劉娟

【關(guān)鍵詞】 傳統(tǒng)村落 農(nóng)村 立法保護(hù)

黨的十九大報(bào)告提出，“文化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的靈魂。文化興國(guó)運(yùn)興，文化強(qiáng)民族強(qiáng)。沒有高度的文化自信，沒有文化的繁榮興盛，就沒有中華民族偉大復(fù)興”。傳統(tǒng)村落文化是中國(guó)特色社會(huì)主義文化的重要組成部分。對(duì)傳統(tǒng)村落文化的保護(hù)，也是隨著人們對(duì)傳統(tǒng)文化價(jià)值認(rèn)識(shí)的提升而不斷進(jìn)步的。因此，應(yīng)站在治國(guó)理政和文化安全的角度推進(jìn)傳統(tǒng)村落文化立法保護(hù)工作。當(dāng)前，理論上還缺乏立法促進(jìn)傳統(tǒng)村落文化發(fā)展與保護(hù)的有借鑒價(jià)值的成果。傳統(tǒng)村落保護(hù)不僅要保護(hù)好村落實(shí)體，更要保護(hù)好其中蘊(yùn)含的“活態(tài)文化”。在對(duì)傳統(tǒng)村落文化進(jìn)行專項(xiàng)立法保護(hù)的過(guò)程中，建議先將全國(guó)人大的相關(guān)立法工作作為首要任務(wù)，再由地方人大進(jìn)行具有本土適應(yīng)性的補(bǔ)充與調(diào)整，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)村落保護(hù)進(jìn)行立法，進(jìn)一步明確傳統(tǒng)村落保護(hù)的法律責(zé)任，健全配套政策，將村落及其文化保護(hù)納入法制化、規(guī)范化軌道。

強(qiáng)調(diào)立法的整體性是傳統(tǒng)村落文化立法保護(hù)的重要原則

由于立法缺乏整體性的問題主要體現(xiàn)在缺乏配套機(jī)制、政策上，因而，在下一階段的立法過(guò)程中，需要專門研究制定傳統(tǒng)村落保護(hù)的相關(guān)政策。應(yīng)鼓勵(lì)鄉(xiāng)村制定傳統(tǒng)村落保護(hù)的村規(guī)民約。2018年12月27日，民政部、中組部、全國(guó)婦聯(lián)等7部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》提出，到2020年全國(guó)所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約、居民公約，這對(duì)鄉(xiāng)村振興是一個(gè)利好消息。在區(qū)域規(guī)劃上，要充分兼顧好農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展與傳統(tǒng)村落文化保護(hù)雙重目標(biāo)，通過(guò)立法明確傳統(tǒng)村落在土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游項(xiàng)目開發(fā)、就業(yè)崗位保障、社會(huì)保障等方面享有政策支持，從而保障傳統(tǒng)村落村民的切身利益。在財(cái)政方面，要認(rèn)識(shí)到物質(zhì)既是傳統(tǒng)村落文化保護(hù)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村傳統(tǒng)村落文化立法能夠落到實(shí)處的前提條件。因此，在下一階段的立法工作中，應(yīng)以法律形式明確各級(jí)政府在傳統(tǒng)村落文化保護(hù)方面的財(cái)政責(zé)任，為被收錄于傳統(tǒng)文化名錄的傳統(tǒng)村落的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、古建筑修繕等工作提供充足預(yù)算，避免農(nóng)村村落文化因經(jīng)濟(jì)因素而失傳或遭到破壞。

在智力支持上，鑒于傳統(tǒng)村落文化保護(hù)工作兼具物質(zhì)性與文化性的特殊情況，在下一階段的立法工作中，不僅要對(duì)物質(zhì)上、組織上的保障作出規(guī)定，更應(yīng)該作好智力支持：一方面，相關(guān)法律法規(guī)都需要經(jīng)過(guò)專家咨詢以及專業(yè)的傳統(tǒng)村落文化調(diào)研工作后才能明確通過(guò)，各項(xiàng)條款的一切內(nèi)容都需要遵循“避免村落文化異化、變味”的原則，避免村落文化在保護(hù)傳承的過(guò)程中出現(xiàn)不科學(xué)決策;另一方面，保護(hù)傳統(tǒng)村落文化也需要激勵(lì)，因此，在立法過(guò)程中可以考慮以地方法律法規(guī)的形式明確激勵(lì)對(duì)象，譬如，要對(duì)保護(hù)傳統(tǒng)村落文化成績(jī)突出的學(xué)術(shù)組織、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人等給予充分激勵(lì)，尤其應(yīng)重點(diǎn)鼓勵(lì)學(xué)者探索如何在完整保護(hù)傳統(tǒng)村落文化基因的前提下，改善當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏脚c經(jīng)濟(jì)條件等重大課題。

推進(jìn)國(guó)家和地方立法銜接是傳統(tǒng)村落文化立法保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

推進(jìn)國(guó)家和地方立法銜接是農(nóng)村傳統(tǒng)村落文化立法保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從技術(shù)層面上看，國(guó)家立法對(duì)地方立法的依據(jù)及指導(dǎo)作用必須加強(qiáng);同時(shí)，地方立法的獨(dú)立性必須予以重視，在平等協(xié)商基礎(chǔ)上，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大地方立法權(quán)，這將有利于地方法律體系建設(shè)。

2015年修訂后的《中華人民共和國(guó)立法法》賦予設(shè)區(qū)的市、自治州地方立法權(quán)，古村落保護(hù)則可在此次立法主體擴(kuò)容后列入?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出要“強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興法治保障”。因此，在傳統(tǒng)村落保護(hù)過(guò)程中，應(yīng)明確國(guó)家立法占主導(dǎo)地位，嘗試從國(guó)家和地方兩個(gè)層面指定傳統(tǒng)村落保護(hù)相關(guān)法律，國(guó)家立法要為地方性法規(guī)制定內(nèi)容、總體布局等提供權(quán)威尺度參考，從而對(duì)傳統(tǒng)村落文化進(jìn)行調(diào)適。地方立法也并非與國(guó)家立法相對(duì)立，而是國(guó)家立法的有益補(bǔ)充，地方立法是傳統(tǒng)村落保護(hù)所涉具體法律制度、措施的直接來(lái)源，要充分體現(xiàn)國(guó)家立法中所不能考慮到的地方特殊性和所制定規(guī)章的有效性，只有這樣才能使立法針對(duì)性更強(qiáng)，執(zhí)行效果更好，充分發(fā)揮國(guó)家立法和地方立法的共同作用，使傳統(tǒng)村落得到有效保護(hù)。要積極推進(jìn)地方出臺(tái)傳統(tǒng)村落保護(hù)的相關(guān)法律，與國(guó)家立法共同形成傳統(tǒng)村落法律保護(hù)體系。

傳統(tǒng)村落保護(hù)的相關(guān)高位階專項(xiàng)法律尚屬空白，其所依據(jù)的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》在保護(hù)對(duì)象、認(rèn)定程序、審定標(biāo)準(zhǔn)體系等方面有交叉，存在保護(hù)不力的問題。因此，各地制定地方性法規(guī)要與國(guó)家層面相關(guān)法律法規(guī)相銜接，設(shè)區(qū)的市、自治州可以先行制定相關(guān)地方性法規(guī)，自治縣人大可通過(guò)自治立法權(quán)制定單行條例。

通過(guò)立法保障傳統(tǒng)村落規(guī)劃的科學(xué)性是傳統(tǒng)村落文化立法保護(hù)的具體內(nèi)容

各地區(qū)應(yīng)盡快出臺(tái)傳統(tǒng)村落文化遺產(chǎn)保護(hù)辦法和細(xì)則，建立健全各部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對(duì)本行政區(qū)傳統(tǒng)村落文化傳承保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督管理，監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施和建設(shè)項(xiàng)目的落實(shí)，規(guī)范傳統(tǒng)村落文化的傳承保護(hù)秩序?！兑庖姟分赋?，要“做好頂層設(shè)計(jì)，注重規(guī)劃先行”。強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃引領(lǐng)，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。此外，《意見》還要求各地在傳統(tǒng)村落文化保護(hù)規(guī)劃中建立專家審查制度、巡查制度，保障村民在規(guī)劃中的利益訴求和基本權(quán)利，等等。雖然目前農(nóng)村在傳統(tǒng)村落文化保護(hù)上尚缺乏規(guī)劃相關(guān)的規(guī)定，但可以借鑒國(guó)內(nèi)外傳統(tǒng)文化保護(hù)實(shí)踐做得較好的地方經(jīng)驗(yàn)，為傳統(tǒng)村落文化保護(hù)規(guī)劃編制合理內(nèi)容。譬如：可以借鑒《蘇州市古村落保護(hù)條例》中關(guān)于科學(xué)性、保障村民利益訴求表達(dá)的相關(guān)內(nèi)容，也可以借鑒貴州省《省人民政府關(guān)于加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》的相關(guān)內(nèi)容，針對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)村落文化的保護(hù)需要，將既有法律法規(guī)中關(guān)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行整合。同時(shí)，國(guó)家立法與地方立法之間的關(guān)系也應(yīng)該遵循主導(dǎo)與補(bǔ)充完善的關(guān)系。在實(shí)踐過(guò)程中，國(guó)家立法無(wú)法完全涵蓋各地方傳統(tǒng)村落文化保護(hù)的每一個(gè)方面，也并非所有問題都能夠通過(guò)司法途徑處理，如何解決傳統(tǒng)村落文化保護(hù)與當(dāng)?shù)鼐用裢膺w尋求發(fā)展之間的矛盾、如何明確城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)村落文化保護(hù)之間的關(guān)系等，這些都需要通過(guò)地方條例來(lái)具體落實(shí)。

以西藏自治區(qū)為例，在目前針對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)出臺(tái)的地方性法律法規(guī)中，并沒有針對(duì)傳統(tǒng)村落文化保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容，僅僅在2014年出臺(tái)的《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法〉辦法》第七條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。在下一階段的立法活動(dòng)中，西藏可以落實(shí)好上位法精神，并參考其他地區(qū)的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)本地區(qū)傳統(tǒng)村落文化保護(hù)需要加入傳統(tǒng)村落文化保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，制定地方規(guī)劃并確保其貫徹落實(shí)，從而強(qiáng)化西藏傳統(tǒng)村落文化保護(hù)規(guī)劃工作的科學(xué)性、有效性。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，離不開傳統(tǒng)村落。唯有建章立制、依法辦事，通過(guò)立法保護(hù)農(nóng)村傳統(tǒng)村落文化，才能使其煥發(fā)生機(jī)和活力，使傳統(tǒng)村落數(shù)量不減少的同時(shí)“傳統(tǒng)”特色高質(zhì)量傳承?！兑庖姟窞檗r(nóng)村傳統(tǒng)村落文化立法保護(hù)提供了新機(jī)遇。農(nóng)村有著厚重的傳統(tǒng)文化積淀，傳統(tǒng)村落文化因其多樣性、地域性特征而顯現(xiàn)出鮮明的地域風(fēng)格，蘊(yùn)含著豐富的文化價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和歷史價(jià)值。我國(guó)農(nóng)村的傳統(tǒng)村落文化，本質(zhì)上記錄了數(shù)千年來(lái)人類文明的發(fā)展歷程。保護(hù)傳統(tǒng)村落文化，就是保護(hù)農(nóng)村燦爛文化遺產(chǎn)，也是推進(jìn)村落物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的體現(xiàn)。