陳 鵬

（安徽師范大學法學院，安徽蕪湖 241002）

物聯網、移動互聯網和云計算的興起及其日漸成熟，加速了人類生產方式和生活方式的變革，推動著大數據時代的到來。同時，人工智能深度學習算法取得的重大突破及其應用場景的不斷拓展，使得作為人工智能基石之一的數據的價值日漸凸顯，數據已經成為重要的戰(zhàn)略資源，依據數據處理和分析的結果來識別問題、分析問題和尋求問題的解決方案正逐漸成為政府、企業(yè)和社會組織決策和行為時的重要路徑。伴隨數據在經濟社會發(fā)展中重要性的日漸彰顯，掌握海量數據并擁有數據處理技術優(yōu)勢的資本，在國家治理和全球治理中的影響力和控制力不斷增強，一種新型的技術權力形態(tài)——數據權力正日漸興起。數據權力表象上是一種技術權力，彰顯了數據在國家治理、社會治理和市場治理等領域的重要作用，數據權力成為市場和社會監(jiān)督國家權力運行的有效利器。但同時，數據權力的背后潛藏著資本的身影，資本憑借其在數據資源的獲取、存儲、處理和分析上的技術優(yōu)勢，通過實施數據歧視、數據欺詐、數據黑箱、數據霸權等手段來重塑資本與社會、資本與國家的關系格局，使得傳統上由政府主導的國家治理體系和由主權國家主導的全球治理秩序發(fā)生著深刻地變革。面對影響力和控制力日漸增強的數據權力，在積極推動數據技術發(fā)展、深度挖掘數據價值來為國家治理水平和國家治理能力提升服務的同時，也需要對數據權力的掌握者和使用者進行有效地規(guī)制，以確保數據權力在保障國家安全和全球治理秩序穩(wěn)定的前提下得到廣泛而深度地應用。

一、數據權力：一種新型的權力形態(tài)

數據是信息的表現形式之一。受到保存技術和存儲成本等因素的影響，人類社會的數據量在很長一段時期內都處于緩慢的增長狀態(tài)。計算機的出現和互聯網時代的到來，使得電子數據的存儲成本更低，傳輸也更加便捷。物聯網的興起和移動互聯時代的到來，使得數據的類型更加豐富，數據傳輸的速度不斷加快，整個社會的數據量呈現出爆炸式增長的狀態(tài)，推動著傳統數據時代向大數據時代的轉變。大數據時代的到來，使得數據從一種信息表現形式變成了異常重要的戰(zhàn)略資源，數據的內涵和外延都發(fā)生了深刻的變化。“大數據是一種價值觀、方法論，面臨的不是隨機樣本，而是全體數據；不是精確性，而是混雜性；不是因果關系，而是相關關系。這是一場思維的大變革，更是一個互動的過程——你可以用不同的角度不同的方式做大數據，并得到不一樣的結果與好處?！保?］

大數據的出現及其在經濟社會發(fā)展中的深度應用，不僅僅是數據技術的重大進步，而且也帶來了國家治理體系和全球治理格局的深刻變革，“原本孤立、冰冷的數據的價值被不斷深度挖掘，運用數據分析和處理的結果來解決政府治理遇到的難題成為政府治理的常態(tài)”。［2］伴隨近些年來人工智能技術應用場景的不斷拓展和應用程度的不斷加深，作為人工智能基石之一的數據的價值和作用不斷呈現，數據擁有者和使用者利用數據對特定主體所能施加的影響力和控制力也不斷增強。目前，“數字技術掀起了一場革命，讓企業(yè)家們利用光纖在一個不受管轄的世界里憑空建立起他們的王國。他們已經向政府和它的傳統權威發(fā)起了挑戰(zhàn)”，［3］XII數據權力作為一種新型的權力形態(tài)開始登上人類歷史的舞臺。數據權力作為一種技術形態(tài)的權力，是指特定的主體憑借其在數據的獲取、存儲、處理和使用上的技術優(yōu)勢，而擁有的對政府、公民、企業(yè)以及社會組織的決策和行為等方面的影響力和控制力。

（一）數據權力表象上是一種技術形態(tài)的權力

數據權力是伴隨數據獲取、存儲、處理和使用技術以及人工智能算法發(fā)生的重大變革而出現的權力類型，其技術形態(tài)的特征較為明顯。首先，數據權力的出現，與數據技術的發(fā)展密切相關。在大數據時代來臨之前，作為一種信息表現形式的數據，雖然在人類的決策和行為等方面發(fā)揮著較為重要的作用，但由于整個社會的數據量有限，數據獲取和數據傳輸的成本又較高，致使數據在經濟社會發(fā)展中的應用受到較大的限制，數據的權力特性尚不明顯。而互聯網、物聯網和云計算等技術的出現，使得整個社會的數據量在快速增長的同時，數據的存儲、處理和傳遞的成本也不斷降低，數據在經濟社會發(fā)展中的重要性日漸凸顯，擁有數據存儲和處理技術優(yōu)勢的主體對其他個體和組織的影響力與控制力也隨之不斷增強。其次，數據權力的強化，也與人工智能深度學習算法技術取得的重大突破緊密相連。數據和算法是人工智能的兩大基石，二者之間存在密切的關聯。人工智能深度學習算法的發(fā)展既得益于大數據的出現，同時也推動著數據資源價值的提升和數據權力特性的凸顯。一方面，由特定類型的數據所構成的數據集是人工智能機器自主學習的原料，通過對數據的反復學習和強化訓練，擁有深度學習算法的人工智能機器的自主決策和行為能力得以不斷提升。另一方面，人工智能自主決策和行為能力的提升，推動著人工智能應用場景的進一步拓展和應用程度的進一步加深，作為人工智能自主決策和行為依據的數據的價值也隨之得到更大程度的彰顯，數據的權力特性日漸凸顯。

（二）數據權力的背后潛藏著資本的權力

作為一種技術形態(tài)的權力類型，誰是數據權力真正的擁有者，主要取決于整個社會數據的獲取、存儲、處理和使用格局。從全社會數據資源配置的格局來看，政府雖擁有數量龐大的公共數據和基礎數據，但由于政府內部數據孤島問題的存在，致使政府在數據上的數量優(yōu)勢難以有效的轉化為現實中的權力優(yōu)勢。而伴隨平臺經濟的崛起，少數巨型平臺企業(yè)的數據獲取優(yōu)勢日漸凸顯。少數巨型平臺企業(yè)不僅掌握了海量的用戶數據，并且這些企業(yè)利用給政府提供智能政務服務平臺的機會，可以很輕易地獲取海量的政務數據。因此，從表面來看政府是大數據時代掌握數據數量優(yōu)勢的主體，而實際上真正掌握數據數量優(yōu)勢的是少數巨型平臺企業(yè)。與此同時，少數巨型平臺企業(yè)也掌握著數據存儲、數據處理和數據分析等方面的技術優(yōu)勢。少數巨型平臺企業(yè)在數據獲取、存儲、處理和分析上的技術優(yōu)勢與其在人工智能深度學習算法上的技術優(yōu)勢的疊加，使得資本真正成為大數據時代數據權力的掌握者和行使者，數據權力在其技術外表之下潛藏著資本的權力。

（三）數據權力是數據的掌握者或使用者所擁有的對特定對象的影響力和控制力

在大數據時代來臨之前，擁有政治權力的國家機關在國家治理體系中居于中心地位，國家治理也由此呈現出由政府主導的格局。而“在大數據時代，權力悄然發(fā)生轉移，它不像小數據時代那樣‘代表性對象’或‘特定主體’居于核心地位，而是每個個體都獲得平等的機會，主體性更加突出，主體之間或主體與事物的關聯性（相關關系）也更加緊密”。［4］伴隨數據在國民經濟和社會發(fā)展中重要性的日漸凸顯，掌握數據的主體和擁有數據存儲、處理和分析等技術優(yōu)勢的數據使用主體，在國家治理和社會治理中的影響力和控制力也隨之不斷增強，數據的掌握者或使用者在數據占有、存儲、處理和分析等方面的技術優(yōu)勢正迅速地轉化為對特定對象的影響力和控制力，數據的權力特性日漸凸顯，傳統的權力分配格局也隨之發(fā)生著深刻的變革，進而對國家治理秩序和全球治理格局產生深刻的影響。

作為一種新型的權力形態(tài)，數據權力歸屬于不同的主體所有或為不同的主體所用，其產生的作用和所發(fā)揮的影響存在很大的差異。公民是生產數據的主體之一，如果公民的數據權利能夠得到切實有效的確認和保障，數據權力就可以成為公民用以規(guī)范政府權力運行、確保國家與社會關系良性運行的有效利器，實現以技術權力制約政治權力的目的，國家與社會關系的格局也隨之得以重塑。而如果數據權力被少數巨型平臺企業(yè)及其背后的資本所掌握，資本極有可能會利用自身在數據存儲和處理以及智能算法上的技術優(yōu)勢，來強化其對社會和國家的權力優(yōu)勢，資本主導下的數據霸權也將愈演愈烈，現有的資本與國家、資本與社會的關系格局也將面臨深刻的變革。

二、技術治理視角下的數據權力：國家與社會關系的變革

人類社會自進入國家狀態(tài)以后，政府在解決市場失靈、提升社會管理水平和保障公共物品供給等方面發(fā)揮了重要的作用，但也確立以政府為中心的國家與社會關系格局，社會處于對國家和政府的依附狀態(tài)。如何借助于特定的體制、機制和技術手段來強化社會對政府權力運行過程的約束和監(jiān)督，規(guī)范政府權力的運行，推動形成良性的國家與社會關系格局成為很多學者關注的話題。大數據時代的到來，使得人類社會的生產、生活和交往呈現出強烈的數據化特征，數據在治理需求的精準識別、政策方案的科學制定、行政運行的有效監(jiān)督和政府績效的準確評估等方面所發(fā)揮的作用日漸凸顯，使得公民、社會組織利用數據權力來規(guī)范政府權力的行使成為可能且必要。從技術治理的視角來看，數據權力正推動著現有的國家與社會關系格局發(fā)生著深刻的變革。

（一）治理需求的精準識別

社會管理和公共服務是政府的兩大基本職能，社會能否實現有效的治理和公共服務能否得到充分的供給，是檢驗現代政府治理水平和治理能力高低的重要標準。為了有效提升政府的社會治理能力并不斷改善政府公共服務供給的水平和質量，回應性政府理念近些年來在西方和我國開始興起，而打造回應性政府的重要前提是政府要能對公眾的實際需求進行精準的識別。但在社會治理和公共服務需求的識別與回應上，政府存在天然的弱勢。面對日漸多元化甚至是個性化的治理需求，科層式的行政管理體制和運行機制難以做到精準的識別和及時的回應。同時，由于不同層級的政府和政府內部的不同部門通常都具有各自特定的利益訴求，對于自身利益訴求的追逐也在一定程度上妨礙了政府對公眾真實需求的識別和回應。而大數據時代的到來，使得大樣本甚至是全樣本數據的獲取成為可能，“網絡與數據的深度融合給社會治理主體提供一個公平的機會和舞臺，它們可以以自由的、公平的數據化的方式表達自身利益、行為、思想、信仰和情感需求”。［5］依托具有深度學習算法的人工智能治理平臺和具有強大算力的云計算系統，政府可以運用相關數據的處理結果來分析公民、社會組織等主體的利益訴求和價值取向，從而使得治理需求的精準識別成為可能，進而為社會治理水平的提升和社會治理績效的改善提供有力的保障。

（二）政策方案的科學制定

治理需求的精準識別，使得政策問題更易得到準確的界定。而要想成功地解決政策問題并滿足社會的治理需求，還需要圍繞特定的政策問題和政策目標制定出科學的政策方案。圍繞著特定的政策問題和政策目標，通常存在著多種政策方案供決策主體來選擇。決策主體在選擇和確定政策方案時，往往會受到決策信息有限、自身的價值取向、特定的利益偏好以及決策能力有限等因素的影響和制約，致使所選擇的決策方案可能存在一定程度的瑕疵，進而影響到政府治理的效能。而大數據的出現，給政策方案的制定過程帶來了深刻的變革?！按髷祿褌鹘y的因果性關系轉向相關性關系。傳統的因果性是找到原因，從原因推出結果。大數據無須找到原因，從先后關聯中找到因果律。大數據根據呈現的跡象進行數據統計和分析，客觀顯示相關結果”。［6］決策主體通過對與政策問題相關的大數據的提取和處理，可以對不同政策方案的成本、收益及其在實施過程中可能存在的風險作出較為客觀準確的分析，盡可能降低決策主體的價值取向和利益偏好等主觀因素給政策方案制定和選擇帶來的不利影響，從而實現科學制定政策方案的目標。同時，政策方案在執(zhí)行過程中生成的實時數據，為決策主體對政策方案進行不斷地調整和優(yōu)化提供了可靠的依據，進而有助于政策目標的成功實現。

（三）行政執(zhí)行的有效監(jiān)督

行政決策特別是重大行政決策的制定，一般需要經過調查研究、征求意見、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論等環(huán)節(jié)，最終的決策結果也需要向社會公開，這就在很大程度上保障了決策的民主性和科學性。而在行政執(zhí)行過程中，由于公民、企業(yè)和社會組織等通常缺乏有效的監(jiān)督手段，致使行政執(zhí)行過程存在黑箱操作的可能和空間。行政機關的工作人員是理性的行動者，在地區(qū)利益和部門利益以及地方政府主要領導偏好的驅動下，行政執(zhí)行的結果往往與政策制定主體的預期目標產生很大的偏差甚至是完全背離，不僅浪費了有限的政策資源，更影響到政府的公信力。如何在賦予行政執(zhí)行機關一定的自由裁量權限的同時又能對行政執(zhí)行的過程進行有效的監(jiān)督，以確保政策制定的預期目標能夠順利實現是政府治理面臨的一項重要任務。大數據時代的到來，使得公民、企業(yè)和社會組織獲取政務信息的難度和成本大為降低，通過對政務信息及時準確的獲取，公民和社會組織可以對行政執(zhí)行的過程進行有效的監(jiān)督。通過各種類型的政務應用軟件，公民、企業(yè)和社會組織可以及時地查看行政執(zhí)行的各個流程，封閉型的政府正逐步向透明型的政府轉變。在具體的政府治理實踐中，“通過運用大數據，能夠構建起基于權責對等原則的國家治理生態(tài)系統框架，將模糊責任轉為可視化責任，從而進行可視化責任梳理和再分配，生成責任清單、任務清單等，并使它們在決策者、執(zhí)行者和公眾之間無障礙地流轉和對接”，［7］從而更好地實現公眾對行政執(zhí)行過程的有效監(jiān)督。

（四）政府績效的準確評估

政府績效不僅是衡量政府資源投入的成效、政策制定的水平和政府治理能力高低的重要指標，更是影響政府官員晉升空間和民眾對政府滿意度的關鍵性因素。如何對政府績效進行科學準確的評估，是政府治理實踐中的一項重要工作。在政府績效評估中，評估樣本如何選擇、評估主體所能獲取的評估數據的多少以及評估數據的真實性和時效性，直接關系到評估的結果是否準確。大數據時代的到來，使得傳統評估主體所使用的小樣本數據，被大樣本數據甚至是全樣本數據所取代，政府績效評估的科學性也隨之大幅提升。政府績效評估主體通過對政府運行過程中生成的海量存量數據和實時數據的提取、處理和分析，可以對政府和政府內部的不同部門在特定時期內的績效進行客觀公正準確的評估，進而對政府資源投入的成效、公共政策制定的水平和政府的治理能力進行準確地衡量。利用大數據來對政府績效進行準確評估，能有效抑制地方政府通過數據造假來獲得虛假績效的空間，進而對地方政府官員的行為動機和行為策略產生了深刻的影響，有利于更好地打造責任政府。

三、資本視角下的數據權力：資本與國家、資本與社會關系的重塑

在人類歷史上，“技術上最偉大的勝利與最大的災難幾乎并列”。［8］16伴隨大數據時代的到來和數據在國家治理中應用場景的不斷拓展，數據權力作為一種技術形態(tài)的權力，在治理需求的精準識別、政策方案的科學制定、行政執(zhí)行的有效監(jiān)督和政府績效的準確評估等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，數據權力正逐漸成為社會約束和監(jiān)督國家權力運行的有效利器，推動著國家與社會關系發(fā)生著深刻的變革。但同時也要深刻地認識到，數據權力的背后潛藏著資本的力量。那些在數據的獲取、存儲、處理、分析及應用上擁有技術優(yōu)勢的企業(yè)，特別是少數巨型互聯網平臺企業(yè)，憑借自身在數據和人工智能深度學習算法上的技術優(yōu)勢，正逐步構建起資本對國家和社會的強勢地位，而數據歧視、數據欺詐、數據黑箱和數據霸權等就是這種強勢地位的具體表現，資本與國家、資本與社會的關系格局面臨著重塑的可能。

（一）數據歧視加劇社會不公

數據是對已經發(fā)生和正在發(fā)生的行為與事件的記錄，其在人類的生產和生活中扮演著重要的角色。伴隨大數據和人工智能時代的到來，“基于算法的數據分析所產生的數據化框架對人和世界產生著決定性的影響。不論是否正確或恰當，算法和數據都在深遠地影響著人的身份認同”。［9］目前，少數巨型平臺企業(yè)在數據和算法上的技術優(yōu)勢較為明顯。這些平臺企業(yè)會依據自身的價值偏好和利益意圖來采集數據集?！霸跀祿?，雜亂無序的各種相關性暗含著隱秘的規(guī)律性，其中很可能就存在某些偏見”，［10］134數據歧視問題也由此產生。數據是大數據時代人類決策和行為的主要依據，數據偏見的存在，會引發(fā)對特定區(qū)域、民族、種族、性別和職業(yè)人群的數據歧視，進而嚴重影響到這些群體的生存狀況和發(fā)展前景，使得既有的社會不公問題在加劇的同時，又引發(fā)出新的社會不公現象。例如，在美國的犯罪記錄中，黑人的犯罪率要高于白人，這就使得某一黑人在與白人競爭同一個職位時可能會被貼上犯罪幾率較高的標簽，進而導致其不能獲得該職位。同時，在人工智能時代，數據是人工智能深度學習算法自主學習的原料和運行的依據，數據歧視的存在也會引發(fā)算法歧視的出現，數據歧視與算法歧視的相互強化，使得特定群體的處境更為艱難，社會不公問題也隨之呈現加劇的態(tài)勢。

（二）數據欺詐誘發(fā)資本主導公共政策議程的可能

在大數據時代，數據雖然是十分重要的戰(zhàn)略資源，但靜態(tài)的數據并不會直接將其自身的價值和功能體現出來，數據價值的發(fā)揮還需要依賴特定的主體利用一定的技術手段來對數據進行深度的挖掘。伴隨人工智能時代的到來，數據價值的發(fā)揮與人工智能深度學習算法的運行日益緊密的聯系在一起。一方面，海量的數據為人工智能深度學習算法學習和決策能力的提升提供了堅實的學習原料支撐。另一方面，通過深度學習算法對海量數據的分析和挖掘，數據的價值也得以更好地呈現出來。不過，由于人工智能深度學習算法的設計和研發(fā)是在封閉的狀態(tài)下完成的，算法設計和研發(fā)主體的價值偏好會被植入到算法過程中，而算法代碼的編寫和運行過程又存在不可解釋和不透明等特性，這就給特定的主體利用算法處理數據的技術表象來實現其不正當的利益訴求提供了便利。例如，掌握數據存儲、處理、分析和算法研發(fā)等技術優(yōu)勢的資本，可以在技術的外衣之下較為輕易的實施欺詐行為，以實現自身的利益訴求，這種行為可稱之為數據欺詐。在國家治理實踐中，數據欺詐主要表現在資本可以利用特定的數據處理結果來主導公共政策議程等方面。少數掌握數據和算法技術優(yōu)勢的資本，會通過營造虛假公共輿論來主導政府公共政策議程，以實現自身特定的利益訴求。在整個公共政策議程中，“由誰決定哪些社會問題成為政策問題，對于政策制定過程來說是關鍵性的。決定哪些問題成為政策問題，甚至比決定這些問題的解決辦法更為重要”。［11］28在政策問題的認定上，資本利用自身在數據控制和處理上的技術優(yōu)勢，可以按照自身的價值偏好和特定意圖來有目的的提取或者過濾相關數據，然后通過特定的數據處理結果來營造對其有利的公共輿論，以此來影響政策問題的識別和公共政策議程的全過程，進而實現自身的利益意圖。

（三）數據黑箱致使國家治理面臨諸多不確定性風險

大數據時代的來臨，使得數據獲取和公開數據的成本大為降低。公民通過對政務數據及時有效的獲取，可以對政府運行流程進行有效的監(jiān)督，有利于透明政府的打造。同時，憑借對相關數據的使用和分析，政府的運行效率和治理效能也可以得到較大幅度的提升。卡斯特認為，“數據在表象上以客觀的面貌呈現，內在卻被隱藏的主觀因素控制”。［12］數據運行的過程看似是受技術因素驅動的，是一個完全客觀的過程，與價值和利益無涉。但是，在技術的表象之下，特定的主體也可以依據自身特定的價值偏好和利益意圖來對數據的采集、分類和分析等環(huán)節(jié)施加影響，進而使得數據運行過程中的部分環(huán)節(jié)處于黑箱之中，數據黑箱問題也由此產生。伴隨數據在國家治理中應用場景的不斷拓展和應用程度的不斷加深，數據黑箱問題的存在，使得國家治理面臨很多不確定性風險。從現有的數據分配格局來看，政府雖然掌握了大量的公共數據和基礎數據，但存放這些數據的存儲系統和處理這些數據的智能政務系統基本上都是由少數巨型平臺企業(yè)研發(fā)的。而這不僅給這些平臺企業(yè)背后的資本獲取政務數據提供了很好的機會，更給資本在技術外衣的掩護下依據自身的利益訴求來對政務數據進行處理提供了可能，并由此引發(fā)數據黑箱問題的出現，進而給國家治理帶來諸多不確定性的風險。特別是那些發(fā)展中國家，“由于缺乏相應技術積累，發(fā)展中國家并沒有充分有效的方式保護自己的數據安全，也沒有足夠的能力應對算法所帶來的干涉。人工智能技術的進步將進一步凸顯其在政治安全領域的脆弱性特征，傳統的國家政治安全將面臨嚴峻的考驗”。［13］

（四）數據霸權不斷沖擊全球治理秩序

伴隨大數據時代的來臨和數據在經濟社會發(fā)展中的重要性的日漸凸顯，數據已經成為十分重要的戰(zhàn)略資源，誰掌握了數據資源存儲和處理的技術優(yōu)勢，誰就能贏得大數據時代的主動權，人類對于擁有數據存儲和處理技術優(yōu)勢的主體可能會實施數據霸權的隱憂日漸加深。“在大數據時代，原始數據生產、加工和使用的過程幾乎同步發(fā)生，且流程復雜。然而，作為數據生產者和使用者參與‘大數據基本循環(huán)’的普通公民，對于這里所使用的信息技術基礎設施既無法把握又無法施加影響。”［14］同時，政府在數據和算法上對少數巨型平臺企業(yè)及其背后資本的技術依賴，正使得全球治理體系和全球治理格局面臨深刻變革的可能。近些年來，“隨著資本權力和技術權力在國家行為體內部的擴張，新的異質性行為體將在國際關系活動中發(fā)揮更加重要的作用，不同類型的行為體因其不同的特性將帶來不同的運行規(guī)則及行為邏輯，由內而外地推動國際體系變革的發(fā)生。”［15］目前，相較于主權國家而言，少數巨型平臺企業(yè)及其背后的資本在數據存儲和深度學習算法上的技術優(yōu)勢日漸凸顯，少數幾家巨型平臺企業(yè)已經控制了數據應用平臺的底層技術架構，資本利用主權國家在國家治理過程中所產生的對大數據和深度學習算法的技術依賴，正逐步構建起對主權國家的數據霸權，資本在全球治理體系中的話語權日漸增強，全球治理秩序也隨之受到一定程度的沖擊。

四、數據權力的規(guī)制：國家方案和全球視野

大數據時代的到來和人工智能技術的快速發(fā)展，使得數據在國家治理中的應用場景得以不斷拓展，應用程度也隨之不斷加深，數據的權力特性日漸凸顯。從技術治理的視角來看，數據權力是社會用以規(guī)范和約束政府權力運行的有效利器。但同時，數據權力的背后也潛藏著資本的力量，資本驅動數據所誘發(fā)的數據歧視、數據欺詐、數據黑箱和數據霸權等問題的出現，對社會治理格局、國家治理秩序和全球治理體系產生了深刻的影響和巨大的沖擊。為此，在利用數據權力監(jiān)督和制約政府權力運行的同時，也需要規(guī)范數據采集和使用行為，平衡好數據保護、數據流動和數據使用三者之間的關系，從技術、法律、政策等方面對數據權力進行必要的規(guī)制，以確保數據權力在保障國家安全和全球治理秩序穩(wěn)定的前提下應用。與此同時，世界各國也需要在構建全球數據治理體系和加強數據跨境流動監(jiān)管等方面展開積極的合作，以此來強化對數據權力的規(guī)制力度，確保各國數據主權的安全和全球治理秩序的穩(wěn)定。

（一）國家方案

1.規(guī)范數據采集和使用行為，平衡好數據保護、數據流動和數據使用三者之間的關系。伴隨云存儲和云計算技術的日漸成熟，數據在國民經濟和社會發(fā)展中的應用程度不斷加深，如何在擴大數據采集范圍和深化數據使用程度的同時有效保護數據主體的基本權利，不僅是推動數字經濟規(guī)范健康發(fā)展的內在要求，而且也是有效規(guī)制資本在數據存儲和使用方面濫用技術優(yōu)勢的重要保障。目前，歐盟在數據主體基本權利保護立法方面所取得的成就值得學習和借鑒。為了確保數據主體的基本權利能夠得到有效的保護，歐盟已經陸續(xù)制定了《通用數據保護條例（GDPR）》《數字服務法案》和《數字市場法案》。以《通用數據保護條例（GDPR）》為例，“《通用數據保護條例》推崇個人信息保護要尊重信息主體的基本權利和自由，這種保護不因權利主體國籍或居住地的差別而有不同?！保?6］同時，在數據的采集和使用上，《通用數據保護條例》對數據采集主體采集數據的目的、具體用途以及所采集數據的存儲時間等問題都作了較為明確的限制性規(guī)定。相比之下，我國在數據主體基本權利的保護等方面的立法要滯后許多，尚缺乏較為系統的保護數據主體基本權利的法律。

資本在數據上的技術優(yōu)勢之所以能夠轉化為權力優(yōu)勢，在很大程度上源于現有的法律法規(guī)和政策對于數據主體的基本權利缺乏明確且有效的保障，對少數平臺企業(yè)的數據采集和使用行為沒有進行必要的規(guī)范和約束。對此，在法律層面，需要抓緊制定并出臺《數據保護法》?！稊祿Ｗo法》要對數據主體所擁有的基本權利進行明確，對數據采集主體的采集目的、采集范圍和數據使用主體的使用目的、使用原則和存儲時限等作出限制性規(guī)定，并明確數據采集和使用主體在采集和使用數據過程中如導致數據泄露以及不正當使用數據等行為所要承擔的責任。在政策層面，要嚴厲打擊平臺企業(yè)利用數據存儲和處理的技術優(yōu)勢來實施數據歧視、數據欺詐和數據黑箱等行為，明確數據的使用邊界，防止少數巨型平臺企業(yè)濫用消費數據和政務數據來獲取不正當的利益，從而最大限度地保障全社會的數據處于合法合理的使用狀態(tài)。

2.提升政府間、政府內部各部門間和政企間數據開放與共享水平，加快國家大數據中心建設。目前，人類“正走進包含著大數據的時代，大數據已經開始影響社會生產和生活的各個方面，然而，與這個時代相適應的真正的大數據思維尚未建立”。［17］數據作用的發(fā)揮，需要數據使用主體將分散在不同地方的數據進行有效的整合。政府雖擁有數量可觀的數據，但由于政府“不同部門的數據儲存在不同地方，格式也不一樣，這就使得數據整合起來出現困難”，［18］致使政府的數據優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮出來。與此相反，伴隨平臺經濟的崛起，少數巨型平臺企業(yè)不僅掌握了海量的用戶數據，而且其在云存儲和云計算上的技術優(yōu)勢也日漸凸顯，使得傳統上以政府為中心的數據配置格局發(fā)生著深刻的變革，少數巨型平臺企業(yè)及其背后的資本在數據治理體系和數據治理格局中的話語權日漸增強。因此，在對平臺企業(yè)的數據采集和使用等行為進行規(guī)范和約束的同時，也需要加大對政府內部數據進行整合的力度，提升政府間、政府內部各部門間和政企間數據開放與共享水平，以此來弱化少數平臺企業(yè)及其背后的資本在數據治理體系中的影響力和控制力，彰顯政府在數據治理上的優(yōu)勢。為此，首先要不斷提升政府間、政府內部各部門間的數據開放和共享水平，加快建設國家大數據中心。2016年10月9日，習近平總書記在主持中央政治局集體學習時發(fā)表的重要講話強調，要深刻認識互聯網在國家管理和社會治理中的作用，以推行電子政務、建設新型智慧城市等為抓手，以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數據中心。但從目前國家大數據中心建設的進展情況來看，不同地區(qū)政府之間、不同層級政府之間以及政府內部不同部門之間的數據開放與共享水平偏低，制約了國家大數據中心建設的進度。對此，國家有關部門要制定統一的政府數據采集標準和存儲格式，盡快建成一體化的國家大數據中心，推進公共數據開放和基礎數據資源跨部門、跨區(qū)域、跨層級共享，并以此為平臺來彰顯政府的數據優(yōu)勢，進而有效抑制少數巨型平臺企業(yè)所掌握的數據權力優(yōu)勢。其次，要提升政府與企業(yè)尤其是掌握海量數據的少數巨型平臺企業(yè)之間的數據開放與共享水平。平臺企業(yè)雖掌握著海量的用戶數據，但平臺企業(yè)不能將這些數據完全視為自己的私有財產。在這些數據的使用上，除了少部分涉及企業(yè)商業(yè)機密的數據外，平臺企業(yè)有責任也有義務將自身的數據存儲系統與國家大數據中心進行對接。政府在履行市場監(jiān)督、公共管理和社會服務職能時，可以依據法定權限和法定程序要求相關平臺企業(yè)提供相應的數據。政企間數據共享水平的提升，既有利于弱化少數平臺企業(yè)及其背后的資本所擁有的數據優(yōu)勢，也有利于提升政府決策的科學化水平，進而提高政府治理的效能。

3.減輕政府在數據和算法等方面對少數巨型平臺企業(yè)的技術依賴，確保政務數據安全。數據權力是數據的掌握者或使用者憑借自身在數據的存儲、處理和分析等方面的技術優(yōu)勢，而擁有的針對特定對象的影響力和控制力。大數據時代的資本之所以能夠建構起對公民、政府和社會組織的權力優(yōu)勢，主要源于其在數據存儲、處理和分析以及智能算法的設計和研發(fā)上所擁有的技術優(yōu)勢。面對日漸強勢的由資本主導的數據權力，智能治理時代的政府必須要在數據存儲、處理、分析以及智能算法等方面加大投入力度，盡可能在數據和算法等方面減輕對少數巨型平臺企業(yè)的技術依賴。［19］一方面，政府要在數據存儲、處理和分析系統的研發(fā)上加大投入力度，鼓勵國有獨資或國有控股的通信企業(yè)單獨或聯合研發(fā)數據存儲、處理和分析技術，政府盡可能使用由國有獨資或國有控股通信企業(yè)提供的數據存儲、處理和分析系統，以此來減輕政府在數據方面對少數巨型平臺企業(yè)的技術依賴，確保政務數據的安全。另一方面，政府要在人工智能深度學習算法的研發(fā)和設計上加大投入力度，鼓勵國有獨資或國有控股的通信企業(yè)在底層算法模塊的研發(fā)和設計上加大研發(fā)力度，政府盡可能使用由國有獨資或國有控股通信企業(yè)研發(fā)的智能政務服務系統，以此來減輕政府在智能算法方面對少數巨型平臺企業(yè)的技術依賴，消解資本在數據和算法上的技術優(yōu)勢。

（二）全球視野

1.各國要加強數據治理方面的合作，積極構建全球數據治理體系。近些年來，“隨著大數據技術的不斷演進和應用持續(xù)深化，以數據為核心的大數據產業(yè)生態(tài)正在加速構建”。［20］目前，資本憑借自身在數據和算法上的技術優(yōu)勢而構建起的數據權力，不僅深刻地影響著國家治理秩序，而且也給以主權國家為核心的全球治理體系帶來了巨大的沖擊，資本有取代主權國家成為全球治理體系核心的可能。當前，“針對人工智能技術的兩大重要基礎——大數據和算法，很難形成以國家為界的封閉式治理，其天然涉及到一系列跨境治理議題”。［21］因此，對由資本主導的數據權力的規(guī)制，除了需要依賴各主權國家在數據采集和使用等方面強化立法予以規(guī)制外，還需要各主權國家加強合作，構建全球數據治理體系，以此來削弱掌握數據優(yōu)勢的資本對全球治理體系的沖擊。

“自人類進入大數據時代以來，大數據技術的應用不只意味著一次重大的產業(yè)技術革命，還內涵著政府治理的巨大變革”，［22］數據治理體系構建的重要性日漸凸顯。全球數據治理體系的構建，需要各國在數據治理上達成共識，并為此采取積極的行動。目前，歐盟和美國在數據治理上的側重點存在一定的差異。歐盟主要側重于保護數據主體的權利，而美國則主要側重于推動數據自由流通。歐美在數據治理側重點上的不同，在一定程度上會妨礙全球數據治理體系的順利構建。同時，發(fā)達國家與發(fā)展中國家因為在數字經濟發(fā)展階段和發(fā)展水平上存在較大的差距，使得雙方在數據治理規(guī)則等方面的差異也較為明顯，進而影響到對數據跨境流動的有效監(jiān)管。對此，作為全球最大的發(fā)展中國家，我國應該在全球數據治理體系的構建和數據跨境流動監(jiān)管等方面發(fā)揮重要的推動作用。首先，要積極推動全球數據治理規(guī)則共識的達成，將保護數據主體的基本權利和推動數據自由流通并重作為全球數據治理的基本規(guī)則。其次，建立發(fā)達國家和發(fā)展中國家在數據治理上的對話機制，推動建立公平公正的全球數據治理秩序。

2.強化數據跨境流動監(jiān)管，確保各國數據主權安全。“數據主權與數據跨境傳輸問題是當下信息化、國際化新時期的重大現實命題?！保?3］伴隨大數據時代的到來，數據在國民經濟和社會發(fā)展中的重要性不斷提升，產業(yè)數字化和數字產業(yè)化的趨勢日漸凸顯，跨境流動的數據規(guī)模迅速擴大。數據跨境流動規(guī)模的擴大，在推動全球數字經濟發(fā)展水平和質量不斷提升的同時，也給少數擁有數據和算法技術優(yōu)勢的資本濫用數據權力提供了機會和便利，部分國家的數據主權安全面臨較為嚴峻的挑戰(zhàn)。為此，各國政府要加強在數據跨境流動監(jiān)管方面的合作，盡最大可能地確保各國數據主權的安全。一方面，數據流出地國家的政府和數據流入地國家的政府之間要在數據主體的權利確認和權利保護等方面加強溝通和合作，最大限度地破除雙方在數據主體權利確認和權利保護等方面的法律障礙和政策壁壘，最大可能地保障數據主體的基本權利和合法權益。另一方面，各主權國家的政府要在數據跨境流動的監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管體系構建上進行積極地溝通、有效的協商和深入的合作，共同抵制和嚴厲打擊少數巨型平臺企業(yè)濫用數據的行為，有效規(guī)制數據權力的濫用，確保各國數據主權的安全和全球治理秩序的穩(wěn)定。