李志遠(yuǎn) ,陳文豐 ,石妍妍

(1.科學(xué)技術(shù)部 火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中心,北京 100045;2.北京市長(zhǎng)城企業(yè)戰(zhàn)略研究所,北京 100101)

一、引言

建設(shè)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家高新區(qū)”)是國(guó)家推進(jìn)改革、開(kāi)放、創(chuàng)新等戰(zhàn)略的重要政策工具。經(jīng)過(guò)30 年的發(fā)展,國(guó)家高新區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)創(chuàng)新高地、產(chǎn)業(yè)高地、人才高地和開(kāi)放高地。2020 年,國(guó)家高新區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值13.5萬(wàn)億元,占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的13.3%,較2015 年提高1.6 個(gè)百分點(diǎn);營(yíng)業(yè)收入、工業(yè)總產(chǎn)值、出口總額、利潤(rùn)總額分別實(shí)現(xiàn)42.8 萬(wàn)億元、25.6 萬(wàn)億元、4.5 萬(wàn)億元、3.0 萬(wàn)億元,成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新是國(guó)家高新區(qū)成功的根本保障。30 年來(lái),國(guó)家高新區(qū)始終牢記“發(fā)展高科技,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”的歷史使命,不忘推動(dòng)“科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合”的初心,堅(jiān)持制度創(chuàng)新,不斷深化“小政府、大服務(wù)”的理念,構(gòu)建了統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的管理機(jī)構(gòu),形成了良好的管理體制機(jī)制,為我國(guó)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和科技體制改革、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)營(yíng)造了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立而良好的發(fā)展環(huán)境,為全面深化改革,轉(zhuǎn)變政府職能,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)[1]。

由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡,區(qū)域之間發(fā)展階段和資源稟賦差異性較大,國(guó)家高新區(qū)發(fā)展存在時(shí)序差異性,為適應(yīng)自身發(fā)展階段、戰(zhàn)略使命和區(qū)域條件,國(guó)家高新區(qū)管理體制也呈現(xiàn)出多樣化特征,不同類型各有特點(diǎn)和利弊。本文研究的“一區(qū)多園”是指,一個(gè)高新區(qū)管理區(qū)域包括多個(gè)片區(qū)(分園),片區(qū)(分園)的地理空間范圍分布于不同行政區(qū)(縣),一般呈現(xiàn)不連片特征。

二、“一區(qū)多園”的主要類型

各地高新區(qū)根據(jù)自身實(shí)際情況,探索出了不同類型的“一區(qū)多園”管理體制類型。按照高新區(qū)管委會(huì)對(duì)分園承擔(dān)的職能和權(quán)限劃分,主要形成建設(shè)主體型、非建設(shè)主體型、半建設(shè)主體型三類。

1.建設(shè)主體型。指高新區(qū)管委會(huì)對(duì)所轄分園實(shí)行一體化管理,全權(quán)負(fù)責(zé)分園的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng),類似國(guó)體中的“共和制”,典型代表有濟(jì)南高新區(qū)、武漢東湖高新區(qū)、成都高新區(qū)等。如武漢東湖高新區(qū)經(jīng)過(guò)6 次區(qū)域調(diào)整,管轄面積從24平方公里逐步擴(kuò)大為518 平方公里,涉及洪山區(qū)和江夏區(qū)。東湖高新區(qū)在武漢市委市政府的大力支持和協(xié)調(diào)下,分別與洪山區(qū)、江夏區(qū)簽訂區(qū)域托管協(xié)議,在互利共贏的原則下進(jìn)行稅收分成,實(shí)現(xiàn)了高新區(qū)518 平方公里的統(tǒng)一管理。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和園區(qū)管理需要,東湖高新區(qū)劃分八大產(chǎn)業(yè)園區(qū),形成特色鮮明的產(chǎn)業(yè)布局,并按照扁平化管理要求,八大園區(qū)成立園區(qū)建設(shè)管理辦公室,作為東湖高新區(qū)管委會(huì)分支機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)規(guī)劃建設(shè)、招商引資和企業(yè)服務(wù)工作,不具備獨(dú)立的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。

2.非建設(shè)主體型。指分園的開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商引資、企業(yè)服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)都由分園所在地政府(管委會(huì))負(fù)責(zé),高新區(qū)管委會(huì)作為市政府派出機(jī)構(gòu),承擔(dān)分園指導(dǎo)、協(xié)調(diào)職能,統(tǒng)籌各分園的發(fā)展。這類“一區(qū)多園”涉及分園的變更、調(diào)整、人事、編制等事項(xiàng),不涉及主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)整,類似國(guó)體中的“邦聯(lián)制”,典型代表為中關(guān)村、深圳高新區(qū)、佛山高新區(qū)等。如中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)(以下簡(jiǎn)稱中關(guān)村示范區(qū))實(shí)行“一區(qū)十六園”管理模式,各分園人、財(cái)、物都由分園管委會(huì)或所在區(qū)政府負(fù)責(zé)。中關(guān)村管委會(huì)作為市政府派出機(jī)構(gòu),對(duì)各分園發(fā)展建設(shè)進(jìn)行綜合指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào),同時(shí)承擔(dān)政策研究與制定、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進(jìn)與服務(wù)、市政府園區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金管理、國(guó)際交流與合作等職能。

3.半建設(shè)主體型。主要指高新區(qū)管委會(huì)管理主園區(qū)(一個(gè)或多個(gè))的全部開(kāi)發(fā)建設(shè)與管理服務(wù)事務(wù),對(duì)其他分園進(jìn)行統(tǒng)籌指導(dǎo)、發(fā)展協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)等職能;其他分園的開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商引資、企業(yè)服務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)由分園所在地政府(管委會(huì))負(fù)責(zé),類似國(guó)體中的“聯(lián)邦制”。典型代表有上海張江高新區(qū)、重慶高新區(qū)、天津高新區(qū)、寧波高新區(qū)等。

以重慶高新區(qū)為例,2019 年12 月重慶市五屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議表決通過(guò)《關(guān)于重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)行政管理事項(xiàng)的決定》,明確重慶高新區(qū)管理范圍包括直管園(主園區(qū))和拓展園(其他分園)兩部分,將西永微電園全域及沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、大渡口區(qū)、北碚區(qū)、江津區(qū)部分區(qū)域劃歸高新區(qū)管理統(tǒng)籌。重慶高新區(qū)管理范圍從原來(lái)的74平方公里擴(kuò)大至1 031.2 平方公里,其中直管園面積310 平方公里。在管理運(yùn)營(yíng)方面,重慶高新區(qū)實(shí)行規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)政策、招商引資、項(xiàng)目審批、財(cái)稅政策、綜合執(zhí)法“六統(tǒng)一”,由高新區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)直管園的經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化管理,以及拓展園的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目審批、政策制定、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、考核評(píng)價(jià)等經(jīng)濟(jì)管理事務(wù),各拓展園保持現(xiàn)行人事、財(cái)政等管理體制不變。

三、“一區(qū)多園”模式的現(xiàn)實(shí)意義

高新區(qū)在創(chuàng)建之初就選擇“一區(qū)多園”模式或在發(fā)展擴(kuò)張過(guò)程中走向該模式主要有以下幾方面的考慮:

一是破解發(fā)展空間瓶頸。我國(guó)高新區(qū)是借鑒國(guó)外科學(xué)園區(qū)[2]成功經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)自身特點(diǎn)發(fā)展起來(lái)的,一開(kāi)始主要是在一些中心城市和大城市創(chuàng)辦,區(qū)域選擇也多是緊鄰這些城市的智力密集區(qū),如北京中關(guān)村、武漢東湖、西安、成都等地高新區(qū)。隨著高新區(qū)發(fā)展壯大,土地供給緊缺,產(chǎn)業(yè)用地逐漸成為發(fā)展瓶頸,且高新區(qū)范圍內(nèi)城市化程度比較高,幾乎沒(méi)有可供進(jìn)一步開(kāi)發(fā)的連片空間。由此,一些地方政府將鎮(zhèn)、街道或若干行政村整建制托管給高新區(qū)管理,或者采用合作開(kāi)發(fā)、掛牌、飛地等方式在城市其他區(qū)域拓展,形成高新區(qū)“一區(qū)多園”模式。[3]

二是更好發(fā)揮高新區(qū)輻射帶動(dòng)作用,打造高能級(jí)戰(zhàn)略性平臺(tái)。國(guó)家高新區(qū)成立之初以“構(gòu)建小氣候、營(yíng)造小環(huán)境”為導(dǎo)向,開(kāi)展先行先試和改革創(chuàng)新。過(guò)去30 年,國(guó)家高新區(qū)持續(xù)不斷優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,集聚創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源要素,誕生了一批重大創(chuàng)新成果,集聚了一批創(chuàng)業(yè)者和高新技術(shù)、高成長(zhǎng)的科技企業(yè),探索出行之有效的區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和路徑,對(duì)城市發(fā)展起到了引領(lǐng)和示范帶動(dòng)作用。推行高新區(qū)的“一區(qū)多園”,可以進(jìn)一步提升高新區(qū)的顯示度、影響力、輻射力,把高新區(qū)過(guò)去30 年積累的要素、成果、品牌、政策、模式擴(kuò)散到城市周邊有條件的區(qū)域,促使更多區(qū)域享受高新區(qū)政策紅利,營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài),探索創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展路徑。以南京為例,2018 年,南京市委市政府作出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展“121”戰(zhàn)略部署,將高新區(qū)確定為南京“創(chuàng)新名城”建設(shè)的主陣地,按照“一區(qū)多園”發(fā)展思路,統(tǒng)籌全市十五個(gè)區(qū)縣的優(yōu)質(zhì)資源形成高新區(qū)“一區(qū)十五園”發(fā)展新格局。

三是推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局和創(chuàng)新資源優(yōu)化配置。國(guó)家高新區(qū)推動(dòng)我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)從無(wú)到有、從小到大,是我國(guó)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的一面光輝旗幟和主要戰(zhàn)略力量。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入演進(jìn),產(chǎn)業(yè)鏈條式、集群化、生態(tài)化發(fā)展呈現(xiàn)跨區(qū)域布局,物理空間邊界愈加弱化,產(chǎn)業(yè)邊界愈加淡化,單個(gè)園區(qū)已經(jīng)難以承載更大產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。另外,為規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展,國(guó)務(wù)院在2003年部署開(kāi)展了清理整頓開(kāi)發(fā)區(qū)的工作,并在2017 年和2020 年先后出臺(tái)文件,提出按照“布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”的要求,鼓勵(lì)以國(guó)家高新區(qū)為主體整合或托管區(qū)位相鄰、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的省級(jí)高新區(qū)或各類工業(yè)園區(qū)。在此背景下,一些地方將原來(lái)已設(shè)立的工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或相關(guān)園區(qū),納入國(guó)家高新區(qū)形成“一區(qū)多園”,力求強(qiáng)化空間聯(lián)動(dòng)、功能耦合與產(chǎn)業(yè)協(xié)同,推進(jìn)空間布局優(yōu)化、要素有機(jī)整合、產(chǎn)業(yè)集群集約,解決功能區(qū)小、散、低,產(chǎn)業(yè)集中度不高、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、低水平重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題。

四是快速增強(qiáng)綜合實(shí)力和規(guī)模優(yōu)勢(shì),利于升級(jí)或爭(zhēng)先進(jìn)位。目前,169 家國(guó)家高新區(qū)分布于全國(guó)30 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市),全國(guó)一半的地級(jí)市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家高新區(qū)布局。一些中西部地區(qū)還在加快國(guó)家高新區(qū)的創(chuàng)建,但往往面臨創(chuàng)新資源薄弱分散、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足等問(wèn)題,為進(jìn)一步增強(qiáng)實(shí)力,集中優(yōu)勢(shì)資源,部分地方往往采用“一區(qū)多園”模式,納入產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新條件相對(duì)較好的園區(qū),舉全市之力創(chuàng)建國(guó)家高新區(qū)。此外,在國(guó)家高新區(qū)爭(zhēng)先進(jìn)位過(guò)程中,一些地方也會(huì)通過(guò)“一區(qū)多園”試圖快速形成規(guī)模優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)擴(kuò)量增質(zhì),提升競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

四、“一區(qū)多園”存在的主要問(wèn)題

“一區(qū)多園”模式改變了國(guó)家高新區(qū)原有的空間結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu),跨層級(jí)、跨行政區(qū)域的發(fā)展,必然會(huì)遭遇體制性問(wèn)題和障礙。在“一區(qū)多園”推進(jìn)的同時(shí),也帶來(lái)了管理難度的增加,引發(fā)了業(yè)內(nèi)對(duì)“一區(qū)多園”模式的一些爭(zhēng)議。

一是“一區(qū)多園”空間選擇不優(yōu)。部分高新區(qū)尤其是新升級(jí)高新區(qū)為承接地方清理整頓園區(qū)的任務(wù),盲目納入一些發(fā)展水平低、創(chuàng)新能力差的區(qū)域形成“一區(qū)多園”模式,既拉低了高新區(qū)的平均發(fā)展質(zhì)量,也偏離了高新區(qū)“又高又新”發(fā)展初衷,形成了“戴帽子、不出力”的尷尬局面。

二是缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。部分高新區(qū),特別是非建設(shè)主體型和半建設(shè)主體型高新區(qū)在實(shí)施“一區(qū)多園”管理模式時(shí),缺乏統(tǒng)一整體的規(guī)劃,相關(guān)分園各自為陣,對(duì)國(guó)家高新區(qū)的發(fā)展定位、發(fā)展要求、發(fā)展路徑不明確。

三是不同主體間權(quán)責(zé)利不明確?！耙粎^(qū)多園”模式打破原有利益分配格局,涉及高新區(qū)管委會(huì)和分園管委會(huì)之間、市級(jí)政府與區(qū)(縣)級(jí)政府之間等多個(gè)主體,不同主體在職能分工、管理權(quán)限、財(cái)政稅收等管理職能以及利益分配方面容易引發(fā)矛盾[4]。

四是統(tǒng)籌發(fā)展不力。一些高新區(qū)管委會(huì)對(duì)分園沒(méi)有實(shí)質(zhì)性管理權(quán)限,且缺乏有效的統(tǒng)籌手段,導(dǎo)致各分園獨(dú)立運(yùn)作,非但難以形成合力,反而會(huì)進(jìn)一步加劇同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng),造成有限資源的分散,很難形成“一盤(pán)棋”的發(fā)展格局,還會(huì)給外界造成盲目擴(kuò)張、面子工程、僅追求經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)好看等負(fù)面印象。

總體來(lái)看,實(shí)施“一區(qū)多園”管理模式的高新區(qū),管委會(huì)對(duì)分園的管理權(quán)限和統(tǒng)籌力度越大,越有利于協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展,也越有利于形成高質(zhì)量的區(qū)域協(xié)同一體化發(fā)展格局。建設(shè)主體型的“一區(qū)多園”“共和制”模式明顯優(yōu)于半建設(shè)主體型的“一區(qū)多園”“聯(lián)邦制”模式,更優(yōu)于非建設(shè)主體型的“一區(qū)多園”“邦聯(lián)制”模式。

五、“一區(qū)多園”的典型案例

(一)成都高新區(qū)

成都高新區(qū)于1991 年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為全國(guó)首批國(guó)家高新區(qū)。建區(qū)30 年,成都高新區(qū)管理體制機(jī)制隨時(shí)代和空間而變,先后經(jīng)歷了單一政府工作部門(mén)、政企合一、準(zhǔn)行政區(qū)、兩區(qū)整合、一區(qū)四園五個(gè)階段?，F(xiàn)有管轄面積234.4 平方公里,形成含高新南區(qū)、高新西區(qū)、成都天府國(guó)際生物城、成都未來(lái)科技城的一區(qū)四園格局。

高新區(qū)管委會(huì)是市政府的派出機(jī)構(gòu),按照《成都國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》(NO:SC132801),依法行使成都市人民政府賦予的規(guī)劃、教育、科技、財(cái)政、土地、生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限。對(duì)高新區(qū)南區(qū)、高新區(qū)西區(qū)實(shí)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化管理,承擔(dān)區(qū)域內(nèi)的黨務(wù)、行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)等職能。

成都高新區(qū)管委會(huì)、雙流區(qū)人民政府于2016 年3 月14 日簽署協(xié)議,合作共建天府國(guó)際生物城。雙方遵循“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、封閉管理、專業(yè)運(yùn)營(yíng)、共建共享”原則,形成“合作共建領(lǐng)導(dǎo)小組+合作共建領(lǐng)導(dǎo)小組執(zhí)委會(huì)+生物城管委會(huì)”的三級(jí)決策運(yùn)行機(jī)制。天府國(guó)際生物城管委會(huì)由高新區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展局和雙流區(qū)共派人員組成,在生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展局的統(tǒng)籌下履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé),社會(huì)管理事務(wù)由雙流區(qū)負(fù)責(zé)推動(dòng)。成都高新區(qū)管委會(huì)與雙流區(qū)人民政府合資組建成都天府國(guó)際生物城投資開(kāi)發(fā)有限公司,負(fù)責(zé)生物城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套建設(shè)、產(chǎn)業(yè)投資、園區(qū)運(yùn)營(yíng)等工作,并作為資本運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái),撬動(dòng)社會(huì)資本參與園區(qū)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)投資。圍繞財(cái)政投資、財(cái)稅收入、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核等方面,成都高新區(qū)和雙流區(qū)形成共擔(dān)共享機(jī)制。

未來(lái)科技城由成都高新區(qū)和成都東部新區(qū)合作共建。在成都市委市政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下,遵循“創(chuàng)新機(jī)制、封閉運(yùn)行、權(quán)責(zé)對(duì)等、合作共享”原則,設(shè)立成都未來(lái)科技城發(fā)展服務(wù)局,依據(jù)2021 年《成都未來(lái)科技城管理暫行辦法》(成都市人民政府令第212號(hào))進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置,履行法定機(jī)構(gòu)職責(zé),負(fù)責(zé)未來(lái)科技城的開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合協(xié)調(diào)等工作,由成都高新區(qū)管委會(huì)管理。成都東部新區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)科技城的社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、城市管理、社區(qū)發(fā)展治理等社會(huì)事務(wù)。成都東部新區(qū)管委會(huì)、成都高新區(qū)管委會(huì)按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)科技城的生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等事務(wù)。

(二)中關(guān)村

中關(guān)村示范區(qū)“一區(qū)多園”發(fā)展格局歷經(jīng)多次空間范圍調(diào)整而形成。1988 年成立北京市新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)主要位于海淀區(qū),1994 年增加昌平園、豐臺(tái)園形成“一區(qū)三園”,1999 年增加電子城(現(xiàn)屬朝陽(yáng)園)、亦莊園形成“一區(qū)五園”,2001 年增加德勝園(現(xiàn)屬西城園)、健翔園(現(xiàn)屬朝陽(yáng)園)形成“一區(qū)七園”,2006 年調(diào)整增加雍和園(現(xiàn)屬東城園)、石景山園、通州園、大興生物醫(yī)藥基地(現(xiàn)屬大興-亦莊園)形成“一區(qū)十園”,2012 年國(guó)務(wù)院批復(fù)同意調(diào)整中關(guān)村空間規(guī)模和布局,政策區(qū)覆蓋全市所有區(qū),形成目前“一區(qū)十六園”發(fā)展格局。

中關(guān)村示范區(qū)形成了由國(guó)家部委、北京市、中關(guān)村示范區(qū)、分園多個(gè)層次組成的領(lǐng)導(dǎo)管理體系?？萍疾繝款^21 個(gè)部委組成示范區(qū)部際協(xié)調(diào)小組,協(xié)調(diào)落實(shí)國(guó)務(wù)院對(duì)中關(guān)村發(fā)展各項(xiàng)部署。根據(jù)《北京市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā) 中關(guān)村科技園區(qū)管理體制改革方案的通知》(京政辦發(fā)〔2011〕4 號(hào))精神,北京市27 個(gè)市級(jí)部門(mén)、區(qū)政府及相關(guān)單位組成示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)研究推進(jìn)示范區(qū)重大事項(xiàng),辦公室設(shè)在中關(guān)村管委會(huì)。

中關(guān)村管委會(huì)為市政府派出機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)對(duì)中關(guān)村發(fā)展建設(shè)進(jìn)行綜合指導(dǎo),按照“調(diào)研、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、督辦、服務(wù)”的職能,主要負(fù)責(zé)整體調(diào)研、政策研究和制定、發(fā)展專項(xiàng)資金的使用等。16 個(gè)分園實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)、以區(qū)為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。16 個(gè)分園成立了17 個(gè)分園管理機(jī)構(gòu),其中大興-亦莊園分別由北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、大興-亦莊園管委會(huì)管理。除北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)為市政府派出機(jī)構(gòu)外,其余均為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)。各分園管委會(huì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施中關(guān)村管委會(huì)會(huì)議議定事項(xiàng),推動(dòng)本園的規(guī)劃管理、園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)招商和促進(jìn)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)、建設(shè)融資平臺(tái)和資產(chǎn)管理等工作。圍繞“一區(qū)多園”統(tǒng)籌發(fā)展,中關(guān)村開(kāi)展了一些積極探索。主要做法如下:

一是設(shè)置園區(qū)發(fā)展專項(xiàng)資金。設(shè)立中關(guān)村示范區(qū)發(fā)展專項(xiàng)資金(以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)資金”),由市級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌安排。專項(xiàng)資金由市財(cái)政局和中關(guān)村各分園區(qū)所在區(qū)(縣)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)管理,中關(guān)村管委會(huì)和各分園區(qū)管委會(huì)具體安排使用。專項(xiàng)資金重點(diǎn)用于園區(qū)創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)、支持中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化、培育高成長(zhǎng)企業(yè)、做強(qiáng)做大企業(yè)、人才特區(qū)建設(shè)以及市政府確定重點(diǎn)扶持方向的其他支出。

二是成立中關(guān)村發(fā)展集團(tuán)。2010 年,在重組中關(guān)村示范區(qū)“一區(qū)十園”開(kāi)發(fā)建設(shè)單位的基礎(chǔ)上成立中關(guān)村發(fā)展集團(tuán),統(tǒng)籌推進(jìn)重大項(xiàng)目落地、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)、重大科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化融資、股權(quán)投資等,通過(guò)市場(chǎng)化手段統(tǒng)籌園區(qū)發(fā)展。

三是建立“一處一園”機(jī)制。2017 年,中關(guān)村管委會(huì)建立了“一處一園”服務(wù)分園工作機(jī)制和信息交流機(jī)制,每個(gè)處室對(duì)接一個(gè)分園,管委會(huì)的每位副主任也分別聯(lián)系幾個(gè)分園。依托“一處一園”機(jī)制,進(jìn)一步明確各分園的基本情況、發(fā)展定位和特色產(chǎn)業(yè),強(qiáng)化對(duì)分園產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)、支持和有效協(xié)同。[5]

但總體來(lái)看,在現(xiàn)行體制下,中關(guān)村管委會(huì)對(duì)分園的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力仍然薄弱。中關(guān)村管委會(huì)與分園管理機(jī)構(gòu)不存在上下級(jí)關(guān)系,沒(méi)有行政管理權(quán)限,且現(xiàn)有的統(tǒng)籌手段較為松散,對(duì)分園僅為業(yè)務(wù)指導(dǎo),在分園招商引資、產(chǎn)業(yè)布局等關(guān)鍵事項(xiàng)上的話語(yǔ)權(quán)不高,各分園的發(fā)展實(shí)質(zhì)以區(qū)政府為主,存在各自為戰(zhàn)、產(chǎn)業(yè)特色不明、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展不平衡等系列問(wèn)題,難以形成“一盤(pán)棋”發(fā)展,特別是“一區(qū)十六園”的發(fā)展模式與當(dāng)前北京市提出的“三城一區(qū)”發(fā)展構(gòu)架存在如何統(tǒng)籌發(fā)展協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的問(wèn)題和矛盾。中關(guān)村“一區(qū)多園”統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制還需進(jìn)一步深化探索。

(三)珠海高新區(qū)

珠海高新區(qū)于1992 年12 月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和改革開(kāi)放的不斷深入,高新區(qū)分別于1999 年、2006 年、2012 年、2017年進(jìn)行了“一區(qū)多園”管理范圍和管理模式的多次調(diào)整,高新區(qū)規(guī)劃面積也從9.8 平方公里調(diào)整到129.42 平方公里,包括唐家灣主園區(qū)53.52 平方公里,以及南屏科技工業(yè)園、三灶科技工業(yè)園、新青科技工業(yè)園、富山科技工業(yè)園、航空產(chǎn)業(yè)園、橫琴高新技術(shù)和科技研發(fā)園區(qū)。管理模式上,高新區(qū)管委會(huì)為珠海市政府派出機(jī)構(gòu),直接管理唐家灣主園區(qū),負(fù)責(zé)其規(guī)劃建設(shè),各分園管理以所在行政區(qū)為主,高新區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)各分園產(chǎn)業(yè)布局、政策協(xié)調(diào)、科技統(tǒng)計(jì)等協(xié)調(diào)工作,對(duì)分園的管理權(quán)限和統(tǒng)籌力度較小,為“邦聯(lián)制”。

2019 年,珠海高新區(qū)在市委、市政府的大力支持下,形成新的“一區(qū)多園”格局和管理體制調(diào)整,總面積合計(jì)369 平方公里。珠海高新區(qū)下轄唐家灣主園區(qū),由高新區(qū)管委會(huì)直接管理,南屏科技工業(yè)園、三灶科技工業(yè)園、新青科技工業(yè)園、富山科技工業(yè)園、航空產(chǎn)業(yè)園以及橫琴高新技術(shù)和科研研發(fā)園區(qū)等多園以所在行政區(qū)(功能區(qū))管理為主。高新區(qū)管委會(huì)全面統(tǒng)籌“一區(qū)多園”產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、創(chuàng)新要素、人才服務(wù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、品牌打造,構(gòu)建各園區(qū)聯(lián)動(dòng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局,對(duì)分園的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力進(jìn)一步加強(qiáng),由“邦聯(lián)制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥?lián)邦制”,形成“一區(qū)多園”管理體制優(yōu)化的正面示范樣本。主要做法如下:

一是成立珠海市高新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組。組長(zhǎng)由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任,副組長(zhǎng)由相關(guān)副市長(zhǎng)、高新區(qū)黨委書(shū)記擔(dān)任,市發(fā)改、科創(chuàng)、工信、財(cái)政、商務(wù)、統(tǒng)計(jì)、人社、自然資源、金融等有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人及各分園所在行政區(qū)(功能區(qū))等單位主要負(fù)責(zé)人為成員。統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)高新區(qū)“一區(qū)多園”重要事項(xiàng),并在考核監(jiān)督、資金支持、政策扶持等方面加強(qiáng)對(duì)“一區(qū)多園”的統(tǒng)籌管理。

二是優(yōu)化高新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)配置和議事機(jī)制。市科技創(chuàng)新局、富山工業(yè)園負(fù)責(zé)同志及橫琴新區(qū)、香洲區(qū)等分管領(lǐng)導(dǎo)兼任高新區(qū)黨委委員,由市委任免。高新區(qū)兼職黨委委員參與高新區(qū)黨委定期研究涉及“一區(qū)多園”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資金管理、項(xiàng)目協(xié)調(diào)、園區(qū)考核等重大事項(xiàng)。各分園區(qū)管委會(huì)班子成員職務(wù)任免事項(xiàng)應(yīng)事先征求高新區(qū)黨委意見(jiàn)。

三是加強(qiáng)考核監(jiān)督。建立“一區(qū)多園”評(píng)價(jià)體系,圍繞高新技術(shù)企業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)量、高層次人才及團(tuán)隊(duì)、科技投入、營(yíng)業(yè)收入等方面,建立一套科學(xué)合理、行之有效的考核管理辦法和指標(biāo)體系,對(duì)分園進(jìn)行考核評(píng)價(jià)?？己嗽u(píng)價(jià)結(jié)果作為資金支持和各分園管委會(huì)班子成員選拔任免的重要依據(jù)。

六、展望和建議

黨的十八大以來(lái),黨中央對(duì)創(chuàng)新的重視程度前所未有,提出要堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位,把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。落實(shí)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略,關(guān)鍵在于提升自主創(chuàng)新能力,需要有高能級(jí)的戰(zhàn)略性創(chuàng)新平臺(tái)作為核心承載和示范引領(lǐng),需要國(guó)家高新區(qū)進(jìn)一步提升戰(zhàn)略位勢(shì)。

2020 年7 月,國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2020〕7 號(hào)),進(jìn)一步確定了國(guó)家高新區(qū)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展示范區(qū)、高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)”的戰(zhàn)略定位。明確提出“支持國(guó)家高新區(qū)打造區(qū)域增長(zhǎng)極”,國(guó)家高新區(qū)的戰(zhàn)略引領(lǐng)和示范帶動(dòng)需求將愈發(fā)迫切。2020年,中央編委出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,從優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)行政資源配置角度,提出結(jié)合實(shí)際穩(wěn)妥有序推行“一區(qū)多園”管理模式,鼓勵(lì)在更大行政區(qū)域內(nèi)整合開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu),實(shí)行集中管理。

從地方發(fā)展來(lái)看,未來(lái)十年是全國(guó)乃至全球城市競(jìng)爭(zhēng)版圖重構(gòu)的關(guān)鍵十年,人才、技術(shù)、資本等創(chuàng)新要素呈現(xiàn)出向創(chuàng)新更加活躍區(qū)域集聚的趨勢(shì),區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)從過(guò)去拼政策、拼資源、低成本,轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的比拼。也需要發(fā)揮國(guó)家高新區(qū)品牌帶動(dòng)作用,全力打造具有引領(lǐng)性、支撐性、標(biāo)識(shí)性的區(qū)域創(chuàng)新平臺(tái),帶動(dòng)更多區(qū)域營(yíng)造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,形成引領(lǐng)地方創(chuàng)新崛起的強(qiáng)大動(dòng)能。

可以預(yù)見(jiàn),“一區(qū)多園”將成為越來(lái)越多高新區(qū)的戰(zhàn)略選擇。必須從尊重歷史基礎(chǔ)和承載未來(lái)使命視角,推進(jìn)“一區(qū)多園”管理體制機(jī)制創(chuàng)新,適應(yīng)高新區(qū)發(fā)展新階段,真正形成“一區(qū)多園”發(fā)展合力,釋放更多的體制潛能。

一是加強(qiáng)準(zhǔn)入考量。2021 年4 月2 日,科技部火炬中心印發(fā)《規(guī)范國(guó)家高新區(qū)統(tǒng)計(jì)區(qū)域范圍工作指引》(以下簡(jiǎn)稱《指引》)的通知,對(duì)國(guó)家高新區(qū)因管理區(qū)域范圍調(diào)整變更統(tǒng)計(jì)范圍進(jìn)行規(guī)范,通知規(guī)定區(qū)域范圍調(diào)整的基本原則之一為調(diào)整調(diào)入的區(qū)域應(yīng)具有充實(shí)的建設(shè)用地和良好的空間發(fā)展前景,符合城市總體發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃,或者區(qū)域內(nèi)原有的產(chǎn)業(yè)符合國(guó)家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求,已經(jīng)集聚了較好的創(chuàng)新資源和創(chuàng)新服務(wù)體系。由此,對(duì)于正在謀劃“一區(qū)多園”發(fā)展模式的高新區(qū),要發(fā)揮好政府主導(dǎo)空間布局的作用,明確擬納入園區(qū)的準(zhǔn)入門(mén)檻,秉承國(guó)家高新區(qū)發(fā)展導(dǎo)向,將該區(qū)域能否將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為主要發(fā)展戰(zhàn)略,能否堅(jiān)持走高質(zhì)量發(fā)展道路作為重要考量標(biāo)準(zhǔn),鼓勵(lì)和支持條件成熟的省級(jí)高新區(qū)、重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)及重點(diǎn)科技資源集聚區(qū)塊視發(fā)展情況逐步納入。

二是厘清統(tǒng)分結(jié)合管理架構(gòu)?；趫@區(qū)歷史起點(diǎn)、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等客觀因素,因地制宜建立市區(qū)兩級(jí)統(tǒng)分結(jié)合管理架構(gòu),厘清高新區(qū)管委會(huì)與分園管理機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限和職責(zé)分工,建立科學(xué)適用的合作和利益分享機(jī)制。要進(jìn)一步統(tǒng)籌思考高新區(qū)“一區(qū)多園”的體制設(shè)計(jì),加強(qiáng)市級(jí)層面的資源管理,尤其是在領(lǐng)導(dǎo)配置、資金支持、權(quán)限下放上體現(xiàn)“舉全市之力”建設(shè)高新區(qū)的戰(zhàn)略意圖,將最優(yōu)秀的人才、最好的土地和最優(yōu)惠的政策配置給高新區(qū)。

三是實(shí)行多元化統(tǒng)籌手段。《指引》中高新區(qū)區(qū)域范圍調(diào)整的另一基本原則為,國(guó)家高新區(qū)管委會(huì)能夠?qū)φ{(diào)整后的區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一、有效的管理,杜絕僅為擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)調(diào)查規(guī)模的區(qū)域調(diào)整。由此高新區(qū)管委會(huì)對(duì)分園的管理權(quán)限和統(tǒng)籌力度是重中之重,最理想的是形成“五統(tǒng)籌”發(fā)展,統(tǒng)籌政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌招商、統(tǒng)籌建設(shè)。從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā),推進(jìn)“五統(tǒng)籌”需要結(jié)合地方及分園的發(fā)展階段、區(qū)位條件、資源稟賦區(qū)別對(duì)待,先易后難。首先也是最為迫切的是要堅(jiān)決杜絕僅是數(shù)據(jù)納統(tǒng)的“一區(qū)多園”。應(yīng)先在市級(jí)層面成立高規(guī)格的“一區(qū)多園”領(lǐng)導(dǎo)小組,建立高層次決策機(jī)制,綜合運(yùn)用專項(xiàng)資金、考核評(píng)價(jià)、激勵(lì)懲處等政策工具,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌政策、統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo),有條件時(shí)適時(shí)向統(tǒng)籌招商、統(tǒng)籌建設(shè)邁進(jìn)。

四是強(qiáng)化市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)。發(fā)揮好市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用[6],探索以企業(yè)為主體的開(kāi)發(fā)建設(shè)模式,支持設(shè)立市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)機(jī)構(gòu),鼓勵(lì)企業(yè)等市場(chǎng)主體跨區(qū)域布局,依靠市場(chǎng)規(guī)律和機(jī)制推進(jìn)“一區(qū)多園”產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)化配置。鼓勵(lì)以政府采購(gòu)服務(wù)的方式將能夠市場(chǎng)化的服務(wù)交由市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)提供,發(fā)揮市場(chǎng)化、社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)的促進(jìn)作用。