蘇 藝

（江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210031）

在我國(guó)《反家庭暴力法》實(shí)施五周年之際，來(lái)自某民間組織的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查報(bào)告顯示，在收到有效反饋的14716份問(wèn)卷調(diào)查中，有83.16%的參與者認(rèn)同公安機(jī)關(guān)是預(yù)防和制止家庭暴力的責(zé)任部門(mén)，并有93.09%的參與者選擇在發(fā)生家暴時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)警救助，均為所有部門(mén)中的最高比例；但知曉公安機(jī)關(guān)出具告誡書(shū)和申請(qǐng)庇護(hù)的人數(shù)僅為69.88%、64.11%，反而是勾選最少的兩個(gè)選項(xiàng)；對(duì)公安機(jī)關(guān)家暴處置工作不滿(mǎn)意的為51.3%，同樣為最高比例。［1］據(jù)該組織統(tǒng)計(jì)，2016年3月—2021年2月北京市各級(jí)法院涉家暴判決總數(shù)共計(jì)320件，其中當(dāng)事人提出的家暴主張并獲得法院明確回應(yīng)的僅有74件，主要原因在于取證難、認(rèn)定難。例如受害人沒(méi)有提供任何證據(jù)證明家暴事實(shí)的存在，或者僅能提供證明力較弱的傷情照片或報(bào)警記錄，很難得到法院認(rèn)定。［2］以上數(shù)據(jù)充分表明，盡管報(bào)警是社會(huì)公眾遭遇家暴后的第一反應(yīng)，但人們對(duì)公安機(jī)關(guān)究竟能夠起到何種作用往往不甚了解，實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)的干預(yù)效果也還有進(jìn)一步提高的空間，這些都直接影響了訴訟階段人民法院對(duì)于家暴事實(shí)的認(rèn)定。

在2021年全國(guó)“兩會(huì)”期間，有全國(guó)人大代表建議在110報(bào)警系統(tǒng)中將“家庭暴力”作為專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)單獨(dú)列項(xiàng)，推行以書(shū)面告誡為主的處置方式，并與110警情、行政、刑事案件進(jìn)行關(guān)聯(lián)統(tǒng)計(jì)。［3］對(duì)此，公安部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)回應(yīng)稱(chēng)，將認(rèn)真調(diào)研，在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上細(xì)化完善相關(guān)統(tǒng)計(jì)方法，進(jìn)一步指導(dǎo)各地公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格貫徹落實(shí)我國(guó)《反家庭暴力法》，最大限度預(yù)防和減少家庭暴力案件發(fā)生。［4］應(yīng)當(dāng)指出，細(xì)化相關(guān)統(tǒng)計(jì)工作，關(guān)鍵在于加強(qiáng)源頭治理。由于家庭暴力產(chǎn)生于較為封閉的家庭，最先覺(jué)察的必然是與之在時(shí)空上聯(lián)系緊密的鄰里社區(qū)，因此依托我國(guó)目前已相對(duì)成熟的社區(qū)警務(wù)體系，在我國(guó)《反家庭暴力法》的制度框架下實(shí)現(xiàn)家庭暴力治理由警察干預(yù)向社區(qū)干預(yù)的過(guò)渡，構(gòu)建一套完善的社區(qū)反家暴警務(wù)模式，理應(yīng)成為下一階段公安機(jī)關(guān)推進(jìn)反家暴工作的重中之重。本文擬展開(kāi)相關(guān)探討。

一、多年來(lái)警察干預(yù)家庭暴力的實(shí)踐困境

盡管家庭暴力在中國(guó)屢見(jiàn)不鮮，但掩藏于幾千年的傳統(tǒng)文化之中，并未成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，公安機(jī)關(guān)只是在被動(dòng)接受受害人投訴，秉承著“清官難斷家務(wù)事”“法不入家門(mén)”等傳統(tǒng)觀念，并不尋求積極主動(dòng)地出警。直到2001年我國(guó)《婚姻法》修訂，在第三條中首次寫(xiě)入“禁止家庭暴力”，并且第四十三條第二款、第三款明確規(guī)定：“對(duì)正在實(shí)施的家庭暴力，受害人有權(quán)提出請(qǐng)求，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)予以勸阻；公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以制止”“實(shí)施家庭暴力或虐待家庭成員，受害人提出請(qǐng)求的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照治安管理處罰的法律規(guī)定予以行政處罰”，標(biāo)志著我國(guó)警察干預(yù)家庭暴力模式的初步確立。此后，2008年我國(guó)《全國(guó)婦聯(lián)、中央宣傳部、最高人民檢察院、公安部、民政部、司法部、衛(wèi)計(jì)委印發(fā)〈關(guān)于預(yù)防和制止家庭暴力的若干意見(jiàn)〉的通知》第八條不僅規(guī)定“將家庭暴力報(bào)警納入110出警工作范圍，并按照我國(guó)《110接處警規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定對(duì)家庭暴力求助投訴及時(shí)進(jìn)行處理”，還首次規(guī)定“公安機(jī)關(guān)受理家庭暴力案件后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法組織對(duì)家庭暴力案件受害人的傷情進(jìn)行鑒定，為正確處理案件提供依據(jù)”。這一規(guī)定后來(lái)演變?yōu)槲覈?guó)《反家庭暴力法》第十五條第一款：“公安機(jī)關(guān)接到家庭暴力報(bào)案后應(yīng)當(dāng)及時(shí)出警，制止家庭暴力，按照有關(guān)規(guī)定調(diào)查取證，協(xié)助受害人就醫(yī)、鑒定傷情?！卑凑?015年我國(guó)《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見(jiàn)》的精神，對(duì)于群眾報(bào)案各辦案警種、部門(mén)都必須接受并依照有關(guān)規(guī)定辦理，不得推諉，并且都必須進(jìn)行網(wǎng)上登記。涉嫌犯罪的，按照刑事案件進(jìn)行立案審查；涉嫌行政違法的，按照行政案件進(jìn)行受案審查；2015年我國(guó)《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見(jiàn)》也要求對(duì)于案件受理“迅速審查、立案和轉(zhuǎn)處”。也就是說(shuō)，現(xiàn)階段關(guān)于遭受家暴求助后“有警不出、有案不立”的現(xiàn)象已基本得到有效糾正。

有學(xué)者認(rèn)為，警察介入家庭暴力的主要功能是使暴力實(shí)施者產(chǎn)生畏懼并收斂，對(duì)屢教不改者通過(guò)延長(zhǎng)關(guān)押進(jìn)行教化改造，使受害方少受騷擾。但警察對(duì)于是否介入存在明顯的三種態(tài)度：很少介入；不想介入；即使介入，也不愿意逮捕暴力執(zhí)行行為的實(shí)施者。［5］通過(guò)立法解決了前兩個(gè)問(wèn)題后，實(shí)踐中的第三種態(tài)度多存在于我國(guó)《反家庭暴力法》第十六條第一款“家庭暴力情節(jié)較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機(jī)關(guān)對(duì)加害人給予批評(píng)教育或者出具告誡書(shū)”的情形，此時(shí)出警民警就擁有較大的自由裁量權(quán)，再加上對(duì)出警對(duì)象的家庭情況不甚熟悉，只要主觀判斷情況不太嚴(yán)重，一般傾向于口頭批評(píng)教育了事；甚至某地公安機(jī)關(guān)在編寫(xiě)的《家庭暴力警情處置現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)》中將發(fā)生家庭暴力行為的情形機(jī)械地分為“初次現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，再次依法告誡”；還有的出警民警將家暴事實(shí)記錄為“因瑣事被其老公×××用拳頭打其頭部和后腦致傷”，引發(fā)受害人復(fù)議訴訟。①北京市昌平區(qū)人民法院（2017）京0114行初164號(hào)行政判決書(shū)。據(jù)遼寧省的一項(xiàng)實(shí)證研究表明，該省警察只有53.5%了解我國(guó)《反家庭暴力法》，41.7%了解《遼寧省預(yù)防和制止家庭暴力規(guī)定》，16.1%了解《遼寧省家庭暴力告誡制度實(shí)施辦法》；只有38.5%認(rèn)為家庭暴力案件有必要取證，34.8%認(rèn)為應(yīng)視情況而定，尚有18.2%認(rèn)為家庭暴力案件不需要取證。［6］因此，為推進(jìn)我國(guó)《反家庭暴力法》及其規(guī)范體系在下一個(gè)階段更好地適用，通過(guò)引入社區(qū)力量對(duì)家庭暴力進(jìn)行共同干預(yù)，從而對(duì)警察權(quán)力形成一定監(jiān)督和制約，已是勢(shì)在必行。

二、域外社區(qū)干預(yù)家庭暴力的經(jīng)驗(yàn)啟示

作為第四次警務(wù)革命的產(chǎn)物，社區(qū)警務(wù)理論興起于20世紀(jì)六七十年代的美英等西方國(guó)家，并迅速在世界范圍內(nèi)得到廣泛接受和蓬勃發(fā)展，最終成為當(dāng)代世界警務(wù)的主要范式。其基本內(nèi)涵是：警方與社區(qū)通過(guò)警務(wù)活動(dòng)和社區(qū)活動(dòng)緊密地聯(lián)系在一起，警方以社區(qū)為工作基點(diǎn)參與社區(qū)生活，社區(qū)公民通過(guò)一定方式參與社會(huì)治安工作，二者形成合力共同解決社區(qū)治安問(wèn)題。［7］因此，選取在社區(qū)干預(yù)家庭暴力方面有一定特色的國(guó)家進(jìn)行文獻(xiàn)考察，有助于為我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)家庭暴力干預(yù)模式的順利轉(zhuǎn)型提供一定經(jīng)驗(yàn)啟示。

（一）美國(guó)“逮捕”+“社區(qū)為本”的家庭暴力干預(yù)模式

自20世紀(jì)70年代起，美國(guó)警察被要求嚴(yán)肅處理家庭暴力，長(zhǎng)期奉行的不逮捕政策被打破。到20世紀(jì)80年代末期，大多數(shù)州都制定了針對(duì)家庭暴力的法律，并且?guī)缀醵际跈?quán)警察在有正當(dāng)理由認(rèn)定某人顯而易見(jiàn)犯家庭暴力罪時(shí)，即使不是現(xiàn)行犯，亦可徑行無(wú)令狀逮捕。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)警察實(shí)施“社區(qū)為本”的反家庭暴力模式，即整合社區(qū)內(nèi)的政府力量與非政府力量，充分挖掘社區(qū)內(nèi)的資源，預(yù)防和控制社區(qū)內(nèi)的家庭暴力。［8］主要通過(guò)建立社區(qū)伙伴關(guān)系，警方和社區(qū)醫(yī)院、媒體、婦聯(lián)、兒童救助中心、心理咨詢(xún)與治療、甚至宗教等各種社會(huì)力量共同制定工作目標(biāo)計(jì)劃，并開(kāi)展減少家庭暴力為主題的專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，內(nèi)容包括簡(jiǎn)易操作技巧、證據(jù)收集、安全計(jì)劃、信息收集和共享、確定施暴者攻擊性等。［9］

（二）英國(guó)“并肩對(duì)付家庭暴力”的干預(yù)模式

自20世紀(jì)90年代起，英國(guó)警察改變了以往對(duì)待家庭暴力的態(tài)度和行為，以倫敦哈默史密斯和富爾海姆區(qū)為試點(diǎn)，創(chuàng)建了多機(jī)構(gòu)合作、團(tuán)結(jié)一致地“并肩對(duì)付家庭暴力”運(yùn)作機(jī)制。該機(jī)制突破了家庭暴力是家內(nèi)事務(wù)和私生活，國(guó)家機(jī)構(gòu)和社會(huì)公力不應(yīng)介入的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，在警察局成立反家庭暴力專(zhuān)職部門(mén)，其工作的關(guān)鍵內(nèi)容是照顧受害人、在可以行使逮捕權(quán)時(shí)實(shí)施逮捕、通過(guò)各種渠道獲取有力證據(jù)并提出指控。［10］同時(shí)，還要求警察局、法院、住房部門(mén)、社會(huì)服務(wù)部門(mén)、社區(qū)法律服務(wù)部門(mén)、醫(yī)療單位、檢察機(jī)關(guān)、律師所、婦女援助機(jī)構(gòu)、議員及自愿性團(tuán)體等所有與家庭暴力救治相關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)都必須重視家庭暴力問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)它們必須團(tuán)結(jié)協(xié)作，形成反家庭暴力的合力，遇到任何類(lèi)型的家庭暴力事件都要在工作上配合一致。［11］

（三）加拿大基于“零容忍度”政策下的家庭暴力干預(yù)模式

1993年，加拿大政府出臺(tái)了“零容忍度”政策，即只要是家庭暴力，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)不分輕重必須立案，警察有權(quán)入室制止并收集證據(jù)。在無(wú)須受害人同意的強(qiáng)制起訴制度下，警方還負(fù)有舉證責(zé)任。同時(shí)，成立處理家庭暴力的專(zhuān)門(mén)服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)警員的教育訓(xùn)練，包括家庭暴力產(chǎn)生的社會(huì)原因、形式以及危害，相關(guān)法律規(guī)定，社區(qū)內(nèi)以及婦女的敏感性問(wèn)題，處理程序以及社區(qū)服務(wù)信息，有關(guān)槍支武器的規(guī)定等。此外，各省政府積極采取行動(dòng)，在財(cái)政上支持為受害人社區(qū)服務(wù)設(shè)施，例如庇護(hù)所、專(zhuān)業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和其他社區(qū)工作者的服務(wù)、司法服務(wù)等。［12］據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)庇護(hù)所的數(shù)量由1982年85家增長(zhǎng)到2000年的508家，曼尼托巴省級(jí)政府用于社會(huì)服務(wù)的資金由1982年的5加分增長(zhǎng)到1999年的9加元，該省家庭暴力法庭的設(shè)立同樣引致逮捕率的大幅上升，由1983年的629件增長(zhǎng)到 1996—1997 年的 3084 件。［13］

三、構(gòu)建我國(guó)社區(qū)反家暴警務(wù)模式的基本路徑

早在21世紀(jì)初，一項(xiàng)名為“反對(duì)對(duì)婦女的家庭暴力城市社區(qū)干預(yù)”的項(xiàng)目就已悄然啟動(dòng)，旨在改變公民意識(shí)，建立由街道辦事處、婦聯(lián)、派出所、法庭、工商所、社區(qū)醫(yī)院等部門(mén)參加的社區(qū)婦女社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，探索受虐婦女救助工作模式。［14］這一時(shí)期，正值西方社區(qū)警務(wù)理論引入我國(guó)，2002年《公安部、民政部關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的意見(jiàn)》提出“對(duì)我國(guó)公安機(jī)關(guān)傳統(tǒng)警務(wù)機(jī)制的改革和創(chuàng)新”和“實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)型警務(wù)向主動(dòng)型警務(wù)轉(zhuǎn)變”，為社區(qū)干預(yù)家庭暴力提供了發(fā)展契機(jī)。例如，自2002年開(kāi)始珠海市各派出所60%以上的警力深入社區(qū)，每個(gè)社區(qū)都配有警務(wù)室，當(dāng)家庭暴力發(fā)生時(shí)，社區(qū)警務(wù)能夠協(xié)調(diào)動(dòng)員社區(qū)人員，獲得家庭暴力發(fā)生時(shí)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)；同時(shí)成立“110”反家庭暴力投訴中心，實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，依法妥善處置各類(lèi)家庭暴力案件。［15］又如，2006年《溫州市預(yù)防和制止家庭暴力規(guī)定》第二十三條在國(guó)內(nèi)率先提出“把社區(qū)民警干預(yù)家庭暴力工作列入警務(wù)工作考核內(nèi)容”，還有學(xué)者更是呼吁直接賦予社區(qū)警務(wù)室干預(yù)與制止家庭暴力的相應(yīng)職責(zé)。［16］盡管這一時(shí)期一批社區(qū)警務(wù)室陸續(xù)掛牌成立了維權(quán)投訴站或反家暴報(bào)警點(diǎn)，但僅僅滿(mǎn)足于出警是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，正像有學(xué)者指出的那樣：“公安機(jī)關(guān)可以充分發(fā)揮一線(xiàn)警力長(zhǎng)期扎根基層的優(yōu)勢(shì)，采取定時(shí)回訪和不定時(shí)隨訪相結(jié)合的方式，掌握具有家暴史家庭的動(dòng)態(tài)，將不穩(wěn)定因素化解在萌芽狀態(tài)?！保?7］在吸收借鑒上述域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)未來(lái)家庭暴力治理應(yīng)實(shí)現(xiàn)由警察干預(yù)向社區(qū)干預(yù)的過(guò)渡，并在我國(guó)《反家庭暴力法》的既有制度框架下，構(gòu)建社區(qū)反家暴警務(wù)模式：

第一，建立平時(shí)面向社區(qū)的宣傳教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作平臺(tái)。在推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移的背景下，各級(jí)組織各種形式宣傳教育的落腳點(diǎn)均應(yīng)向社區(qū)傾斜，通過(guò)普及反家暴知識(shí)，樹(shù)立社區(qū)居民的社會(huì)責(zé)任感，鼓勵(lì)他們將社區(qū)內(nèi)有關(guān)家庭暴力的可疑情況及時(shí)向社區(qū)或者警方通報(bào)。同時(shí)，各級(jí)組織應(yīng)當(dāng)共同開(kāi)發(fā)家事糾紛調(diào)解、反家暴、婦女兒童權(quán)益保護(hù)等相關(guān)課程，定期組織社區(qū)網(wǎng)格員、家事調(diào)解員、家事調(diào)查員、心理健康服務(wù)人員等，開(kāi)展反家庭暴力業(yè)務(wù)培訓(xùn)。此外，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以社區(qū)為單位單獨(dú)設(shè)立家庭暴力警情統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)或者依托現(xiàn)有警務(wù)信息綜合應(yīng)用平臺(tái)，開(kāi)展家庭暴力警情分類(lèi)統(tǒng)計(jì)和分析研判，并在確保數(shù)據(jù)安全、保護(hù)隱私的前提下，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共通和信息共享。

第二，建立健全社區(qū)反家暴警務(wù)的快速反應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。改變公安機(jī)關(guān)接到家庭暴力報(bào)案后單方干預(yù)家庭暴力的做法，指揮中心在派警時(shí)應(yīng)第一時(shí)間通知社區(qū)民警，再由社區(qū)民警要求社區(qū)相關(guān)人員迅速趕到現(xiàn)場(chǎng)。待家庭暴力被制止后，社區(qū)醫(yī)護(hù)人員可對(duì)受害人提供緊急救治并協(xié)助送醫(yī)、鑒定傷情，無(wú)民事行為能力人、限制民事行為能力人可立即由社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)安排到臨時(shí)的庇護(hù)場(chǎng)所，社區(qū)工作人員可協(xié)助警方查明情況和登記信息，這樣出警民警就可以將主要精力放在調(diào)查、收集、固定現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)上。

第三，圍繞調(diào)解、告誡制度運(yùn)行，與社區(qū)形成良好的合作伙伴關(guān)系。針對(duì)案件事實(shí)清楚，家庭暴力情節(jié)較輕，依法不給予治安管理處罰并符合調(diào)解條件的，可對(duì)加害人進(jìn)行批評(píng)教育，組織當(dāng)事人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，社區(qū)可選聘法律、心理、社會(huì)工作等專(zhuān)家、實(shí)務(wù)工作者協(xié)助調(diào)解工作。即使是初次報(bào)警，也應(yīng)重點(diǎn)聽(tīng)取加害人所在社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、婦聯(lián)以及所在單位意見(jiàn)后，結(jié)合加害者平時(shí)表現(xiàn)，決定是否依法給予告誡；對(duì)再次報(bào)警的，應(yīng)當(dāng)依法告誡。對(duì)于告誡書(shū)，應(yīng)通知居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、社區(qū)民警進(jìn)行查訪。

第四，依法適用傳喚、拘留，聯(lián)合社區(qū)圍繞人身保護(hù)令制度運(yùn)行配合人民法院開(kāi)展工作。受害人不同意調(diào)解、當(dāng)事人調(diào)解不成或者出具告誡書(shū)后加害人再次實(shí)施家庭暴力的，依法將加害人傳喚到公安機(jī)關(guān)接受調(diào)查，分類(lèi)處理；對(duì)三次以上實(shí)施家庭暴力的或者存在持有兇器等情節(jié)的加害人，依法采取行政拘留、刑事拘留等強(qiáng)制措施。根據(jù)以上情形，再對(duì)接我國(guó)《反家庭暴力法》第二十三條第二款、第三十二條，其近親屬、公安機(jī)關(guān)、婦聯(lián)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、救助管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院代為申請(qǐng)人身安全保護(hù)令；人民法院作出人身保護(hù)令后，應(yīng)當(dāng)送達(dá)公安派出所、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)以及婦聯(lián)、殘聯(lián)、學(xué)校、幼兒園、救助管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)組織，公安派出所、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)還應(yīng)協(xié)助人民法院執(zhí)行。