彭 坤，秦 鵬

(1.武漢大學(xué) 國際法研究所，湖北 武漢 430072；2.新疆大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830047；3.新疆穩(wěn)定與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展法制保障研究基地，新疆 烏魯木齊 830046)

一、問題的提出

在上海合作組織（以下簡稱上合組織）框架內(nèi)，將已知的60個事關(guān)安全領(lǐng)域合作的條約梳理之后，基本上就可以分為該組織成員國間簽署的條約、該組織與非成員國和其他國際組織間簽署的條約兩大類別。在這兩大類條約中，內(nèi)容涉及到預(yù)防和打擊“三股勢力”違法犯罪的條約大約占到93%；另外，從時間的延續(xù)性方面看，自上合組織成立到目前，其一直都在通過條約強(qiáng)調(diào)合作預(yù)防和打擊“三股勢力”違法犯罪對維護(hù)地區(qū)安全、保障經(jīng)濟(jì)與人文合作的重要意義。這表明“三股勢力”違法犯罪活動因長期嚴(yán)重影響本地區(qū)安全穩(wěn)定而被該組織持續(xù)視為重大安全隱患，因此預(yù)防和打擊“三股勢力”違法犯罪活動始終是該組織在安全合作領(lǐng)域內(nèi)十分重要的任務(wù)和職責(zé)。習(xí)近平同志在上合組織成員國元首理事會第十九次會議上講話時指出：“我們要把上海合作組織打造成安危共擔(dān)的典范。多年來，上海合作組織成員國著眼共同安全命運(yùn)，開展務(wù)實高效安全合作，確保了本地區(qū)安全穩(wěn)定大局。當(dāng)前，面對恐怖主義、極端主義等嚴(yán)峻威脅，各方需要采取有力措施聯(lián)手應(yīng)對。”[1]目前，通過這些條約已經(jīng)為預(yù)防和打擊“三股勢力”違法犯罪奠定了初步的法律基礎(chǔ)。但是，這些已經(jīng)建立的法律制度在本地區(qū)是否能夠及時、有效地遏制“三股勢力”的違法犯罪活動,還需要增補(bǔ)哪些制度以及如何加強(qiáng)這些制度的執(zhí)行力，并借以形成預(yù)防和打擊“三股勢力”的長效機(jī)制，這都是需要進(jìn)一步予以全面研究的問題。

二、上合組織預(yù)防和打擊“三股勢力”違法犯罪的條約制度

（一）預(yù)防和打擊“三股勢力”違法犯罪的一般制度

一般制度在本文中是指以條約為基礎(chǔ)的不包含武裝力量介入而通過成員國間協(xié)作執(zhí)法、采取共同立場和措施、完善其國內(nèi)立法等途徑形成的法律制度。這種法律制度由于犯罪本身的特點(diǎn)和防控需要的不同，在遏制“三股勢力”犯罪和其他犯罪中有共同適用的部分，也有專門適用于防控“三股勢力”犯罪的特殊部分。

1.適用于防控各種犯罪的共同制度

（1）主管機(jī)關(guān)。確定主管機(jī)關(guān)的目的主要是為了從締約國政府一定級別上確保執(zhí)行條約規(guī)定的合作事項。關(guān)于主管機(jī)關(guān)，防控“三股勢力”犯罪的條約規(guī)定得比較詳細(xì)一些，防控其他犯罪的條約規(guī)定則相對簡單。例如《上合組織反極端主義公約》（以下簡稱《反極端主義公約》）第6條不僅規(guī)定締約各方要確定一個主管機(jī)關(guān)，并向條約保存機(jī)構(gòu)提交初始名單和變更名單以便告知其他方，而且還規(guī)定各方主管機(jī)關(guān)可以在其職權(quán)范圍內(nèi)直接建立聯(lián)系和開展協(xié)作。而《上合組織成員國政府間合作打擊犯罪協(xié)定》（以下簡稱《合作打擊犯罪協(xié)定》）第2條則僅規(guī)定了主管機(jī)關(guān)的確定、名單提交時限。無論規(guī)定的繁簡，只要確定一個負(fù)責(zé)條約執(zhí)行的主管機(jī)關(guān)，至少在形式上為條約義務(wù)的履行提供了一個制度層面的保障。

（2）磋商。就目前收集到的相關(guān)條約而言，這項制度僅在《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》（以下簡稱《上海公約》）和《合作打擊犯罪協(xié)定》中有規(guī)定。這兩個條約均規(guī)定進(jìn)行磋商的前提是協(xié)商一致，但《上海公約》設(shè)立磋商制度的目的似乎是為了協(xié)調(diào)成員國在打擊“三股勢力”犯罪方面的共同立場，進(jìn)而采取一致措施。①參見《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》第5條。而《合作打擊犯罪協(xié)定》設(shè)立此制度的目的似乎僅是為了完善執(zhí)法合作②參見《上合組織成員國政府間合作打擊犯罪協(xié)定》第2條。。然而，無論具體規(guī)定的內(nèi)容有什么差異，鑒于此類條約的執(zhí)行在上合組織框架內(nèi)并不完全到位的實際情況，建立這樣一個普遍的、由主管機(jī)關(guān)定期進(jìn)行的磋商制度，對于正視條約執(zhí)行中出現(xiàn)的各種問題，敦促各締約國及時全面實際地履行條約義務(wù)是有益和必要的。

（3）交換情報。從條約的規(guī)定上看，這項制度包括的基本內(nèi)容有：第一，情報的內(nèi)容。關(guān)于提供或交換情報，有的條約規(guī)定較為籠統(tǒng)，如《反極端主義公約》第12條僅規(guī)定為“涉及本公約有關(guān)問題的情報”，有的條約則使用列舉的方法規(guī)定得較為詳細(xì)，如《上海公約》《合作打擊犯罪協(xié)定》等。③參見《上海公約》第7條、《合作打擊犯罪協(xié)定》第3條。第二，請求的提出與執(zhí)行。交換或相互提供情報有請求為之和主動而為之分。一般來說，請求提出與執(zhí)行的主體是締約各方的主管機(jī)關(guān)；請求的提出和情報的提供以及工作信息的交換均采取書面形式。④參見《上海公約》第8、第9條；《合作打擊非法販運(yùn)武器協(xié)定》第4、第6條；《反恐公約》第13條、第14條第1款、第16、第17條；《合作打擊犯罪協(xié)定》第5、第6條；《反極端主義公約》第13條、第14條第1款、第15、第16條。第三，情報的使用與保密。條約確定的基本規(guī)則包括保密、專項使用和不轉(zhuǎn)交。例如《上海公約》第13條規(guī)定，締約各方應(yīng)對其得到的非公開或提供方不愿公開的信息和文件保密；根據(jù)該公約獲得的執(zhí)行請求的信息和結(jié)果,未經(jīng)提供方書面同意,不得用于請求以外的目的；締約一方根據(jù)該公約從另一方獲得的信息和文件，如事先未得到提供方的書面同意,不得轉(zhuǎn)交給任何第三方。這些規(guī)定為這種合作得以延續(xù)提供了重要保證。

（4）偵查請求與執(zhí)行。從具體規(guī)定看，這些條約在協(xié)助偵查請求的提出和執(zhí)行中涉及到的主管機(jī)關(guān)、法律適用、請求書的形式與內(nèi)容、請求的執(zhí)行時間、拒絕的理由與回復(fù)、協(xié)助執(zhí)行中所獲信息的保密等方面幾乎完全適用情報交換請求提出與執(zhí)行的規(guī)則。⑤參見《上海公約》第6條第2項以及第8、第9、第13條；《合作打擊非法販運(yùn)武器協(xié)定》第4條第3與第4款、第6、第7、第8條；《反恐公約》第15條前4項、第16、第17條；《合作打擊犯罪協(xié)定》第3條第1款第1項、第5、第6、第7條；《反極端主義公約》第13、第14條。所不同的是在打擊“三股勢力”犯罪的條約中有一些特殊規(guī)定，如偵查援助信息保密、相互入境偵查、對法人處罰等，⑥參見《反恐公約》第18、第19條；《反極端主義公約》第17、第18條。這些規(guī)定具有較強(qiáng)的針對性和可操作性。

（5）其他規(guī)定。這些制度主要包括交換法律法規(guī)及其實施情況的材料、交流工作經(jīng)驗、培訓(xùn)干部和執(zhí)法官員、聯(lián)合進(jìn)行科研等。

2.適用于預(yù)防和打擊“三股勢力”犯罪的專門制度

（1）管轄權(quán)的確定。根據(jù)《上合組織反恐怖主義公約》（以下簡稱《反恐公約》）《反極端主義公約》規(guī)定，對該兩公約涵蓋的犯罪確定刑事司法管轄權(quán)分為兩種情況。一種屬于締約各方必須采取措施確立自己管轄權(quán)的，采用的是屬地和屬人管轄原則。就緝捕了犯罪嫌疑人的締約方而言，這種管轄權(quán)的確定具有一定的強(qiáng)制性和排他性。第二種屬于各方都可以確定各自管轄權(quán)的，即所謂的任擇性管轄，主要采用的是保護(hù)性管轄原則。關(guān)于管轄與引渡的關(guān)系，該兩公約都采用了“或引渡或起訴”原則。鑒于實踐中管轄權(quán)實現(xiàn)的復(fù)雜性和不希望管轄權(quán)落空，該兩公約還規(guī)定，不排除按照各方國內(nèi)法行使的任何刑事管轄權(quán)；如果至少兩方提出對犯罪嫌疑人擁有刑事司法管轄權(quán)，有關(guān)各方可以通過協(xié)商予以解決。①參見《反恐公約》《反極端主義公約》各自的第5條。該兩公約這種強(qiáng)制管轄權(quán)與任意管轄權(quán)并存的管轄制度的設(shè)計與聯(lián)合國1997年12月《制止恐怖主義爆炸的國際公約》和1999年12月《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》的相關(guān)規(guī)定幾乎完全一致，反映了一般國際法的基本要求。

（2）國內(nèi)法措施。上合組織預(yù)防和打擊“三股勢力”違法犯罪行為的條約明確規(guī)定締約國應(yīng)根據(jù)國內(nèi)法的基本原則采取必要的國內(nèi)措施，以利于地區(qū)合作的開展。由于“三股勢力”違法犯罪行為具有不同的特點(diǎn)，因而這種規(guī)定目前只出現(xiàn)在了《反恐公約》《反極端主義公約》中。根據(jù)該兩公約規(guī)定，這種國內(nèi)措施又分為氛圍條款與打擊條款。所謂氛圍條款是解決反恐怖主義和反極端主義社會氛圍或條件的條款；所謂打擊條款就是直接認(rèn)定違法犯罪行為并追究行為人法律責(zé)任的條款。②兩種條款的具體內(nèi)容參見《反恐公約》《反極端主義公約》各自的第7條。除明確列舉的措施之外，該兩公約還規(guī)定締約各方可以采取比公約更嚴(yán)厲的反恐、反極端主義措施，這實際上是確權(quán)加授權(quán)性條款，其意圖就是要構(gòu)建一個完整的防控措施體系，從社會層面上全面預(yù)防和打擊恐怖主義、極端主義違法犯罪行為。

（3）融資與資助。預(yù)防和打擊恐怖主義融資活動是《反恐公約》中的特有制度。根據(jù)該公約第8條規(guī)定，締約各方應(yīng)根據(jù)本國法律的基本原則，通過立法保存金融交易數(shù)據(jù)，并向權(quán)力機(jī)關(guān)提供可疑的交易信息和情況，根據(jù)其指令中止可疑的交易等。這實際上是要求各締約國應(yīng)通過立法為其金融機(jī)構(gòu)規(guī)定相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，防范恐怖主義融資活動并為執(zhí)法機(jī)關(guān)打擊恐怖主義融資活動提供證據(jù)。

關(guān)于資助恐怖主義，該兩公約有著較為相近的規(guī)定：根據(jù)《反恐公約》第9條規(guī)定，是指募集資金或提供金融服務(wù)以資助組織、準(zhǔn)備和實施該公約所指的犯罪或向恐怖主義組織活動提供資金或金融服務(wù)的犯罪行為；根據(jù)《反極端主義公約》第2條規(guī)定，是指有預(yù)謀地提供和（或）募集資產(chǎn)或提供金融服務(wù)，用于資助組織、預(yù)備或從事該公約所涵蓋的任何違法犯罪活動，或者保障極端主義組織活動的行為。而且都規(guī)定，這些行為均屬于各締約國應(yīng)當(dāng)通力合作予以打擊的行為。

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（4）法人犯罪與責(zé)任。對于法人參與恐怖主義和極端主義違法犯罪的，該兩公約的規(guī)定主要涉及三個方面的問題。第一方面是一般性規(guī)定，包括禁止性行為及其法律責(zé)任。③參見《反恐公約》《反極端主義公約》各自的第10條。第二方面是對參與違法犯罪的法人按照規(guī)定的程序采取的臨時措施，包括查封與凍結(jié)其財產(chǎn)、中止或取締其部分活動。④參見《反恐公約》第24條；《反極端主義公約》第22條。第三方面是沒收法人財產(chǎn)的規(guī)則，主要包括保障沒收能夠?qū)崿F(xiàn)的在先措施、第三方或債權(quán)人權(quán)利救濟(jì)、被沒收財產(chǎn)返還等。⑤參見《反恐公約》第26-27條；《反極端主義公約》第24-25條。該兩條約中關(guān)于防控法人參與實施恐怖主義和極端主義違法犯罪的這些規(guī)定不僅完全符合國際社會合作打擊“三股勢力”犯罪的總體要求精神，而且也是對相關(guān)國際刑事法律的直接落實和有益補(bǔ)充。特別是其關(guān)于沒收參與實施這兩種違法犯罪的法人財產(chǎn)的規(guī)定，比1988年12月聯(lián)合國《禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》（《禁毒公約》）和1999年12月《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》中關(guān)于“沒收犯罪收益”的規(guī)定范圍更為寬廣，更有利于打擊跨國“三股勢力”的違法犯罪行為和維護(hù)地區(qū)與世界公平與正義。

（5）難民地位證明。上合組織預(yù)防和打擊“三股勢力”違法犯罪的三個重要公約與《上合組織成員國合作打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義構(gòu)想》都在其序言或總則中確認(rèn)：“三股勢力”的違法犯罪活動，不論在任何情況下實施，均無正當(dāng)性可言，對實施和參與實施違法犯罪的自然人和法人都應(yīng)追究其責(zé)任；締約各方應(yīng)采取必要措施,包括適當(dāng)時制定國內(nèi)立法,以使“三股勢力”的行為或活動在任何情況下都不得僅由于政治、思想、意識形態(tài)、人種、民族、宗教及其它相似性質(zhì)的原因而被開脫罪責(zé),并使其受到與其性質(zhì)相符的處罰。這些與同類國際公約一致的法律信念的確立是十分必要的，這對于統(tǒng)一締約國對“三股勢力”違法犯罪活動本質(zhì)的認(rèn)識是至關(guān)重要的。為此，《反恐公約》第23條和《反極端主義公約》第21條均規(guī)定：締約各方應(yīng)當(dāng)在本國境內(nèi)采取必要措施，防止向參與實施這兩種犯罪而被一方通緝的人員提供證明難民地位的文書。這條規(guī)定的實質(zhì)含義為，締約各方都不得向?qū)嵤┻@兩種犯罪行為的人員提供難民地位證書而使其逃避法律的制裁，這就為國際社會預(yù)防和打擊“三股勢力”犯罪的法律制度注入了新的內(nèi)容，增補(bǔ)了新的規(guī)范，對于新形勢下有效遏制“三股勢力”犯罪具有積極意義。

（6）引渡、移管與司法協(xié)助。鑒于當(dāng)時上合組織才宣告成立和各方打擊“三股勢力”犯罪行為的合作關(guān)系建立不久的實際情況，《上海公約》對引渡和司法協(xié)助問題僅在其第2條中規(guī)定了兩點(diǎn)：一是締約各方應(yīng)將該公約確定的三種犯罪行為視為可相互引渡的犯罪；二是在實施該公約時,對涉及與引渡和刑事司法協(xié)助有關(guān)的事項，締約各方根據(jù)其參加的國際條約并考慮到各方國內(nèi)法開展合作。這兩點(diǎn)規(guī)定，總體上看還是不夠完善的，顯得與現(xiàn)代引渡制度的發(fā)展脫節(jié)。

作為完善《上海公約》的《反恐公約》《反極端主義公約》則與此不同，后來的這兩個公約均在其第11條中比較全面地規(guī)定了這些問題。第一，締約各方應(yīng)將該兩公約所涵蓋的、并且依據(jù)本國法律應(yīng)追究刑事責(zé)任的犯罪視為可適用引渡、移管和司法協(xié)助的犯罪。第二，如果一方以專項條約作為引渡和司法協(xié)助的前提條件，那么在收到未與其簽訂專項條約的其他方的引渡或司法協(xié)助請求后，被請求方應(yīng)當(dāng)以該兩公約為實施涉及公約所涵蓋犯罪的引渡或司法協(xié)助的法律依據(jù)。第三，在實施引渡和提供司法協(xié)助時，適用公認(rèn)的雙重犯罪原則。第四，該兩公約所涵蓋的犯罪，無論在何地實際發(fā)生，只要根據(jù)公約規(guī)定屬于某一方司法管轄范圍，即視為在其境內(nèi)實施的犯罪而適用引渡。第五，按照現(xiàn)行條約或者雙方商定，根據(jù)判刑國或者被判刑人國籍國的請求并經(jīng)其本人同意，對因犯有這兩種罪行而被判刑的人，可移交其國籍國繼續(xù)服刑。第六，對于在被請求方境內(nèi)的本國人可以適用“本國人不引渡原則”，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己掌握的證據(jù)和有關(guān)材料，包括請求方提供的刑事案件材料，依照被請求方法律進(jìn)行刑事訴訟。

此外，在《反恐公約》中還有一項獨(dú)有的規(guī)定，即該公約所涵蓋的犯罪，均應(yīng)視為任何已簽訂的各方之間的引渡條約中可引渡的犯罪。各方有義務(wù)在今后簽署的條約中承認(rèn)這些犯罪是可引渡的犯罪。構(gòu)成了對《上海公約》在引渡等問題方面的補(bǔ)充，對于防止“三股勢力”犯罪逍遙法外具有實際的補(bǔ)漏作用。

（二）預(yù)防和打擊“三股勢力”違法犯罪的特殊制度

特殊制度在本文中是指以條約為基礎(chǔ)建立的，由國家武裝力量負(fù)責(zé)實施的，主要用于打擊、防范和震懾各種犯罪活動，并延伸適用到搶險救災(zāi)和人道主義援助等方面的法律制度。有的學(xué)者也將其稱為“防務(wù)安全合作”[2]機(jī)制。從國內(nèi)安全角度看，動用武裝力量的初始和基本原因，首先主要在于“三股勢力”犯罪是沒有任何底線的反人類、反社會和反文明的暴力犯罪，更多的情況下還是有組織的暴力犯罪，即拿著真槍實彈、炸藥雷管、刀棍劍矛戕害無辜的犯罪組織，“巴仁鄉(xiāng)事件”“7·5事件”“金水橋事件”“昆明事件”等均為實證。因此，僅靠常規(guī)性的警力有時是無法遏制這種殘暴的犯罪行徑的。特別是近年來以外國武裝恐怖分子身份參加國際恐怖組織活動并返回上合組織成員國境內(nèi)的人員，接受過軍事訓(xùn)練、參加過實戰(zhàn)，心狠手毒，嗜血成性，又有一定的作戰(zhàn)經(jīng)驗和戰(zhàn)場心理儲備，不是一般的警務(wù)人員可以對付的。所以，組建專門的反恐部隊、由必要的武裝力量介入、采用必要的軍事手段打擊和震懾這些亡命之徒已是世界各國多年以來通行的作法和寶貴的經(jīng)驗。

就上合組織目前的實踐情況看，這項特殊制度主要涉及三個問題。

關(guān)于這項特殊制度的法律依據(jù)，主要涉及兩個層次的條約：（1）上合組織憲章。該憲章第1條規(guī)定要共同打擊各種犯罪活動，為此鼓勵開展國防、執(zhí)行等合作。可以說這是建立這項特殊制度的唯一的法律依據(jù)，下一個層次的條約應(yīng)視為是對憲章的這項規(guī)定的落實。（2）有限度的武裝力量合作條約。從目前收集到的條約看①參見《上合組織成員國關(guān)于地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)的協(xié)定》《關(guān)于在上合組織成員國境內(nèi)組織和舉行聯(lián)合反恐行動的程序協(xié)定》《上合組織成員國關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》《上合組織成員國組織和舉行聯(lián)合反恐演習(xí)的程序協(xié)定》《上合組織成員國邊防合作協(xié)定》。，該組織成員國間防控各種犯罪的武裝力量合作主要限于聯(lián)合反恐行動、聯(lián)合演習(xí)和邊防防務(wù)合作，而且條約的大部分內(nèi)容都是針對合作中的程序性問題規(guī)定的。

2.適用的法律原則

概言之，這項特殊制度中貫穿的法律原則包括三部分：第一，該組織憲章中所確定的以及在該組織實踐中形成的為該組織所奉行的基本原則。第二，防控犯罪條約中載明的法律原則，如《合作打擊“三股勢力”構(gòu)想》中規(guī)定的13項原則等。第三，特殊制度的構(gòu)建條約中所包含的自有原則。根據(jù)目前已經(jīng)收集到的5個條約的內(nèi)容看，這種原則似乎只有措辭的不同，而它們的實質(zhì)含義已經(jīng)為上述原則所涵蓋，如《上合組織成員國關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》第3條規(guī)定的“自主決定參演程度”原則、《關(guān)于在上合組織成員國境內(nèi)組織和舉行聯(lián)合反恐行動的程序協(xié)定》第4條規(guī)定的“尊重當(dāng)?shù)胤珊土?xí)俗”原則等，就是主權(quán)原則在軍演、聯(lián)合反恐行動方面的延伸。

3.特殊制度的基本內(nèi)容

前述5個條約大致涉及到三個有聯(lián)系但又不同的問題。（1）協(xié)調(diào)和實施機(jī)構(gòu)。由于上合組織成員國間的聯(lián)合行動、演習(xí)和邊防防務(wù)合作主要是以防控各種犯罪為基本任務(wù)的，因此它們的組織協(xié)調(diào)在該組織內(nèi)部基本是一致的，即各項任務(wù)的完成都得通過該組織的地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，這在地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)協(xié)定和相關(guān)條約中都有規(guī)定。①參見《上合組織地區(qū)反恐機(jī)構(gòu)協(xié)定》第6條第6款、第10款；《關(guān)于在上合組織成員國境內(nèi)組織和舉行聯(lián)合反恐行動的程序協(xié)定》第7、第11條等；《上合組織成員國組織和舉行聯(lián)合反恐演習(xí)的程序協(xié)定》第1、第4條等；《上合組織成員國邊防合作協(xié)定》第2條等。但涉及軍事演習(xí)的得通過國防部門予以協(xié)調(diào)②參見《上合組織成員國關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》序言、第2條等。。此外，凡是進(jìn)出邊界的都需要由邊防、口岸和檢疫部門的配合與支持，這在前述5個條約中也都有規(guī)定。（2）聯(lián)合行動。這里的“聯(lián)合行動”特指締約各方主管機(jī)關(guān)根據(jù)反恐特種部隊商定的構(gòu)想和計劃在請求方境內(nèi)舉行的打擊恐怖主義的行動。這項行動被規(guī)定在《組織和舉行聯(lián)合反恐行動的程序協(xié)定》中，主要包括確定聯(lián)合行動的任務(wù)、開展聯(lián)合行動的基本方式、對參加聯(lián)合行動者的司法管轄、指揮機(jī)關(guān)的任務(wù)、保密措施、設(shè)備與物資過境保障、善后工作等。③這7點(diǎn)分別參見《關(guān)于在上合組織成員國境內(nèi)組織和舉行聯(lián)合反恐行動的程序協(xié)定》第3條、第6條、第8-22條、第23-29條等。（3）演習(xí)。如果說上述聯(lián)合行動是實施打擊的一種重要手段，那么演習(xí)則是實施預(yù)防的一種聯(lián)合行動。演習(xí)分為兩種：一種是由特種反恐部隊實施的，④這5點(diǎn)參見《上合組織成員國組織和舉行聯(lián)合反恐演習(xí)的程序協(xié)定》第2-4條、第7-21條、第23條、第24-28條等。另一種是軍事演習(xí)⑤這7點(diǎn)參見《上合組織成員國關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》第5、第6-7條、第8-13條、第14-17條、第18-19條、第20-22條、第23條等。。

總體而言，由國家武裝力量負(fù)責(zé)實施的這種特殊制度既是一種獨(dú)立的條約制度，也是執(zhí)法合作的堅強(qiáng)后盾；既彰顯了國家防控各種犯罪的堅強(qiáng)意志和強(qiáng)大力量，也可以增強(qiáng)民眾同各種犯罪作斗爭的底氣、勇氣和信心，也為國家間合作防控犯罪增加了務(wù)實有效的途徑。

三、預(yù)防和打擊“三股勢力”違法犯罪制度的未來

（一）現(xiàn)行制度面臨的主要問題

1.“三股勢力”違法犯罪的組織性在增強(qiáng)

隨著基地組織宣布建立“伊斯蘭國”（Islamic State，縮寫IS）到極端組織IS被擊潰、打散，再到IS武裝分子轉(zhuǎn)移和回流，上合組織多數(shù)成員國既是當(dāng)年外國恐怖主義戰(zhàn)斗人員（Foreign Terrorist Fight‐ers,縮寫FTF）重要來源地，也是今朝他們轉(zhuǎn)移和回流的重要選擇地，這里有效忠于IS的極端組織，也有已經(jīng)建立起來的IS分支機(jī)構(gòu)。這種轉(zhuǎn)移和回流，使得極端思想的擴(kuò)散和暴力恐怖行為更具有“國際性”[3]，組織更嚴(yán)密，對抗性更強(qiáng)，這就對既往形成的防控法律制度提出了充實內(nèi)容、補(bǔ)充機(jī)制，以適應(yīng)這些違法犯罪組織化程度逐漸提高的新要求。因此，面對新的挑戰(zhàn)，還需要及時對既往制度進(jìn)行反思與構(gòu)建，盡快充實針對“三股勢力”“跨國”“有組織”“轉(zhuǎn)移與回流”“極端化”等行為和活動的法律制度的內(nèi)容。

2.制度的約束力和條約執(zhí)行力有待提升

該組織擴(kuò)員之后，伴隨著自身建設(shè)與發(fā)展中新問題的出現(xiàn)和本地區(qū)防控犯罪合作復(fù)雜性的加劇，該組織長于決策、制度約束力不強(qiáng)、條約執(zhí)行力不夠、行動能力不高的問題依然存在，而且在新問題、新背景、新任務(wù)面前有被放大，進(jìn)而渙散組織凝聚力和進(jìn)一步降低條約執(zhí)行力的風(fēng)險。這是該組織發(fā)展中必須引起高度警覺和應(yīng)當(dāng)及時予以解決的突出問題。

3.條約里的有些概念不夠全面

由于錯綜復(fù)雜的現(xiàn)實原因，相關(guān)公約中也還存在一些需要完善的概念，比如在關(guān)于“資助極端主義”的概念界定中，“資助”的內(nèi)容還比較傳統(tǒng)，即僅包括了物質(zhì)方面的有形資助，沒有涉及復(fù)雜的精神撫慰、同情等無形的資助；再如，個別核心概念界定過于簡單，即在《反極端主義公約》第2條第1款第8項中關(guān)于“違法犯罪”的界定僅涉及到了行為動機(jī)和法律責(zé)任。概念界定不全面、不充分，極有可能為公約今后的執(zhí)行帶來隱患。

（二）需要增補(bǔ)的內(nèi)容

1.由習(xí)近平同志首創(chuàng)的“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的普遍安全觀經(jīng)上合組織最高權(quán)力機(jī)構(gòu)通過的文件確認(rèn)之后，對該組織而言不僅僅具有政治方向的引領(lǐng)意義，同時也是該組織基本的法律準(zhǔn)則。因此，在修改、制訂防控“三股勢力”違法犯罪條約時理應(yīng)予以貫徹和體現(xiàn)，使防控這種犯罪的條約具有必要的、統(tǒng)一的靈魂和基本依據(jù)。

2.需要增強(qiáng)這類條約的有效性和適用性，即在修改、制訂此類條約時，將需要經(jīng)過各成員國批準(zhǔn)或核準(zhǔn)的條約，統(tǒng)一設(shè)置臨時適用條款，即都規(guī)定自簽署之日起開始臨時適用，這樣就可以減少國內(nèi)程序?qū)l約生效的牽制和延誤。同時，適當(dāng)放寬臨時適用時締約國對所適用的條約在空間和某些非實質(zhì)性條款上的保留，盡量在條約的普遍性和權(quán)威性間尋求真實的平衡。

3.增加義務(wù)清單。由于上合組織在安全、經(jīng)濟(jì)、人文等領(lǐng)域合作的不斷發(fā)展，成員國間以及該組織對外所訂條約和具有條約屬性的文件越來越多、越來越細(xì)，因此應(yīng)當(dāng)由秘書處組織各成員國專家負(fù)責(zé)定期編制和公布各合作領(lǐng)域內(nèi)的義務(wù)清單。這樣做，一方面可以使成員國定期審視自己的法定義務(wù)，調(diào)整相應(yīng)的國內(nèi)外政策和法律；另一方面也使欲加入者明確所將要承擔(dān)的法定義務(wù)，對自己的國內(nèi)外中長期政策和施行的法律予以相應(yīng)的調(diào)整。其目的都是一樣的：確保該組織法定義務(wù)的全面實際履行。

4.建立綜合性的糾紛解決機(jī)制。即在借鑒國際法已有的各種糾紛解決機(jī)制的基礎(chǔ)之上，逐步形成以外交方法為核心的綜合性糾紛化解機(jī)制。其首要目的是遏制糾紛升級，防止出現(xiàn)各種沖突。可以考慮在外長會議之下設(shè)立專門的糾紛協(xié)調(diào)委員會，通過接受報告、緊急磋商、采取臨時措施等方法遏制糾紛擴(kuò)大，然后再通過斡旋、調(diào)停、調(diào)解等方法，幫助當(dāng)事國盡早化解糾紛，將組織主動介入與當(dāng)事國最終通過和平方法化解糾紛有機(jī)結(jié)合起來，探索出適合上合組織內(nèi)部糾紛解決的新途徑。