董 斌

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

2015年2月27日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，決定在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期間暫停實(shí)施《土地管理法》（2004）《城市房地產(chǎn)管理法》中的6個(gè)條款①6個(gè)條款分別為：《土地管理法》（2004）第43條第1款、《土地管理法》第63條、《城市房地產(chǎn)管理法》第9條、《土地管理法》第44條第3款和第4款、《土地管理法》第62條第3款、《土地管理法》第47條第1款至第4款。，授權(quán)期限于2017年12月31日屆滿。2017年10月十二屆全國(guó)人大常委第三十次會(huì)議作出決定：為了進(jìn)一步深入推進(jìn)改革試點(diǎn)，更好地總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為法律修改打好基礎(chǔ)，建議將三項(xiàng)改革試點(diǎn)期限延長(zhǎng)1年至2018年12月31日。2018年1月2日中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。

通過梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，既有研究主要集中于宅基地三權(quán)分置的法律意蘊(yùn)、實(shí)現(xiàn)路徑以及權(quán)能厘清等方面。耿卓[1]認(rèn)為宅基地三權(quán)分置改革應(yīng)遵循政策約束和理論研究，考慮改革方案的體系協(xié)同，在內(nèi)部做到體系融貫一致，在外部實(shí)現(xiàn)與其他改革協(xié)同聯(lián)動(dòng)。孫建偉[2]提出宅基地使用權(quán)并非為純粹的相對(duì)獨(dú)立并具有他物權(quán)特質(zhì)的用益物權(quán)，不僅是物權(quán)法意義上的地上權(quán)，還可是土地租賃權(quán)或法定租賃權(quán)。劉國(guó)棟[3]主張舍棄“農(nóng)戶資格權(quán)”的稱謂,堅(jiān)持“宅基地使用權(quán)”的立法表述,以避免對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)的認(rèn)知造成“成員權(quán)說”“宅基地使用權(quán)說”兩種理解。溫世揚(yáng)和梅維佳[4]認(rèn)為民法典“物權(quán)編”應(yīng)確立農(nóng)民集體成員權(quán)制度，確認(rèn)成員權(quán)，將登記作為宅基地使用權(quán)的設(shè)立要件，對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)范圍進(jìn)行劃定。宋志紅[5]對(duì)宅基地三權(quán)分置政策的法律意蘊(yùn)進(jìn)行分析,并針對(duì)宅基地三權(quán)分置的法律內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)途徑提出具體制度建議。

一、宅基地使用權(quán)的價(jià)值轉(zhuǎn)向

國(guó)家形成的時(shí)間先于社會(huì)，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人與人之間的狀態(tài)是“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，產(chǎn)權(quán)并非是超歷史性存在，財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以保證永恒性，私有財(cái)產(chǎn)是國(guó)家權(quán)力介入的產(chǎn)物[6]。生產(chǎn)力的發(fā)展推動(dòng)財(cái)產(chǎn)的形成，權(quán)利實(shí)現(xiàn)即體現(xiàn)于財(cái)產(chǎn)分配制度，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)確立上層建筑。宅基地三權(quán)分置的提出是基于現(xiàn)時(shí)代的政治經(jīng)濟(jì)體制和憲法秩序[7]?，F(xiàn)行農(nóng)村集體土地制度提供了宅基地流轉(zhuǎn)的制度土壤，擺脫了傳統(tǒng)的土地集體所有制下個(gè)體利益訴求和積極性被壓制障礙。宅基地三權(quán)分置改革賦予了集體組織和農(nóng)民的自主活動(dòng)權(quán)限，使得農(nóng)村宅基地獲得投資和輻射性增值機(jī)會(huì)。宅基地三權(quán)分置改革本質(zhì)上是務(wù)實(shí)主義的宅基地制度變遷，制度核心在于宅基地使用權(quán)的分化重塑，對(duì)宅基地使用權(quán)的價(jià)值取向進(jìn)行分析，有利于保證宅基地制度變遷的系統(tǒng)性與協(xié)同性，使宅基地制度改革走向義利合一①孔子《論語集注》：放于利而多行，多怨。孟子《孟子·梁惠王上》：上下交征利，而國(guó)危矣?？梢?，孔孟在古時(shí)也從側(cè)面說明須保證義利之間的平衡與統(tǒng)一。。

（一）福利性與市場(chǎng)化的平衡

宅基地三權(quán)分置實(shí)質(zhì)是為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供政策土壤與法律支撐。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)有利于打破城鄉(xiāng)之間二元割據(jù)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的開禁體現(xiàn)出市場(chǎng)化在宅基地上的涵蓋性，亦會(huì)削弱傳統(tǒng)宅基地制度在農(nóng)村居民主體上所設(shè)定的福利性。福利性與市場(chǎng)化這對(duì)矛盾客觀存在，并且福利性是這對(duì)矛盾的主要方面。福利性主要體現(xiàn)：宅基地主要是對(duì)農(nóng)民個(gè)人生活的保障，包含了宅基地初始取得的身份性特征，也體現(xiàn)享有上的身份性；宅基地使用權(quán)若進(jìn)行兩權(quán)分置，將使用權(quán)放活允許其自由流轉(zhuǎn)，保障的主體更多的將是具有經(jīng)濟(jì)能力和購買力的人群，而并非為有生活需要的人群。

宅基地三權(quán)分置直接將農(nóng)村宅基地面向市場(chǎng)，但市場(chǎng)配置有其固有缺陷。首先，宅基地使用權(quán)直接進(jìn)入市場(chǎng)是土地權(quán)利的一次性變現(xiàn)，與農(nóng)村土地為農(nóng)民生活提供長(zhǎng)久保障的初衷相矛盾，會(huì)造成農(nóng)民只顧眼前利益，忽視長(zhǎng)期利益保障而出售宅基地，即使該情況只占少數(shù)，但宅基地使用權(quán)的持續(xù)開禁流轉(zhuǎn)，極易出現(xiàn)累積效應(yīng)，造成農(nóng)民失去生活保障而滯留城市等負(fù)面社會(huì)現(xiàn)象。其次，宅基地進(jìn)入市場(chǎng)恐會(huì)打破土地供需平衡。中國(guó)近年土地價(jià)格居高不下的重要原因之一即為土地供應(yīng)不足，倘若宅基地進(jìn)入國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)，極有可能造成短期土地供應(yīng)飽和而出現(xiàn)房地產(chǎn)價(jià)格劇烈波動(dòng)，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來不可逆的損害[8]。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)需要在福利性與市場(chǎng)化之間平衡，既要滿足農(nóng)民的生活需求和保障農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，又要將其放活流轉(zhuǎn)，讓市場(chǎng)調(diào)控農(nóng)村土地，發(fā)揮在資源配置中的決定性作用。目前解決宅基地福利功能與市場(chǎng)化矛盾的初級(jí)方案是實(shí)行農(nóng)村居民出租自建住宅，如此既能保障使用宅基地的人可以獲得宅基地使用權(quán)，又能保障在租期內(nèi)農(nóng)民即使失去經(jīng)濟(jì)來源還能依靠租金在同村租房居住。但此種方案存在與既有法律法規(guī)相沖突不可調(diào)和的矛盾。第一，時(shí)限問題。農(nóng)村住宅租賃期限不得超過《合同法》第214條規(guī)定的20年時(shí)限，實(shí)際簽訂時(shí)間皆為一至兩年，導(dǎo)致合同需要進(jìn)行每年議價(jià)，無法滿足宅基地中長(zhǎng)期使用者的需求。第二，登記公示問題。實(shí)際中出租的住宅極少進(jìn)行登記，導(dǎo)致宅基地上住房的租賃沒有同物權(quán)一樣登記公示對(duì)抗第三人的效力，承租人的優(yōu)先購買權(quán)不能得到保障。租賃方式只是理論上解決福利性與市場(chǎng)化之間的矛盾，實(shí)際并未收到應(yīng)有效果。若想合理解決，必須符合兩項(xiàng)要素：其一，在城鄉(xiāng)一體化未完全實(shí)現(xiàn)之前，土地流轉(zhuǎn)所帶來的效益必須要為農(nóng)民生活提供持續(xù)保障，而非土地一次性變現(xiàn)；其二，宅基地的使用權(quán)必須對(duì)受讓人具有經(jīng)濟(jì)上的吸引力，才能保證有效率的流轉(zhuǎn)。

（二）個(gè)人利益在真集體主義中的實(shí)現(xiàn)

研究宅基地法律變革抑或宅基地立法，始終離不開集體、集體利益和集體主義等概念的范疇體系，蓋因現(xiàn)行宅基地制定法的立法理念是集體主義。關(guān)于真集體主義，“從前各個(gè)個(gè)人所結(jié)成的那種虛構(gòu)的集體，總是作為某種獨(dú)立的東西而使自己與各個(gè)個(gè)人對(duì)立起來；……對(duì)于被支配的階級(jí)來說，它不僅是完全的虛幻的集體，而且是新的桎梏?！盵9]馬克思的理解建立在不以個(gè)人利益與集體利益對(duì)立為前提，將集體建立在個(gè)人聯(lián)合的基礎(chǔ)上才是真集體主義[10]。個(gè)人利益與集體利益不是誰服從誰的問題，而是如何將兩者結(jié)合在一起的問題，真集體主義中必然包含個(gè)人利益。由此，這種意義上的真集體主義包含兩層含義：其一，集體成員的意志可自由獨(dú)立表達(dá)，實(shí)現(xiàn)意志直達(dá)。其二，集體利益可由集體成員直接享受，達(dá)到利益直享。意志直達(dá)所表現(xiàn)的是個(gè)人可以控制自己的生存條件，唯此方可成為獨(dú)立個(gè)體，進(jìn)而決定是否聯(lián)合為集體。利益直享所透射的是個(gè)人可以控制全體成員的生存條件，因?yàn)榛趥€(gè)人聯(lián)合的集體所形成的集體利益是涵射集體內(nèi)全部成員的，相反，集體中的任何個(gè)體又對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，此即意味著個(gè)體成員控制了全體成員的生存條件。此外，在馬克思主義經(jīng)典作家所描述的真集體主義內(nèi)涵中，集體并非是個(gè)人生存發(fā)展的桎梏，而是確保個(gè)人生存和促進(jìn)個(gè)人全面自由發(fā)展的工具。

宅基地三權(quán)分置的法律變革在通向真集體主義時(shí)，需要以農(nóng)民宅基地權(quán)利至上為本位，當(dāng)農(nóng)民個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)最大化的同時(shí)，也就意味著集體利益的共贏。中國(guó)宅基地所有權(quán)的權(quán)利主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員，從權(quán)利分配維度來看，宅基地所有權(quán)保護(hù)的利益實(shí)際上是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體利益，而宅基地使用權(quán)所保護(hù)的利益實(shí)質(zhì)是集體成員的個(gè)人利益。宅基地三權(quán)分置改革將權(quán)利分置為所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，本質(zhì)上是將宅基地使用權(quán)的權(quán)能拓寬，在傳統(tǒng)以身份屬性為主的宅基地使用權(quán)基礎(chǔ)上強(qiáng)化使用權(quán)的權(quán)利功能，完善宅基地權(quán)利的用益物權(quán)屬性，凸顯集體成員個(gè)人利益保障。在宅基地上體現(xiàn)集體成員個(gè)人利益至上理念時(shí)，含括了兩重含義：其一，不得消滅、消解宅基地權(quán)利。宅基地使用權(quán)的權(quán)利享有主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，任何組織及個(gè)人不得變相以鼓勵(lì)、勸說等方式讓農(nóng)民放棄宅基地上具有身份屬性的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，宅基地是農(nóng)民安身立命之基，農(nóng)民對(duì)其可無償取得、長(zhǎng)期使用。其二，宅基地權(quán)利的享有、取得以及行使只受法律和行政法規(guī)的限制，不受政策文件以及地方政府的限制。集體經(jīng)濟(jì)組織成員利用宅基地上之權(quán)利時(shí)，只要不違反法律和行政法規(guī)的規(guī)定，皆可充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)權(quán)能，不受地方政府改革的權(quán)限限制。

（三）從讓利到還權(quán)的轉(zhuǎn)變

宅基地使用權(quán)權(quán)能分置為資格權(quán)和使用權(quán)，本質(zhì)上是還權(quán)于民。摒棄既有的宅基地使用權(quán)權(quán)能一體化，重構(gòu)權(quán)能結(jié)構(gòu)，將使用權(quán)權(quán)能還權(quán)給農(nóng)民，賦予其流轉(zhuǎn)、抵押、轉(zhuǎn)讓等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，體現(xiàn)農(nóng)民主體所享有的利益形態(tài)從讓利到還權(quán)的轉(zhuǎn)變。

權(quán)利一般是指法律賦予人實(shí)現(xiàn)其利益的一種力量，受到法律的保護(hù)。由此可知，利益加上了法律的力量才得以成為權(quán)利。法哲學(xué)對(duì)利益與權(quán)利的區(qū)別解釋為“權(quán)利在性質(zhì)上表現(xiàn)為倫理主義，而利益則體現(xiàn)的是結(jié)果主義或功利主義”[11]。也即說明權(quán)利除涵括利益以外，還透射著價(jià)值理念，體現(xiàn)出倫理性，其中權(quán)利人享有權(quán)利行使上的自由即表現(xiàn)出自由意志等倫理價(jià)值觀。此外，權(quán)利在倫理上也有別于利益，最直接體現(xiàn)莫過于權(quán)利保障提升了人的尊嚴(yán)，保障尊嚴(yán)實(shí)現(xiàn)的有效路徑依托于權(quán)利的有效行使。為了讓農(nóng)民在生活中有更多的幸福感與獲得感，就需要還權(quán)與民，科學(xué)高效地配置財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

從結(jié)果論角度出發(fā)，對(duì)農(nóng)民“讓利”雖然能在實(shí)效上保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，但解決的只是制度上的問題，并不能從根本上解決，況且制度本身存在不確定性，難以提供穩(wěn)定的預(yù)期[12]?！斑€權(quán)”有別于“讓利”，“還權(quán)”是將制度性問題納入到法治的規(guī)范當(dāng)中，讓農(nóng)民成為真正的權(quán)利主體，告別農(nóng)民在權(quán)利上的貧困，擴(kuò)展農(nóng)民對(duì)財(cái)產(chǎn)處分的行為自由和可行能力，提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，啟蒙和解放農(nóng)民的權(quán)利觀念，讓農(nóng)民真正“富”起來。憲法所保障的財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍直接決定了農(nóng)民的權(quán)益范圍大小，農(nóng)民住房和住房所依托的宅基地皆承載了農(nóng)民的勞動(dòng)與經(jīng)濟(jì)性投入[13]417-418，《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律的修改正逐步確認(rèn)農(nóng)房和宅基地與城市居民住房和建設(shè)用地應(yīng)受到憲法同等保護(hù)的價(jià)值準(zhǔn)則。因此，宅基地三權(quán)分置的提出實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)利益追求到現(xiàn)代權(quán)利保障的價(jià)值觀轉(zhuǎn)變，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵法治舉措。

二、宅基地三權(quán)分置的實(shí)現(xiàn)障礙

通過對(duì)33個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的政策資料研究，在試點(diǎn)實(shí)踐中，盤活宅基地和農(nóng)房的具體做法主要集中表現(xiàn)為農(nóng)戶退出宅基地、出租宅基地、轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)參股經(jīng)營(yíng)等方式。

（一）農(nóng)戶退出宅基地機(jī)制失靈

2019年8月26日《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正）》正式向社會(huì)公布，其中第62條規(guī)定：國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

在宜城市調(diào)研過程中，宅基地自愿有償退出效果不顯著，主要原因：一是村集體財(cái)力薄弱，回購資金短缺；二是對(duì)補(bǔ)償愿望較高，退出宅基地流轉(zhuǎn)空間太窄（按照改革政策規(guī)定，只能在本村范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)）；三是宅基地增值收益分配目前還沒有探索出很好的辦法，無指導(dǎo)性的政策作支撐；四是宅基地退出后，沒有明確的配套政策保障體系，無法激發(fā)退出宅基地的積極性。

在宅基地制度改革推進(jìn)過程中，一是進(jìn)一步探索宅基地有償使用制度，建立有償使用長(zhǎng)效管理機(jī)制，修訂有償使用標(biāo)準(zhǔn)，探索宅基地用益物權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式。二是探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，完善宅基地回購資金體系，在入市、征收取得的收益中，分配一部分作為回購資金；三是加強(qiáng)宅基地退出后的統(tǒng)籌利用，退出的宅基地可通過轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就地入市或復(fù)墾后調(diào)整入市。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)宅基地改革中，建立土地增值收益的合理分配比例，建立完善服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，建立健全村務(wù)公開和民主管理制度，完善農(nóng)村土地管理制度，建立健全防控機(jī)制。

（二）宅基地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范供應(yīng)不足

1.宅基地出租在《合同法》規(guī)則約束中的缺位

農(nóng)村出現(xiàn)宅基地出租的情形在全國(guó)各地較為普遍，尤其是在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市，在其周邊的農(nóng)村宅基地出租情況頗為明顯。在此次33個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)地方中，部分試點(diǎn)地方對(duì)宅基地出租的條件和程序予以規(guī)范，如大理市規(guī)定：不得將宅基地使用權(quán)進(jìn)行單獨(dú)出租，除非同地上建筑物一同出租方可，且須取得所在集體經(jīng)濟(jì)組織書面同意①《大理市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》。。大理市的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)突破了既有法規(guī)規(guī)定，在一定程度上放開了宅基地使用權(quán)可以出租的禁止性規(guī)定，通過觀察試點(diǎn)效應(yīng)來為上位法修訂提供地方實(shí)踐依據(jù)。

宅基地的出租實(shí)際上是對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中宅基地“三權(quán)分置”的最直接體現(xiàn)，發(fā)揮宅基地的使用權(quán)權(quán)能，使得農(nóng)村宅基地與國(guó)有土地在物權(quán)權(quán)能上趨近，發(fā)揮土地應(yīng)有的處分與收益屬性，釋放土地價(jià)值潛能，提高宅基地集約利用水平和效益，吸引社會(huì)產(chǎn)業(yè)資本流向農(nóng)村，促進(jìn)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展[13]417-418。農(nóng)戶將宅基地出租時(shí)，并不要求其退出宅基地使用權(quán)，而是以獲取租金為對(duì)價(jià)，將其宅基地使用權(quán)中的占有、使用等權(quán)能轉(zhuǎn)移給承租人。在此種情形下，便形成農(nóng)村集體組織、農(nóng)民、社會(huì)三方主體共享的利用模式，社會(huì)主體基于租賃形式所獲得的土地權(quán)利本質(zhì)上是具有債權(quán)性質(zhì)的宅基地租賃權(quán)。在試點(diǎn)實(shí)踐過程中理應(yīng)將其納入《合同法》租賃規(guī)則的調(diào)整約束之中，但又需區(qū)別于一般租賃合同，原因在于宅基地租賃權(quán)具有獨(dú)立性弱、權(quán)能弱等特征[14]，并且原則上不允許承租人將宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)租和再抵押，避免存在于宅基地之上的權(quán)利關(guān)系過于復(fù)雜而引發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

2.宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則缺失

依據(jù)中國(guó)物權(quán)法和土地管理法的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，不可轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員，僅局限在集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。從實(shí)踐來看，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要兩種形式：一為直接轉(zhuǎn)讓。即通過購買閑置房屋的形式展開，以農(nóng)村房屋為載體，借托房屋買賣協(xié)議變相出賣宅基地使用權(quán)。除此之外，也有以變相租賃和私下交易形式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。在本次宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，部分試點(diǎn)地區(qū)突破了法律法規(guī)的規(guī)范限制，拓寬了宅基地使用權(quán)受讓主體范圍，例如大理市規(guī)定，宅基地使用權(quán)受讓主體范圍拓展至同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處內(nèi)的農(nóng)戶②《大理市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》。，而瀏陽、伊寧、湟源等地更大程度拓寬受讓主體范圍，直接將宅基地使用權(quán)范圍拓展至本縣（市）區(qū)域的農(nóng)戶③《瀏陽市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》《伊寧市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》《涅源縣農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》。。二為權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓，即通過將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的途徑展開。實(shí)踐中一般需由作為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的受讓人向土地所有權(quán)人辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)，并交納相應(yīng)的土地出讓金，受讓人便取得有期限限制的土地使用權(quán)，如此便為社會(huì)主體提供了取得宅基地上權(quán)利的可能。在本次改革試點(diǎn)地區(qū)中，義烏市即采取此種做法，允許農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)在本市區(qū)域內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，實(shí)行宅基地三權(quán)分置，使宅基地所有權(quán)、使用權(quán)和資格權(quán)相分離，受讓人與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂宅基地有償使用合同，以支付土地收益金為對(duì)價(jià)，獲得最高期限70年的土地使用權(quán)④《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》第7條、第11條和第16條的規(guī)定。。此外，湄潭縣采取宅基地分割登記入市的方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶經(jīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)后，可將宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員，受讓人除支付農(nóng)戶價(jià)款外，還需向集體經(jīng)濟(jì)組織交納部分土地收益金，即可取得附有房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證①《湄潭縣綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市工作方案》。?？梢?，采取權(quán)利轉(zhuǎn)換方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶當(dāng)即永久喪失宅基地使用權(quán)，從傳統(tǒng)的本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓跨越到不受本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員的身份限制，打開了廣闊的農(nóng)村交易市場(chǎng)，極大提升農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度，解決了基于債權(quán)形式占有房屋而缺乏物權(quán)權(quán)源基礎(chǔ)的現(xiàn)狀，滿足外部成員取得物權(quán)性土地利用權(quán)的需求，彌補(bǔ)出租方式存在的不足，滿足社會(huì)主體對(duì)土地長(zhǎng)期而豐富的利用需求。

綜上，試點(diǎn)地方對(duì)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓做法不一，由于目前僅處于試點(diǎn)階段，若推廣全國(guó)適用，則亟需在土地管理法律規(guī)范中予以確認(rèn)，賦予制度合法性。從宅基地使用權(quán)的整體受讓范圍來看，并未對(duì)其限制予以放開，對(duì)于城鎮(zhèn)居民以及企事業(yè)單位利用宅基地仍予以嚴(yán)格限制，僅在試點(diǎn)地區(qū)有限度放開，以觀察宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的局部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，以所獲得的農(nóng)村土地市場(chǎng)改革成果證成宅基地使用權(quán)權(quán)能的延展適用。

3.權(quán)能分置轉(zhuǎn)讓模式導(dǎo)致土地權(quán)源多元化

四川省瀘縣在改革試點(diǎn)過程中采取農(nóng)戶與社會(huì)主體在宅基地上共建共享的方式，將宅基地使用權(quán)進(jìn)行分離，讓社會(huì)主體取得宅基地分離后的用益物權(quán)，參與經(jīng)營(yíng)建設(shè)。具體做法：在本縣土地規(guī)劃和總量管控目標(biāo)下，允許農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)出資和社會(huì)主體合作而共建共享居住、商住或經(jīng)營(yíng)，由此社會(huì)主體以出資為對(duì)價(jià)取得部分房屋的所有權(quán)和對(duì)應(yīng)土地一部分的建設(shè)用地使用權(quán)，地方政府對(duì)其權(quán)利進(jìn)行統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記，規(guī)定商業(yè)建筑40年有效期，住宅享有70年有效期，社會(huì)主體在該有效期內(nèi)可以將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行出租抵押和轉(zhuǎn)讓；農(nóng)戶亦獲得部分房屋的所有權(quán)和對(duì)應(yīng)土地的宅基地使用權(quán)，地方政府亦為其確權(quán)頒證。當(dāng)社會(huì)主體的建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，先前存在于土地上的建設(shè)用地使用權(quán)當(dāng)然消滅，土地權(quán)利恢復(fù)到原始圓滿狀態(tài)，農(nóng)民獲得整宗土地的宅基地使用權(quán)，但依附于土地上的房屋所有權(quán)則按照雙方協(xié)議處理②《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》。。

此種模式并不喪失交易部分所占土地的宅基地使用權(quán)，而只是有期限的轉(zhuǎn)讓，期限屆滿后，農(nóng)戶可重新回歸到對(duì)宅基地的圓滿狀態(tài)。因此有別于權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓的模式，權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，由于權(quán)利性質(zhì)發(fā)生本質(zhì)上的不可逆轉(zhuǎn)變，農(nóng)戶將永久喪失交易部分土地的宅基地使用權(quán)。瀘縣的這種模式實(shí)質(zhì)上是將宅基地權(quán)能分置進(jìn)行流轉(zhuǎn)利用，即將宅基地進(jìn)行二次分離，將宅基地使用權(quán)分離為使用權(quán)和資格權(quán)，形成權(quán)利母子關(guān)系，社會(huì)主體基于協(xié)議而取得具有期限限制的使用權(quán)，農(nóng)戶基于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而取得宅基地資格權(quán)，達(dá)到既能保證農(nóng)村土地的特殊保障屬性，又能激活農(nóng)村土地的市場(chǎng)功能，讓農(nóng)民集體、農(nóng)民和社會(huì)主體形成多元共建、共享收益的經(jīng)濟(jì)局面。但該種模式將會(huì)導(dǎo)致一塊土地上同時(shí)存在宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)，兩者雖皆為用益物權(quán)，但權(quán)源不同，宅基地使用權(quán)來源于集體所有權(quán)，建設(shè)用地使用權(quán)來源于國(guó)家所有權(quán)，一塊土地上所有權(quán)主體應(yīng)該是單一確定的，而不應(yīng)該是多元化，否則將會(huì)導(dǎo)致權(quán)限紊亂不清，土地所有權(quán)主體在中國(guó)物權(quán)法律規(guī)范中規(guī)定為國(guó)家或者集體，不可能既是國(guó)家又是集體。因此，權(quán)能分置后轉(zhuǎn)讓模式雖然能巧妙解決集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員取得農(nóng)村土地權(quán)利，但在根本制度上突破了既有法律規(guī)范，以致無法適用。

三、宅基地使用權(quán)的理論回應(yīng)

宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的子類型，具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，因現(xiàn)行法律之規(guī)定，宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性有其固有表征，在對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能內(nèi)容進(jìn)行擴(kuò)展之前，有必要對(duì)宅基地使用權(quán)的用益屬性進(jìn)行分析。

（一）用益屬性差別化設(shè)計(jì)：防止被建設(shè)用地類型化

宅基地使用權(quán)用益屬性：其一，缺失處分權(quán)與有限的收益權(quán)。用益物權(quán)是指權(quán)利人對(duì)他人之物享有占有、使用、收益和處分等權(quán)能的物權(quán)。中國(guó)宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，其權(quán)能僅含括權(quán)利人對(duì)依法獲得的宅基地享有占有、使用和有限的收益權(quán)，并未賦予宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地所享有的處分權(quán)能。其二，物權(quán)效力不圓滿。用益物權(quán)效力圓滿狀態(tài)時(shí)應(yīng)包含優(yōu)先效力、追及效力和物上請(qǐng)求權(quán)效力，此時(shí)可有效對(duì)抗阻卻外在的不法侵害[15]。宅基地使用權(quán)主體可利用物權(quán)效力阻卻一般的私人侵害，但當(dāng)面對(duì)宅基地所有權(quán)權(quán)利主體時(shí)，尤其是國(guó)家的侵害時(shí)，其物權(quán)效力將會(huì)失靈，不能有效自我保護(hù)。其三，權(quán)利人與標(biāo)的物所有人之間關(guān)系存在多樣性。傳統(tǒng)民法規(guī)定的用益物權(quán)權(quán)利人與標(biāo)的物所有人為各自獨(dú)立的私人，譬如地役權(quán)。宅基地使用權(quán)人在取得權(quán)利之前，本身與宅基地所有權(quán)主體之間即是成員與集體的關(guān)系，基于集體成員的身份，根據(jù)家庭居住的需要而取得宅基地用于建造住宅，但在宅基地成員中，不乏有非本集體成員但依法定條件和程序可申請(qǐng)獲得宅基地，亦有一部分成員因居住遷移長(zhǎng)期不在本集體而占據(jù)宅基地情形，使得宅基地使用權(quán)顯現(xiàn)出權(quán)利人與標(biāo)的物所有人之間關(guān)系呈現(xiàn)多樣性的樣態(tài)[16]。其四，兼具保障性與拘束義務(wù)。宅基地具有社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，宅基地政策的根本目的是保障農(nóng)民住有其所，保障農(nóng)民居住權(quán)，在中國(guó)現(xiàn)階段人地關(guān)系緊張且人口不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)下，土地對(duì)農(nóng)村人口的社會(huì)保障功能日益明顯。宅基地使用權(quán)的客體是土地，土地所有權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利形態(tài)存在，有著區(qū)別于一般財(cái)產(chǎn)權(quán)的特有屬性，國(guó)家對(duì)土地權(quán)利所給予的權(quán)利限制也多于一般財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)其所課賦的社會(huì)義務(wù)也更多，宅基地使用權(quán)作為具有建設(shè)用地屬性的用益物權(quán)，在城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)的過程中，極易被建設(shè)用地使用權(quán)所吞噬，被建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能層次和權(quán)能內(nèi)容類型化，既有法律規(guī)定對(duì)其設(shè)定了較為嚴(yán)苛的拘束性義務(wù)。宅基地使用權(quán)雖是用益物權(quán)，但與傳統(tǒng)用益物權(quán)存在本質(zhì)上的區(qū)別。

（二）資格權(quán)權(quán)能分化：解決宅基地退出障礙

宅基地成員權(quán)在2018年中央一號(hào)文件中被正式提出，是國(guó)家在推行宅基地制度改革過程中協(xié)調(diào)農(nóng)民居住保障和財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)功能的實(shí)踐探索。宅基地成員權(quán)是對(duì)中國(guó)特色農(nóng)村宅基地制度的重大理論變革，對(duì)宅基地住房保障功能在權(quán)利設(shè)置上進(jìn)行剝離和強(qiáng)化，賦予農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的新途徑。

宅基地三權(quán)分置后，分置出資格權(quán)權(quán)能，早在2014年中央一號(hào)文件提出要“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，首次明確提出將農(nóng)地分離為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等三權(quán)結(jié)構(gòu)，因此，學(xué)界對(duì)于承包權(quán)的性質(zhì)存在“成員權(quán)”與“物權(quán)”屬性之爭(zhēng)[17]。宅基地資格權(quán)與承包權(quán)類似，本質(zhì)上是取得宅基地的身份，并非為具有純財(cái)產(chǎn)屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。將資格權(quán)定性為物權(quán)恐不妥，資格權(quán)是成員權(quán)在宅基地配給制度上的具體表現(xiàn)，其與“成員權(quán)”的內(nèi)在表征與屬性更加符合，將其定性為“成員權(quán)”較為妥當(dāng)，只要是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員即可向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)取得宅基地用于建筑房屋，當(dāng)資格權(quán)由靜態(tài)轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)行使時(shí)，集體成員利用成員權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地時(shí)，資格權(quán)即轉(zhuǎn)化為用益物權(quán)，并在此基礎(chǔ)上增加了使用權(quán)權(quán)能，獲得宅基地使用權(quán)。

資格權(quán)應(yīng)包含占有、收益和退出等三項(xiàng)權(quán)能。占有權(quán)表現(xiàn)為權(quán)利主體對(duì)宅基地的配給地位維持權(quán)以及將宅基地轉(zhuǎn)讓后進(jìn)行回收的資格權(quán)，有在事實(shí)上進(jìn)行管領(lǐng)和控制的權(quán)利。收益權(quán)主要表現(xiàn)為宅基地因被征收而享有的補(bǔ)償權(quán)和因退出宅基地而獲得的補(bǔ)償權(quán)，承載權(quán)利保障功能的功能；退出權(quán)表現(xiàn)為集體成員有權(quán)自愿放棄申請(qǐng)宅基地和將宅基地退還給集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利[18]。

資格權(quán)是農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的前提條件，是宅基地使用權(quán)不可或缺的組成部分。基于資格權(quán)為成員權(quán)的屬性可知，其必將與農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份如影隨形，但擁有資格權(quán)并不必然享有宅基地使用權(quán)，取得宅基地使用權(quán)還取決于村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際分配，若村集體宅基地供地緊張，則可能該農(nóng)戶只保留了宅基地分配權(quán)，而不實(shí)際享有宅基地使用權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)戶通過實(shí)際分配行為取得宅基地后，分配資格權(quán)便歸于消滅，而取得宅基地使用權(quán)。若將資格權(quán)分化為分配資格權(quán)和行使資格權(quán)，農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)后，分配資格權(quán)當(dāng)然消滅，但行使資格權(quán)依然保留存在，因?yàn)檗r(nóng)戶可以將宅基地使用權(quán)中的使用權(quán)能轉(zhuǎn)讓出去，而保留行使資格權(quán)子權(quán)能取得基于流轉(zhuǎn)出去的使用權(quán)收益，這樣便可解決宅基地一戶多宅和暢通宅基地退出通道，保障已有宅基地和未分配到宅基地的農(nóng)民間進(jìn)行雙向流通，保證村集體享有分配資格權(quán)的主體在總量上保持穩(wěn)定，從根本上解決宅基地供應(yīng)不足和退出受阻的現(xiàn)實(shí)障礙?？v觀宅基地制度改革試點(diǎn)做法，已有多個(gè)地區(qū)允許將宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)，將宅基地使用權(quán)的分配權(quán)權(quán)能進(jìn)行分離流轉(zhuǎn)，可提高權(quán)能利用效率。

資格權(quán)的存在基礎(chǔ)是分配資格的確立，資格權(quán)本身并不具備財(cái)產(chǎn)屬性，而當(dāng)其與使用權(quán)結(jié)合才因此而獲收益處分等權(quán)能。農(nóng)戶對(duì)宅基地享有的權(quán)益既包括之前所存在的資格權(quán)，也包括基于申請(qǐng)宅基地而享有的使用權(quán)。換言之，宅基地三權(quán)分置下的資格權(quán)是農(nóng)民基于成員資格身份而專享的宅基地使用權(quán)。

（三）使用權(quán)權(quán)能細(xì)化：規(guī)避土地權(quán)源多元化

放活宅基地使用權(quán)，核心在于以占有和使用權(quán)能為基礎(chǔ)發(fā)揮收益權(quán)能，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)的前提下[19]，通過厘清宅基地使用權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)，明晰使用權(quán)權(quán)能內(nèi)容，以發(fā)揮宅基地強(qiáng)財(cái)產(chǎn)屬性，有利于農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)。

宅基地使用權(quán)經(jīng)資格權(quán)權(quán)利人流轉(zhuǎn)后，受讓人基于流轉(zhuǎn)合同而取得使用權(quán)，但關(guān)于使用權(quán)權(quán)能內(nèi)容究竟應(yīng)包含哪些？以及如何確定？既有法律規(guī)范并未給予明確指引和解釋，由此便出現(xiàn)權(quán)能分置轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致土地權(quán)源多元化問題等。因此，需要對(duì)流轉(zhuǎn)后使用權(quán)的權(quán)能內(nèi)容依賴于這樣兩種方式進(jìn)行確認(rèn)：其一，在符合國(guó)家法律法規(guī)及政策規(guī)定的前提下，基于合同的自由意思約定，明確雙方對(duì)該宅基地所享有的權(quán)利義務(wù)。其二，基于法律規(guī)范的確定。根據(jù)中國(guó)《物權(quán)法》的物權(quán)法定原則，理應(yīng)對(duì)使用權(quán)的權(quán)能內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范和釋義，指導(dǎo)宅基地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。目前宅基地“三權(quán)分置”還處于政策制定、試點(diǎn)進(jìn)行中的階段，相關(guān)土地法律法規(guī)并未予以修改與回應(yīng)。

結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法及理論，概括使用權(quán)權(quán)能的具體內(nèi)容：第一，利用權(quán)。宅基地使用權(quán)受讓人依照合同約定而取得的宅基地，有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)對(duì)宅基地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用宅基地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有權(quán)利用宅基地建造住宅及其附屬設(shè)施[20]。第二，再流轉(zhuǎn)權(quán)。宅基地使用權(quán)受讓人可將受讓的宅基地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)給其他民事主體，但需設(shè)置前置條件，即需取得宅基地資格權(quán)人書面同意，以防控宅基地流轉(zhuǎn)次數(shù)過多，不利于農(nóng)村宅基地管理和資格權(quán)人權(quán)利行使。第三，抵押權(quán)。宅基地使用權(quán)受讓人可用使用權(quán)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款或?yàn)樽约杭暗谌藗鶆?wù)予以擔(dān)保。第四，征收補(bǔ)償權(quán)。隨著中央推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，農(nóng)村征地現(xiàn)象愈發(fā)普遍，故當(dāng)流轉(zhuǎn)的宅基地被征收時(shí)，應(yīng)保障被征收人的補(bǔ)償權(quán)，由于宅基地受讓人是宅基地實(shí)際使用者，在土地上建造建筑房屋或投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，已投入了經(jīng)濟(jì)和人力成本，因此需保障受讓人的征收補(bǔ)償權(quán)。如何予以補(bǔ)償，宅基地受讓人在宅基地上建造的建筑物以及附著物，應(yīng)將征收補(bǔ)償金額抽出與此部分對(duì)應(yīng)的價(jià)值予以補(bǔ)償，而對(duì)于流轉(zhuǎn)期間未滿情形，對(duì)于流轉(zhuǎn)剩余期間的宅基地使用權(quán)價(jià)值損失，應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)值和剩余年限給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以滿足受讓人的期待利益。

通過對(duì)宅基地使用權(quán)的使用權(quán)權(quán)能進(jìn)行細(xì)化，分離出利用權(quán)、再流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)與征收補(bǔ)償權(quán)，四項(xiàng)權(quán)能之間發(fā)揮協(xié)同機(jī)能，相互配合權(quán)能發(fā)揮而又保持自身的獨(dú)立性。用分離出的利用權(quán)，即可解決權(quán)能分置轉(zhuǎn)讓土地權(quán)源多元化問題，農(nóng)民可基于使用權(quán)權(quán)能中的利用權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織以外的商業(yè)主體簽訂合同利用土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而不必在該土地上設(shè)立兩項(xiàng)相互矛盾的土地權(quán)利。此外，還應(yīng)在中國(guó)《物權(quán)法》和《土地管理法》等法律中，對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能具體內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，以保障宅基地利用管理順利有序進(jìn)行，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略提供法治保障。

宅基地三權(quán)分置改革的法律規(guī)范以及配套制度，需根據(jù)試點(diǎn)實(shí)踐在多重價(jià)值之間作出平衡，學(xué)界亦應(yīng)在堅(jiān)持法理邏輯前提之下，探尋宅基地使用權(quán)權(quán)能內(nèi)容與中國(guó)農(nóng)村土地制度的共融之道，在追求市場(chǎng)化的同時(shí)，兼顧福利性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)“三權(quán)”之間不同功能的區(qū)分，需明晰農(nóng)村土地制度的目標(biāo)定位，宅基地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)利用形式，其權(quán)能分置對(duì)保護(hù)集體成員利益、提升農(nóng)村土地價(jià)值，發(fā)揮著制度保障作用。宅基地使用權(quán)的權(quán)利變動(dòng)、行使、救濟(jì)與保護(hù)需要在科學(xué)闡釋政策話語前提下進(jìn)行理論創(chuàng)新，對(duì)土地政策進(jìn)行立法轉(zhuǎn)化，以充分保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。