林燦鈴, 王 翔

(中國政法大學 國際法學院，北京 100088)

環(huán)境問題的本質(zhì)并非環(huán)境本身出現(xiàn)了問題，而是人類將自身的貪婪和私欲帶到環(huán)境中，導致了環(huán)境問題的產(chǎn)生。公域環(huán)境是指國家管轄范圍以外的區(qū)域，包括公海、公空、國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土、地球南北兩極、外層空間等[1]461。人類生存的環(huán)境由國家領(lǐng)土管轄范圍內(nèi)的環(huán)境與公域環(huán)境共同組成。因此，不僅要對本國的環(huán)境進行保護，還要將對公域環(huán)境的保護置于同等重要的位置。與全球大氣一致，地球上所有水域都是相通的，少量的污染源與全球廣袤的水域面積相比似乎不足為慮，但人類忘記了，今天全球突出的環(huán)境問題正是由于諸如此類行為積累的后果。2021年4月，日本政府做出決定擬將福島核電站事故核廢水傾倒入海。盡管日本政府一再聲稱將要排放的事故核廢水符合安全標準，但其并不能保證長期和大量的排放不會對全球環(huán)境造成破壞。這是國際環(huán)境法所不能容許的。

一、事故核廢水排放產(chǎn)生的國際環(huán)境法問題

2011年3月11日，日本東部發(fā)生里氏9.0級大地震，同時發(fā)生巨大海嘯襲擊了日本沿海包括東北部海岸在內(nèi)的廣大區(qū)域。東京電力公司運營的福島第一核電站是世界上最大的核電站，由于地震和海嘯的共同作用導致日本福島核電站供電線路損壞，廠內(nèi)的運行和安全基礎(chǔ)設(shè)施遭受重大破壞，疊加效應(yīng)導致了廠內(nèi)和廠外電力喪失，進而導致三個在運反應(yīng)堆機組以及乏燃料貯存池喪失了冷卻功能。1號、2號和3號機組發(fā)生了堆芯過熱、核燃料熔化和三個安全殼破裂，氫氣從反應(yīng)堆壓力容器釋放出來，致使多個反應(yīng)堆發(fā)生爆炸，放射性核素從該電站釋放到大氣中，然后沉積到陸地上和海洋中，也發(fā)生了向海洋的直接釋放。核泄漏和海嘯最終造成超過1.5萬人死亡，6000多人受傷，還有至少約2500人失蹤，最終認定福島核電站事故等級與切爾諾貝利核泄漏事故同為7級核事故。

實際上，福島核電站事故所造成的嚴重后果并不僅是由于地震和海嘯這些自然災(zāi)害的發(fā)生，日本政府對于福島核電站的管理和對核事故可能造成危害的應(yīng)對也存在諸多問題。國際原子能機構(gòu)2015年《福島第一核電站事故總干事的報告》認為，原有設(shè)計中考慮的地震和海嘯主要是根據(jù)日本的歷史地震記錄和近期海嘯的證據(jù)評估的。該原始評估沒有充分考慮構(gòu)造地質(zhì)標準，也沒有利用這類標準進行重新評估。日本科學家不認為福島縣沿海會發(fā)生9級地震，但是在過去幾十年中，已在不同地區(qū)的類似構(gòu)造環(huán)境中發(fā)生過類似或更高震級的記錄[2]49。在福島核電站的壽期內(nèi)，長時間內(nèi)并未對該核電站對外部危害的脆弱性進行再評價。事故發(fā)生時，日本沒有關(guān)于這種再評價的監(jiān)管要求，現(xiàn)有規(guī)定中沒有適當考慮相關(guān)國內(nèi)和國際運行經(jīng)驗。日本為應(yīng)對地震相關(guān)事件如海嘯影響而制訂的辦法的監(jiān)管導則既籠統(tǒng)又簡短，沒有提供具體標準或詳細說明。按照事故發(fā)生時施行的原子能機構(gòu)安全標準要求，在建設(shè)核電廠之前，需要查明地震和海嘯等場址特定外部危害，并需要作為場址綜合和全面表征的一部分，評估這些危害對核電廠的影響[2]50。也就是說，日本對于核電站可能遭受的外部損害沒有根據(jù)相關(guān)自然災(zāi)害的記錄進行正確的評估和制訂適當?shù)膽?yīng)對措施，而這本是日本政府在享受核電站帶來的益處時應(yīng)當履行的安全義務(wù)。事故發(fā)生時，在國家和地方一級實施的響應(yīng)核應(yīng)急和自然災(zāi)害的安排互不相干，對于響應(yīng)同時發(fā)生的核應(yīng)急和自然災(zāi)害，沒有制訂協(xié)調(diào)一致的安排[2]7。直到事故發(fā)生后，才制訂了從應(yīng)急階段過渡到恢復階段的具體政策、準則、標準和安排。此外，日本的核安全監(jiān)管由許多組織進行但并不清楚哪些組織有責任和權(quán)力及時發(fā)布對安全問題作出響應(yīng)的具有約束力的指令。同時，在事故發(fā)生前，日本存在“核電站的設(shè)計以及已經(jīng)建立的安全措施是足夠強健”的基本假設(shè)，致使有關(guān)組織及其工作人員往往不會質(zhì)疑安全水平，對仍未被發(fā)現(xiàn)的具有嚴重后果的外部事件沒有充分考慮。此外，缺乏適當?shù)谋O(jiān)管框架和明確的法律約束，日本政府的監(jiān)督職能長期缺失。因此，可以認為，日本福島核電站事故的原因是由自然因素和人為因素共同造成的，即是由地震與海嘯這兩種自然災(zāi)害和日本政府管理與應(yīng)對的重大過失共同導致的結(jié)果。

在福島核電站發(fā)生核泄漏事故的十年后，日本政府以儲存核廢水的容量達到上限為由，聲稱將通過海洋排放方式處理福島核電站事故產(chǎn)生的核廢水。由于日本在監(jiān)管和應(yīng)對方面存在重大過失，應(yīng)當對處置福島核電站產(chǎn)生的廢水承擔處理的義務(wù)。然而，日本選擇處理成本最低，對環(huán)境危害最大的方式處理事故核廢水，將產(chǎn)生諸多法律問題。例如，日本排放事故核廢水的行為是何種性質(zhì)的行為，這種行為是否有違相關(guān)國際環(huán)境條約？有人認為日本事故核廢水海洋排放的行為符合國際慣例，這種觀點的國際環(huán)境法依據(jù)何在？

二、事故核廢水排放標準及排放行為的性質(zhì)

1994年《核安全公約》指出，核安全的責任由對核設(shè)施有管轄權(quán)的國家承擔，也就是說，凡是關(guān)于核設(shè)施而引起的安全問題都要由對其具有管轄權(quán)的國家承擔。1998年《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》規(guī)定，應(yīng)確保在乏燃料管理的所有階段充分保護個人、社會和環(huán)境免受放射危害。因此，能不能將事故核廢水傾倒入海，在核事故廢水處置上應(yīng)制訂得到科學認證與國際認可的安全標準，且應(yīng)于事前進行實地調(diào)查、檢測以確認核廢水的真實情況，包括相關(guān)成分的含量、危險性、危害性等，公開公布相關(guān)數(shù)據(jù)以周知天下。

(一)事故核廢水排放是否符合標準

確定日本排放事故核廢水的行為是否違反國際法，應(yīng)當明確該行為是否符合現(xiàn)有法律規(guī)范或標準。日本政府認為，從福島核電站事故后至事故核廢水排放前，已采用技術(shù)不斷降低事故核廢水中的污染物含量，加之海水的稀釋，排放的事故核廢水是符合安全標準的。實際上，這種觀點無法得到認同。

第一，到目前為止，無論是各個國家還是國際組織，都沒有制訂專門評價事故核廢水經(jīng)處理后的安全標準。既然沒有安全標準，每個國家對于“安全”的心理預(yù)期并不相同，那么，福島核電站事故核廢水是否安全是日本政府單方面的說辭，其并不能保證事故核廢水的絕對安全，其他國家無法依據(jù)日本政府的表述降低本國對“安全”的心理預(yù)期，更無法確認福島核電站事故核廢水的安全性。誠然，事故核廢水安全標準絕非依靠某一個國家或組織的單方制訂，必須在科學的調(diào)查、研究和論證的基礎(chǔ)上獲得國際社會的一致認同。因此，日本政府認為福島核電站事故核廢水符合安全標準是無法可依的。

第二，日本政府此次排放的事故核廢水并不同于核電站生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水，兩者之間有本質(zhì)的區(qū)別。核電站生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水是經(jīng)過嚴格的安全處理后被排放的，屬于廣義的工業(yè)廢水。而事故核廢水則是含有大量對生態(tài)環(huán)境具有危害性核元素的廢水，即使通過人為處理降低其中有害元素的含量，仍然無法被確認能夠達到與日常生產(chǎn)過程中的廢水一致的安全性。事故核廢水和核電站生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水最大的區(qū)別在于，事故核廢水中危害性無法得到完全的控制，而核電站生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水的危害性是完全可以得到控制的。因此，在缺乏評價事故核廢水是否安全的標準時，由于本質(zhì)上存在明顯的不同，也就不能類推適用其他安全標準作為事故核廢水安全與否的依據(jù)。

第三，日本政府將排放超過120萬噸的事故核廢水，并且排放時間將超過30年，排放總量之大，排放時間之長都史無前例。如此長期且大量的事故核廢水排入海洋，日本政府無法保證不會對海洋環(huán)境和全球環(huán)境在未來造成巨大的破壞。眾所周知，核元素并非環(huán)境中本就存在的，而是人為活動的產(chǎn)物，即使日本政府已經(jīng)對事故核廢水進行了一定的處理，可以肯定的是，還是有大量的核污染物進入海洋。海洋在自然屬性上是一個統(tǒng)一的流動的整體，海洋環(huán)境是整個地球環(huán)境的一個重要組成部分，海洋污染狀況在很大程度上代表著全球環(huán)境的狀況[3]398。根據(jù)當前國際社會已經(jīng)遇到的氣候變化和土地荒漠化等各種環(huán)境問題來看，環(huán)境問題的產(chǎn)生往往是一個累積的過程，更由于環(huán)境問題在時間上和空間上的可變性太大，其產(chǎn)生和發(fā)展又有一種緩發(fā)性和潛在性，又由于科學技術(shù)發(fā)展的局限，人類對損害環(huán)境的物質(zhì)或行為造成的長遠影響和最終結(jié)果，往往難以及時發(fā)現(xiàn)和認識[1]167。核污染產(chǎn)生的后果將在漫長的時間后顯現(xiàn)，短期內(nèi)并不能精準測算對環(huán)境造成何等量級的危害。

(二)日本政府對事故核廢水的處理義務(wù)

處置福島核電站事故的核廢水不能簡單粗暴地進行海洋排放，日本政府對于事故核廢水應(yīng)當承擔安全、合理處置的義務(wù)。首先，由于福島核電站事故引發(fā)的嚴重后果是自然因素與人為因素共同構(gòu)成的，也正是由于日本政府在福島核電站運營管理中的過失和事故應(yīng)對的不足放任了該結(jié)果的發(fā)生。1966年國際法協(xié)會第52屆大會通過的《赫爾辛基規(guī)則》第9條首次規(guī)定了“水污染”的概念。它是指人的行為造成國際流域的水的自然成分、結(jié)構(gòu)或水質(zhì)的惡化變質(zhì)。第10條規(guī)定了要防止和避免污染造成流域國家的重大損害[4]。這種污染就包括從一國領(lǐng)土所造成的水污染。日本政府必須為其在該事故中的重大過失承擔善后的義務(wù)。其次，在“特雷爾冶煉廠案”中，加拿大在其領(lǐng)土范圍內(nèi)批準了具有高度危險性的企業(yè)運營，但結(jié)果是自國領(lǐng)土的使用造成了他國受損，這就足以確定其對該損害承擔賠償責任?！笆褂米约旱呢敭a(chǎn)不應(yīng)損及他人的權(quán)利”是一項任何國家都應(yīng)遵守的國際法義務(wù)，將“特雷爾冶煉廠案”作為適用國家責任的嚴格責任的國際法判例的典型案件，必須加以注意的是，肯定將此種責任直接歸因于此種具有高度危險性的活動具有許可、批準和監(jiān)督權(quán)限的國家本身的觀念[5]。最后，環(huán)境保護沒有國界，海洋屬于“公域環(huán)境”，這些領(lǐng)域或資源不屬于任何國家所有，而為全人類共有，應(yīng)為全人類謀福利[3]3。1974年通過的第一個著手解決陸源污染的文件——《保護波羅的海海洋環(huán)境的赫爾辛基公約》中指出，其宗旨是，“通過區(qū)域合作，保護和提高波羅的海區(qū)域的海洋環(huán)境”。1992年《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》第4條規(guī)定，“締約國應(yīng)單獨和共同采取一切可能的步驟，以防止和消除通過傾倒核焚化廢物或其他物質(zhì)造成的污染”。由此，日本政府對于福島核電站事故核廢水負有審慎處理的義務(wù)，不應(yīng)以危害海洋環(huán)境的方式作為事故核廢水的處理方式。

(三)事故核廢水排放行為的性質(zhì)

所謂國家行為，實際上是代表國家的機關(guān)，即國家機關(guān)的行為，具體地說，就是通過具體的政府部門、政府官員或其他代表行使的行為[5]13。擬向海洋傾倒事故核廢水，是日本政府做出的決定，當然就是日本的國家行為，并且這種國家行為是主觀故意的行為。1972年《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》(以下簡稱《倫敦公約》)序言中指出，“各國有責任保證在其管轄或控制范圍內(nèi)的活動不致?lián)p害其他國家或各國管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境”。同時第1條規(guī)定，“各締約國應(yīng)個別地和集體地促進對海洋環(huán)境污染的一切來源的有效控制，并特別保證采取一切切實可行的步驟，防止因傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋”。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第192條規(guī)定，“各國有保護和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”。第194條規(guī)定，“各國應(yīng)采取一切必要措施，確保在其管轄或控制下的活動的進行不致使其他國家及其環(huán)境遭受污染的損害，并確保在其管轄或控制范圍內(nèi)的事件或活動所造成的污染不致擴大到其按照本公約行使主權(quán)權(quán)利的區(qū)域之外”。日本是這兩個公約的締約國，此次向海洋傾倒核廢水的行為明顯違反了上述國際條約的規(guī)定。日本對福島核電站事故核廢水的妥善處置負有義務(wù)，但日本政府卻無視該義務(wù)，并故意做出違反相關(guān)國際條約的規(guī)定的國家行為。是以，日本采取海洋排放方式處置福島核電站事故核廢水的行為，是違反國際法的國家行為，如果因事故核廢水的排放導致其他國家及其他國家的自然人和法人遭受損失，日本應(yīng)當承擔國家責任。

三、事故核廢水排放行為與國際慣例

有國際組織認為，日本通過海洋排放處置福島核電站事故核廢水是符合國際慣例的。然而，日本政府這樣的行為是否符合國際慣例不能僅依據(jù)國際組織的觀點，而應(yīng)當根據(jù)國際慣例的界定，確認同等級核電站事故產(chǎn)生的核廢水通常采用何種慣例處置，綜合判斷日本政府排放事故核廢水的行為是否屬于國際慣例。

(一)國際慣例與國際習慣

國際慣例，通常是指在國際交往中的慣常做法。按照《國際法院規(guī)約》第38條的規(guī)定，國際習慣則是指“作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者”。亦即，國際習慣是指經(jīng)接受為法律的一般實踐、慣例或做法[6]。可見，國際慣例與國際習慣是不同的。國際習慣的形成有兩個要素。第一個要素是所謂的“物質(zhì)要素”，即需要有一般實踐的存在。一般實踐是指各國在國際實踐中對同一問題長期反復采取的相同或類似的行為或不行為。第二個要素是所謂的“心理要素”，它是指各國認為這種一般實踐，即對某一問題長期反復采取的相同或類似的行為或不行為，具有法律拘束力[7]。國際習慣是國際法的主要淵源之一，應(yīng)得到國際社會的普遍遵守。1960年在印度尼西亞曾發(fā)生非法侵入領(lǐng)事住宅的事件，對此，中國駐印度尼西亞大使發(fā)表聲明，認為非法侵入領(lǐng)事住宅，逮捕領(lǐng)事官員，這種對領(lǐng)事職能、權(quán)利及個人人身安全、自由的粗暴侵犯違背了普遍承認的國際規(guī)范[8]。也就是說，這樣的行為違背了國際習慣，即違反了國際法。

(二)事故核廢水處理實踐

根據(jù)國際原子能機構(gòu)2013年《核事故后的退役和治理》報告，在以往的核電站事故中經(jīng)歷了最嚴重燃料損壞的其他地方的三個設(shè)施分別是英國的溫茨凱爾反應(yīng)堆、美國三哩島核電廠和原蘇聯(lián)的切爾諾貝利核電站。其中，1957年英國溫茨凱爾反應(yīng)堆大火引發(fā)的核事故按照國際核事件分級表(INES)，根據(jù)該反應(yīng)堆事故對安全的影響，認定為5級核事故。1979年美國三哩島核電廠大火引發(fā)的核事故，反應(yīng)堆發(fā)生損壞，但由于有安全殼保護，只有少量的放射性物質(zhì)對外釋放，對環(huán)境和公眾的影響有限，沒有超出核電廠的范圍，因此也被定為5級核事故。1986年原蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站反應(yīng)堆發(fā)生爆炸引發(fā)的核事故，由于沒有設(shè)計密閉性的安全殼，導致大量放射性物質(zhì)排放到環(huán)境中，影響了上百萬平方公里面積的環(huán)境和公眾的安全，后期只能通過建設(shè)石棺，將反應(yīng)堆廢墟密閉起來，以控制放射性物質(zhì)的擴散，最終，切爾諾貝利核事故被定為7級核事故。而在2011年日本福島核事故中，也因為沒有設(shè)計密閉性的安全殼，導致大量放射性物質(zhì)排放到環(huán)境當中，影響了很大區(qū)域的環(huán)境和公眾的安全，也被定為7級核事故。

由此可知，歷史上發(fā)生的核事故中，只有切爾諾貝利核事故與福島核事故同為7級核事故。鑒于不同等級的核事故對生態(tài)環(huán)境造成損害的時間長度、影響廣度和不利程度等方面存在不同，在事故發(fā)生后的處理與應(yīng)對存在不同的方式，同等級核事故的處理模式方存在借鑒價值。因此，可以切爾諾貝利核事故的處置作為福島核事故處置的參考。在切爾諾貝利核事故后，由于沒有設(shè)計密閉性的安全殼，因此需要建造石棺將發(fā)生事故的核電站進行封存，并通過對石棺的長期維護加固和建造新的石棺，嚴格控制核事故影響范圍的擴大并將核事故產(chǎn)生的污染降至最低。同為最嚴重的7級核事故，切爾諾貝利核事故并沒有采用海洋排放方式處理核廢水，日本政府將事故核廢水向海洋排放的行為將是歷史上第一次，也就證明這種方式并不是國際慣常做法，日本政府的行為并不是國際慣例。

(三)事故核廢水傾倒成為國際慣例的否定性

如果日本政府執(zhí)意采用海洋排放方式處理福島核電站事故核廢水，作為人類歷史上首次處置事故核廢水的方式能否成為一種國際慣例？答案是否定的。

首先，國際慣例是國際交往中的慣常做法，但核事故由于其對環(huán)境和人類生命安全的危害性極大，并且這種影響短期內(nèi)難以消除，各個國家竭力避免核事故的發(fā)生，在缺乏先例參考的情況下，向海洋傾倒事故核廢水無法成為國際社會的慣常做法。在此，需要加以特別強調(diào)的是，“核電廠廢水(核電站在非緊急事態(tài)下的日常行為，即核電廠的廢水處理)”與“核事故廢水”不是一回事，這應(yīng)當是常識。

其次，國際慣例是國際習慣的初始時期，也是國際習慣的早期萌芽，一旦國際社會在某一國際實踐領(lǐng)域內(nèi)的慣常行為被各國認為有法律上的拘束力時，慣例就變成了習慣。值得強調(diào)的是，日本政府向海洋傾倒核廢水的行為是一種違反國際法的行為，1972年《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》第21條規(guī)定，“根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和國際法原則，各國享有根據(jù)它們自己的環(huán)境政策開發(fā)其資源的主權(quán)權(quán)利，各國也有義務(wù)使其管轄范圍內(nèi)或控制下的活動不對其他國家的環(huán)境和任何國家管轄范圍以外的地區(qū)造成損害”。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第2條規(guī)定，“根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和國際法原則，各國擁有按照其本國的環(huán)境與發(fā)展政策開發(fā)本國自然資源的主權(quán)權(quán)利，并負有確保在其管轄范圍內(nèi)或在其控制下的活動不致?lián)p害其他國家或在各國管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境的責任”。即使之后有其他國家效仿這種行為，違法行為也不因?qū)嵤┐螖?shù)的增多和主體的增加而具有合法性。例如美國以存在大規(guī)模殺傷性武器為由向伊拉克發(fā)動戰(zhàn)爭，這種侵犯國家主權(quán)的行為并不能因為其向該國多次發(fā)動戰(zhàn)爭或多個國家向該國發(fā)動戰(zhàn)爭而被認為是合法行為。

最后，對慣例的重大偏離就可以否定該慣例作為習慣規(guī)則而存在的性質(zhì)[9]。在1950年哥倫比亞訴秘魯?shù)摹氨幼o權(quán)案”中，國際法院認為，庇護國無權(quán)在該國駐外使館內(nèi)單方面確定避難者所犯罪行的性質(zhì)，否則將對領(lǐng)土國的主權(quán)造成更大的損害，這是一項國際慣例。國際法院認為，所獲悉的事實證明，雖然做了肯定的規(guī)定但僅僅獲得少數(shù)國家的批準，而它所提及的實踐中的庇護情形是變化無常和彼此矛盾的，世界各國或批準或拒絕的接二連三的庇護公約是前后不一致的，而且在很大程度上受到政治權(quán)宜考慮的影響，因此均不能作為存在一項它所主張的區(qū)域習慣的證據(jù)。同理，日本政府排放事故核廢水的違法行為并不會得到所有國家的遵循，對于一個無法被遵循的行為無法成為國際慣例。

四、事故核廢水處置方案制訂的國際環(huán)境法要求

“尊重國家主權(quán)和不損害國外環(huán)境原則”是國際環(huán)境法的一項基本原則，是已被公認為國際環(huán)境保護領(lǐng)域的一項國際習慣法原則[1]51。這一原則在諸多國際條約和國際文件中有所體現(xiàn)。1972年《人類環(huán)境宣言》第21條規(guī)定：“根據(jù)聯(lián)合國憲章和國際法原則，各國享有根據(jù)它們自己的環(huán)境政策開發(fā)其資源的主權(quán)權(quán)利，各國也有義務(wù)使其管轄范圍內(nèi)或控制下的活動不對其他國家的環(huán)境和任何國家管轄范圍以外的地區(qū)造成損害?！?982年《聯(lián)合國海洋法公約》第193條規(guī)定：“各國有依據(jù)其環(huán)境政策和按照其保護和保全海洋環(huán)境的職責開發(fā)其自然資源的主權(quán)權(quán)利?！憋@然，處置事故核廢水應(yīng)當遵守這一國際環(huán)境法基本原則，在制訂事故核廢水處置方案時應(yīng)當從以下幾方面遵循國際環(huán)境法的要求。

(一)清單制度

在國際環(huán)境保護領(lǐng)域，某些活動或行為是完全需要被禁止的，有些則是被限制的，為了對禁止和限制進行有效實施，清單制度作為一種環(huán)境保護的方式被廣泛使用。1972年《倫敦公約》就使用了這一制度。該公約第4條規(guī)定，按照本公約規(guī)定，各締約國應(yīng)禁止傾倒任何形式和狀態(tài)的任何廢物或其他物質(zhì)，并規(guī)定了清單制度。對于毒性最大的廢物，包括這一領(lǐng)域的國際主管機構(gòu)(目前是國際原子能機構(gòu))根據(jù)公共衛(wèi)生、生物或其他理由，確定為不宜在海上傾倒的強放射性廢物和其他強放射性物質(zhì)，列入傾倒廢物的黑名單。對毒性較大的廢物設(shè)立灰名單，包括未被列入黑名單的放射性廢物或其他放射性物質(zhì)，其傾倒需要事先獲得特別許可證。同時，締約國應(yīng)充分考慮這一領(lǐng)域的國際主管機構(gòu)(目前是國際原子能機構(gòu))的建議。其他廢物的排放需要事先獲得一般許可證。

1996年《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉議定書》第2條規(guī)定，締約當事國應(yīng)單獨和集體地保護和保全海洋環(huán)境，使其不受一切污染源的危害，應(yīng)按其科學、技術(shù)和經(jīng)濟能力采取有效措施防止、減少并在可行時消除傾倒或海上焚燒廢物或其他物質(zhì)造成的海洋污染?！逗税踩s》締約方在2012年第二次特別會議上發(fā)表并在2014年第六次審議會議上確認，核事故后的人民背井離鄉(xiāng)和土地污染問題要求所有的國家監(jiān)管者制訂防止和減輕具有廠外后果的潛在嚴重事故。日本政府傾倒事故核廢水對于環(huán)境和人類生命健康的巨大影響不言而喻，作為《倫敦公約》的締約方，事故核廢水的環(huán)境無害在沒有得到科學認證或沒有得到國際社會廣泛認同的情況下，事故核廢水應(yīng)當被禁止傾倒入海。

(二)環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價是國際環(huán)境法中的一項重要制度，是主體在做出可能對環(huán)境有重大影響的環(huán)境決策前應(yīng)當進行的對該決策的評估，從而將該決策對環(huán)境的影響降至最低。這一制度在諸多條約中有所規(guī)定。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第206條規(guī)定：“各國如有合理根據(jù)認為在其管轄或控制下的計劃中的活動可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化，應(yīng)在實際可行范圍內(nèi)就這種活動對海洋環(huán)境的可能影響做出評價，并應(yīng)依照第205條規(guī)定的方式提送這些評價結(jié)果的報告?！?991年《在跨界背景下環(huán)境影響評價公約》第2條規(guī)定，應(yīng)確保按照本公約的規(guī)定，在決定或授權(quán)開展附錄一所列可能造成重大不利跨界影響的活動之前，進行環(huán)境影響評價。

在福島核事故后，國際原子能機構(gòu)也認識到了環(huán)境影響評價的重要性并指出，進行最終決策時將需要使所有利益相關(guān)者參與，包括東電公司、原子力規(guī)制委員會、日本政府、福島縣、當?shù)厣鐓^(qū)等利益相關(guān)者，并需要在協(xié)商過程中考慮社會經(jīng)濟狀況及實施全面的監(jiān)測計劃，以確保不對人類健康和環(huán)境產(chǎn)生有害影響[2]153。然而，日本政府若采用向海洋傾倒事故核廢水的處置方案，“利益相關(guān)者”就不僅僅是日本政府及其國內(nèi)民眾，事故核廢水所造成的核污染將隨著水流和大氣運動至世界的每一個角落，在這個過程中，包括中國在內(nèi)的許多國家都是“利益相關(guān)者”。所以，日本政府在制訂事故核廢水處置方案時應(yīng)當邀請可能遭受不利影響的“利益相關(guān)者”參與到環(huán)境影響評價的過程中。

(三)環(huán)境信息交流制度

在愛爾蘭訴英國的“MOX工廠案”中，愛爾蘭擔心位于英格蘭西北部生產(chǎn)核燃料的MOX工廠排出的廢水在愛爾蘭海特殊的水循環(huán)和潮汐的影響下造成嚴重海水污染，向聯(lián)合國海洋法法庭提起訴訟。2001年12月，聯(lián)合國海洋法法庭根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第290條規(guī)定，在做出裁決前發(fā)布臨時措施，要求愛爾蘭與英國進行合作，并以此為目的進行磋商，以便交換有關(guān)因MOX工廠運行可能給愛爾蘭海帶來何種后果的信息，監(jiān)控MOX工廠對愛爾蘭海的風險和影響，并采取恰當措施防止MOX工廠對海洋環(huán)境造成污染。環(huán)境信息交流制度是國際環(huán)境法實施的重要方式，在該案中，聯(lián)合國海洋法法庭要求訴訟雙方展開合作進行相關(guān)信息的交換，日本政府可以在制訂事故核廢水處置方案時進行借鑒。

另一方面，根據(jù)相關(guān)條約的規(guī)定，日本政府有義務(wù)與包括中國在內(nèi)的國際社會進行環(huán)境信息交流和溝通。1992年《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》第19項原則規(guī)定：“各國應(yīng)將可能具有重大不利跨越國界的環(huán)境影響的活動向可能受到影響的國家預(yù)先和及時地提供通知和有關(guān)資料，并應(yīng)在早期階段誠意地同這些國家進行磋商。”1996年《<防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約>議定書》第8條規(guī)定，在對人體健康、安全或海洋環(huán)境構(gòu)成不可接受的威脅并且沒有任何其他可行解決辦法的緊急情況下，可例外頒發(fā)許可證，但在此之前，該締約當事國應(yīng)與有可能受到影響的人和其他國家和本組織(1)即國際原子能機構(gòu)。進行磋商。2011年《國際原子能機構(gòu)部長級核安全大會宣言》中指出，突出強調(diào)在事故情況下迅速和持續(xù)進行適當信息共享、保持透明度和國家間就核安全的所有方面進行最佳實踐交流的重要性。日本政府在制訂事故核廢水處置方案時，在從事可能對其他國家的環(huán)境造成影響的活動之前，應(yīng)與其他國家建立有效的信息交流和事先協(xié)商機制，向環(huán)境決策者和有關(guān)機構(gòu)準確、及時地提供相關(guān)環(huán)境信息。

五、結(jié)語

放射性廢物管理必須確保對人類健康的保護和環(huán)境影響達到可接受水平，必須考慮超越國界的人員健康和環(huán)境的可能影響(2)參見國際原子能機構(gòu)1995年之《放射性廢物管理原則》。。1972年《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》(簡稱《倫敦公約》)序言中指出：“各國有責任保證在其管轄或控制范圍內(nèi)的活動不致?lián)p害其他國家或各國管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)境?！蓖瑫r其第1條規(guī)定：“各締約國應(yīng)個別地和集體地促進對海洋環(huán)境污染的一切來源的有效控制，并特別保證采取一切切實可行的步驟，防止因傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋。”可見，諸多國際條約在危險廢物管制和或放射性廢物管理領(lǐng)域都設(shè)定了相關(guān)國際義務(wù)。

福島核電站事故發(fā)生當時日本聲稱排污入海是實在沒有辦法的辦法，且否定其行為的違法性(3)2011年3月11日,日本發(fā)生大地震并引發(fā)海嘯，導致福島縣核電站泄漏，造成大范圍核輻射，日本政府在處理過程中于4月4日開始將大量超標500倍以上的輻射污水排入海中，引發(fā)周邊國家的抗議和世界恐慌。日本內(nèi)閣官房長官枝野幸男4月5日就此事道歉，稱這是“實在沒辦法的事，對不起各位”；日本外務(wù)大臣松本剛明則否認日本此種做法有違國際法。，更在今年以“政府決定”揚言擬將福島核電站事故核廢水傾倒入海，并單方面聲稱即將排放的事故核廢水符合安全標準。顯然，日本無法保證經(jīng)過長期且大量的排放，對環(huán)境與人身安全不會造成無法挽回的后果?？梢姡诓淮_定核廢水是否對環(huán)境和人類是有害或者說只是單方認為安全但并未得到各方認可的情況下，日本政府決定長期且大量地將事故核廢水傾倒入海，毋庸置疑，是有違國際環(huán)境法的。