何易霖

（中南財經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

自羅伯特·?皮爾爵士提出“巡邏勤務(wù)”這一警務(wù)概念之后，巡邏便逐步成為警察工作的重點。在當(dāng)今世界各地的警察機構(gòu)中，巡邏無論作為警種還是一種勤務(wù)方式，都具有顯著突出的作用。例如：在美國，巡邏通常占到警察部門工作的60%—70%[1]，而由于美國各州警察管理制度的差異，這個比例在某些地區(qū)可能更高；在我國香港，巡邏隊的警力通常占到地區(qū)警署總警力的60%以上[2]；而在英國和日本等國家，巡邏警察占比也在警察總?cè)藬?shù)的40%左右[3]。由此可見，巡邏作為現(xiàn)代警察最為基本的勤務(wù)方式，廣泛受到了重視。

目前，我國已然摸索出了一套符合自身國情的警務(wù)巡邏模式，巡邏勤務(wù)也發(fā)揮了預(yù)想中防治犯罪、維護(hù)社會治安的作用。但隨著時代的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，以及西方治警觀念的不斷輸入，需要對巡邏勤務(wù)這一常見警務(wù)模式的發(fā)展進(jìn)行思考。然而，建立先進(jìn)的警察勤務(wù)運作方式絕不是一蹴而就的，從哲學(xué)的角度來看，先進(jìn)的變革需要先進(jìn)理論的支撐。社會治理理論作為政府管理理論的一種，其效益已經(jīng)得到了西方各國政府的參考與實踐，該理論中管理主體多元化的主張也與我國社會治安綜合治理的總體要求不謀而合。在社會治理理論的大框架下，我國公安巡邏勤務(wù)面臨著新的發(fā)展趨勢。

一、我國當(dāng)代巡邏勤務(wù)現(xiàn)狀

（一）我國巡邏勤務(wù)的發(fā)展歷程

要想探討巡邏勤務(wù)的發(fā)展趨向，尚需對這一警察勤務(wù)運作方式的發(fā)展歷程作出梳理。改革開放以來，我國公安機關(guān)在西方原有警務(wù)模式的基礎(chǔ)上，依照我國國情，逐步形成了一套自成體系的巡邏勤務(wù)模式。1991年11月，全國第十八次公安工作會議首次提出要在城市中建設(shè)完備的警務(wù)巡邏體制，通過將大量的警力布置在街面上，以提高公安機關(guān)對社會治安的掌控力。兩年后，即1993年的全國城市人民警察巡邏工作會議進(jìn)一步指出要在國內(nèi)地級以上城市建立警察巡邏體制。這兩次會議為我國城市警察巡邏勤務(wù)奠定了基礎(chǔ)。1994年2月24日，公安部發(fā)布了《城市人民警察巡邏規(guī)定》（后文稱《規(guī)定》），該規(guī)定為我國城市建立人民警察巡邏體制提供了法律依據(jù)，警察巡邏由此實現(xiàn)了對社會治安的動態(tài)管控[4]。

（二）我國當(dāng)代巡邏勤務(wù)之特點

1．從領(lǐng)導(dǎo)層面看，加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是我國公安工作首要遵循的原則，巡邏這一警察勤務(wù)工作自然也不例外，只有全面服從黨的指揮才能最大程度地發(fā)揮巡邏勤務(wù)的預(yù)期功效。

2．從巡邏的目標(biāo)和任務(wù)層面看，我國巡邏勤務(wù)不僅能夠打擊和預(yù)防犯罪，維護(hù)公共安全，也可以在公益層面為社會提供服務(wù)，在進(jìn)行巡邏的過程中，通過解決群眾糾紛，化解社會矛盾，從而拉近警民關(guān)系，提高警察的形象和執(zhí)法權(quán)威，這也充分體現(xiàn)出了公安機關(guān)全心全意服務(wù)人民的宗旨。

3．從巡邏方式的層面看，《規(guī)定》中明確了人民警察在進(jìn)行巡邏時實行步、車結(jié)合的方式。步巡具有檢查仔細(xì)、對犯罪威懾能力強等優(yōu)勢，而車巡則具備視域廣、速度快的特點，能使警察在較短時間內(nèi)趕赴報案地點。兩者相結(jié)合，提高了巡邏的時效性。

4．放眼地域特征，以出警時間為依據(jù)進(jìn)行巡區(qū)劃分。我國公安機關(guān)在劃分巡區(qū)時，主要著眼于城市街區(qū)的地域狀況，同時以出警預(yù)測時長為依據(jù)進(jìn)行實施。公安部對城市出警人員趕赴市區(qū)主要街道、居民樓院內(nèi)以及市郊區(qū)等不同報案地點的時間都做出了詳盡的規(guī)定。而在案件處置完畢后，公安機關(guān)會對出警反應(yīng)時間進(jìn)行詳細(xì)的分析，并根據(jù)分析結(jié)果對巡區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步地調(diào)整。

5．“交巡合一”的改革方向，1997年，江蘇公安機關(guān)率先提出將交警與巡警合二為一的警務(wù)改革理念[5]，即交巡警既管交通，又負(fù)責(zé)社會治安的維護(hù)。交巡合一模式能夠從管理層面上實現(xiàn)一警多用，增加街面執(zhí)法警力數(shù)量，在管理交通秩序的同時，起到了維護(hù)街面秩序的效益。以白城為例，該市公安機關(guān)自2019年6月推行交巡合一改革以來，交巡警大隊接警案件顯著降低，尤其是刑事案件的發(fā)生率同比2018年下降31%，同時，該市交巡警積極履職，服務(wù)群眾，數(shù)月內(nèi)便收到錦旗、感謝信29件，完美地完成了上文所述的巡邏之目標(biāo)。

二、社會治理理論概述

社會治理理論興起于20世紀(jì)90年代的西方，在凱恩斯主義與自由主義的強烈沖突之下，當(dāng)時的人們急于尋求一種能夠在政府、社會、市場三大主體之間形成良性互動的機制，在這樣一種背景之下，社會治理理論應(yīng)運而生，結(jié)合中外學(xué)者的具體觀點，可以總結(jié)出社會治理理論的幾大特點。

（一）治理主體多元化

在社會治理理論的框架下，社會治理的主體并不僅限于政府，相反，為了保證治理的效果，治理的主體可以是公共機構(gòu)，也可以是私人機構(gòu)，甚至可以是上述二者的融合，即多元化的治理主體能夠更好地達(dá)成治理的目標(biāo)。另一方面，治理作為一種對社會進(jìn)行管理的行為，需要權(quán)威來進(jìn)行維護(hù)，政府作為公權(quán)力的代表，自然是權(quán)威的不二之選，但若是這種權(quán)威只限于政府一家，可能會產(chǎn)生機構(gòu)冗雜、效率下降等治理負(fù)效應(yīng)。而從公眾的角度看，這種治理的權(quán)威實質(zhì)上來源于社會對治理主體的信任，獲得社會廣泛信任的組織即可以獲得治理的權(quán)威，這也為治理主體多元化提供了事實依據(jù)。

（二）更加注重服務(wù)而非“統(tǒng)治”

相較于傳統(tǒng)的政府管理理論，社會治理理論更傾向于政府如何為公眾提供服務(wù)。好比企業(yè)為公眾提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品而獲取利潤一般，政府也需要為社會提供相應(yīng)的“產(chǎn)品”來獲取績效和權(quán)威[6]，在這一點上，政府所提供的產(chǎn)品即為服務(wù)。由此，社會治理理論下，如何為社會提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)也應(yīng)當(dāng)成為政府首要考慮的問題。

（三）管理方式的多元化

除了管理的主體，社會治理理論也強調(diào)管理方式的多元化。政府不能僅靠行政強制力來對社會進(jìn)行管理，單純地強制無法達(dá)到治理的效果。在這一方面，治理理論提倡“善治”，即政府與公民通力合作，對社會進(jìn)行管理，這便要求政府增強社會組織與普通公眾在社會治理領(lǐng)域的參與度，以此來促進(jìn)政府與社會的良性互動。

三、我國巡邏勤務(wù)與社會治理理論的沖突

（一）巡邏主體的單一性

當(dāng)前，無論從法律還是現(xiàn)實公安實踐的角度看，巡邏作為警察的勤務(wù)模式之一，是警察的職能和任務(wù)，為公安機關(guān)所獨有。雖然我國曾有過例如“朝陽群眾”等社會群眾上街巡邏的實踐，但一是此類主體只屬于民間組織，不具有法律上的合法性。二是公安機關(guān)并未授予這類主體相應(yīng)的處置權(quán)力。綜合以上兩點，所謂“朝陽群眾”并不能被算作巡邏勤務(wù)的主體。這便與社會治理理論中治理主體多元化的要求相沖突。

（二）打擊和服務(wù)不平衡

巡邏勤務(wù)作為公安機關(guān)的勤務(wù)運作方式之一，本身具有在社會面上打擊違法犯罪的行政職能，具備相當(dāng)?shù)膹娭菩?，在維護(hù)社會秩序這一點上，況且也確實需要相應(yīng)的行政強制性來維護(hù)社會治安，懲處犯罪。但在我國過去的警務(wù)實踐中，我國的巡邏勤務(wù)似乎過多的偏向于打擊預(yù)防犯罪方面的職能，而或多或少地忽視了服務(wù)公眾的任務(wù)。但在社會治理理論下，社會服務(wù)又恰好應(yīng)當(dāng)是公安機關(guān)提供給社會公眾的“產(chǎn)品”之一。這個產(chǎn)品質(zhì)量的好壞將會直接影響公安機關(guān)績效的評定與聲望。當(dāng)前過度強調(diào)打擊違法犯罪而忽視公共服務(wù)的情況，是與社會治理理論不協(xié)調(diào)的。

（三）處置具有單方面意志性

巡邏警察作為行政主體，其部分處置行為只需在行政法律法規(guī)允許的范圍之內(nèi)，便可以自行對違法行為進(jìn)行處置，特別是在交巡合一的改革背景下，當(dāng)巡警完全和交警融為一體時，就可能因此引發(fā)一系列問題。例如，在當(dāng)前的警務(wù)實踐中，交警在處理違章車輛時具有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)，這種自由裁量權(quán)能夠使警察在對違法主體行為的社會危害性做出主觀評判后，給出相應(yīng)的處罰，具有相當(dāng)?shù)闹饔^性和靈活性。而正是這兩種特點，使得在現(xiàn)實警務(wù)實踐中，因為自由裁量權(quán)引發(fā)的問題層出不窮。處置的單方面意志性，無疑是與社會治理理論的要求相違背的。

四、社會治理理論下我國巡邏勤務(wù)的發(fā)展趨向

（一）一元化向多元化的發(fā)展趨向

社會治理理論關(guān)注多元化的社會管理力量，重視治理中社會組織和公民個人的參與。在傳統(tǒng)公共安全尚且缺失的社會，由公安機關(guān)派遣職業(yè)警察來執(zhí)行巡邏任務(wù)，無疑能夠滿足社會群體的要求，為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。但是隨著社會的不斷發(fā)展，社會群體對于公共安全也逐漸提出了新的要求，這時，人們需要的公共安全不僅僅是對犯罪的打擊，而是涉及個人生活、組織活動的方方面面，不論從警察職權(quán)還是警力配置的方面來看，公安機關(guān)都無法全面地滿足社會對公共安全的需求。這意味著公共安全的提供不應(yīng)繼續(xù)被政府機構(gòu)所壟斷，而是應(yīng)當(dāng)變傳統(tǒng)的一元主體為多元，適當(dāng)引進(jìn)新的社會力量來分擔(dān)巡邏任務(wù)。從另一個方面上看，作為公權(quán)力代表的警察在執(zhí)行巡邏任務(wù)時，也有可能與社會群體產(chǎn)生沖突，這時也需要一個不屬于沖突雙方的第三方組織來進(jìn)行協(xié)調(diào)?？偟膩碚f，通過增加巡邏的主體，在減少職業(yè)警察工作壓力，達(dá)成社會面巡邏防控目標(biāo)的同時，也能更好地化解社會沖突，達(dá)到社會治理的目標(biāo)。

（二）從“統(tǒng)治”向服務(wù)的發(fā)展趨向

巡邏勤務(wù)的基本任務(wù)并非只有打擊和預(yù)防犯罪，隨著社會公眾對于政府服務(wù)的需求日益增多，巡邏勤務(wù)應(yīng)當(dāng)充分樹立起服務(wù)理念。一方面，向社會提供服務(wù)能夠充分拉近警民關(guān)系，從而提高警察形象，樹立警察的執(zhí)法權(quán)威，為日后的治理打下良好的社會基礎(chǔ)。另一方面，公安機關(guān)也應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識到自身資源的不足，巡邏警力是十分珍貴的資源，如果將所有精力都投入到提供公共服務(wù)中，也會導(dǎo)致公安機關(guān)自顧不暇，由此，巡邏警察應(yīng)當(dāng)只向社會提供那些基于警察使命應(yīng)當(dāng)完成的服務(wù)，例如向民眾提供救助、化解糾紛等。

（三）管理方式從單一向多樣的發(fā)展趨向

治理體現(xiàn)了國家權(quán)力向公民的回歸，政府對于社會的管理不能僅僅依靠強制力來進(jìn)行，而是應(yīng)該采取更加民主化、更加注重公民人身權(quán)益的方式進(jìn)行。例如，在行為相對人能夠自覺配合巡警執(zhí)法的前提下，就可以使用一些非強制性的方式，以增加警察與相對人之間的溝通與合作，以求更好地解決問題。由此，即使在交巡合一改革的大背景下，也不會因為過于自由的裁量權(quán)導(dǎo)致不當(dāng)?shù)木駴_突。當(dāng)然，管理方式的多樣化并非指巡警不能采取任何強制性的措施，畢竟巡邏的首要任務(wù)還是打擊和預(yù)防違法犯罪，對于不能自覺配合警方執(zhí)法的相對人，仍然應(yīng)當(dāng)采用強制性措施進(jìn)行嚴(yán)格管理。