楊文博

（云南大學(xué)，云南 昆明 650091）

一、行政賠償?shù)拿庳?zé)條款的概述

（一）行政賠償免責(zé)條款的概念與條文設(shè)計(jì)

行政賠償?shù)拿庳?zé)條款即是《國(guó)家賠償法》的第五條，該條款規(guī)定了“國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任”的法定情形，實(shí)質(zhì)上是關(guān)于行政賠償免責(zé)范圍的規(guī)定，即雖然給受害人造成了損害，但該行為并不承擔(dān)行政侵權(quán)責(zé)任的法定情形。

行政賠償?shù)拿庳?zé)條款被規(guī)定在行政賠償?shù)牡谝还?jié)“賠償范圍”之中，理解該條款的內(nèi)涵首先要理解該條款在規(guī)范中的定位。需要明確的是，該節(jié)中的“賠償范圍”并不是指賠償?shù)膿p害范圍，而是指賠償責(zé)任的原因行為的范圍。從我國(guó)《國(guó)家賠償法》的規(guī)范結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)對(duì)行政賠償范圍的規(guī)定是采取了概括式、列舉式與排除相結(jié)合的方式［1]，總則第二條既是對(duì)行政賠償構(gòu)成要件的規(guī)定，也以概括的方式規(guī)定了賠償范圍。①《國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依據(jù)本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。第一節(jié)賠償范圍項(xiàng)下主要有第三條、第四條、第五條這三條規(guī)范。第三條②《國(guó)家賠償法》第三條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)有下列侵犯人身權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：（一）違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的；（三）以毆打等暴力行為或唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的；（四）違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；（五）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。以肯定列舉的方式列舉了行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)因違法侵害公民人身權(quán)而應(yīng)當(dāng)給予行政賠償?shù)那樾?，第四條以肯定列舉的方式列舉了行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)因違法侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)而應(yīng)當(dāng)給予行政賠償?shù)那樾?。第五條的免責(zé)條款是從否定方面列舉了國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任的情形，免責(zé)條款實(shí)質(zhì)上是對(duì)第三條和第四條①《國(guó)家賠償法》第四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)有下列侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利：（一）違法實(shí)施罰款、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)產(chǎn)等行政處罰的；（二）違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的；（三）違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)務(wù)、攤派費(fèi)用的；（四）造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為。中賠償范圍的否定，并沒(méi)有否定第二條關(guān)于賠償范圍的概括式規(guī)定，即肯定列舉與否定列舉共同構(gòu)成對(duì)概括式規(guī)定的進(jìn)一步闡述與說(shuō)明。

（二）行政賠償免責(zé)條款的性質(zhì)與地位

1.免責(zé)事由并非是行政賠償構(gòu)成要件的組成部分

在刑法中，按照三階層的理論，犯罪構(gòu)成包括構(gòu)成要件符合性、違法性和有責(zé)性。其中，構(gòu)成要件符合性即判斷是否存在侵害行為、損害后果和因果關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是侵權(quán)行為的構(gòu)成要件的符合性。對(duì)于處于第二個(gè)層次中的違法性采取的是消極認(rèn)定的方法，只要不存在違法阻卻事由，就認(rèn)定其具有違法性。免責(zé)事由實(shí)質(zhì)上就是違法阻卻事由的表現(xiàn)形式之一，免責(zé)事由是在構(gòu)成要件的體系內(nèi)部討論的事由，是侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成理論的組成部分。最后再判斷有責(zé)性，即行為人是否在主觀上存在過(guò)錯(cuò)。

我國(guó)的民事侵權(quán)責(zé)任和行政侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定都采用了平面式的構(gòu)成要件。在行政侵權(quán)責(zé)任領(lǐng)域，無(wú)論是三要件說(shuō)、四要件說(shuō)還是五要件說(shuō)，各個(gè)要件之間都是平行的，并不存在層次的遞進(jìn)。主流學(xué)說(shuō)為四要件說(shuō)，即行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件應(yīng)包括：行政侵權(quán)的主體、執(zhí)行職務(wù)的行為違法、損害結(jié)果、因果關(guān)系。［2]

因此，我國(guó)對(duì)行政賠償責(zé)任的免責(zé)事由的定位，理論界有著不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，免責(zé)事由是行政侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件之一。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將行政侵權(quán)行為的構(gòu)成要件和行政侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件區(qū)分開(kāi)來(lái)，侵權(quán)行為的構(gòu)成要件是某種行為能否構(gòu)成侵權(quán)的要件，而侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件則是某種侵權(quán)行為是否應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任的構(gòu)成要件。即侵權(quán)行為的構(gòu)成要件不需要考慮免責(zé)事由，而侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件則需要考慮免責(zé)事由，即行為人在滿足侵權(quán)行為的要件后，若沒(méi)有法定的免責(zé)事由，則需要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。按照這種觀點(diǎn)，免責(zé)條款實(shí)質(zhì)上是可以被構(gòu)成要件直接吸收和替代的，即只要滿足了構(gòu)成要件則一定已經(jīng)排除了免責(zé)事由，法律只需規(guī)定侵權(quán)構(gòu)成要件而無(wú)需規(guī)定免責(zé)條款；但需要明確的是，在我國(guó)的《國(guó)家賠償法》第二條中，并沒(méi)有規(guī)定侵權(quán)行為的構(gòu)成要件，而是直接采用了“受害人有取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利”的表述，即直接規(guī)定了侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件。若是認(rèn)為免責(zé)條款是行政侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件之一，則就會(huì)造成產(chǎn)生邏輯上的混亂，因?yàn)槲覈?guó)既規(guī)定了侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件，又單獨(dú)規(guī)定了免責(zé)事由。這種學(xué)說(shuō)的漏洞在于混淆了刑法中的階層理論與行政賠償中的平面構(gòu)成要件理論，在行政侵權(quán)責(zé)任領(lǐng)域，無(wú)論在理論上還是在法律的規(guī)范中，行政侵權(quán)行為與行政侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件并無(wú)實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，兩者只是使用習(xí)慣上的區(qū)別，其構(gòu)成要件應(yīng)是同一的。

2.免責(zé)事由彌補(bǔ)了行政賠償責(zé)任構(gòu)成要件的不周延性

在行政賠償中，免責(zé)事由不應(yīng)屬于侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件的組成部分，是獨(dú)立于侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件理論之外的另一個(gè)領(lǐng)域，在侵權(quán)責(zé)任認(rèn)定中與構(gòu)成要件相互對(duì)應(yīng)、各自獨(dú)立，共同決定著國(guó)家最終是否應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。免責(zé)事由與侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件是一般與例外的關(guān)系，在初步滿足了責(zé)任的一般構(gòu)成要件后，需進(jìn)一步考慮免責(zé)條款進(jìn)行檢驗(yàn)，以確定行為人是否承擔(dān)責(zé)任，是在行為已經(jīng)滿足一般侵權(quán)構(gòu)成要件的情況下進(jìn)一步對(duì)其是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任所做的價(jià)值判斷。行政侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件是抽象的一般規(guī)律，僅僅四五個(gè)高度抽象的概念無(wú)法涵蓋一切，免責(zé)事由則是從例外情況出發(fā)，綜合考慮了多種因素來(lái)阻卻責(zé)任，是在滿足行政侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件后法律規(guī)定的可以不承擔(dān)賠償責(zé)任的例外情形，免責(zé)事由以構(gòu)成要件為前提，彌補(bǔ)了構(gòu)成要件的不周延性。

二、行政賠償免責(zé)條款第一款規(guī)范的缺陷

（一）行政機(jī)關(guān)工作人員與職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為的規(guī)范釋義

《國(guó)家賠償法》第五條第一款明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的工作人員實(shí)施的與職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為，不應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。國(guó)家之所以對(duì)行政侵權(quán)行為負(fù)責(zé)，是因?yàn)檫@種行為是以國(guó)家工作人員的身份作出的，與國(guó)家權(quán)力有著關(guān)聯(lián)，其法律后果理應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)，因造成的損害而引起的賠償責(zé)任，也就自然應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)。但當(dāng)其實(shí)施的是與職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為時(shí)，此時(shí)的侵權(quán)主體應(yīng)認(rèn)定為是民事侵權(quán)主體，其身份僅是一個(gè)自然人，其行為產(chǎn)生的后果是民事或刑事后果，其引起的損害賠償責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由工作人員個(gè)人承擔(dān)，國(guó)家對(duì)此不承擔(dān)責(zé)任。關(guān)于如何區(qū)分職務(wù)行為與個(gè)人行為，在理論和實(shí)踐中都有很大的爭(zhēng)議。在理論上，關(guān)于認(rèn)定是否為職權(quán)行為，主要有主觀說(shuō)［3]和客觀說(shuō)兩種。主觀說(shuō)認(rèn)為，職務(wù)行為必須要求主觀上有執(zhí)行公務(wù)的目的，如果行為人主觀上沒(méi)有執(zhí)行公務(wù)的目的，即使客觀上行使了行政職權(quán)，也不能認(rèn)為其是職權(quán)行為?？陀^說(shuō)認(rèn)為，認(rèn)定是否為職權(quán)行為應(yīng)以行為的外在形式來(lái)看，只要行為在外觀上具有執(zhí)行行政行為的外在特征，就應(yīng)該被認(rèn)定為是職權(quán)行為。國(guó)家賠償法的基本原則即是促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)公民的合法權(quán)利。首先，從行政工作人員的角度看，如果認(rèn)定該工作人員的行為為違法的職務(wù)行為，則有國(guó)家對(duì)受害人進(jìn)行賠償，事后將對(duì)其個(gè)人進(jìn)行追償；如果認(rèn)定其行為為個(gè)人行為，則應(yīng)由其個(gè)人承擔(dān)民事賠償責(zé)任，對(duì)個(gè)人的實(shí)質(zhì)影響區(qū)別并不大。從受害人的角度來(lái)看，行政人員個(gè)人的經(jīng)濟(jì)能力是不確定的，認(rèn)定為職權(quán)行為后由國(guó)家進(jìn)行賠償，受害人取得賠償?shù)目赡苄愿?，其?quán)益能夠更好地得到保障。從國(guó)家的角度看，嚴(yán)格限定職權(quán)行為事實(shí)上縮小了國(guó)家賠償?shù)姆秶?，減輕了國(guó)家的責(zé)任?？梢?jiàn)，對(duì)職權(quán)行為的解釋的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是國(guó)家與個(gè)人利益之間如何平衡的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，對(duì)職權(quán)行為進(jìn)行更為寬泛的解釋更有利于督促國(guó)家機(jī)關(guān)正確行使職權(quán)，保護(hù)公民的合法權(quán)益，符合國(guó)家賠償法的立法精神與原則。對(duì)個(gè)人行為應(yīng)采用更為嚴(yán)格的解釋?zhuān)捎眯刨嚴(yán)姹Ｗo(hù)原則，即行政人員的行為只要在外觀上具有履行職務(wù)的外形以至于一般人都認(rèn)為是在行使職權(quán)，則應(yīng)該認(rèn)定為職權(quán)行為而非個(gè)人行為。

（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員與職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為不賠償?shù)臋z討

在行政賠償?shù)呢?zé)任構(gòu)成要件中，其行為要件就是要求侵權(quán)行為必須是行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)。從法律邏輯上看，《國(guó)家賠償法》總則中第二條關(guān)于構(gòu)成要件的規(guī)定中明確規(guī)定了“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)侵害公民合法權(quán)益”，《國(guó)家賠償法》的第三條、第四條中也有明確表述，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)……”因此，職權(quán)行為實(shí)質(zhì)上是侵權(quán)責(zé)任的行為構(gòu)成要件，個(gè)人行為根本不符合行政賠償?shù)臉?gòu)成要件，國(guó)家當(dāng)然不承擔(dān)賠償責(zé)任。

免責(zé)條款本質(zhì)上是行政賠償范圍的例外情況，應(yīng)在符合行政侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件后再加以判斷。從前款的規(guī)定中可知，判斷其是個(gè)人行為還是職權(quán)行為是考察責(zé)任成立與否的因素，這一判斷過(guò)程應(yīng)發(fā)生在賠償責(zé)任成立之前，而免責(zé)事由的判斷是在賠償責(zé)任成立之后。兩者處于賠償責(zé)任認(rèn)定的不同階段。因此，本條款事實(shí)上并無(wú)存在的必要性，若刪除本條款，被告行政機(jī)關(guān)仍可以通過(guò)個(gè)人行為不符合行政賠償?shù)臉?gòu)成要件來(lái)抗辯，該條款并沒(méi)有對(duì)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系做出實(shí)質(zhì)性的改變，這反而會(huì)造成邏輯的混亂。

三、行政賠償中免責(zé)條款第二款規(guī)范的缺陷

（一）因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的釋義

行政賠償?shù)钠渲幸粋€(gè)構(gòu)成要件為“因果關(guān)系”要件，要求只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法的職權(quán)行為與受害人所遭受的損害之間具有因果關(guān)系時(shí)，國(guó)家才需要承擔(dān)賠償責(zé)任。即使行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使了職權(quán)，但如果損害結(jié)果是由于公民、法人和其他組織的自己行為造成的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任。從文義解釋來(lái)看，“自己行為致使損害”中的自己行為應(yīng)包括故意行為、過(guò)失行為和無(wú)過(guò)錯(cuò)行為，即受害人無(wú)論是否違法或具有過(guò)錯(cuò)，只要結(jié)果是受害人導(dǎo)致的，國(guó)家都不承擔(dān)賠償責(zé)任。

（二）對(duì)因公民、法人和其他組織的自己行為致?lián)p害發(fā)生不賠償?shù)臋z討

首先，從法律的邏輯來(lái)看，如果行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為與行為損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系，則根本不符合行政侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件。在本條款下，損害結(jié)果是由公民、法人和其他組織的自己行為造成的，若進(jìn)行因果關(guān)系的評(píng)價(jià)后認(rèn)為受害人的行為導(dǎo)致了損害結(jié)果的發(fā)生，則行政機(jī)關(guān)的行為缺乏因果關(guān)系的事實(shí)，當(dāng)然不符合侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件，也就不需要進(jìn)一步考慮是否應(yīng)當(dāng)排除免責(zé)事由而判斷國(guó)家是否應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。因此，該款似乎也不必要作為免責(zé)條款加以重復(fù)規(guī)定。

其次，該條款只規(guī)定了國(guó)家完全不承擔(dān)賠償責(zé)任的情形而沒(méi)有規(guī)定國(guó)家可以減輕責(zé)任的情形，也是不符合法理和司法實(shí)踐的。

這種矛盾的現(xiàn)象是由于立法條文表述的片面性所造成的，如果將本條修改為“公民、法人、其他組織因自己行為致使或加重?fù)p害發(fā)生的，國(guó)家應(yīng)免除或減輕賠償責(zé)任”，則會(huì)更為合理。若多規(guī)定一種減輕責(zé)任的情形，則該條文也不必刪除，因?yàn)闇p輕責(zé)任的事由是可以在行政侵權(quán)成立后進(jìn)行考慮的。民事①《中華人民共和國(guó)民法典》第一千一百七十三條規(guī)定：被侵權(quán)人對(duì)同一損害的發(fā)生或擴(kuò)大有過(guò)錯(cuò)的，可以減輕侵權(quán)人的責(zé)任。侵權(quán)中，自己行為這一概念被分為了故意②《中華人民共和國(guó)民法典》第一千一百七十四條規(guī)定：損害是因受害人故意造成的，行為人不承擔(dān)責(zé)任。和過(guò)失兩種情況。免責(zé)事由這一概念的內(nèi)涵不僅包括免除行為人責(zé)任的事由，還包括減輕行為人責(zé)任的事由。對(duì)于受害人故意造成損害的，侵權(quán)人的責(zé)任可以免除，對(duì)于受害人過(guò)失造成損害的，侵權(quán)人的責(zé)任可以減少。因此，有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)行政侵權(quán)責(zé)任中的這一事由也應(yīng)該引入相關(guān)概念和完善相關(guān)的表述，這實(shí)際上是侵權(quán)中的過(guò)失相抵原則的體現(xiàn)。如果損害結(jié)果是由于受害人的故意所導(dǎo)致的，則國(guó)家對(duì)其損失不承擔(dān)賠償責(zé)任；如果損害結(jié)果是行政機(jī)關(guān)和受害人自己的行為共同造成的，則雙方應(yīng)依照各自的過(guò)錯(cuò)程度分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。需要明確的是，若是由于受害人的自己行為致使損害結(jié)果擴(kuò)大，國(guó)家對(duì)該部分?jǐn)U大的損失也不承擔(dān)賠償責(zé)任。法律的規(guī)定應(yīng)是客觀和兼顧雙方利益的，應(yīng)根據(jù)雙方的行為判斷損害結(jié)果與其行為的因果關(guān)系，綜合考量雙方行為的違法或過(guò)錯(cuò)程度來(lái)確定雙方之間的責(zé)任。司法解釋和司法實(shí)踐都認(rèn)可了共同過(guò)錯(cuò)下減輕國(guó)家賠償責(zé)任的情形③《最高人民法院關(guān)于<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第九十七條規(guī)定：原告或者第三人的損失系其自身和行政機(jī)關(guān)的違法行政行為共同造成的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)各方行為與損害結(jié)果之間有無(wú)因果關(guān)系以及在損害發(fā)生和結(jié)果中作用力的大小，確定行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。，免責(zé)事由的本款規(guī)定也應(yīng)該進(jìn)行修改完善，明確規(guī)定此種情形，保持法律的統(tǒng)一性。

四、行政賠償中免責(zé)條款第三款規(guī)范的缺陷

（一）法律規(guī)定的其他情形的釋義

本款為一條兜底條款，處于立法技術(shù)上的考慮，立法者很難通過(guò)列舉的方式規(guī)定出全部的免責(zé)情形，因此采用了概括的方法進(jìn)行補(bǔ)充。使法律能夠保持相對(duì)的穩(wěn)定性和靈活性。對(duì)本款所表述的“法律”這一概念要做狹義的理解，即僅為全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)所制定的法律，其他效力層級(jí)的規(guī)范性文件都不應(yīng)包括在內(nèi)。而此處法律規(guī)定的其他情形的認(rèn)定也存在著較大爭(zhēng)議，如果要求在其他法律中明確表述“行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)賠償責(zé)任”，則筆者并未收集到其他法律中有關(guān)于行政賠償責(zé)任的免責(zé)的明確表述。

（二）法律規(guī)定的其他情形的檢討

免責(zé)事由條款如果過(guò)于寬泛和模糊，則可能造成對(duì)免責(zé)事由的濫用，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)管就越不利，甚至可能使法律對(duì)公民的保護(hù)化為烏有。在立法中，對(duì)免責(zé)事由的規(guī)定不應(yīng)采取兜底條款，而應(yīng)明確其具體情形，要結(jié)合行政訴訟法和民法的內(nèi)容、結(jié)合本法的立法目的探求該兜底條款應(yīng)該包括的具體情形。主要包括兩個(gè)方面，第一個(gè)方面是結(jié)合行政訴訟法的規(guī)范，對(duì)于國(guó)家行為、內(nèi)部行政行為是否應(yīng)該免責(zé)。第二個(gè)方面是能否適用民法上侵權(quán)責(zé)任的免責(zé)事由來(lái)對(duì)本條款進(jìn)行解釋?zhuān)J(rèn)為其他情形即作為正當(dāng)理由的正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)、自助行為和作為外來(lái)原因的意外事故、不可抗力。

1.《行政訴訟法》第十三條規(guī)定的不予受理情形

《行政訴訟法》第十三條第一款規(guī)定了對(duì)國(guó)家行為提起的訴訟不予受理，國(guó)家行為指國(guó)防、外交等行為。其內(nèi)涵應(yīng)為行政機(jī)關(guān)以國(guó)家名義實(shí)施的涉及國(guó)家重大利益的行為，還應(yīng)包括重大防治救災(zāi)、新冠疫情的防控措施等重大公益行為。通過(guò)法律加以適當(dāng)保護(hù)國(guó)家行為，有利于保障國(guó)家行政權(quán)的有效行使，其應(yīng)當(dāng)作為免責(zé)事由之一在免責(zé)條款中明確規(guī)定出來(lái)?！缎姓V訟法》第十三條第二款規(guī)定了因“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”提起的行政訴訟不予受理?！秶?guó)家賠償法》應(yīng)對(duì)內(nèi)部行政行為的情形作具體的區(qū)分，若沒(méi)有明確規(guī)定，則應(yīng)將內(nèi)部行政行為納入國(guó)家賠償?shù)姆秶敲庳?zé)事由。對(duì)于第十三條規(guī)定的抽象行政行為和法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為，也不應(yīng)納入免責(zé)范圍。

因此，結(jié)合《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)將國(guó)家行為納入國(guó)家不賠償?shù)姆秶?，在免?zé)條款中明確規(guī)定。

2.適用民法上的免責(zé)事由來(lái)減免行政賠償責(zé)任

雖然在行政法中很少使用“正當(dāng)防衛(wèi)”這一理由，但正當(dāng)防衛(wèi)的過(guò)程中也包括對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)，保護(hù)行政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人免受更嚴(yán)重的侵害。同時(shí)，在行政賠償中，歸責(zé)原則是指行政機(jī)關(guān)工作人員的行為具有違法性，侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件中要求行政機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)，正當(dāng)防衛(wèi)若其本身不具有違法性，也應(yīng)當(dāng)作為行政賠償?shù)拿庳?zé)事由。同理，國(guó)家在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中采取了緊急避險(xiǎn)措施的，因其本身不符合違法行使職權(quán)的行為構(gòu)成要件，也不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。但是，國(guó)家應(yīng)根據(jù)行政補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定對(duì)受害人給予一定的補(bǔ)償。在民法中，根據(jù)意思自治原則，被侵權(quán)人事先同意也可以減輕相應(yīng)的賠償責(zé)任。但行政侵權(quán)行為是一種通過(guò)行使公權(quán)力的侵權(quán)行為，其作為一種單方的職權(quán)行為，其是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任與相對(duì)人是否同意無(wú)關(guān)，不應(yīng)以受害人同意作為免除賠償責(zé)任的理由，不能參照民法將此種情況納入免責(zé)事由。不可抗力與意外事件作為一種不可預(yù)見(jiàn)的客觀事件，其發(fā)生與行政機(jī)關(guān)的違法行為沒(méi)有必然的聯(lián)系，并不符合行政賠償構(gòu)成要件中的因果關(guān)系的要件，國(guó)家當(dāng)然不承擔(dān)賠償責(zé)任，也無(wú)需特別在免責(zé)條款中規(guī)定出來(lái)。關(guān)于第三人的過(guò)錯(cuò)是否應(yīng)免除行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任，其應(yīng)與第二款的自己行為一樣。若是損害結(jié)果與行政機(jī)關(guān)完全無(wú)關(guān)，則因不滿足構(gòu)成要件中要求的因果關(guān)系，國(guó)家當(dāng)然不承擔(dān)賠償責(zé)任；若行政機(jī)關(guān)對(duì)損害結(jié)果負(fù)有一定程度的過(guò)錯(cuò)，則應(yīng)該根據(jù)雙方的過(guò)錯(cuò)程度減輕行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任。即民法中的正當(dāng)防衛(wèi)、緊 急避險(xiǎn)、受害人同意、不可抗力和意外事件都因其本身不符合行政侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件而當(dāng)然不予國(guó)家賠償，同時(shí)應(yīng)當(dāng)將第三人過(guò)錯(cuò)的情形明確納入國(guó)家減免其賠償責(zé)任的情形。

五、完善我國(guó)行政賠償免責(zé)條款的立法措施

結(jié)合上文對(duì)免責(zé)條款的規(guī)范性分析，基于侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件的明確表述，首先應(yīng)該刪除免責(zé)條款第一款的規(guī)定，以減少邏輯上的混亂，同時(shí)使規(guī)范更加簡(jiǎn)明和清晰。其次，第二款“因公民法人或其他組織自己行為致使損害發(fā)生的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任”，應(yīng)該修改為“公民、法人或其他組織和行政機(jī)關(guān)的違法行為共同造成損害發(fā)生的，國(guó)家應(yīng)減輕或免除賠償責(zé)任”，這樣即體現(xiàn)了“過(guò)失相抵”的法理，也符合我國(guó)當(dāng)前的司法實(shí)踐和司法解釋的規(guī)定，有利于更好地保護(hù)受害人的利益。針對(duì)第三款兜底條款的規(guī)定，為了避免免責(zé)條款的濫用，應(yīng)明確列舉具體的免責(zé)情形，明確兜底條款所指向的具體情形。結(jié)合法理和行政訴訟法、民法的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該刪除第三款的表述，增添兩種免責(zé)的情形，第一種是“國(guó)家行為造成損害的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任”，第二種是“第三人和行政機(jī)關(guān)的違法行為共同造成損害的，國(guó)家應(yīng)減輕或免除賠償責(zé)任”。

六、小結(jié)

通過(guò)對(duì)行政賠償免責(zé)條款的規(guī)范性分析，借鑒刑法與民法中的侵權(quán)要件的理論，結(jié)合國(guó)家賠償法的理論與法律規(guī)范，可以發(fā)現(xiàn)行政賠償?shù)拿庳?zé)條款以侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件為條件，是在侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件的基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的情形的法定排除。同時(shí)，筆者通過(guò)對(duì)其的分析發(fā)現(xiàn)了該條規(guī)范中的立法缺陷，對(duì)該條規(guī)定中的每一條款進(jìn)行了反思與重構(gòu)，提出了相關(guān)的完善建議。