葉長茂

摘要： 在后發(fā)國家現(xiàn)代化進(jìn)程中，政治參與擴(kuò)大是一個(gè)必然的趨勢。政治參與是一把雙刃劍，如果納入有序軌道，會(huì)對政治發(fā)展產(chǎn)生正面價(jià)值;若一旦失控，則會(huì)激化各種矛盾，沖擊政權(quán)穩(wěn)定，導(dǎo)致政府治理失敗，破壞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對政治穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。后發(fā)國家要防止政治參與失控危及政治穩(wěn)定，需要強(qiáng)化政府權(quán)威，提高政府的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，通過制度建設(shè)和民主訓(xùn)練規(guī)范公民的政治參與行為，建立務(wù)實(shí)的民族事務(wù)治理體系防止國家分裂。發(fā)展民主不能簡單等同于擴(kuò)大政治參與，必須重視政治安全風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制。后發(fā)國家只有保持政治參與和政治穩(wěn)定之間的平衡，才能提升政府治理的能力和績效，建設(shè)高質(zhì)量的民主政治。

關(guān)鍵詞：政治參與;政治穩(wěn)定;政治制度化;政府權(quán)威;風(fēng)險(xiǎn)管理

中圖分類號(hào)： D03? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1672-0768（2021）05-0005-06

后發(fā)國家對現(xiàn)代化的追求使社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域處于劇烈的變動(dòng)之中，國際因素對國內(nèi)政治的影響也日益加大，政治穩(wěn)定很容易受到威脅。政治穩(wěn)定是后發(fā)國家現(xiàn)代化建設(shè)以及其他各方面事業(yè)能否取得成功的前提條件。如果不能保持政治穩(wěn)定，后發(fā)國家不可能建立優(yōu)質(zhì)民主，也不能順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。由于所處歷史情境不同，后發(fā)國家在現(xiàn)代化過程中所承受的壓力和挑戰(zhàn)要遠(yuǎn)大于早發(fā)現(xiàn)代化國家，其在政治穩(wěn)定和安全方面面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，如政局動(dòng)蕩、治理失敗、國家分裂等。后發(fā)國家的許多安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是由政治參與失控帶來的，現(xiàn)代化必然伴隨著政治參與的擴(kuò)大，但這并不意味著政治參與一定會(huì)井然有序。后發(fā)國家的政治參與主體大多不具備現(xiàn)代公民素質(zhì)，缺乏民主經(jīng)驗(yàn)和技巧，國家制度建設(shè)又比較落后，不具有接納和疏導(dǎo)大規(guī)模政治參與的機(jī)制和能力，政治參與很容易脫離制度化、法治化的軌道，以非理性、非制度化的方式?jīng)_擊現(xiàn)有體制和秩序，陷入失控狀態(tài)。如果政府缺乏足夠的權(quán)威來防范、化解政治參與失控的風(fēng)險(xiǎn)，整個(gè)社會(huì)勢必處于長期動(dòng)蕩之中。因此，后發(fā)國家必須重視防范政治參與擴(kuò)大帶來的風(fēng)險(xiǎn)，使政治穩(wěn)定得到有力保障，民主政治才能健康發(fā)展。

一、政治參與擴(kuò)大是推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的必然結(jié)果

在后發(fā)國家現(xiàn)代化的進(jìn)程中，政治參與擴(kuò)大是一個(gè)必然的趨勢。現(xiàn)代化逐漸改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活方式，所有人都被卷入到劇烈變動(dòng)的社會(huì)進(jìn)程中來。社會(huì)流動(dòng)開闊了民眾的視野，使其逐漸產(chǎn)生更高的生活追求和利益要求。同時(shí)，民眾的受教育水平迅速提高，通訊工具的普及使人們獲取信息更為方便、快捷，現(xiàn)代傳播媒介則使信息傳播的數(shù)量急劇增加，這一切都在改變?nèi)藗兊膬r(jià)值觀，提高生活的期望值，并通過各種方式對政府提出更高的要求。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，后發(fā)國家原來簡單的社會(huì)階層變得復(fù)雜化，收入差距拉大，利益沖突加劇。利益受到損害的階層試圖通過影響政治來保護(hù)自己的利益，新興的階層也會(huì)積極在政治上主張自己的權(quán)利，通過公開的形式表達(dá)訴愿。既得利益階層擔(dān)心失去已有利益，新的階層又想爭得更多利益。各個(gè)階層都想通過影響掌握各種資源的政府來維護(hù)自身利益。生產(chǎn)方式的改變也助推政治參與規(guī)模的擴(kuò)大。在現(xiàn)代化大生產(chǎn)方式中，眾多身份相同、地位相同的人聚集在一起從事生產(chǎn)活動(dòng)，大家有著共同的利益訴求，彼此發(fā)生密切的聯(lián)系，很容易產(chǎn)生組織化的交往形式，形成利益集團(tuán)。利益集團(tuán)的形成使人們產(chǎn)生共同的權(quán)利意識(shí)，并具備開展集體行動(dòng)的能力，人們會(huì)更加自覺地借助組織的力量向政府提出自己的利益訴求，政治參與的主動(dòng)性、積極性越來越高。

網(wǎng)絡(luò)與新媒體在后發(fā)國家的普及為政治參與的擴(kuò)大提供了更為有力的工具。在網(wǎng)絡(luò)和新媒體時(shí)代，信息傳播方便快捷，民眾信息來源方式更為多元。網(wǎng)民可以很容易獲取各種政治知識(shí)和政治信息，政治素養(yǎng)、權(quán)利意識(shí)和政治行動(dòng)能力也會(huì)不斷提升。網(wǎng)民借助網(wǎng)絡(luò)發(fā)起政治參與活動(dòng)，能夠突破物理?xiàng)l件的限制，隨時(shí)開展大規(guī)模的政治動(dòng)員。網(wǎng)絡(luò)和新媒體為普通公民的政治行動(dòng)賦予了強(qiáng)大能量，一個(gè)普通人可以在網(wǎng)上享有巨大的號(hào)召力，網(wǎng)民的集體行動(dòng)能力得到極大提升[ 1 ]。網(wǎng)絡(luò)和新媒體也為陌生網(wǎng)民在虛擬空間的組織化提供了更多的機(jī)會(huì)和可能性，網(wǎng)民通過在新媒體平臺(tái)表達(dá)意見，能夠迅速吸引很多支持者在網(wǎng)絡(luò)空間聚集，形成許多虛擬的意見共同體。如果某些個(gè)人或組織有意識(shí)地在虛擬空間策劃和組織政治行動(dòng)，這種虛擬意見共同體很容易在線下采取統(tǒng)一行動(dòng)，而且動(dòng)員的規(guī)模可以快速升級(jí)，對政治穩(wěn)定構(gòu)成極大威脅。

政治參與擴(kuò)大對后發(fā)國家的政治發(fā)展產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。

首先，后發(fā)國家政府的合法性基礎(chǔ)需要重塑。當(dāng)民眾成為政治上活躍的角色后，是否能夠?yàn)槊癖娞峁┐罅空螀⑴c的機(jī)會(huì)，成為政府獲取民眾支持的重要條件。李普塞特指出，在政治上活躍的新群體如果有機(jī)會(huì)進(jìn)入合法的政治機(jī)構(gòu)，就會(huì)產(chǎn)生對制度的效忠，反之，政治體系的合法性就會(huì)受到懷疑[ 2 ]。在這種背景下，后發(fā)國家的政府如果穩(wěn)步推進(jìn)制度革新，為民眾提供參與政治的機(jī)會(huì)，就能夠贏得社會(huì)各個(gè)階層尤其是新出現(xiàn)的群體對政治體系的忠誠，政治體系的合法性基礎(chǔ)會(huì)更加穩(wěn)固。但是，如果后發(fā)國家只是輕率擴(kuò)大政治參與，又不能將其納入制度化、法治化的軌道，則會(huì)對政治穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

其次，政治參與擴(kuò)大對公共政策的制定提出了更高的要求。政治參與將社會(huì)各方面的要求反饋給政府，從而對政府形成一種外部壓力，使其不得不在政策制定過程中反映民眾的利益和訴求。但是后發(fā)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，用于分配的經(jīng)濟(jì)資源匱乏，政府很難在滿足所有階層利益要求的同時(shí)還能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展。在民意的壓力下，政府制定政策的自主性和科學(xué)性會(huì)受到很大影響。

再次，政治參與擴(kuò)大可以在一定程度上制約政府權(quán)力，抑制權(quán)力腐敗，提高政府政策的公正性和有效性，使民眾的正當(dāng)利益得到表達(dá)和維護(hù)，但政治參與也可能會(huì)被激進(jìn)主義勢力所主導(dǎo)，通過街頭運(yùn)動(dòng)提出政府無法滿足的要求，長期的街頭抗?fàn)巹荼貢?huì)沖擊社會(huì)秩序，威脅政治穩(wěn)定。

后發(fā)國家的現(xiàn)代化建設(shè)使民眾產(chǎn)生了政治參與的要求，網(wǎng)絡(luò)和新媒體的發(fā)展則使民眾獲得了更方便的政治參與的機(jī)會(huì)，原來被壓抑的政治參與要求集中釋放，政治參與的擴(kuò)大成為一個(gè)必然的趨勢。政治參與擴(kuò)大可能會(huì)給后發(fā)國家的政治發(fā)展帶來正面影響，如果政府善加引導(dǎo)，可以將民眾的政治參與轉(zhuǎn)化為推動(dòng)政治進(jìn)步的積極因素，但是如果政府忽視政治參與擴(kuò)大所蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)，對政治參與放任自流，不能加以有效引導(dǎo)和控制，政治參與也會(huì)對政治穩(wěn)定構(gòu)成威脅。如何有效防范政治參與擴(kuò)大對政治穩(wěn)定的威脅成為后發(fā)國家不能忽視的一個(gè)重大課題。

二、后發(fā)國家政治參與失控的后果與風(fēng)險(xiǎn)

后發(fā)國家政治發(fā)展的曲折歷史表明，政治參與擴(kuò)大是一把雙刃劍，健康有序的政治參與對于國家的政治發(fā)展會(huì)產(chǎn)生很大的助力，但是無序失控的政治參與則會(huì)對政治穩(wěn)定構(gòu)成威脅。所謂政治參與失控，是指民眾大規(guī)模參與到政治生活中來，各種利益集團(tuán)以無序集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)其政治訴求，其政治參與行為不受法律約束，很難通過協(xié)商和妥協(xié)化解利益沖突，政府無法將政治參與納入法治化、制度化軌道，不能用法律規(guī)制民眾的政治參與行動(dòng)。政治參與擴(kuò)大之后如果出現(xiàn)失控狀態(tài)對政治穩(wěn)定的威脅是多方面的，輕則導(dǎo)致政府運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，社會(huì)失序，經(jīng)濟(jì)衰退;重則引發(fā)暴力沖突，造成政權(quán)崩潰、國家分裂的嚴(yán)重后果。具體來說，政治參與失控對政治穩(wěn)定的威脅主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）沖擊政權(quán)穩(wěn)定

后發(fā)國家的民眾在突然獲得參與政治的機(jī)會(huì)后，政治參與規(guī)?？赡軙?huì)迅速擴(kuò)大，爆發(fā)出巨大的能量，對政權(quán)的穩(wěn)定性造成很大沖擊。如果政府不能對政治參與實(shí)施有效控制，各種勢力爭權(quán)奪利所造成的政治動(dòng)亂將無法避免，很容易出現(xiàn)亨廷頓所說的“普力奪”社會(huì)。“隨著政治參與的擴(kuò)大，政壇上的演員就越來越多，他們采取政治行動(dòng)的方法也越來越多樣化。結(jié)果，在激進(jìn)的中產(chǎn)階級(jí)普力奪社會(huì)里，沖突越來越激烈，而在群眾的普力奪社會(huì)里，沖突就更加激烈。”[ 3 ]? 180在民眾無序參與政治的社會(huì)中，一個(gè)群體的利益實(shí)現(xiàn)程度取決于其對政府的威脅程度，就像奧唐奈所指出的那樣：“‘威脅策略盛行，對一個(gè)群體來說實(shí)現(xiàn)其需求的最有效方式是比其他群體更具威脅性?！币坏└鱾€(gè)群體都以“威脅”的方式來獲取利益滿足，就會(huì)形成惡性競爭，而且很難停止下來?！捌樟Z主義引起更多的普力奪主義，直至達(dá)到制度崩潰的條件?！盵 4 ]二戰(zhàn)以后，許多后發(fā)國家因?yàn)闊o力控制政治參與，政治沖突極為劇烈，騷亂和政變層出不窮，政權(quán)的穩(wěn)定性和持續(xù)性無法保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從20世紀(jì)50年代末期到1975年，世界上有38個(gè)政府是由政變產(chǎn)生的[ 5 ] 10。在非洲，從20世紀(jì)60年代中后期到90年代末共發(fā)生120多起軍事政變，同時(shí)還不斷發(fā)生族群沖突、內(nèi)戰(zhàn)以及暗殺活動(dòng)。在拉丁美洲，從1985年到2004年，阿根廷等國有12位總統(tǒng)迫于民眾持續(xù)示威的壓力而被迫提前結(jié)束任期，政局很不穩(wěn)定[ 6 ]? 256。

（二）破壞社會(huì)秩序

在一個(gè)正常有序的社會(huì)，各種習(xí)俗、道德、法律等規(guī)范會(huì)對人們的行為構(gòu)成約束，使其不逾越一定的限度。如果一個(gè)國家政治參與驟然擴(kuò)大，政府失去控制，各種制度體系可能會(huì)被摧毀，失去約束力，于是就會(huì)出現(xiàn)制度真空，社會(huì)秩序及社會(huì)成員的生命財(cái)產(chǎn)受到極大威脅。派伊指出：“假如一個(gè)人不是經(jīng)常地受到社會(huì)壓力、政府強(qiáng)制性命令，以及普遍的善的意識(shí)和權(quán)威者責(zé)任本能的控制與約束，那么可以預(yù)期將會(huì)不可避免地出現(xiàn)一個(gè)走向混亂和暴亂的運(yùn)動(dòng)?！盵? 7? ]勒龐則充分論述了民眾群起參政，國家陷入混亂，對人性的必要束縛解除之后所產(chǎn)生的破壞性后果。他指出，如果解除了民眾心中的社會(huì)約束，民眾會(huì)感到自命不凡，任意使用手中的權(quán)力，認(rèn)為沒有什么事情是不可做的[? 8? ]。政治參與失控所引發(fā)的動(dòng)亂使人們的性格、心理發(fā)生突然的改變，行為失去約束。權(quán)力一旦轉(zhuǎn)移到不受節(jié)制的群體手中，將會(huì)對社會(huì)秩序造成極大破壞。集體行動(dòng)的群體在破壞社會(huì)秩序時(shí)，因?yàn)榉ú回?zé)眾，道德和法律方面的壓力驟然減輕，表現(xiàn)得無所畏懼，既很少受到良心的譴責(zé)，也不用擔(dān)心會(huì)受到懲罰。于是人們的行動(dòng)越來越激進(jìn)，社會(huì)秩序極度混亂，保持政治穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)也將不復(fù)存在。

（三）導(dǎo)致治理失敗

政治參與是民眾為實(shí)現(xiàn)自身利益而采取的指向政府的個(gè)體或集體行動(dòng)。當(dāng)后發(fā)國家開放政治參與之后，民眾基于自身利益需要必然會(huì)向政府提出種類繁多而又相互矛盾的要求，既要求政府增強(qiáng)國家實(shí)力，保護(hù)公民權(quán)利，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高福利水平;又要求政府有能力處理棘手問題，如重大的叛亂、種族與社會(huì)沖突、長期通貨膨脹、恐怖主義等[ 9 ]。如果政治參與處于失控狀態(tài)，滿足民眾的這些要求就是政府必須在短期內(nèi)同時(shí)完成的任務(wù)。在群體行動(dòng)的影響下，民眾沒有耐心等待政府一個(gè)個(gè)去解決問題，會(huì)不斷通過大規(guī)模行動(dòng)給政府施加壓力，并且不同群體之間會(huì)發(fā)生激烈的沖突。而后發(fā)國家的政府通常并不能在短期內(nèi)滿足民眾的全部要求，解決所有難題，無論是威權(quán)政府，還是民主政府，皆是如此。這種無序政治參與及群體沖突的壓力使政府不能有效施政，導(dǎo)致治理失敗。其嚴(yán)重后果就是“當(dāng)局始終不能作出決策，或者如果它們努力決策，那么決策也不再會(huì)正規(guī)地被作為義務(wù)予以接受。在這種狀況下，權(quán)威性地分配價(jià)值不再可能，社會(huì)將因?yàn)槿鄙偻瓿善潢P(guān)鍵性功能之一的行為系統(tǒng)而崩潰”[ 10 ]。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境

后發(fā)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬于趕超型，需要集中資源用于關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)，“幾乎不可避免地意味著放棄目前的某些消費(fèi)。人們通過投資來建立和更換工廠，鼓勵(lì)科研，制造新的機(jī)器或采用新的農(nóng)業(yè)技術(shù)來提高經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力?；ㄙM(fèi)在這些用途上的國家收入，就不可能用于保健、住房、社會(huì)保險(xiǎn)和其他許多福利目的”[ 11 ]。后發(fā)國家的挑戰(zhàn)在于，民眾在資訊開放的狀態(tài)下，不僅會(huì)參照發(fā)達(dá)國家的參與水平主張自己的政治權(quán)利，而且會(huì)參照發(fā)達(dá)國家的福利水平主張自己的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，提出較高的福利要求。如果政治參與不受控制，民眾就會(huì)反對政府犧牲消費(fèi)用于積累，甚至采取游行、示威、罷工、癱瘓政府運(yùn)作等各種非制度化方式向政府施加壓力，最終使國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略歸于失敗。正如普拉特納所指出：“過早引進(jìn)政治民主將必然使民眾反對那些推行引入市場經(jīng)濟(jì)所必需的痛苦措施?！盵 12 ]實(shí)際上，后發(fā)國家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，大多數(shù)國家為民眾提供福利的能力是有限的，在民眾大規(guī)模政治參與的壓力下，政府不得不盡量迎合民眾的經(jīng)濟(jì)要求。這樣，本來用于積累的生產(chǎn)剩余轉(zhuǎn)而用于滿足民眾的福利要求，本國企業(yè)的各種稅負(fù)大幅增加，競爭力降低，民族工業(yè)發(fā)展緩慢甚至停滯，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性和安全性不斷弱化。阿根廷、巴西等拉美國家就是典型的案例。這些國家的政黨在民眾通過選舉、示威等方式大規(guī)模參與政治的壓力下，通過許諾高福利來爭取選票，上臺(tái)執(zhí)政后實(shí)行重分配、輕積累的政策，耗費(fèi)大量資源，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家長期不能跨越“中等收入陷阱”[ 13 ]。這些國家不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)常陷入困境，政治局勢也會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展路線的左、右之爭而出現(xiàn)周期性動(dòng)蕩。

（五）威脅主權(quán)和領(lǐng)土安全

后發(fā)國家一般都會(huì)存在不同程度的族群、宗教和階級(jí)矛盾，這些矛盾在低參與體制下通常不會(huì)被激活。但在現(xiàn)代化進(jìn)程中，后發(fā)國家政治參與的擴(kuò)大通常和族群、宗教、階級(jí)等矛盾交織在一起，就會(huì)激化原本存在的這些矛盾，使沖突“沿著階級(jí)、種族（包括宗教和區(qū)域）和黨派的界線出現(xiàn)。”[ 14 ]存在族群與宗教分裂的國家，民主化之后的“政治參與和政黨競爭往往演變?yōu)椴煌迦?、宗教和文化集團(tuán)的政治動(dòng)員與政治對抗，甚至直接導(dǎo)致嚴(yán)重的分離主義運(yùn)動(dòng)”[ 5 ]? 123，引發(fā)外部勢力干涉，導(dǎo)致國家解體，嚴(yán)重威脅國家統(tǒng)一、主權(quán)安全和領(lǐng)土安全。前蘇聯(lián)是比較典型的案例。20世紀(jì)80年代中后期，前蘇聯(lián)啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革和政治改革，政治參與的范圍和規(guī)模開始擴(kuò)大。但是前蘇聯(lián)政治精英對政治參與失控可能激化民族矛盾缺乏足夠的警惕，某些政治人物甚至還有意利用民族矛盾來謀取個(gè)人權(quán)力和利益，在民族問題上推波助瀾。在此背景下，前蘇聯(lián)長期掩蓋的民族矛盾爆發(fā)，并且愈演愈烈。原有的維系國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的措施已不能再有效發(fā)揮作用，又沒有建立新的整合凝聚各個(gè)民族的制度和措施，于是前蘇聯(lián)在民主化尚未完成時(shí)就被激烈的民族沖突沖垮[ 6 ]? 99。由于前蘇聯(lián)政治改革的方向出現(xiàn)偏差，尤其是主動(dòng)弱化甚至放棄了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨對國家事務(wù)、民族事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，放任民族分離主義勢力分裂國家，未能將政治參與納入法治和秩序軌道，最終分裂為15個(gè)國家，主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整均遭到瓦解。

總之，后發(fā)國家在政治發(fā)展過程中，因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)新舊體制的轉(zhuǎn)換，利益沖突十分激烈。政治參與問題如果處理不好，在參與規(guī)模急劇擴(kuò)大的情況下，很容易造成政治動(dòng)蕩。發(fā)展民主不能簡單等同于政治參與的擴(kuò)大，還必須考慮政治安全風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制。后發(fā)國家只有在政治參與和政治穩(wěn)定之間保持平衡，才能建設(shè)高質(zhì)量的民主政治。

三、防范政治參與失控的路徑選擇

從維護(hù)政治穩(wěn)定的角度來看，政府對大規(guī)模政治參與失去控制是后發(fā)國家必須高度重視的政治風(fēng)險(xiǎn)，但是由于擴(kuò)大政治參與是發(fā)展民主政治的必然要求，因此，任何一個(gè)現(xiàn)代國家不能靠禁止政治參與來獲得穩(wěn)定，維護(hù)政治穩(wěn)定要通過制度建設(shè)來規(guī)范政治參與，通過提高政府治理能力來疏導(dǎo)政治參與，始終讓政治參與在法治的軌道內(nèi)展開，盡可能實(shí)現(xiàn)政治參與和政治穩(wěn)定的平衡。具體來說，防范政治參與失控可以從以下幾個(gè)方面著手：

（一）強(qiáng)化政府權(quán)威

后發(fā)國家在政治參與大規(guī)模興起時(shí)，并沒有做好充分準(zhǔn)備，民主制度不健全，民眾缺乏政治參與的能力和技巧。這使政治參與擴(kuò)大的過程充滿風(fēng)險(xiǎn)。為保障國家發(fā)展所必需的政治秩序，對政治參與進(jìn)行合理的控制，后發(fā)國家需要強(qiáng)化政府的權(quán)威。亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書中指出，后發(fā)國家要克服政治動(dòng)蕩和衰朽，需要建立一個(gè)強(qiáng)大政府，而這種強(qiáng)大政府有賴強(qiáng)大政黨的締造和鞏固。他還依據(jù)社會(huì)主義國家的治理經(jīng)驗(yàn)，承認(rèn)共產(chǎn)黨人能夠?yàn)楝F(xiàn)代化之中的國家提供一個(gè)有權(quán)威的強(qiáng)大政府，創(chuàng)建合法的公共秩序[ 3 ]? 1-29。有權(quán)威的政府能夠?qū)⒄螀⑴c和政治控制有機(jī)結(jié)合起來，一方面能夠引導(dǎo)民眾參與到政治過程中來，實(shí)現(xiàn)廣泛參與;另一方面又能夠?qū)φ螀⑴c的進(jìn)程、規(guī)模、范圍進(jìn)行有效地控制，防止政治參與沖垮整個(gè)政治體系。權(quán)威政府能夠及時(shí)推動(dòng)某些復(fù)雜問題的解決，或暫時(shí)抑制現(xiàn)階段不具備解決條件的矛盾，為現(xiàn)代化建設(shè)贏得時(shí)間。當(dāng)出現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，權(quán)威政府有能力平息危機(jī)，使國家始終保持正常發(fā)展。政府擁有足夠的權(quán)威，就能夠掌握政治發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，及時(shí)化解矛盾和沖突，規(guī)范和約束政治參與行為。政治參與能夠有序擴(kuò)大，不破壞政治穩(wěn)定，不對正常的國家治理構(gòu)成威脅。政府權(quán)威不會(huì)自動(dòng)產(chǎn)生，需要通過系統(tǒng)的制度建設(shè)及政府自身的努力來不斷強(qiáng)化。一般來說，后發(fā)國家強(qiáng)化政府權(quán)威，需要建立穩(wěn)定而高效的政黨制度，能夠產(chǎn)生具有高度凝聚力并得到民眾廣泛支持的執(zhí)政黨。有一個(gè)群眾基礎(chǔ)牢固的執(zhí)政黨，才能給政府提供持續(xù)的政治支持，政府才能享有施政權(quán)威，并擁有強(qiáng)大的執(zhí)行力及公正分配價(jià)值和資源的能力。此外，后發(fā)國家的政府還應(yīng)當(dāng)提升自身的治理能力及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，構(gòu)建有效防止權(quán)力腐敗的制度體系，加強(qiáng)以國家認(rèn)同為核心的政治文化建設(shè)，增加民眾對政府的支持和信任，不斷提高民眾對國家和中央政府的忠誠度。

（二）將政治參與納入制度化軌道

后發(fā)國家之所以頻頻出現(xiàn)混亂和動(dòng)蕩，一個(gè)重要原因就是制度建設(shè)沒有跟上來，難以發(fā)揮規(guī)范政治參與行為的作用。民眾不能通過現(xiàn)有制度維護(hù)正當(dāng)利益，就會(huì)以非制度化的方式參與政治，很容易產(chǎn)生失控局面。亨廷頓提出后發(fā)國家保持政治穩(wěn)定的途徑是提高政治制度化水平，將政治參與納入制度化軌道[ 3 ]? 51-80。政治制度的作用是為參與提供規(guī)范和程序，使政治參與有序進(jìn)行。只有當(dāng)政治制度能夠容納和疏導(dǎo)政治參與時(shí)，后發(fā)國家政治參與的擴(kuò)大才對政治發(fā)展具有正面的意義，并且不會(huì)對政治穩(wěn)定構(gòu)成威脅。要提高政治制度化水平，后發(fā)國家必須加強(qiáng)現(xiàn)代制度建設(shè)，使民眾愿意受到制度的規(guī)范和約束。政治制度化水平可以通過包容性、競爭性、制衡性、開放性、穩(wěn)定性五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來衡量。但是這五個(gè)方面不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)，也不能一步到位。后發(fā)國家要成功把政治參與納入制度化軌道，就要建立與不同政治發(fā)展階段相適應(yīng)的政治制度，除包容性因普遍人權(quán)的確立可盡快擴(kuò)大外，政治制度的競爭、制衡與開放程度只能逐步提高，在此基礎(chǔ)上使政治制度的穩(wěn)定性得以提升。新加坡是一個(gè)較為成功的案例，其政治制度競爭性的提升采用漸進(jìn)主義策略，經(jīng)過很長的時(shí)間逐步實(shí)現(xiàn)政治競爭的制度化、程序化，執(zhí)政黨始終能夠控制政治競爭的節(jié)奏、范圍和規(guī)模，使政治參與擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。后發(fā)國家的制度建設(shè)只有遵循循序漸進(jìn)的原則，才能既給民眾提供機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)合理的利益表達(dá)和利益競爭，又能夠保持制度的穩(wěn)定性。民眾通過制度化渠道參與政治的運(yùn)作，能夠有效地維護(hù)和保障自己的利益，就不會(huì)再通過街頭抗?fàn)?、騷亂等方式表達(dá)自己的利益訴求。

（三）規(guī)范公民的政治參與行為

現(xiàn)代民主政治的基本要素是參與和選舉，參與和選舉要順利開展，需要民眾遵守政治游戲規(guī)則，克制自己的行動(dòng)，不破壞政治秩序。一些后發(fā)國家之所以出現(xiàn)政治參與失控進(jìn)而政治穩(wěn)定受到威脅，就是因?yàn)槊つ空瞻嵛鞣蕉帱h競爭的民主模式，而民眾卻缺乏基本的民主素養(yǎng)。這些國家雖然建立了選舉制度，但選舉結(jié)果往往不被尊重。民眾習(xí)慣通過大規(guī)模街頭抗?fàn)幍姆绞竭_(dá)到政治目的，長期占領(lǐng)廣場和街道，使國家政治陷入僵局。泰國和烏克蘭這樣的國家之所以經(jīng)常出現(xiàn)政局動(dòng)蕩，就是因?yàn)槊癖姴徽J(rèn)可選舉結(jié)果，采用長期的示威或游行來達(dá)到政治目的，對國家政治穩(wěn)定產(chǎn)生很大的消極影響?；诜婪讹L(fēng)險(xiǎn)的考慮，后發(fā)國家在推動(dòng)選舉政治之前，需要大力開展公民教育，規(guī)范公民的政治參與行為，使公民養(yǎng)成理性參與政治的習(xí)慣，認(rèn)同民主程序。民主訓(xùn)練是規(guī)范公民政治參與行為的重要途徑。后發(fā)國家應(yīng)當(dāng)通過地方或基層的多種民主實(shí)踐形式，如民主選舉、協(xié)商對話、聽證會(huì)、咨詢會(huì)等，對民眾的政治參與行為進(jìn)行規(guī)訓(xùn)，培養(yǎng)民主的信仰和習(xí)慣，提高參與政治的能力和技巧。規(guī)范公民的政治參與行為，還要培養(yǎng)公民的守法意識(shí)。當(dāng)公民的參政行為逾越法律界限時(shí)，政府要嚴(yán)格執(zhí)法。對于那些得到民意支持的違法參政行為，政府在政治上可以妥協(xié)，及時(shí)調(diào)整政策順應(yīng)民意，但在法律上不能妥協(xié)，對一切違法及破壞性的政治參與行為皆應(yīng)依法予以合理處罰，不能縱容通過激進(jìn)行動(dòng)贏得民心的政治行為。如果后發(fā)國家通過民主訓(xùn)練和法律規(guī)制使民眾形成理性參政的習(xí)慣，不僅能夠推動(dòng)民主健康發(fā)展，而且能夠?qū)崿F(xiàn)良好治理。

（四）提高政府的風(fēng)險(xiǎn)管理能力

許多后發(fā)國家出現(xiàn)政治動(dòng)蕩，是因?yàn)橐恍┩话l(fā)事件引發(fā)了大規(guī)模政治參與，并且很快陷入失控狀態(tài)。政府的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和應(yīng)對能力嚴(yán)重不足，未能建立并完善風(fēng)險(xiǎn)管理體系，當(dāng)政治風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的危機(jī)，政府措手不及，不能妥當(dāng)處理。如果后發(fā)國家的政府具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，及時(shí)妥善處置突發(fā)事件，政治穩(wěn)定也就不會(huì)隨時(shí)面臨重大威脅。因此，要防范政治參與失控的風(fēng)險(xiǎn)，后發(fā)國家必須提高政府的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。首先，要提高政府公務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。后發(fā)國家的政府要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理培訓(xùn)，增強(qiáng)政府各個(gè)部門的政治風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。每一個(gè)政府工作人員都應(yīng)當(dāng)了解政治參與的規(guī)律和特點(diǎn)，正確認(rèn)識(shí)政治參與失控所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，確立危機(jī)意識(shí)，能夠隨時(shí)察覺潛藏的風(fēng)險(xiǎn)，對突發(fā)事件保持高度警惕。政府公務(wù)人員具有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，有政治大局觀，風(fēng)險(xiǎn)管理才能具有超前性和預(yù)見性，變被動(dòng)為主動(dòng)。其次，要加強(qiáng)政府日常工作中的風(fēng)險(xiǎn)管理。政府管理流程的各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)該滲透風(fēng)險(xiǎn)管理，做好風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃，對可能出現(xiàn)政治風(fēng)險(xiǎn)的各種事項(xiàng)進(jìn)行防范，建立包括風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測、識(shí)別、評(píng)估、決策、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督、問責(zé)在內(nèi)的一整套風(fēng)險(xiǎn)管理體系[15]。政府各個(gè)部門還應(yīng)該明晰各自的風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)及相互配合的義務(wù)，對政治參與失控風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行協(xié)同管理，彼此之間加強(qiáng)溝通，互相支持，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理資源共享，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理體系的整體功能[16]。再次，政府要掌握專業(yè)化的危機(jī)處理手段和方法。政府相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該通過平時(shí)的教育培訓(xùn)和模擬訓(xùn)練，提高政府公務(wù)人員處理危機(jī)的專業(yè)素養(yǎng)和能力，處置危機(jī)時(shí)能夠始終保持理性克制態(tài)度，以專業(yè)化的手段和方法妥當(dāng)處理民眾的集體抗?fàn)幨录炀毷褂镁W(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星監(jiān)測、全球定位系統(tǒng)等現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)管理工具和技術(shù)，必要時(shí)在法律界限內(nèi)用最低限度的強(qiáng)制力化解危機(jī)，和平解決政府與民眾的沖突。

（五）建立務(wù)實(shí)的民族事務(wù)治理體系

多民族國家推動(dòng)民主發(fā)展，擴(kuò)大政治參與，通常在民族事務(wù)治理方面都會(huì)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一些國家實(shí)現(xiàn)民主化之后，少數(shù)族群政治精英出于選舉的需要，往往借助族群、宗教、地域等方面的符號(hào)與資源進(jìn)行政治動(dòng)員，政治參與擴(kuò)大的結(jié)果是強(qiáng)化族群認(rèn)同，而不是強(qiáng)化國家認(rèn)同。政治參與急劇擴(kuò)大與特定的民族問題相結(jié)合，就會(huì)成為國家分裂的潛在隱患。事實(shí)證明，盲目照搬西式民主，無原則擴(kuò)大自治權(quán)，并不能真正解決民族問題，還有可能助長民族分離主義勢力的壯大。無原則擴(kuò)大自治權(quán)可能導(dǎo)致國家分裂，而國家分裂又會(huì)引發(fā)武裝沖突甚至內(nèi)戰(zhàn)，給各族人民的生命財(cái)產(chǎn)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來極大危害。后發(fā)國家解決民族問題，需要結(jié)合本國實(shí)際制定民族政策，建立務(wù)實(shí)的民族事務(wù)治理體系。在政治方面，存在分裂隱患的國家，不適合建立地方高度分權(quán)式民主政體，應(yīng)當(dāng)選擇建立中央集權(quán)式民主政體，在確保中央政府權(quán)威的前提下，逐步適度地?cái)U(kuò)大少數(shù)民族居住地區(qū)的自治權(quán)，實(shí)施民族區(qū)域自治。在經(jīng)濟(jì)方面，中央政府需要擁有對全國資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配的能力，適度集中財(cái)政和經(jīng)濟(jì)資源，推動(dòng)各個(gè)民族居住地區(qū)的經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，對落后的少數(shù)民族居住地區(qū)實(shí)行傾斜式照顧。在文化方面，在尊重少數(shù)民族文化和語言的同時(shí)，建立全國各民族共同認(rèn)可的文化與價(jià)值體系，增強(qiáng)整個(gè)國家的凝聚力。

綜上所述，政治參與在后發(fā)國家既有不可或缺的正面價(jià)值，又可能產(chǎn)生意想不到的消極后果。后發(fā)國家如果不對政治參與進(jìn)行控制，就不能實(shí)現(xiàn)民主政治的健康發(fā)展。面對政治參與擴(kuò)大之后失控的風(fēng)險(xiǎn)，后發(fā)國家應(yīng)該高度警惕，積極防范，將政治參與和政治控制有機(jī)結(jié)合起來，既要堅(jiān)定不移地支持民眾理性參與政治生活，又要對政治參與采取必要的適度的控制措施，在保障公民政治參與權(quán)利的同時(shí)，防止無序政治參與危害社會(huì)秩序和政治穩(wěn)定。政治參與失控的風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，政治穩(wěn)定得到保障，后發(fā)國家政府治理的能力和績效才能提升，民主政治才能健康有序地發(fā)展。

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