吳麗池，韓 雋

（1.新疆大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046；2.新疆大學(xué) 中亞地緣政治研究中心，新疆 烏魯木齊 830046）

一、引言

巴基斯坦聯(lián)邦直轄部落區(qū)（下文簡稱為部落區(qū)）“位于巴基斯坦西北部與阿富汗接壤的一塊長約1 200公里、寬約130公里的狹長地帶，總面積達2.72萬平方公里。部落區(qū)內(nèi)根據(jù)不同的家族、地域，劃分為南瓦濟里斯坦、北瓦濟里斯坦、開伯爾、巴焦爾、古勒姆、莫赫曼德和奧拉克扎伊等7個特區(qū)，繁衍生息著數(shù)百萬普什圖人”[1]。19世紀后期，英印當局采取委任統(tǒng)治方式將這一地區(qū)納入殖民版圖。巴基斯坦獨立后繼承原殖民當局與部落長老之間的協(xié)議，導(dǎo)致該地區(qū)長期游離在巴基斯坦國家政權(quán)的有效管轄之外，全國600多項法律中僅有40多部適用于部落區(qū)。從長期看，這對巴基斯坦國家主權(quán)和治權(quán)都造成持續(xù)損害：一方面，導(dǎo)致該地區(qū)民眾的“部族認同于國家認同之上”[2]，為普什圖分離主義的滋長提供社會心理基礎(chǔ)；另一方面，導(dǎo)致該地區(qū)難以獲得足夠的國家資源進行經(jīng)濟社會建設(shè)，而貧困、落后和閉塞則為極端主義和恐怖主義的滋生創(chuàng)造社會條件。開展部落區(qū)改革，徹底變革部落長老統(tǒng)治體制，使其成為與其他地區(qū)具有同樣權(quán)利和義務(wù)的行政區(qū)域是巴基斯坦強化主權(quán)和治權(quán)的必然邏輯，也是提升國家治理能力建設(shè)的應(yīng)有之義。

回顧歷史并分析伊姆蘭政府的部落區(qū)改革，不難發(fā)現(xiàn)，巴基斯坦強化國家主權(quán)的努力總是受到多方的掣肘。其中，殖民統(tǒng)治的歷史遺留因素、國內(nèi)利益集團的復(fù)雜斗爭，社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后和不均衡、缺乏資金和技術(shù)支持以及大國地緣政治博弈等因素長期存在且難以消除。巴基斯坦的境遇絕非個案，類似問題已經(jīng)成為諸多第三世界國家長期穩(wěn)定，實現(xiàn)國家發(fā)展的障礙性因素。

二、對既往相關(guān)研究的回顧

目前，國內(nèi)鮮有成果聚焦于伊姆蘭政府的部落區(qū)改革，對之前歷屆政府的相關(guān)改革進程、改革難以成功的癥結(jié)分析有一定成果產(chǎn)出。其中，時佳希從國家構(gòu)建問題的視角探討部落區(qū)中國家與部落兩種秩序的博弈，對本文研究具有啟發(fā)意義。①參見時佳希《巴基斯坦FATA改革進程透視》，《經(jīng)濟社會史評論》，2019年第3期，第49-60頁。

相比之下，國外前期研究成果較為豐富。主要集中在以下三個方面：首先，聚焦部落區(qū)改革失敗的原因。如，哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院報告認為部落區(qū)改革久拖不決是由于“政府堅持將部落區(qū)作為緩沖區(qū)；既得利益集團阻礙變革；部落人民拒絕變革和對政府的不信任；日益惡化的安全局勢；以及政治局勢不穩(wěn)定等因素所致”[3]13。巴基斯坦學(xué)者賽義德·沙阿則認為“軍方的‘戰(zhàn)略縱深’理念、美國實用主義至上的反恐政策與扎爾達里政府一攬子改革政策相背離，導(dǎo)致改革被推遲”[4]。巴學(xué)者拉扎·汗提到“造成部落區(qū)問題的根源在于該地區(qū)不明確的政治、法律地位”[5]149，這樣的特點導(dǎo)致該地區(qū)天然成為“基地”組織（Al-Qaeda）和塔利班（Taliban）等組織的“庇護所”。①See Raza Rahman Khan,Naila Aman Qazi,and Sadaf Bashir.Crisis and Conflict:Reforming Through Transforming Politi‐cal-Administrative Structure of Fata,FWU Journal of Social Sciences,2018,Vol.12,Iss.2,pp.147-159.顯然，巴基斯坦學(xué)者與美國學(xué)者的分析視角和依托的理論具有顯著差異，甚至有一定的沖突性。這多少折射出在部落區(qū)問題上美國和巴基斯坦的矛盾。

其次，聚焦部落區(qū)改革的具體舉措。眾多學(xué)者針對政府的《邊境犯罪條例》改革進行激烈討論。②See Ziad Haider.Mainstreaming Pakistan’s Tribal Belt:A Human Rights and Security Imperative,Belfer Center for Science and International Affairs,2009,pp.1-26;Raza Rahman Khan,Naila Aman Qazi,and Sadaf Bashir.Crisis and Conflict:Reforming Through Transforming Political-Administrative Structure of Fata,FWU Journal of Social Sciences,2018,Vol.12,Iss.2,pp.147-159;Shah Abid.Political reforms,local elites and power:a study of the Federally Administered Tribal Areas of Pakistan,Univer‐sity of Bath,2018,pp.126-155.其中，巴學(xué)者阿爾塔夫·烏拉和賽義德·哈亞特提到，“多數(shù)利益攸關(guān)方希望保留《邊境犯罪條例》，剔除其中不合理的條款，使部落區(qū)治理繼續(xù)在該法案的框架內(nèi)運行”[6]43。巴學(xué)者法魯克·優(yōu)素福則認為《邊境犯罪條例》加劇了部落區(qū)的不穩(wěn)定，應(yīng)該予以廢除。③See Farooq Yousaf.Pakistan’s Colonial Legacy,Interventions,2019,Vol.21,Iss.2,pp.172-187.這反映出部落區(qū)改革應(yīng)該打破原來制度重塑還是在原有制度的基礎(chǔ)上調(diào)整之間的矛盾。

最后，聚焦部落區(qū)改革方案評估。巴學(xué)者克里蒂·沙赫針對合并和單獨建省兩種方案進行討論，認為落后的部落區(qū)對于并不發(fā)達的開普省而言可能是一個巨大的負擔，將部落區(qū)作為一個單獨省份的訴求并未消失，或?qū)⒓觿〔柯鋮^(qū)的沖突。④See Kriti M.Shah,and Federally Administered Tribal Areas.Too little,too late:The mainstreaming of Pakistan’s tribal re‐gions,New Delhi:ORF,Observer Research Foundation,2018,pp.14-18.這一觀點在一定程度上得到了現(xiàn)實的印證。此外，巴學(xué)者薩巴·努爾認為改革努力應(yīng)該考慮到部落區(qū)民眾的需求和愿望，否則改革很難達到預(yù)期的效果。⑤See Saba Noor,Arshi Saleem Hashmi,and Syeda Tehreem Bukhari.FATA Merger With Khyber Pakhtunkhwa:FATA Pros‐pects and Opportunities,2018,Vol.4,Iss.2,pp.17-37.

需要指出的是，現(xiàn)有可查詢到的中英文文獻集中于1996年改革至憲法第31修正案頒布，鮮有文獻對部落區(qū)合并后的情況進行跟蹤研究。有鑒于此，本文將重點研究伊姆蘭政府的部落區(qū)改革實踐，探尋完成這一政治進程的可能選擇。

三、伊姆蘭政府推動部落區(qū)改革的歷史背景

2018年5月上任的伊姆蘭政府提出包括完成部落區(qū)改革在內(nèi)的一系列改革計劃。由于歷史原因和復(fù)雜的邊界、民族因素，部落區(qū)“法外之地”的地位被認為難以撼動。2006年4月，穆沙拉夫政府組建部落區(qū)改革工作隊，積極改變部落區(qū)的行政結(jié)構(gòu)，為整個區(qū)域的發(fā)展制定全面規(guī)劃，試圖實現(xiàn)對部落區(qū)的有效治理。在工作隊的建議下，穆沙拉夫建立部落發(fā)展局，批準一項23億美元的十年發(fā)展計劃，稱為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。⑥需要說明的是由于政府財政資源緊張、部落區(qū)脆弱的安全環(huán)境以及腐敗的資金管理體制，十年發(fā)展計劃未能真正落實。這被外界普遍認為是巴基斯坦政府啟動部落區(qū)改革的標志性事件，也是巴基斯坦國家建設(shè)歷程中的重大政治事件。

實際上，2002年，穆沙拉夫頒布《地方治理法規(guī)》（Local Governance Regulation）就已經(jīng)開啟了部落區(qū)改革的“前奏”。⑦See Shah Abid.Political reforms,local elites and power:a study of the Federally Administered Tribal Areas of Pakistan,University of Bath,2018,p.126.根據(jù)該法案，“部落區(qū)設(shè)置部落區(qū)秘書處，作為省級政府的下一級行政單位，統(tǒng)管部落區(qū)事務(wù)，限制政治代理人、部落長老使用發(fā)展資金的權(quán)限”[6]45-46。2005年4月，西北邊境省（現(xiàn)開伯爾－普赫圖赫瓦?。┛偠綂W克拉扎伊中將組建部落區(qū)改革委員會，司法部長米安·穆罕默德?lián)沃飨鐣鹘绶e極參與。委員會報告稱，“部落區(qū)多數(shù)人希望對《邊境犯罪條例》進行修改”[5]152。但軍方的意見與政府相左，最終導(dǎo)致法律改革進程被擱置。軍方堅持將部落區(qū)當成緩沖區(qū)，在軍事行動中，以反恐為由在部落區(qū)封鎖、拆房，依據(jù)《邊境犯罪條例》對當?shù)孛癖妼嵤凹w懲罰”，這激起當?shù)貙χ醒胝蛙姺降膽嵟?，并為武裝分子的襲擊行動提供口實。安全形勢急速惡化和民眾的抵觸導(dǎo)致穆沙拉夫政府的部落區(qū)改革難以為繼。而穆沙拉夫政府部分官員也認為，“由于部落區(qū)嚴峻的安全形勢，此時推動部落區(qū)改革時機并不恰當”[3]16。但部落區(qū)改革由此進入巴基斯坦主流政治議程，主要政黨開始將部落區(qū)改革方案列入其政治綱領(lǐng)中（見表1）。

表1 2008年主流政黨競選綱領(lǐng)中所涉及部落區(qū)政治倡議

2011年，執(zhí)政的扎爾達里政府推出部落區(qū)改革計劃：1.宣布將《政黨法》延伸至部落區(qū)，允許政黨在當?shù)亻_展活動；2.簽署《邊境犯罪條例》（修正案）。該法案規(guī)定，“設(shè)立部落區(qū)法庭，給予部落區(qū)民眾上訴權(quán)、保釋權(quán)、財產(chǎn)權(quán)；禁止拘留16歲以下的兒童、婦女以及65歲以上的老人，縮小‘集體懲罰’的范圍；限制政治代理人的自由裁量權(quán)等”[6]45。由此可知，扎爾達里政府的改革思路是：利用政黨的政治整合功能充分吸納部落區(qū)民眾參與國家主流政治生活，強化國家政權(quán)的影響力；借助立法活動確立和強化中央政府對部落區(qū)統(tǒng)治的合法性。但改革舉措再度遭到軍方的反對，政府被迫簽署《聯(lián)邦直轄部落區(qū)和省直轄部落區(qū)行動條例》。①See Altaf Ullah,and Syed Umar Hayat.The Merger of FATA with Khyber Pakhtunkhwa:An Historical Analysis,Journal of Political Studies,2018,Vol.25,Iss.2,p.48.該法案為軍方在該地區(qū)的軍事行動提供一定程度的法律豁免，而軍方的過激行動進一步觸發(fā)當?shù)孛癖妼ζ帐矆D族武裝分子的同情，加劇中央政府與部落區(qū)的緊張關(guān)系。扎爾達里政府與軍方、司法機構(gòu)關(guān)系持續(xù)緊張，以及國內(nèi)黨爭白熱化，導(dǎo)致政府難以有足夠的資源投入部落區(qū)改革，改革進展總體十分有限。需要說明的是，如此重大的改革獲得成功需要一些基礎(chǔ)要件作為前提和保障：富有效率和權(quán)威性的中央政府、社會各界的支持、正確的政策、充裕的社會物質(zhì)保障、外界的支持或有效排除外部干擾等，而這些條件，人民黨政府幾乎都不具備，推進改革的難度可想而知。

2016年，謝里夫政府延續(xù)這一改革進程，宣布成立部落區(qū)改革委員會，以確立部落區(qū)未來發(fā)展藍圖。該委員會與社會各界代表②包括大約2 000名部落長老、馬利克以及來自部落區(qū)的政黨代表、商人、記者、青年和民間社會組織。舉行數(shù)次協(xié)商會議，最終形成部落區(qū)改革報告。2018年5月，議會以壓倒性多數(shù)通過憲法第31修正案③憲法第31修正案規(guī)定只有總統(tǒng)有權(quán)過問部落區(qū)事務(wù)的條例已不存在；部落區(qū)已不能作為一個實體存在，并入開普?。徊柯鋮^(qū)不再單獨擁有國民議會議員席位，只擁有21個開普省省議員席位（其中包括16個普通席位，4個婦女保留席位和1個宗教少數(shù)派席位）；聯(lián)邦和省的相關(guān)法律適用部落區(qū)。，修正《憲法》第1、51、59、62、106、155和246條，并撤銷第247條。④See The NA passed the“historic”Fata,K-P merger act,網(wǎng)址：https://www.geo.tv/latest/195911-fata-reforms-bill-to-be-ta‐bled-in-parliament-today.訪問日期2019年5月24日。此外，政府宣布“廢除《邊境犯罪條例》，頒布《臨時治理條例》作為過渡性法律,并將巴基斯坦最高法院和白沙瓦高等法院的管轄權(quán)擴大至部落區(qū)”[7]；承諾五年內(nèi)將中央政府和開普省政府的政權(quán)機關(guān)逐步進駐部落區(qū)，實現(xiàn)中央政權(quán)與部落區(qū)地方政權(quán)的正常關(guān)系。2018年6月，開普省政府稱，部落區(qū)改為開普省部落新區(qū)。具有116年歷史的政治代理人改任副專員，原助理代理人則成為助理專員。①巴基斯坦分為聯(lián)邦、省、和地方。地方政府有下列四級:專區(qū)評議會、縣評議會、區(qū)評議會、鄉(xiāng)評議會和鎮(zhèn)委員會。專區(qū)評議會是省政府之下的地方政府機構(gòu)?？h評議會位于專區(qū)評議會之下，由專區(qū)派來的副專員是縣的最高行政管理者。副專員不再具有政治代理人使用發(fā)展資金的權(quán)力，并廢除政治代理人在部落區(qū)征收的所有稅目。至此，巴基斯坦部落區(qū)改革取得重大進展——從法律上，部落區(qū)成為巴基斯坦的普通行政區(qū)域。

謝里夫政府的改革②由于謝里夫本人深陷“巴拿馬案”，其部落區(qū)后續(xù)改革由穆盟謝派成員阿巴西任過渡總理后繼續(xù)執(zhí)行，但整體改革方案在謝里夫執(zhí)政時期已定下，故統(tǒng)稱為謝里夫政府的舉措。使部落區(qū)法律地位明晰化，但要想實現(xiàn)部落區(qū)與開普省真正意義上的合并，中央政府還需要制定一系列政治、經(jīng)濟配套政策，令兩個地區(qū)在行政管轄、社會建設(shè)等諸多層面實現(xiàn)真正融合。遺憾的是，謝里夫政府缺乏全面實施和推進改革的決心與能力：首先，為了避免觸怒軍方，謝里夫政府制定了“漸進和分階段的方式”，在操作層面做出諸多讓步，增加改革不確定性。其次，謝里夫政府自2016年就提出改革方案，但遲遲沒有進展，導(dǎo)致部落區(qū)民眾對政府缺乏信心。最后，由于謝里夫本人及家族在執(zhí)政后期深陷“巴拿馬腐敗案”，無暇顧及改革推進。

從穆沙拉夫政府到扎爾達里政府再到謝里夫政府，巴基斯坦中央政府推動部落區(qū)改革歷時十多年仍未完成。阿巴邊境的歷史現(xiàn)實問題，殖民統(tǒng)治的歷史遺留問題，以及巴基斯坦特殊的政治生態(tài)導(dǎo)致歷屆政府改革總是受到軍方、部落區(qū)既得利益集團的抵制，社會性腐敗和家族式權(quán)力控制模式消耗政府治理能力等都是導(dǎo)致改革艱難的重要內(nèi)因。同時，與印度長期的安全困境，阿富汗安全威脅的外溢，均導(dǎo)致三屆巴基斯坦政府用以開展部落區(qū)改革與國家建設(shè)的資源有限。消除這些因素絕非易事。因此，2018年接過“改革接力棒”的伊姆蘭政府面臨的困難和挑戰(zhàn)并不亞于其前任們。

四、伊姆蘭政府部落區(qū)改革及成效

如前所述，巴基斯坦中央政府已實現(xiàn)在制度安排層面徹底改變部落區(qū)的“準獨立”狀態(tài)，在憲法和法律層面明確了中央政權(quán)對部落區(qū)的管轄權(quán)限。因此，較前任聚焦于頂層設(shè)計的變革，伊姆蘭政府的改革重點是相對具體、微觀的“落地”式變革，即實現(xiàn)兩地經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域的一系列融合，強化部落區(qū)國家認同，打擊地區(qū)分離主義傾向，推動部落區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)從制度到文化乃至心理層面的國家整合。伊姆蘭政府試圖通過一系列具體的行政措施改善、協(xié)調(diào)國家—部落區(qū)社會的關(guān)系。主要包括：

（一）舉行省議會選舉，重塑部落區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)

部落區(qū)與開普省合并后，伊姆蘭政府需要在部落區(qū)完成開普省省議員補選。2019年7月20日，282名候選人對21個席位進行角逐，其中包括16個普通席位，4個婦女保留席位和1個宗教少數(shù)派席位。③See PTI forms board on polls in erstwhile FATA,網(wǎng)址：https://www.msn.com/en-ae/news/other/pti-forms-board-on-polls-inerstwhile-fata/ar-BBVL7AV.訪問日期2019年4月9日。16個省議會普通席位選舉結(jié)果見表2。

表2 巴基斯坦部落區(qū)2019年省議會普通席位當選情況

續(xù)表2

從選舉結(jié)果分析，共有6名獨立候選人當選，其中2人在勝選后宣布加入正義運動黨，3人宣布加入俾路支人民黨。顯然，伊姆蘭政府延續(xù)了扎爾達里政府的思路。未來部落地區(qū)“當權(quán)者”的合法性將逐步源自中央政權(quán)和議會選舉而非“血統(tǒng)”，這對巴基斯坦國家政權(quán)實現(xiàn)部落區(qū)有效治理無疑具有重大價值。本次議會選舉后，2名當選的獨立候選人加入正義運動黨，使得執(zhí)政黨在本區(qū)域的政治影響力有所擴展，為伊姆蘭政府推進部落區(qū)改革再添助力。據(jù)悉，80后人數(shù)（10人）占總數(shù)62.5%；高中以上學(xué)歷（12）占總數(shù)75%。勝選人呈年輕化、教育背景良好的特點，普遍支持政府的部落區(qū)改革。

（二）改革司法系統(tǒng)保障部落區(qū)民眾合法權(quán)利

帶有強烈殖民歷史印記的《邊境犯罪條例》存在諸多缺陷，但重重阻礙下，歷屆政府僅對其進行微調(diào)，導(dǎo)致絕大部分聯(lián)邦法律不適用于部落區(qū)，當?shù)孛癖婋y以獲得作為巴基斯坦公民應(yīng)享有的合法權(quán)利。伊姆蘭政府宣布加強部落區(qū)的司法建設(shè)，使本地區(qū)民眾的基本權(quán)利受到國家司法機構(gòu)的保護，通過強化法制提升民眾對國家、政府的認同、信任，具體做法包括：

其一，完善司法系統(tǒng)。伊姆蘭政府宣布在部落區(qū)著手建立法院，完善司法系統(tǒng)，提高司法效率。政府計劃耗資140億，在部落區(qū)建立一套適當?shù)乃痉ㄏ到y(tǒng)。①See Rahimullah Yusufzai.The Fata merger:What’s happening now and what should happen next,網(wǎng)址：https://www.geo.tv/latest/225799-the-fata-merger-whats-happening-now-and-what-should-happen-next.訪問日期2020年1月22日。部落區(qū)民眾可以根據(jù)國家法律維護自身權(quán)利。此舉有利于將民事管轄權(quán)收歸中央政府，削弱當?shù)孛癖妼χ柛翊髸鸵了固m教法法庭的依賴，增進對中央政府和國家的認同，在部落區(qū)實現(xiàn)有效治理。

其二，加強執(zhí)法力量部署。伊姆蘭政府要求對部落區(qū)進行執(zhí)法能力評估，與當?shù)剀婈牶瓦吘巢筷爡f(xié)調(diào)，在當?shù)卦O(shè)立辦事處、警察局和前哨站，培訓(xùn)警察分配給部落區(qū)。據(jù)警方表示，部落區(qū)將設(shè)立95個警察局、130個哨所和13條警戒線，并組建一支約4.5萬名警察的隊伍維持當?shù)刂伟?。②See Javed Khan.Khyber Pakhtunkhwa to extend policing to the tribal districts,網(wǎng)址：http://pakistan.asia-news.com/en_GB/articles/cnmi_pf/features/2018/11/09/feature-01.訪問日期2020年11月9日。其中一半的警力將從當?shù)卣心家越鉀Q就業(yè)問題。政府還計劃對部落區(qū)的征兵（levies）部隊和準警察（Khasa‐dars）部隊進行評估，合格的人員將并入警察系統(tǒng)，開始定期警務(wù)制。2020年9月25日，提拉地區(qū)（Tirah）建成有史以來第一所警察局，吸收了大約2 800名征兵部隊和準警察部隊成員。伊姆蘭政府收編部落區(qū)民兵，削減地方武裝，設(shè)立更多的聯(lián)邦警察機構(gòu)，這對政府收回部落區(qū)執(zhí)法權(quán)大有裨益。

（三）多領(lǐng)域發(fā)力推進部落區(qū)民生發(fā)展 增強國家認同

除了實質(zhì)性管轄在該地區(qū)延伸及確立，中央政府還必須發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟社會改善民生，逐步提升部落區(qū)民眾對中央政府的政治信任和對國家的認同。為此，伊姆蘭政府制定了新的發(fā)展計劃，宣布每年向部落區(qū)提供1 000億盧比，為期十年，建設(shè)部落區(qū)衛(wèi)生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、通訊、治安、安全和旅游等領(lǐng)域，打破地方傳統(tǒng)社會組織對于經(jīng)濟權(quán)力的壟斷，給予基層民眾和精英參與經(jīng)濟的機會，協(xié)調(diào)經(jīng)濟權(quán)力與政治權(quán)力的關(guān)系。具體做法包括：

其一，改革財政制度。為確保改革惠及民眾，伊姆蘭政府不僅需要持續(xù)增加部落區(qū)資金投入，更需要改革目前部落區(qū)財政制度，確保資金能夠得到切實有效的利用。為此，伊姆蘭政府宣布：撤銷開普省的部落區(qū)秘書處，將原有部門與開普省相關(guān)機構(gòu)合并。①See Draft legislation for LG system in tribal districts ready for cabinet’s nod,網(wǎng)址：https://www.msn.com/en-xl/news/other/draft-legislation-for-lg-system-in-tribal-districts-ready-for-cabinets-nod/ar-BBQTr1m#image=1.訪問日期2019年12月13日。這一改革使得部落區(qū)的發(fā)展資金必須接受開普省省督以及相關(guān)部門的審核，政府期望以此杜絕貪污腐敗和浪費并真正惠及部落區(qū)普通民眾。

其二，加大醫(yī)療資源投入。在伊姆蘭政府支持下，開普省衛(wèi)生部長賈米爾表示已制定一項多層面戰(zhàn)略：部落區(qū)的衛(wèi)生保健系統(tǒng)歸屬開普省衛(wèi)生局；升級部落區(qū)醫(yī)院，并為主要醫(yī)院提供先進的醫(yī)療設(shè)備；建造醫(yī)院和保健中心，尤其是婦幼保健醫(yī)院；為當?shù)蒯t(yī)院招聘醫(yī)療人員，尤其是女性醫(yī)護人員；收集當?shù)蒯t(yī)生和醫(yī)護人員信息，精簡衛(wèi)生系統(tǒng)；發(fā)行塞哈特健康卡（Sehat Insaf Card）保證在一個半月內(nèi)惠及5 000萬個家庭，使窮人能夠獲得價值72萬盧比的醫(yī)療服務(wù)。②See Nasiruddin.Sehat(Health)-Insaaf Card launched,網(wǎng)址：https://newspakistan.tv/sehat-health-insaaf-card-launched/.訪問日期2020年4月5日。開普省2019—2020財年報告顯示，政府已花費超過2億盧比雇傭醫(yī)護人員填補7個地區(qū)醫(yī)院和4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的醫(yī)護人員缺口；已在部落區(qū)分發(fā)566 958張健康卡，花費5.9億盧比。③See Expedite hiring of staff for schools,hospitals in ex-FATA,網(wǎng)址：https://tribune.com.pk/story/2121548/1-expedite-hiringstaff-schools-hospitals-ex-fata.訪問日期2020年4月5日。政府正在努力改善部落區(qū)醫(yī)療嚴重不足的現(xiàn)象，促使當?shù)孛癖娪凶饑赖厣?，更加依賴中央政府?/p>

其三，推動教育發(fā)展。開普省中小學(xué)教育部的70個項目已支出34.27億盧比，計劃為部落區(qū)重建學(xué)校，恢復(fù)教學(xué)設(shè)施、提供免費教科書以及重新雇傭教師。④See CM Mahmood tells depts to ensure full utilisation of ADP budget,網(wǎng)址：https://tribune.com.pk/story/1943906/1-cmmahmood-tells-depts-ensure-full-utilisation-adp-budget.訪問日期2020年4月5日。政府計劃為該地區(qū)修建道路，以解決因距離而失學(xué)的問題。截至2019年底，政府已重建350所小學(xué)，花費790萬盧比，失學(xué)兒童總數(shù)有所減少。在大學(xué)生教育方面，部落區(qū)的大學(xué)招生名額從222名增至444名，并為優(yōu)秀的貧困學(xué)生提供獎學(xué)金。⑤See Govt Doubles Quota for Students from Tribal Areas,網(wǎng)址：https://propakistani.pk/2019/04/12/govt-doubles-quota-forstudents-from-tribal-areas.訪問日期2020年4月5日。構(gòu)建現(xiàn)代教育體系，有利于增強民眾的現(xiàn)代意識和國家認同，使得當?shù)厍嗄暧心芰Φ钟鶚O端主義、恐怖主義的蠱惑，為推進變革儲備支持力量。

其四，促進就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。伊姆蘭政府將部落區(qū)就業(yè)問題作為改革的重要內(nèi)容。首先，開普政府宣布在不同部門增設(shè)1.7萬個職位，分配給部落區(qū)。⑥See Apex committee meets,made decisions for infrastructure development in tribal districts,網(wǎng)址：https://timesofislamabad.com/24-Jan-2019/apex-committee-meets-made-decisions-for-infrastructure-development-in-tribal-districts.訪問日期2020年12月20日。其次，政府計劃提供無息小額信貸，啟動青年就業(yè)方案，幫助部落區(qū)青年就業(yè)、創(chuàng)業(yè)；開展為期六個月的免費技能培訓(xùn)課，并提供補貼，使之與國內(nèi)市場需求匹配。⑦See Rahimullah Yusufzai.The Fata merger:What’s happening now and what should happen next,網(wǎng)址：https://www.geo.tv/latest/225799-the-fata-merger-whats-happening-now-and-what-should-happen-next.訪問日期2020年1月22日。最后，政府計劃修建公路，打破該地區(qū)相對封閉的狀態(tài)，促進與其他地區(qū)的交往聯(lián)系；解決電路短缺問題、提供3G服務(wù)以及減稅政策，幫助部落區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，最大限度地爭取民眾參與改革。⑧See FDA imparts skill development training to 58 121,網(wǎng)址：https://www.pakistantoday.com.pk/2018/11/02/fda-impartsskill-development-training-to-58121-fata-youth.訪問日期2020年11月9日。截至2020年7月，部落區(qū)已有369人接受企業(yè)孵化培訓(xùn)，著手創(chuàng)業(yè)。在疫情期間，政府通過線上學(xué)習(xí)的形式繼續(xù)幫助當?shù)孛癖娺M行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。

歷時兩年半，伊姆蘭政府的部落區(qū)改革取得一定成效。首先，部落區(qū)的制度和秩序進一步“一般化”：完成省議會選舉，開啟當?shù)貦?quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的新篇章；近3萬名部落民兵被納入省級警察部隊，收回地方執(zhí)法權(quán)；醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，以及電力、水和天然氣等公共資源轉(zhuǎn)由開普省政府負責，使當?shù)孛癖姵蔀閲依嫦嚓P(guān)者。在開普省2020—2021財年預(yù)算中可以看出，部落區(qū)正在享受作為開普省一部分的權(quán)利。①開普省預(yù)算總支出為9 230億盧比，部落區(qū)占1 839億盧比。發(fā)展支出為3 178億盧比，部落區(qū)占959億盧比。衛(wèi)生部門發(fā)展預(yù)算244億盧比，部落區(qū)占106億盧比。數(shù)據(jù)來源：巴基斯坦開普省政府網(wǎng)，網(wǎng)址：http://www.kp.gov.pk.訪問日期2021年3月20日。其次，反恐行動取得新進展，為巴基斯坦國家發(fā)展提供穩(wěn)定的環(huán)境。部落區(qū)大多數(shù)家庭根據(jù)政府的補償方案返回該地，重建家園。截至目前，武裝分子及其附屬機構(gòu)的財產(chǎn)已移交給人民，超過200名核心武裝分子投降并獲得了特赦，被送往去激進化和康復(fù)中心（deradicalization and rehabilitation centers）。②See FATA reforms have been a success story for human development,網(wǎng)址：https://www.brusselstimes.com/opinion/149355/fata-reforms-have-been-a-success-story-for-human-development.訪問日期2021年3月20日。最后，2020年8月，伊姆蘭發(fā)布新地圖③新政治地圖的主要變化有三點:第一，保留對在印巴分治時期產(chǎn)生的爭議領(lǐng)土——朱納格特、馬納瓦達爾（在印度古吉拉特邦）主權(quán)聲索，增加對先生灣（Sir Creek）的主權(quán)要求。第二，維持對印控克什米爾主權(quán)聲索的同時，根據(jù)《中巴關(guān)于中國新疆和由巴實際控制其防務(wù)的各個地區(qū)相接壤的邊界的協(xié)定》劃定邊界的東端終點——喀喇昆侖山口以東，將代表本國領(lǐng)土的淺綠底色渲染改為代表外國領(lǐng)土的灰色底色用以標注中國阿克賽欽地區(qū)的邊界領(lǐng)土。第三，刪除原聯(lián)邦直轄部落區(qū)的劃分，將其納入開普省的一部分。,將部落區(qū)劃入開普省，不僅體現(xiàn)了國家的主權(quán)意志還把克什米爾問題和部落區(qū)改革捆綁，削弱改革阻力，鞏固既有改革成果。比起前任政府的“單一”改革方案，伊姆蘭政府從推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、提高民眾社會地位、改變政治心理以及構(gòu)筑新的政治機制等方面綜合施策則顯得更為系統(tǒng)，也更符合時宜。

另一方面，伊姆蘭政府的改革舉措也產(chǎn)生一些新矛盾：在土地所有權(quán)問題上，土地糾紛引發(fā)多起部落沖突。部落區(qū)與開普省合并后，該地區(qū)土地需要進行劃界，以保障民眾權(quán)益。2019年3月，土地法延伸至部落區(qū)，當?shù)孛癖妼⑼恋丶m紛訴諸法院。但該地區(qū)的土地長期屬集體所有，缺乏有效證據(jù)供法官裁定。民眾權(quán)益未能保障反再添新難。土地糾紛久拖未決、缺乏保障私人財產(chǎn)權(quán)的法律機制，不僅阻礙該地區(qū)投資和銀行業(yè)的發(fā)展，還將威脅部落區(qū)合并后的組織結(jié)構(gòu)。④See Land Ownership Disputes Weigh On Pakistan’s Pashtun Heartland,網(wǎng)址：https://gandhara.rferl.org/a/pakistan-landownership-disputes-weigh-on-pakistan-pashtun-heartland/30899687.html.訪問日期2021年3月24日。在應(yīng)對新冠疫情方面，部落區(qū)明顯滯后。由于2016年至今，該地區(qū)一直處于斷網(wǎng)狀態(tài)，導(dǎo)致當?shù)孛癖姟芭c世隔絕”，不知新冠肺炎為何物，更不知得病后該去哪里尋求醫(yī)療救助，部落區(qū)學(xué)生也因此無法參與線上授課。⑤See An Internet Shutdown Is Keeping Coronavirus Information From Millions in Pakistan,網(wǎng)址：https://slate.com/technolo‐gy/2020/04/coronavirus-covid19-pakistan-internet-shutdown-fata.html.訪問日期2021年1月4日。顯然，伊姆蘭政府承諾提供的3G服務(wù)遠未落地，民眾的基本權(quán)利也未得到保障。伊姆蘭政府推出的改革方案與實際效果相去甚遠。同時，受到新冠疫情、債務(wù)危機及國內(nèi)政治反對派的抵制、外部因素的掣肘和沖擊，伊姆蘭政府的部落區(qū)改革前景不確定大為增加。

五、伊姆蘭政府部落區(qū)改革面臨的主要挑戰(zhàn)

部落區(qū)改革是伊姆蘭政府舉國改革戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，其希望能夠通過綜合施策實現(xiàn)對部落區(qū)完全有效的行政管轄，推進部落區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，強化國家主權(quán)。目前而言，伊姆蘭政府的改革有所進展，但是也面臨諸多挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)為：

（一）改革遭遇部落區(qū)既得利益者的持續(xù)抵制

一直以來，部落區(qū)最基本組織形態(tài)是由宗族和血統(tǒng)關(guān)系形成的父系社會，長老擁有威望并掌控部落絕大部分資源，歷屆政府為了抑制地區(qū)分離主義對其采取“安撫”政策，不斷強化其利益分配主導(dǎo)者的地位，最終形成以長老為核心的部落區(qū)既得利益集團，成為部落區(qū)和中央政府之間唯一的“政治中介”。此外，該集團還包括普什圖地方民族主義者、混跡部落中的政治伊斯蘭勢力（武裝）等。巴中央政府試圖在部落區(qū)引入現(xiàn)代治理體系調(diào)節(jié)利益關(guān)系、解決社會問題的改革從根本上傷及前者的利益，遭到激烈抵制。

首先，部落長老利用自身影響力阻礙改革。部落長老帶頭抗議，反對將征稅部隊和準警察部隊納入開普省警察隊伍。⑥See Tribal elders reject posting of district police chief in Mohmand,網(wǎng)址：https://tribune.com.pk/story/1944269/1-tribal-el‐ders-reject-posting-district-police-chief-mohmand.訪問日期2021年4月5日。其次，改革引發(fā)部落區(qū)政治伊斯蘭勢力的強烈抵制。因為廢除《邊境犯罪條例》、將部落區(qū)并入開普省將導(dǎo)致該地區(qū)世俗化發(fā)展，動搖其社會根基。許多宗教政黨傾力支持部落長老，以單獨建省為由反對合并方案。伊斯蘭賢哲會法茲爾派和普什圖民族政治黨曾對合并方案投出反對票，希望將部落區(qū)建成單獨的省份。①See Kriti M.Shah,and Federally Administered Tribal Areas.Too little,too late:The mainstreaming of Pakistan’s tribal re‐gions,New Delhi:ORF,Observer Research Foundation,2018,p.16.在合并方案推進的過程中，宗教政黨依舊利用其自身影響力，阻礙改革進程。2019年3月，前聯(lián)邦環(huán)境部長哈米杜拉·阿夫里迪和伊斯蘭賢哲會開伯爾地區(qū)秘書長毛拉納·阿夫里迪領(lǐng)導(dǎo)抗議合并方案的游行，稱合并方案破壞了部落區(qū)的傳統(tǒng)和文化，掠奪當?shù)氐馁Y源。他們要求獨立建省，以維護其權(quán)利和資源。最后，地方民族主義勢力也對部落區(qū)改革有諸多不滿。如一直為部落成員權(quán)利奔走的普什圖保護運動（Pashtun Tahafuz Movement）日漸活躍，他們認為部落區(qū)作為反恐戰(zhàn)爭的前線，數(shù)以萬計的部落成員為此犧牲，卻遭遇歧視、侮辱性檢查以及法外處決。2018年4月，該組織抗議游行，提出反軍隊的口號，要求國家履行最基本的職能，保護部落區(qū)民眾的權(quán)利。②See Pakistan:Pashtun movement(PTM)shakes the status quo,網(wǎng)址：https://www.marxist.com/pakistan-pashtun-movementptm-shakes-the-status-quo.htm.訪問日期2020年4月23日。如果伊姆蘭政府不能妥善回應(yīng)訴求化解矛盾，恐加劇社會不滿，刺激普什圖民族主義上升，部落區(qū)將難以保持穩(wěn)定，甚至波及整個開普省，引發(fā)新的安全問題。

（二）伊姆蘭政府改革的內(nèi)在缺陷

自英屬印度時期，部落區(qū)的自治權(quán)就被當局者所承認，由此形成特有的部落管理模式和文化，逐漸成為后來部落區(qū)改革的“堅冰”。經(jīng)過三任政府的“接力”，制度和法律層面的部落區(qū)改革基本完成，但是真正的難題并沒有得到解決——微觀層面體制機制上的銜接和融合，以及部落區(qū)民眾在心理和文化層面對合并的認可。部落區(qū)人心向背將是這一漫長改革最終成敗的決定性因素。

目前分析，伊姆蘭政府的部落區(qū)改革計劃過于宏大并較為倉促，而且有些“時運不濟”。伊姆蘭政府在其任期內(nèi)先后遭遇債務(wù)危機、自然災(zāi)害和新冠疫情的打擊。當前巴基斯坦財政赤字嚴重，伊姆蘭政府顯然已經(jīng)無力獨自承擔部落區(qū)宏大的經(jīng)濟社會改革計劃。開普省正義運動黨政府對伊姆蘭政府沒有履行每年為重建和發(fā)展支付1 000億盧比的承諾感到十分不滿。政府食言則是因為旁遮普省、俾路支省和信德省沒有拿出資金支持開普省。而已到位的資金使用狀況也不令人滿意。據(jù)2019—2020財年報告顯示，開普省政府發(fā)展部落區(qū)的花費不到7%，這導(dǎo)致伊姆蘭政府的許多政策變成“口頭承諾”③See KP Govt.Has Spent Less Than 7% on Developing Merged Districts(FATA),網(wǎng)址：https://propakistani.pk/2020/02/04/kp-govt-has-spent-less-than-7-on-developing-merged-districts-fata.訪問日期2020年9月20日。。2020年以來疫情對巴基斯坦經(jīng)濟造成沉重打擊，財政上的捉襟見肘極有可能令伊姆蘭政府的部落區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展計劃如前任一樣“雷聲大雨點小”。

此外，伊姆蘭政府急于求成，為了改革能爭取到更多的支持，在推進過程中采取部分折中和妥協(xié)策略，成為其繼續(xù)推進改革的新障礙。例如：在推進司法改革過程中，廢除《邊境犯罪條例》在部落區(qū)建立起法院體系的同時，保留支爾格大會，宣布在新的司法系統(tǒng)建成前，由部落長老承擔解決爭端和維持和平的職能?？紤]到司法系統(tǒng)建成的周期，這一過渡性舉措實質(zhì)上是擴大了部落長老對部落事務(wù)的管轄權(quán)，更容易受到來自部落長老的剝奪。眾所周知，支爾格大會裁決所依據(jù)的部落習(xí)慣法與現(xiàn)代法律精神往往背道而馳，協(xié)調(diào)與劃分習(xí)慣法和國家法律、支爾格大會與法院之間的權(quán)限都將產(chǎn)生重重問題。

更為重要的是，中央及地方政府官員的行政能力不足、固有的社會性腐敗導(dǎo)致政令不暢、政策走樣，對政府的公信力造成持續(xù)損害，增加改革難度。據(jù)部落區(qū)民眾反映，中央政府和開普省政府承諾五年內(nèi)免稅，但在合并的第二個季度，政府就開始對當?shù)孛癖娬魇崭鞣N稅目，引發(fā)民眾抗議。④See Abuzar Afridi.Merged districts:Tribesmen call for creation of tribal province,網(wǎng)址：https://tribune.com.pk/story/1936088/1-merged-districts-tribesmen-call-creation-tribal-province.訪問日期2021年3月24日。此外，政府的部分改革舉措因與部落傳統(tǒng)認知相違背而遭到排斥，難以發(fā)揮積極效能。例如，改革中提高婦女權(quán)益的舉措與部落傳統(tǒng)文化相沖突，為換取部落長老和男性部落區(qū)民眾的支持，其舉措在實際操作中遭到壓制。

（三）政治反對派的掣肘

巴基斯坦獨特的國家發(fā)展立場和因此而逐漸固化的政治生態(tài)對任何一個民選的中央政府都是一種挑戰(zhàn)。軍方、政治伊斯蘭勢力和世俗政治家族對國家權(quán)力的分享機制、激烈的黨爭和具有較大自主權(quán)的地方政府導(dǎo)致中央政府缺乏對經(jīng)濟、軍事、意識形態(tài)等國家權(quán)力重要要素的掌控和協(xié)調(diào)能力，遲滯政府治理能力的有效提升，“低效治理”甚至“無效治理”癥結(jié)長期存在。

作為政治素人的伊姆蘭挾洶涌民意支持開啟第一個任期，隨即開始聲勢浩大的反腐運動，謝里夫家族和扎爾達里家族重要成員均遭到政府的嚴厲指控而官司纏身，這自然引發(fā)兩大家族強烈的“反擊”。雖然部落區(qū)民眾十分渴望政府能夠深化部落區(qū)改革切實推動地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，①部落區(qū)研究中心（FATA Research Center）于2017年2月發(fā)布的一項民意調(diào)查顯示，在接受調(diào)查的人群中，54%的民眾非常贊同部落區(qū)同開普省的合并，20%的贊同，26%的民眾表示部落區(qū)應(yīng)單獨成省。數(shù)據(jù)來源：https://www.arabnews.com/node/1296131/%7B%7B.訪問日期2020年7月20日。且伊姆蘭政府與軍方關(guān)系密切、具備相當?shù)拿褚饣A(chǔ)，②在2020年吉爾吉特—巴爾蒂斯坦地區(qū)的議會選舉中，巴基斯坦正義運動黨獲得10個席位，成為最大贏家，巴基斯坦人民黨獲得3個席位，巴基斯坦穆盟謝派獲得2個席位。剩余8個席位被穆斯林團結(jié)大會黨（Majlis Wahdatul Muslimeen）及7位獨立候選人分別獲得。其中，4位獲取議席的獨立候選人加入正義運動黨，正義運動黨獲取多數(shù)席位。此外，阿聯(lián)酋《海灣雜志》（Khaleej Mag）公布了一項民意調(diào)查結(jié)果，在巴基斯坦2023年大選中，巴基斯坦正義運動黨的支持率在各政黨中遙遙領(lǐng)先。據(jù)悉，共有42 179人參與了該雜志在社交媒體上的調(diào)查。而巴基斯坦穆盟謝派、巴基斯坦人民黨和伊斯蘭賢哲會在調(diào)查中未能獲得超過15%的支持率，超過86%的巴基斯坦人在此項調(diào)查中支持巴基斯坦正義運動黨。但反對派在國家權(quán)力機構(gòu)、地方和社會基礎(chǔ)層面均開展持續(xù)不斷的政治抗議和反擊，執(zhí)政黨及其政府的應(yīng)對極大地分散自身精力，消耗政治資源，導(dǎo)致諸多改革動議被擱置。反對派的阻撓疊加疫情沖擊導(dǎo)致伊姆蘭所謂的“公共救濟年”計劃夭折；問責制改革頻頻受阻。在部落區(qū)改革問題上，雖然人民黨和穆盟謝派都曾經(jīng)是主導(dǎo)者，但是不妨礙其為現(xiàn)政府的改革設(shè)置重重障礙，甚至走“回頭路”——有反對派要求中央政府針對部落區(qū)與開普省合并存在程序不當?shù)膯栴}進行答復(fù)。昔日謝里夫政府曾力促各省將國家財政委員會撥款的一部分用于援建部落區(qū)，而在伊姆蘭任期內(nèi)，該計劃遭到前者堅決抵制。在反對派的掣肘下，現(xiàn)政府的部落區(qū)改革自然困難重重。

目前伊姆蘭政府的部落區(qū)改革依舊在艱難地推進?？傮w分析，進展與政府宣稱的預(yù)期目標之間存在巨大落差。由于缺乏必要的政治、資金、技術(shù)支持，部落區(qū)與開普省實現(xiàn)在制度框架下管理體制機制的有效對接，真正打通地方治理的“微循環(huán)”系統(tǒng)尚需時日。推動部落區(qū)與巴其他地區(qū)民眾和地方精英在心理層面的融合，強化國家認同，實現(xiàn)部落區(qū)經(jīng)濟社會實質(zhì)性發(fā)展，還需要漫長的努力。圍繞著伊姆蘭政府的部落區(qū)改革，反對派、部落區(qū)既得利益集團、中央政府、政治伊斯蘭組織等各方勢力之間的博弈還在繼續(xù)，并有可能激化。留給本屆政府的時間已經(jīng)不多，如果回顧穆沙拉夫政府宣布啟動部落區(qū)改革時宣布的改革目標，不難發(fā)現(xiàn)，這場“改革接力”遠未到終點。

六、結(jié)語

在一定意義上，巴基斯坦部落區(qū)“國中之國”狀態(tài)是歷史形成的，并帶有一定的殖民統(tǒng)治后遺癥色彩，折射出巴基斯坦艱難的建國進程。這一特殊存在也給巴基斯坦的主權(quán)、國內(nèi)安全、經(jīng)濟社會發(fā)展、政治穩(wěn)定和國際聲望等帶來長期損害。巴基斯坦部落區(qū)這類問題存在于很多后發(fā)展國家，可以被視為整個第三世界國家的治理難題之一。后發(fā)展國家雖然經(jīng)歷民族解放運動和數(shù)十年的現(xiàn)代國家建設(shè)進程，但未能從根本上徹底變革原有社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，仍是“普力奪社會”，而這樣的社會結(jié)構(gòu)必然對現(xiàn)代國家治理能力產(chǎn)生持續(xù)制約。另一方面，國家治理能力的相對不足，又導(dǎo)致中央政府在強化國家行政管轄，維護領(lǐng)土、主權(quán)利益時，捉襟見肘，力不從心，并最終形成一個難以擺脫的負向政治循環(huán)。

打破這一“怪圈”的唯一辦法是——有效的自我變革——通過凝聚社會政治共識，推動社會經(jīng)濟發(fā)展，切實提升國家治理能力，贏得民心；積極參與區(qū)域合作，努力營造良好的外部環(huán)境，盡可能化解來自外部的干涉與阻礙。在國家能力建設(shè)上，發(fā)展中國家自身的努力以及大國、地區(qū)國家的支持與合作都十分關(guān)鍵。對巴基斯坦的部落區(qū)改革而言，積極的信號是：首先，國內(nèi)越來越多人接受并支持部落區(qū)改革。歷屆政府的“政治接力”使改革的合法性深入人心，這為伊姆蘭政府持續(xù)推進改革提供較好的輿論助力。其次，中巴經(jīng)濟走廊已進入第二階段，重點包括產(chǎn)業(yè)合作、農(nóng)業(yè)合作、瓜達爾港建設(shè)以及社會經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展等。在本階段，走廊建設(shè)的范圍將繼續(xù)擴大，節(jié)奏也將加快，為巴基斯坦走出債務(wù)危機實現(xiàn)恢復(fù)性增長提供助力。未來走廊建設(shè)的紅利可以為部落區(qū)衛(wèi)生、教育、基礎(chǔ)設(shè)施、通訊、治安、安全和旅游等領(lǐng)域的全方位發(fā)展提供一定的便利和物質(zhì)基礎(chǔ)。當然，一個在政治上穩(wěn)定，安全形勢持續(xù)向好，經(jīng)濟社會均衡發(fā)展的部落區(qū)對深入推進中巴經(jīng)濟走廊建設(shè)也大有裨益。