豐存斌 侯杰

〔摘要〕傳統(tǒng)公共政策制定過程基于精英決策邏輯，政府在相對封閉的體系中承擔著公共政策制定核心環(huán)節(jié)的主要功能，事實上形成了比較典型的“黑箱”模式。這種公共政策制定模式成為社會公眾對政府治理不信任的重要根源，與現代治理的價值取向存在根本性的沖突?，F代治理發(fā)展所體現的多元主體、平等參與、合作共治等特征與趨勢，使得傳統(tǒng)公共政策制定模式存在的缺陷不斷凸顯，要求必須重新塑造公共政策制定模式。適應現代治理要求，對傳統(tǒng)公共政策制定模式進行變革，關鍵就是要轉化“黑箱”模式，推動社會公眾全過程參與公共政策的制定，推進公共政策制定過程的全面公開。

〔關鍵詞〕現代治理；公共政策；“黑箱”模式

〔中圖分類號〕D601〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2021）05-0069-05

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“群團組織在協(xié)商民主中的地位和功能及其實現機制研究”（17BZZ014），主持人豐存斌。

公共政策是政府治理的基本工具。現代治理的基本特征與發(fā)展趨勢，對傳統(tǒng)公共政策這一基本治理工具提出了變革與重塑的要求?；诰Q策邏輯而形成的“輸入—轉化—輸出”，是傳統(tǒng)公共政策制定的基本流程。在這一政策制定流程當中，社會公眾的參與主要集中于政策制定過程的前后兩端，即主要表現為意愿表達和政策評價。政府在相對封閉的體系中承擔著公共政策制定的核心環(huán)節(jié)（即信息轉換環(huán)節(jié)）的主要功能，公共政策制定的關鍵環(huán)節(jié)不可避免地成為了“黑箱”。這樣傳統(tǒng)公共政策制定事實上就形成了比較典型的“黑箱”模式。現代治理的復雜性從根本上要求重新建構現代治理的基本架構，現代治理發(fā)展所體現的多元主體、平等參與、合作共治等特征與趨勢，要求政府必須重塑公共政策制定模式。作為政府治理主要工具的公共政策，需要在深入反思中作出根本性的變革。

一、傳統(tǒng)公共政策制定模式是精英決策的邏輯必然

戴維·伊斯頓從政治系統(tǒng)分析的角度認為，社會政治生活是“一個由各種政治力量之間的互動組成的且與政治環(huán)境內外進行輸入—輸出式溝通的具有自動適應性的系統(tǒng)”〔1〕56。依據這一分析視角，可以把公共政策的制定過程分為三個階段：政策問題輸入、政策信息轉化和政策方案輸出。政策信息轉化，決定著政策問題進入政策議程之后形成何種政策方案，是其中的核心環(huán)節(jié)。從信息學的角度而言，“黑箱”是指無法通過直接觀察來了解其內部結構的系統(tǒng)。只能通過向其輸入信息，再根據其所輸出信息進行推斷，以此來了解內部結構和運作過程。從這一視角來觀察，公共政策的制定不可避免會出現“黑箱”。在公共政策的制定過程中，社會系統(tǒng)向政府輸入社會信息，政府系統(tǒng)經過轉化向社會系統(tǒng)輸出政策方案。但是在核心環(huán)節(jié)，即政策信息轉化過程中，由于這一環(huán)節(jié)存在的封閉性，事實上容易蛻變?yōu)檎ⅰ懊孛堋鄙套h的過程。整個轉化過程對于公眾而言是一個封閉的神秘系統(tǒng)，社會公眾無從了解政策究竟是如何形成的，只能在政策方案公布之后去執(zhí)行或作出評價。很顯然，傳統(tǒng)治理工具形成過程中社會公眾的被動性與現代治理的價值取向之間存在根本性的理念沖突。

傳統(tǒng)公共政策制定過程中“黑箱”模式的形成，與18世紀以來自由主義所主張的代議制民主下的精英決策有密切的邏輯關聯(lián)性，公共政策制定“黑箱”模式正是精英決策的邏輯必然，自由主義所主張的代議制民主深藏著精英決策的邏輯。美國政治學者羅伯特·達爾對于自由主義思想家所主張的代議制有深刻的洞察，他認為，“在現實的實踐中，代議制并不是由民主主義者所發(fā)明，而是作為一種中世紀君主制和貴族制的政府制度發(fā)展起來的”〔2〕28。在西方政治傳統(tǒng)中，自柏拉圖以來就對社會大眾懷有深刻的懷疑和尖銳的批評，這種傳統(tǒng)在自由主義思想中同樣根深蒂固。自由主義堅持在個體權利優(yōu)先的基礎上設計政治制度，其邏輯中內涵的主權在民以及平等、法治等原則為民主的現代發(fā)展提供了重要的思想內涵。但是必須看到，在自由主義思想家那里經常表現為對人民理論上的頌揚和實際中的貶抑，因而在政治設計中表現出對大眾的防范與限制。法國思想家托克維爾明確地表達了對普通大眾道德和能力的不信任，“人民在行使自由權時，竟然把奴隸的好惡也搬了過去，對自己的行為不能控制，以致蠻橫地對待自己的教師”〔3〕172。所以，自由主義思想家普遍擔心民主的發(fā)展在促進社會大眾地位提高的同時，卻會使那些德才兼?zhèn)涞母蝗撕湍苋诉h離政界，結果會出現庸人之治。這樣不僅降低了社會管理的效率，而且對自由也是威脅，因為對于普通大眾而言，出于本能會愛平等甚于愛自由。作為代議制民主的經典論述者，英國思想家約翰·斯圖亞特·密爾也認為大眾民主導致了平凡的統(tǒng)治，因為作為多數的大眾只能看到眼前的利益。為了避免這種情形的出現，密爾提出：“最高統(tǒng)治的多數人能讓自己接受具有較高天賦并受有較高教養(yǎng)的一個人或少數人的指導?！薄?〕71所以，他主張要允許智力上的優(yōu)越應該具有分量上的優(yōu)越，為此提出了以下的構想：第一，建立比例代表制，保證能夠表達所有人的觀點，尤其是確保少數派的觀點得以表達，這是區(qū)別真正民主和虛假民主的標尺。第二，賦予復數投票權，雇主、銀行家、商人等每個人有一票或兩票以上的投票權，因為他們顯然從事腦力勞動而擁有更高的智識水平。第三，設立貴族院，在民主政體里建立“反抗民主的核心”，貴族院由受過科學訓練的管理人員所組成，對民主選舉的下議院的權力形成制約。第四，賦予代表以自由裁量權，也就是選民首先應該選擇比他們更有智慧的人們作他們的代表，其次應該同意按照那個較高的智慧來統(tǒng)治自己。代表不僅有權代替選民行動，而且有權代他們判斷應該做的事情。從這些主張中可以看到鮮明的精英決策與精英治理的特征。

顯而易見，這種精英決策與精英治理主張進入到社會政治生活中，必然會帶來公共政策制定的“黑箱”模式，導致政策制定核心環(huán)節(jié)對社會公眾的封閉。與此同時，社會公眾對于公共政策的不信任感也隨之產生并不斷擴大。這種不信任集中表現在三個方面：第一，對公共政策制定程序的不信任。公共政策制定存在“黑箱”模式，也就意味著政策問題相關信息轉化的程序和環(huán)節(jié)是封閉的，社會公眾對此就可能產生懷疑和想象。公共政策制定過程容易經受質疑，如政策問題分析經過了哪些具體環(huán)節(jié)、有哪些不同的政策方案參與討論，等等。第二，對公共政策利益公共性的不信任。公共利益是公共政策的根本價值導向。從公共利益權威分配的角度來看，政策制定過程就是對相互博弈的各種社會利益主張的權威性平衡。對多種社會利益主張的平衡，要求在政策制定中能夠有多樣化的政策備選方案。但是由于“黑箱”的存在，公共政策的制定過程中有沒有多元化的政策方案、備選政策方案的具體利益訴求以及最終方案如何進行選擇等重要信息，社會公眾可能都不了解，所以他們對于出臺的政策方案的公共性自然就會產生質疑，認為其很可能是某個或某些社會利益團體具體利益主張的實現。第三，對于政策制定主體公共責任承擔的不信任。公共政策是對決策者能力考核的依據，同時也是監(jiān)督決策者的重要依據。公共政策制定程序的公開，也意味著公共政策制定者所應承擔的具體責任向社會公眾的公開。由于“黑箱”的存在，公眾無從知曉決策者們對政策方案各持何種意見與相關考量，在集體決策的名義下由于榮譽共享和責任共擔，容易出現責任模糊不清，而且公眾也只能對政策輸出后的成效進行相關責任追究，而不可能深入政策信息轉換的具體過程，由此降低了責任追究的針對性和有效性，更缺乏對決策者應有的社會監(jiān)督壓力。這些不信任問題，是傳統(tǒng)公共政策制定模式難以解決的，也是傳統(tǒng)治理只能以政府為主體甚至唯一主體的重要原因?，F代治理的復雜性使得合作共治成為必然要求，其基本前提在于多元治理主體之間的平等信任?？梢?，如果不變革傳統(tǒng)公共政策制定的“黑箱”模式，現代治理的合作共治很可能會因為信任缺失而變成空中樓閣。

二、現代治理發(fā)展要求重塑公共政策的基本屬性

在自由主義代議民主制框架下，社會公眾參與政治領域的活動，事實上僅限于政治選舉，定期性的投票行為幾乎是能夠影響公共政策唯一的方式。而公共政策制定過程中的精英決策導致了許多社會政治后果，諸如對個人自由的壓制、社會政治生活中普遍存在的不平等、對微觀層面民主價值的漠視以及官僚主義弊病。面對這種困境，自由主義代議制民主的支持者們依然聲稱，現代民主只能是被統(tǒng)治的民主，因為這是現代政治生活的特征所決定的。在復雜龐大的現代社會，政治決策尤其是公共政策制定環(huán)節(jié)向社會公眾的開放，必然會導致效率低下、權威貶值的政治后果。但是，現實面臨的難以回避的重要問題是，自由主義代議制民主所導致的公共政策制定“黑箱”模式，使公共政策不可避免地深深陷入合法性困境之中，公共政策治理效果有效實現所倚重的社會信任會發(fā)生嚴重流失。

傳統(tǒng)公共政策制定“黑箱”模式的根本缺陷在現代治理背景下被不斷放大而凸顯了出來?，F代治理活動適應于現代社會結構的變化，需要由線性化治理走向網絡化治理。這種治理形態(tài)的變遷需要多元化的治理主體參與和治理資源支撐。對于政府治理而言，就不僅僅是劃定治理領域邊界的問題，更重要的是要重塑適應新的治理形態(tài)需求的治理工具。這種重塑行為究其本質而言，就是要轉變傳統(tǒng)共公共政策制定模式之下政府與社會公眾的關系設定。傳統(tǒng)公共政策制定“黑箱”模式，由于事實上內涵著政府精英與社會大眾之間的緊張對立，導致無法在信息公開透明基礎上建立參與共治的治理結構。在西方國家發(fā)軔于20世紀70年代的“新公共管理運動”，在重新劃定政府、社會、市場治理邊界的改革進程中對公共政策工具已經開始了重新塑造。現代治理理論的興起和實踐發(fā)展推動著社會公眾從代議制民主下的有限參與走向積極拓展參與的領域，不斷更新參與的方式并提升參與影響力。在這種情況之下，政府公共政策制定過程必須成為與社會公眾進行持續(xù)性互動的過程。這也意味著作為公共政策制定核心階段的“轉換”環(huán)節(jié)，必須要在“新公共管理運動”改革的基礎上，進一步從封閉走向全面公開。

現代治理對于公共政策的基本要求就是要打開“黑箱”，使政策制定過程全面公開透明，使公眾意見可以真正深入到政策制定的所有環(huán)節(jié)，從而順應現代治理的要求，重新調適政府與社會的關系。這將從根本上推動對傳統(tǒng)公共政策的變革，重新塑造公共政策的基本屬性。

首先，重塑公共政策公共性。公共政策的本質屬性在于其公共性。公共性主要是指公共政策滿足公眾服務需求的程度，或者說是公共政策符合公眾利益的程度。毫無疑問，公共政策的最高目標在于實現公共利益，這也成為政策制定的出發(fā)點、政策制定的依據以及政策效能評估的準則。所以，解決公共問題，治理公共事務，維護公共秩序就是政策公共性的本質體現。但是，在公共政策實踐領域，其公共性的實現卻可能面臨來自兩個方面的阻力。一方面，是政策制定者的因素。公共選擇模型基于“理性的自私人”假設提出，公共政策制定者在制定具體公共政策時可能會產生自利動機，導致公共政策與公共利益會在不同程度上發(fā)生偏離，極端情形下可能出現以公共利益為名追逐部門甚至個人利益。公共選擇模型對于思考公共政策公共性的偏離具有啟示意義。另一方面，是社會利益訴求的因素。社會價值權威性分配是公共政策的本質功能，公共政策在本質功能實現過程中彰顯其公共性。但是，由于現代社會的利益訴求日益復雜，在具體政策方案的抉擇中保證充分實現公共利益的難度明顯加大。現代治理注重社會公眾的平等參與，而社會公眾的參與可以形成對公共權力的有效制約，在一定程度上能夠防范公共權力的異化現象，防止公共權力異化而侵害公共利益。同時，社會公眾能夠參與公共政策制定全過程，既形成了社會公眾利益表達的多個平臺，也為各種利益訴求實現對話、求得共識創(chuàng)造了機會。在各種利益訴求的最大公約數基礎上，實現公共利益目標，體現公共政策的公共性。

其次，重塑公共政策的合法性。公共政策的合法性就是社會公眾對公共政策的認同與支持程度。這是政策效能得以實現的基礎?？梢韵胍?，缺乏社會公眾自覺自愿的服從，所有的政策效能都是無從談起的。提升社會公眾對公共政策的認同與支持程度，社會公眾全面深入地參與到公共政策過程中自然是必不可少的，“在這樣一個時代里，如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化”〔5〕59。只有充分地開放公共政策過程，形成社會公眾有效參與政策過程的機制，才能保證公共政策得到社會公眾的理解、接受和認可，形成對于公共政策的理性認識和價值認同，為政策效能的充分實現奠定堅實基礎。

再次，重塑公共政策的科學性。公共政策實現科學性，既需要政策制定者優(yōu)良素質的保證，又需要翔實政策信息的有效支撐。然而，政策制定者認知能力的有限性和信息的不完全性在實踐中又是不可避免的問題，這會導致公共政策因缺乏科學性而失敗。隨著現代治理的復雜化趨勢，公共政策制定過程中的這個固有問題也被放大了。政策制定者面臨更高的素質要求，政策信息也必須更加及時準確。這種情況下，要解決這一固有問題，提升公共政策的科學性，適應瞬息萬變的政策情境要求，就必須讓社會公眾參與到政策制定過程中來。社會公眾是公共政策的對象，在及時發(fā)現政策問題、優(yōu)化政策方案選擇等方面具有高度的敏感性。因此，只有打開“黑箱”封閉模式，充分運用和整合社會智慧，才能彌補政策制定者認知能力的有限性，只有形成直接、及時、多方位的信息溝通渠道，才能最大程度地解決信息的不完全性。通過社會公眾的全面參與有效化解公共政策制定中的固有問題，是提升公共政策的科學性的重要途徑。

三、變革傳統(tǒng)政策制定模式，推進政策制定過程的全面公開

現代治理發(fā)展的趨勢使社會公眾參與意識增強、參與方式多樣化成為必然，這也推動著社會公眾參與公共政策的強度、廣度和深度的發(fā)展，在公共政策領域顯然不可能僅僅局限于部分環(huán)節(jié)的參與。這就要求公共政策必須徹底轉換傳統(tǒng)的“黑箱”模式，從而打開政策制定過程中的“黑箱”，使社會公眾能夠參與到公共政策制定的全部環(huán)節(jié)中。只有這樣才能夯實公共政策獲得社會信任和支持的基礎，才能為現代治理架構的形成提供基本前提。推進“黑箱”模式的變革，重新構造適應現代治理要求的公共政策制定模式，必須打開政策信息轉化環(huán)節(jié)的“黑箱”，進一步推進政策制定過程向社會公眾公開。

第一，公共政策目標的公開。公共政策議程的形成，標志著社會問題轉化為政策問題，政策制定就進入了政策信息轉化的環(huán)節(jié)。在此環(huán)節(jié)針對政策問題的解決，首先就會形成比較明確的政策目標，也就是對政策問題解決作出的定性和定量描述。公共政策目標的確定，事實上就是對公眾所關心的政策問題的明確回應。所以除不涉及國家秘密的政策，一般意義上公共政策目標都應當及時予以公布。這樣既可以向社會公眾報告政府的施政計劃，又可以引導社會公眾參與政策制定、應對政策調整。從政策轉化環(huán)節(jié)的起點就打破“黑箱”，使社會公眾能夠參與到政策制定的核心環(huán)節(jié)中來。

第二，社會公眾政策意愿表達的公開。公共政策關系到與之相關的每一個人的切身利益。政策目標確定以后，社會公眾就會對公共政策對其產生的影響形成初步的判斷。在形成判斷的基礎上就會形成意見、建議以及反饋需求，也就是表達自身對于具體政策目標的利益訴求。社會公眾利益訴求的充分和有效表達，是政策轉化環(huán)節(jié)合理進行的前提。因此，應該搭建公眾意見平臺，為各種不同的意見提供表達的空間。一定要鼓勵社會公眾把對政策目標各種意見主張，不管是贊成還是反對的意見都要及時地提出。這樣社會公眾對于自身政策主體地位的自我認同感就會提升，參與的積極性和合理性就會得以增強。同時，應該關注意見平臺的平等性，讓各種不同指向的意見都能出現在意見平臺，進行交流、對話和協(xié)商，使社會公眾進一步溝通理解，逐步形成共識，作出合理的抉擇。

第三，政策備選方案的公開。解決政策問題，實現政策目標，就需要擬制政策方案?，F代公共政策制定過程本身本質上是一個理性選擇的過程。這就要求擬制多個政策以供選擇。通過聽取社會公意見建議，可以擬定多套可供選擇的政策方案。政策備選方案確定以后，政府部門也應該予以公布，向社會公眾公開。向社會公眾公開備選政策方案，是決策程序的要求，能夠為社會公眾監(jiān)督創(chuàng)造有利的條件，保證公共政策的公共利益導向。同時，社會公眾可以對備選政策方案提出建議，可以使政策方案更加科學完善。

第四，公共政策聽證的公開。政策備選方案形成后，就需要進行比較和評估。比較和評估就是對政策備選方案的評價過程，必須在進行充分的政策對話的基礎上才能進行，也就是說政策制定者要與政策相關群體進行充分的交流溝通。只有這樣才能保證政策方案能夠做到充分兼顧各方利益，在共識基礎上形成公共利益取向。公共政策聽證是公共政策對話的主要形式，是在公共政策制定過程中，聽取政策直接相關群體、社會各方及有關專家的意見，以實現良好治理的一種必要的規(guī)范性程序設計。政府要借助各種社會媒介，預告聽證信息，公布聽證代表挑選方式和結果，全程公開聽證過程，公開會議紀要并評估聽證效果。通過這些步驟優(yōu)化政策對話的過程，完成政策備選方案比較和擇優(yōu)過程中的民意表達和收集。

第五，政策決策部門政策方案討論和抉擇的公開。政策方案的最終抉擇權掌握于決策層。公共政策討論和抉擇過程，是政策制定的實質環(huán)節(jié)，是社會公眾最希望了解的環(huán)節(jié)，同時也是“黑箱模式”表現最為明顯的過程。打開“黑箱”，就意味著向社會公眾公開決策層的人員構成、政策方案擇優(yōu)的原則、政策方案抉擇過程等內容，讓決策者的決策過程和行為都能夠呈現在公眾的視野之中。一方面，公眾可以了解決策者在抉擇政策方案時的具體理性考量，增大對于抉擇過程的理解；另一方面，決策者公開面對社會公眾的關注和審視，會警醒自己堅持公共利益，謹慎合理選擇政策方案。同時，決策過程的公開，能夠維護程序正義，防范決策行為偏離民主程序情況的發(fā)生。

必須要看到，變革現代治理的公共政策模式，不斷推進政府公共政策過程的公開，會受到民主和效率兩方面訴求的困擾，這也是政府治理活動始終需要關注的根本問題。這就既需要對公共政策制定主體的結構體制和功能運行進行根本性的調整，同時也需要有效化解這一進程中的可能沖擊與潛在偏差。由此可見，在公共政策制定模式的變革中，政府需要應對多方面的挑戰(zhàn)和考驗。能否成功應對這些考驗和挑戰(zhàn)，影響著公共政策模式重構的成效狀況，決定著社會公眾對于公共政策系統(tǒng)的信任程度，也將從根本上決定現代治理結構體系的完備程度。

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責任編輯葉展影