李澤鋒

（中國人民銀行太原中心支行 山西太原 030001）

我國縣域金融監(jiān)管體制發(fā)展情況

長期以來，我國縣域金融受到嚴(yán)格監(jiān)管和限制，地方金融發(fā)展并不活躍，金融機(jī)構(gòu)主要以國有商業(yè)銀行縣級分支行及地方所屬農(nóng)信社為主，金融監(jiān)管主體主要以中央金融監(jiān)管部門在縣域的派出機(jī)構(gòu)為主。2003年之前，縣域金融監(jiān)管主體以中國人民銀行縣支行為主。2003年設(shè)立銀監(jiān)會后，形成以人民銀行縣支行和銀監(jiān)會、縣監(jiān)管辦共同監(jiān)管模式，其中縣銀監(jiān)辦負(fù)責(zé)轄區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)管。

2005年后，隨著中國金融混業(yè)經(jīng)營環(huán)境的快速發(fā)展，縣域內(nèi)迅速出現(xiàn)各類小額貸款公司、典當(dāng)行及互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)品，推動影子銀行體系的高速擴(kuò)張，帶動交叉監(jiān)管領(lǐng)域的創(chuàng)新金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)。2008年后，為鼓勵地方金融發(fā)展，落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，中央逐步放權(quán)允許地方政府批設(shè)地方性金融機(jī)構(gòu)，并將農(nóng)信社管理交由省級地方政府負(fù)責(zé)，地方金融發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，各類融資擔(dān)保公司、融資租賃公司、商業(yè)保理公司等新型金融機(jī)構(gòu)加快布局。由此，全國各省、市、縣開始試點(diǎn)成立地方政府金融工作辦公室（以下簡稱“金融辦”），地方政府的金融監(jiān)管職能逐步得到擴(kuò)充。

與此相伴的是，我國自2003年形成的“一行三會”金融分業(yè)監(jiān)管模式也逐步暴露出諸多不適應(yīng)性，監(jiān)管空白、監(jiān)管重疊及監(jiān)管套利等問題在一定程度上加快了金融風(fēng)險集聚和爆發(fā)。部分縣域地方金融機(jī)構(gòu)缺乏貸款風(fēng)險管控，一旦發(fā)生信用風(fēng)險，很可能引發(fā)連鎖效應(yīng)。

國際金融危機(jī)后，在國際各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體紛紛實(shí)施金融監(jiān)管體制改革，推動中央銀行與金融監(jiān)管部門的部際協(xié)調(diào)和職能整合大環(huán)境下，我國也開始推動金融監(jiān)管體制改革，以強(qiáng)化宏觀審慎管理，維護(hù)金融體系穩(wěn)定。2013年，經(jīng)國務(wù)院同意，建立了由人民銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度，成員單位包括銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局等。2017年，第五次全國金融工作會議確立了中央和地方協(xié)同監(jiān)管的新格局，設(shè)立了國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金融委”），由其負(fù)責(zé)對金融管理部門和地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問責(zé)。根據(jù)工作會議部署，明確地方政府金融監(jiān)管的對象為“7+4”類金融機(jī)構(gòu)。隨后各省、區(qū)、市陸續(xù)重組金融辦公室，加掛地方金融監(jiān)督管理局牌子，將職能向監(jiān)督管理和風(fēng)險處置轉(zhuǎn)變。2018年3月，國務(wù)院進(jìn)一步整合銀監(jiān)會和保監(jiān)會職責(zé)，組建中國銀行保險業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀保監(jiān)會”）。隨后，銀保監(jiān)會發(fā)布“三定”方案，將其在縣域設(shè)立的監(jiān)管辦改設(shè)為監(jiān)管組，作為縣支局機(jī)構(gòu)改革的暫行措施。至此，中央層面形成了“一委一行兩會”新的金融管理格局。2020年1月，金融委進(jìn)一步明確設(shè)立由人民銀行牽頭的省級地方議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化中央與地方的監(jiān)管協(xié)調(diào)，央行在金融穩(wěn)定與金融發(fā)展中的協(xié)調(diào)主導(dǎo)作用也在逐漸上升。

現(xiàn)階段我國縣域金融監(jiān)管主體情況

目前，我國縣域金融監(jiān)管主體由兩個層面構(gòu)成：

一個層面是中央金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)，包括人民銀行縣支行和銀保監(jiān)會縣監(jiān)管組，證監(jiān)會在縣級未設(shè)派出機(jī)構(gòu)。其中，人民銀行縣支行作為獨(dú)立法人，負(fù)責(zé)推動落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管政策，加強(qiáng)地方金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。銀保監(jiān)會縣監(jiān)管組為非獨(dú)立法人，負(fù)責(zé)縣域銀行業(yè)、保險業(yè)等金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動的監(jiān)管工作。

另一層面為縣政府金融辦（部分地區(qū)已組建為縣地方金融監(jiān)督管理局），其中一部分機(jī)構(gòu)為單獨(dú)設(shè)置，另一部分掛靠地方發(fā)展改革局、財(cái)政局等職能部門，職責(zé)主要是負(fù)責(zé)小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、商業(yè)保理公司、典當(dāng)行等機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作，以及組織協(xié)調(diào)防范化解地方金融風(fēng)險，處理地方金融突發(fā)事件等。不過，近年來多數(shù)省份已將小貸公司、典當(dāng)行等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)審批權(quán)限上收至省、市金融監(jiān)管局，縣金融辦僅能履行有限監(jiān)管權(quán)。

在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制方面，當(dāng)前我國省級金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的形式已明確為“人行牽頭，多家參與”。但縣域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)體制并未明確，且絕大多數(shù)縣域也從未建立過金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，個別縣域形成的現(xiàn)有監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制類型并不統(tǒng)一：有的以當(dāng)?shù)刂醒虢鹑诒O(jiān)管派出機(jī)構(gòu)牽頭為主，地方政府相關(guān)部門列席參與，該類模式注重貫徹執(zhí)行國家宏觀金融政策，防范金融風(fēng)險，但信息溝通共享有限，協(xié)調(diào)力度稍弱；另一類模式由地方政府牽頭，中央金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)列席參與，此類模式注重區(qū)域金融發(fā)展，協(xié)調(diào)力度很強(qiáng)，但可能忽視潛在金融風(fēng)險?？傮w上，由于缺乏聯(lián)動機(jī)制，中央部門和縣域政府在金融監(jiān)管分工與協(xié)作上協(xié)調(diào)性不足，導(dǎo)致監(jiān)管政策落實(shí)不嚴(yán)，加大了縣域金融風(fēng)險防控工作難度。

現(xiàn)階段縣域金融監(jiān)管體制存在的問題

（一）縣域整體監(jiān)管體系較為薄弱

目前，人民銀行縣支行雖有較完整的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，人員編制一般為15-30人，但信貸政策工具有限、金融監(jiān)管手段單一，導(dǎo)致監(jiān)管效果不佳。銀保監(jiān)會在縣域僅設(shè)監(jiān)管組，具有對銀行保險業(yè)金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)管權(quán)限，但人員編制僅3-4人，且其監(jiān)管權(quán)限主要集中在上級分局，縣監(jiān)管組實(shí)際履職效能有限。證監(jiān)會未設(shè)立縣級機(jī)構(gòu)，縣域證券類金融監(jiān)管力量薄弱。地方金融辦雖明確負(fù)責(zé)“7+4”類金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，但監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與制度相對滯后，監(jiān)管信息不全面，風(fēng)險識別手段有限。同時，由于缺乏必要的執(zhí)法依據(jù)，導(dǎo)致金融辦執(zhí)法手段嚴(yán)重匱乏。

（二）地方金融監(jiān)管力量有待增強(qiáng)

目前，部分縣金融辦仍為掛靠機(jī)構(gòu)，不得不與其他部門合署辦公，編制少的僅有2-3名工作人員。即使部分縣金融辦實(shí)現(xiàn)部門單設(shè)，人員編制有所擴(kuò)充，但總體上由于無立法層面授權(quán)，導(dǎo)致金融辦職能定位和職責(zé)權(quán)限不夠清晰。另外，隨著縣域金融的迅猛發(fā)展，縣金融辦承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)不斷擴(kuò)大，但相應(yīng)縣域金融風(fēng)險也在不斷積累，且近年多起突發(fā)異常集中取款、金融暴雷事件發(fā)生在基層一線，而金融辦現(xiàn)有人員普遍欠缺金融監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)，與所承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)相比力量明顯不足，難以及時有效發(fā)現(xiàn)和處置各類風(fēng)險。

（三）監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚待完善

目前中央及省級金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制初步建立，主要采取聯(lián)席會議或領(lǐng)導(dǎo)小組形式，但絕大多數(shù)縣域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立。建立縣域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制最重要一環(huán)是確定牽頭機(jī)構(gòu)，但簡單參照省級模式以人民銀行作為牽頭機(jī)構(gòu)并不一定適合縣域?qū)嵡?。中國基層管理體制的現(xiàn)實(shí)是，越到基層，地方政府的統(tǒng)籌能力越強(qiáng)，相應(yīng)以地方政府作為牽頭部門優(yōu)勢作用越大，但這種協(xié)調(diào)體制也存在片面注重發(fā)展而忽視風(fēng)險的弊端。目前，由于縣域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不明確，各監(jiān)管部門之間溝通并不暢通，嚴(yán)重制約監(jiān)管合力形成與效能提升。另外，縣域重復(fù)監(jiān)管問題比較突出，尤其在對地方性銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管上，多頭監(jiān)管增加了機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。

優(yōu)化縣域金融監(jiān)管體制的建議

（一）逐步整合縣域中央金融監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)

為增強(qiáng)縣域中央金融監(jiān)管合力，徹底消除監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊和監(jiān)管套利問題，有效實(shí)施對各類地方金融組織和機(jī)構(gòu)穿透式監(jiān)管，結(jié)合目前縣域中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，應(yīng)對縣域中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組。建議以人民銀行縣支行為基礎(chǔ)，起步階段合并銀保監(jiān)會與縣監(jiān)管組，并在運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)后，授權(quán)承擔(dān)證監(jiān)會在縣域的證券監(jiān)管權(quán)限，集中承擔(dān)縣域銀、證、保監(jiān)管職能，以有利于集中整合監(jiān)管資源、發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，降低信息傳遞成本，提高決策效率。同時，人民銀行、銀保監(jiān)及證監(jiān)省級分支機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)監(jiān)管職責(zé)分工，充分運(yùn)用縣級機(jī)構(gòu)的神經(jīng)末梢作用，加強(qiáng)縣域風(fēng)險預(yù)警和處置能力。

（二）加強(qiáng)縣域地方金融監(jiān)管力量

根據(jù)2017年第五次全國金融工作會議精神，進(jìn)一步明確縣域金融辦防控地方金融風(fēng)險和實(shí)施地方金融機(jī)構(gòu)管理兩項(xiàng)職責(zé)，授權(quán)地方政府更廣泛的監(jiān)管權(quán)限，有效消除監(jiān)管空白。在制度層面，應(yīng)加快推動地方金融立法，制定配套實(shí)施細(xì)則，推動形成覆蓋完整、規(guī)范有效的縣域金融監(jiān)管制度體系。同時，應(yīng)統(tǒng)籌地方發(fā)改、工商、經(jīng)信等部門目前承擔(dān)的部分金融監(jiān)管職能，將監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一歸口地方金融監(jiān)管部門，提升其獨(dú)立性和專業(yè)性，在條件具備的地方，可試點(diǎn)推行省級以下地方金融監(jiān)管部門垂直管理。另外，應(yīng)擴(kuò)充縣域金融監(jiān)管部門人員編制，加大隊(duì)伍培訓(xùn)力度，可綜合運(yùn)用與駐地中央金融監(jiān)管派出單位、被監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通交流與業(yè)務(wù)訓(xùn)練等多種方式提高監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（三）建立“雙線”金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

為便于政策“縱向”逐級向下傳導(dǎo)，一方面可參照省級金穩(wěn)會模式，明確設(shè)立以人民銀行縣支行牽頭的縣域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)縣域內(nèi)中央與地方金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)金融政策的統(tǒng)一性。另一方面，考慮到地方政府在處置縣域金融風(fēng)險的職責(zé)和能力，建議再構(gòu)建一條“橫向”地方議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專門處置突發(fā)金融事件和地方金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行風(fēng)險。該機(jī)制由地方政府牽頭負(fù)責(zé)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及各相關(guān)職能部門參與協(xié)作，以完善應(yīng)急聯(lián)絡(luò)，牢牢把握風(fēng)險處置的主動權(quán)。

（四）建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息平臺

加快落實(shí)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作的意見》，明確人民銀行縣支行牽頭建立縣域金融監(jiān)管信息共享機(jī)制，搭建統(tǒng)一的金融監(jiān)管數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)中央與地方金融監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)信息集合、交換與共享，有效支持對金融機(jī)構(gòu)全方位、全時段的篩查、甄別、預(yù)警，全面提高縣域金融監(jiān)管的質(zhì)量和水平。同時，鼓勵各地有效整合各類經(jīng)濟(jì)信息資源，加強(qiáng)與地方財(cái)政、發(fā)改、統(tǒng)計(jì)等部門信息溝通和協(xié)商，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)智能分析，大力推動監(jiān)管科技的實(shí)踐應(yīng)用，促進(jìn)金融運(yùn)行與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的互聯(lián)互通。

結(jié)論

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，當(dāng)前，我國縣域經(jīng)濟(jì)尚處于新舊動能轉(zhuǎn)換的調(diào)整階段，整體經(jīng)濟(jì)主體仍以傳統(tǒng)“二元結(jié)構(gòu)”為主，這是我國加快構(gòu)建“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)”新發(fā)展格局的關(guān)鍵時期。要推動縣域經(jīng)濟(jì)的趕超發(fā)展，必須高度重視金融發(fā)展的先導(dǎo)性作用，通過金融先行以助推縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)后發(fā)優(yōu)勢的預(yù)期目標(biāo)。而金融運(yùn)行的質(zhì)量和效能，則與金融監(jiān)管體制息息相關(guān)。因此，縣域部門在加快區(qū)域金融發(fā)展、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程中，必須在金融發(fā)展的起步階段，正確處理好加快經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展、防范區(qū)域金融風(fēng)險和強(qiáng)化金融監(jiān)管體制的關(guān)系。一方面，要辯證看待中央與地方金融監(jiān)管權(quán)限劃分，在堅(jiān)持中央集中統(tǒng)一管理下，有效整合地方金融監(jiān)管資源，多措并舉提升縣域金融監(jiān)管力量；另一方面，要堅(jiān)持法治思維，加快完善地方金融法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管的制度化、規(guī)范化；最后，要統(tǒng)籌構(gòu)建縣域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，建立統(tǒng)一金融監(jiān)管信息平臺，運(yùn)用科技手段提升監(jiān)管效能。