申艷紅，高 媛

（新疆大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830047）

一、引言

黨的十九大以來(lái)，黨中央明確提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的工作總目標(biāo)，作為國(guó)家未來(lái)五年發(fā)展與改革的重心，這必將引領(lǐng)中國(guó)進(jìn)入一場(chǎng)深刻變革。2020年初，一場(chǎng)史無(wú)前例的新型冠狀肺炎疫情席卷全國(guó)，引發(fā)了國(guó)人高度關(guān)注和思考。2021年夏季，我國(guó)河南省多地又遇極端暴雨洪澇災(zāi)害，公共突發(fā)事件防控治理再次成為當(dāng)前公共危機(jī)治理的焦點(diǎn)，成為政府治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)挑戰(zhàn)。為國(guó)家和地方敲響了完善公共危機(jī)治理的警鐘。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，公共突發(fā)事件不斷呈現(xiàn)出多樣性和復(fù)雜性，需要我們對(duì)各類公共突發(fā)事件都提高防控治理意識(shí)和能力?！皬恼w的政府危機(jī)治理視角，常態(tài)下的危機(jī)防控是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的最佳控制和解決階段，寓非常態(tài)于常態(tài)制度建設(shè)之中，此階段是公共危機(jī)治理中長(zhǎng)期而普遍的管理核心?！盵1]自然災(zāi)害的防控治理是較為傳統(tǒng)的公共危機(jī)治理領(lǐng)域，自然災(zāi)害領(lǐng)域的防控治理及法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)公共危機(jī)治理的完善有一定積極意義。

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱新疆兵團(tuán)）作為新疆維吾爾自治區(qū)的重要組成部分，承擔(dān)著屯墾戍邊的重大職責(zé)，履行著開(kāi)發(fā)和保衛(wèi)中國(guó)邊疆的歷史使命。在推動(dòng)新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、鞏固國(guó)家邊防等方面作出了具有歷史共識(shí)性的輝煌貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放40年來(lái)，新疆兵團(tuán)在自然災(zāi)害防控治理領(lǐng)域不斷強(qiáng)化理念，加強(qiáng)制度建設(shè)和法治建設(shè)，取得了顯著成就。新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害防控治理及其法制建設(shè)影響著整個(gè)新疆區(qū)域生態(tài)安全及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害治理領(lǐng)域還需要將公共危機(jī)治理運(yùn)行的體系機(jī)制不斷進(jìn)行總結(jié)和深化，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理規(guī)范化和法治化的良好運(yùn)行狀態(tài)，有助于更好地促進(jìn)新疆地方公共危機(jī)治理體系和治理能力不斷提升。

二、新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害防控治理法治運(yùn)行現(xiàn)狀與成就

“自然災(zāi)害是指自然異常變化而造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、社會(huì)失穩(wěn)、資源破壞等現(xiàn)象或一系列事件?！盵2]“新疆兵團(tuán)土地面積7.06萬(wàn)平方千米，占新疆總面積的4.24%，約占全國(guó)農(nóng)墾總面積的五分之一。”[3]由于其所處的“兩周一線”①新疆兵團(tuán)14個(gè)師的170余個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)大多分布在天山南北的塔克拉瑪干、古爾班通古特兩大沙漠邊緣以及2 000多公里的邊境沿線，呈現(xiàn)“兩周一線”的格局。的特殊地理位置，常發(fā)暴雨、大風(fēng)、冰雹等氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、洪水災(zāi)害、雪災(zāi)等自然災(zāi)害。新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害有破壞性大、損失嚴(yán)重、災(zāi)害發(fā)生頻次高、強(qiáng)度大、災(zāi)害鏈現(xiàn)象突出、影響周期長(zhǎng)、災(zāi)害影響范圍廣、跨行政區(qū)域等特征?；谧匀坏乩韰^(qū)域上的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，新疆兵團(tuán)貫徹實(shí)施了一系列自然災(zāi)害防控治理的措施。

（一）新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害防控治理法治運(yùn)行現(xiàn)狀

1.貫徹實(shí)施了較完備的自然災(zāi)害防控法律法規(guī)

自然災(zāi)害防控法律制度是指由國(guó)家制定或認(rèn)可的關(guān)于災(zāi)害防治的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件的總和。隨著建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程的不斷推進(jìn)，新疆維吾爾自治區(qū)頒布實(shí)施了突發(fā)自然災(zāi)害事件的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，兵團(tuán)地區(qū)也在自治區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹實(shí)施了自然災(zāi)害事件防控應(yīng)對(duì)的法律規(guī)范。兵團(tuán)地區(qū)目前施行的自然災(zāi)害防控管理的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件二十余件，涉及到各個(gè)領(lǐng)域：包括地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、自然災(zāi)害救助、防災(zāi)減災(zāi)以及環(huán)境保護(hù)與評(píng)價(jià)等各個(gè)領(lǐng)域和部門(mén)。其中，自治區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)9件，涉及到氣象災(zāi)害3件、地震災(zāi)害1件、地質(zhì)災(zāi)害2件、其他方面3件。①自治區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)有：《自治區(qū)氣象條例》《地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》《自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)防洪法〉辦法》《自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)防沙治沙法〉辦法》《自治區(qū)實(shí)施〈氣象災(zāi)害防御條例〉辦法》《自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法〉辦法》《自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》《自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》等。自治區(qū)人民政府制定的地方政府規(guī)章6件，主要涉及氣象災(zāi)害的3件、地震災(zāi)害、生物災(zāi)害及自然災(zāi)害救助類各1件。②自治區(qū)人民政府制定的地方政府規(guī)章有：《自治區(qū)實(shí)施〈森林病蟲(chóng)害防治條例〉辦法》《自治區(qū)防沙治沙若干規(guī)定》《自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例〉若干規(guī)定》《自治區(qū)氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)發(fā)布與傳播辦法》《自治區(qū)實(shí)施〈自然災(zāi)害救助條例〉辦法》《自治區(qū)大風(fēng)暴雨暴雪天氣災(zāi)害防御辦法》等。由不同領(lǐng)域及部門(mén)制定的地方規(guī)范性文件數(shù)量較多、涉及較廣，多以“辦法”“意見(jiàn)”“通知”的形式公布。其中涉及地震災(zāi)害領(lǐng)域的規(guī)范較多，如：《自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于發(fā)布實(shí)施<新疆維吾爾自治區(qū)防震減災(zāi)規(guī)劃>的通知》《自治區(qū)地震災(zāi)情上報(bào)實(shí)施細(xì)則》等。

2.初步形成地方性應(yīng)急預(yù)案體系

應(yīng)急預(yù)案預(yù)先制定工作程序和行動(dòng)方案以應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的重大突發(fā)事件，統(tǒng)籌安排突發(fā)公共事件事前、事發(fā)、事中、事后各個(gè)階段的工作，是落實(shí)“預(yù)防為主”方針的有效措施。兵團(tuán)各師市在自治區(qū)政府和兵團(tuán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，根據(jù)各師市特點(diǎn)和發(fā)展新需要，參照自治區(qū)及兵團(tuán)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，按地區(qū)或?yàn)?zāi)害類型編訂了適應(yīng)各師市的各類應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)成了目前兵團(tuán)自然災(zāi)害預(yù)案體系。其中包括：突發(fā)公共事件總體、專項(xiàng)、各部門(mén)、團(tuán)場(chǎng)、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案，形成兵團(tuán)、師市、團(tuán)（鎮(zhèn)）自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系，涉及地震災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等各個(gè)部門(mén)性預(yù)案，兵團(tuán)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。

3.制定了防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃

防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的兵團(tuán)危機(jī)治理工作的重點(diǎn)，2018年，為了深入貫徹國(guó)家加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的決策部署，緊緊圍繞新疆社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的總目標(biāo)，聚焦維穩(wěn)戍邊職責(zé)使命，提高兵團(tuán)綜合防災(zāi)減災(zāi)能力，新疆兵團(tuán)黨委作出了《兵團(tuán)關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》，并依據(jù)《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》《新疆維吾爾自治區(qū)綜合防災(zāi)減災(zāi)“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》及有關(guān)法律法規(guī)，制定了《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020）》。《規(guī)劃》為“十三五”期間自然災(zāi)害治理工作確立了指導(dǎo)思想、基本原則與規(guī)劃目標(biāo)，明確了自然災(zāi)害防控治理的方向與路徑。

（二）新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害防控治理成就

1.理念轉(zhuǎn)變：以防為主，防抗救結(jié)合

我國(guó)已頒布并實(shí)施了一系列與自然災(zāi)害應(yīng)急管理有關(guān)的法律法規(guī)，各地方頒布了一系列的適應(yīng)于本行政區(qū)域內(nèi)災(zāi)害特點(diǎn)的規(guī)范性文件。以《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法>辦法》為例，共八章內(nèi)容，其中第二、三、四章規(guī)定了防震減災(zāi)規(guī)劃、地震的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、預(yù)防。從相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容可以看出，立法堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)防災(zāi)相統(tǒng)一，由“救災(zāi)”向“防災(zāi)”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化常態(tài)減災(zāi)工作，越來(lái)越適應(yīng)兵團(tuán)常發(fā)災(zāi)害的特點(diǎn)。

2.職能轉(zhuǎn)變：綜合聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

過(guò)去政府主要工作重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，對(duì)于自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作重心是在危機(jī)應(yīng)急處理階段，還存在“重應(yīng)急、輕預(yù)警，重災(zāi)后救助、輕災(zāi)前防減”[4]的現(xiàn)象。目前，隨著政府應(yīng)急管理理念的轉(zhuǎn)變，各行政機(jī)構(gòu)職能也相應(yīng)調(diào)整，更加注重災(zāi)害系統(tǒng)管理、協(xié)同治理。過(guò)去的由單一部門(mén)負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害事件，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政統(tǒng)一指揮、應(yīng)急部門(mén)綜合協(xié)調(diào)、有關(guān)部門(mén)配合聯(lián)動(dòng)、兵地和武警部隊(duì)協(xié)同參與的災(zāi)害應(yīng)急管理工作格局。上下銜接、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的自然災(zāi)害救助應(yīng)急工作機(jī)制不斷健全，綜合聯(lián)動(dòng)機(jī)制初步建立。

3.實(shí)效增強(qiáng)：制度完善，治理見(jiàn)效

“十二五”期間，在自然災(zāi)害防控管理法制指導(dǎo)下，兵團(tuán)地區(qū)災(zāi)害綜合保障能力有所提升，基本建成兵、師、團(tuán)三級(jí)應(yīng)急救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù),落地建設(shè)2個(gè)師級(jí)、5個(gè)團(tuán)級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)。根據(jù)規(guī)劃，“十三五”期間，兵團(tuán)繼續(xù)投入1.3億元建設(shè)已列入規(guī)劃的6個(gè)師級(jí)和28個(gè)團(tuán)級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)。新疆兵團(tuán)還建立健全了覆蓋兵團(tuán)和師市、團(tuán)（鎮(zhèn)）、社區(qū)的災(zāi)害信息員隊(duì)伍。目前初步建立了兵-師-團(tuán)-連四級(jí)近1 200名災(zāi)害信息員隊(duì)伍，進(jìn)一步加強(qiáng)災(zāi)情信息報(bào)送工作。兵團(tuán)民政局還開(kāi)展災(zāi)情信息員培訓(xùn)活動(dòng)，每年約培訓(xùn)信息員200余人次。兵團(tuán)地區(qū)累計(jì)創(chuàng)建了94個(gè)“全國(guó)綜合減災(zāi)示范社區(qū)”。

在一系列措施之下，兵團(tuán)在2017—2018年，因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失、農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失、受災(zāi)面積及農(nóng)作物絕收面積相較于往年明顯降低，并且呈下降趨勢(shì)。其中因自然災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)作物受災(zāi)面積每年平均約35萬(wàn)公頃，而近十余年農(nóng)作物受災(zāi)面積不斷減少，2017年6.12萬(wàn)公頃，是近十余年受災(zāi)面積最小的年份；2018年農(nóng)作物絕收面積下降至0.8萬(wàn)公頃，也是近十余年絕收面積最小的年份（見(jiàn)圖1）。①數(shù)據(jù)來(lái)源：《兵團(tuán)年鑒》2007—2018年，烏魯木齊：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)年鑒社，經(jīng)整理計(jì)算得。2018年，直接經(jīng)濟(jì)損失及農(nóng)業(yè)直接經(jīng)濟(jì)損失分別為10億元、6億元，為近十余年最低損失①數(shù)據(jù)來(lái)源：兵團(tuán)統(tǒng)計(jì)局《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，網(wǎng)址：http://tjj.xjbt.gov.cn/c/2019-03-22/7227966.shtml.訪問(wèn)日期2020年3月10日。（見(jiàn)圖2）。

圖1 2007—2018年兵團(tuán)農(nóng)業(yè)因?yàn)?zāi)受損情況

圖2 2007—2018年兵團(tuán)農(nóng)業(yè)因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失

三、新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害防控治理法治運(yùn)行面臨的挑戰(zhàn)

（一）自然災(zāi)害防控法規(guī)體系尚需完善

2018年，新疆兵團(tuán)制定通過(guò)了《兵團(tuán)綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》，其中主要任務(wù)涉及“認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，為實(shí)施綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，進(jìn)一步完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)法規(guī)制度，規(guī)范防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作”。由此反映出兵團(tuán)自然災(zāi)害防控領(lǐng)域法規(guī)建設(shè)上的使命，梳理現(xiàn)有法規(guī)體系，發(fā)現(xiàn)不足，推進(jìn)完善建設(shè)。

首先，自然災(zāi)害的地方性立法之間尚需進(jìn)一步協(xié)調(diào)配合。從立法主體來(lái)看，我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法律是不同背景下由不同部門(mén)制定的，其所涉內(nèi)容在具體災(zāi)害領(lǐng)域范圍內(nèi)，發(fā)生復(fù)合型災(zāi)害時(shí)，法律法規(guī)之間如何協(xié)調(diào)配合、行政部門(mén)之間職權(quán)如何協(xié)調(diào)配合等問(wèn)題仍需完善。目前，兵團(tuán)實(shí)施的《自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法>辦法》《自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)防洪法>辦法》《新疆維吾爾自治區(qū)氣象條例》等地方性法規(guī)，從內(nèi)容來(lái)看僅針對(duì)單個(gè)災(zāi)種，而自然災(zāi)害具有衍生性，單行法的立法模式雖然針對(duì)性強(qiáng)，實(shí)際卻不適用于這種“災(zāi)害鏈”的情況。在突發(fā)復(fù)合型自然災(zāi)害時(shí)，如地震引發(fā)城市交通癱瘓、大面積停水停電時(shí)，《防震減災(zāi)法》對(duì)此就無(wú)法提供綜合性的應(yīng)急指導(dǎo)和依據(jù)。這種“一事一法”的立法思路，在當(dāng)前越來(lái)越復(fù)雜的復(fù)合型自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，一旦出現(xiàn)新的災(zāi)害類型，往往會(huì)使應(yīng)急救援工作無(wú)法可依而陷入混亂狀態(tài)。

其次，自然災(zāi)害防控法規(guī)規(guī)章規(guī)定尚有不足，政府部門(mén)權(quán)責(zé)規(guī)定不明。如《自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法>辦法》第二十九條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全緊急救援聯(lián)動(dòng)指揮機(jī)制以及區(qū)域和相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！彪m從指導(dǎo)原則上確定了協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的原則，但具體條文中并未明確各機(jī)關(guān)部門(mén)之間的職權(quán)如何劃分、如何協(xié)作，也未規(guī)定在發(fā)生復(fù)合型災(zāi)害后責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)、責(zé)任大小如何劃分等問(wèn)題。如《新疆維吾爾自治區(qū)防沙治沙若干規(guī)定》第十九條規(guī)定“各地、州、市、縣人民政府可依照本規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定實(shí)施辦法”。兵團(tuán)地區(qū)位于南疆的師市，多位于塔克拉瑪干沙漠邊緣，防沙治沙工作形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，尚缺少對(duì)該《規(guī)定》進(jìn)行實(shí)施辦法的規(guī)定。兵團(tuán)雖沒(méi)有制定法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力，但在師市一體化改革下，兵團(tuán)作為地方政權(quán)的組織形式之一，在行政管轄范圍內(nèi)，可以根據(jù)兵團(tuán)當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定規(guī)范性文件，不僅可以具體執(zhí)行諸如《新疆維吾爾自治區(qū)防沙治沙若干規(guī)定》這樣的政府規(guī)章，還可以加強(qiáng)自身災(zāi)害防控治理制度化建設(shè)。

（二）自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案修訂相對(duì)遲緩，預(yù)案體系完整性建設(shè)尚需增強(qiáng)

2006年《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》出臺(tái)之后，國(guó)務(wù)院再次公布修訂后的《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，對(duì)組織指揮體系、災(zāi)害預(yù)警響應(yīng)、信息報(bào)告和發(fā)布、國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)后救助與恢復(fù)重建、保障措施等方面進(jìn)行了規(guī)范和完善。2018年，國(guó)家進(jìn)行了機(jī)構(gòu)體制改革，成立了國(guó)家應(yīng)急管理部，將自然災(zāi)害與事故災(zāi)難的防控應(yīng)對(duì)管理工作集中歸口管理，民政部原有的自然災(zāi)害防控工作也歸屬到應(yīng)急管理部。職能部門(mén)的整合轉(zhuǎn)隸變化，必然影響到相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的職責(zé)變動(dòng)?！秶?guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》中涉及大量的分散的職能部門(mén)的職責(zé)分工，需要基于行政組織機(jī)構(gòu)的變動(dòng)而進(jìn)行重新設(shè)定和調(diào)整。新疆兵團(tuán)的《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，現(xiàn)行修訂的時(shí)間是2011年，至今已有將近10年，針對(duì)《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》的修訂，以及當(dāng)前應(yīng)急管理職能機(jī)構(gòu)的改革變化，都需要及時(shí)作出回應(yīng)性的更新和完善。

此外，應(yīng)急預(yù)案體系完整性建設(shè)有待增強(qiáng)。兵團(tuán)在總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門(mén)預(yù)案、團(tuán)場(chǎng)、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案以及兵團(tuán)、師市、團(tuán)（鎮(zhèn)）層級(jí)性預(yù)案中，兵團(tuán)總體預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案較完備，而各個(gè)團(tuán)場(chǎng)、企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案相對(duì)薄弱，預(yù)案的公開(kāi)程度也不夠。兵團(tuán)在各個(gè)部門(mén)性專項(xiàng)預(yù)案中，對(duì)于地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、自然災(zāi)害救助預(yù)案規(guī)定比較詳細(xì)，而氣象災(zāi)害、洪水災(zāi)害防控應(yīng)急預(yù)案規(guī)定尚需完善。

（三）災(zāi)情報(bào)送制度運(yùn)行不暢，災(zāi)情報(bào)送不夠及時(shí)

自然災(zāi)害發(fā)生后，及時(shí)準(zhǔn)確地上報(bào)災(zāi)害情況，對(duì)匯總和分析信息，有針對(duì)性地采取措施進(jìn)行災(zāi)后救援與恢復(fù)重建，具有重要意義。關(guān)于災(zāi)害情況報(bào)告時(shí)間，《自治區(qū)人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定，特別重大、重大或者較大突發(fā)公共事件發(fā)生后要立即報(bào)告，最遲不得超過(guò)2小時(shí)?！栋藥熓幼邮型话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，要按照《分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》立即如實(shí)向師市報(bào)告，最遲不得超過(guò)1小時(shí)。在災(zāi)情報(bào)送具體實(shí)施情況來(lái)看，災(zāi)情上報(bào)時(shí)間仍較遲緩。以2015年為例，兵團(tuán)各級(jí)上報(bào)災(zāi)情信息548條，初報(bào)平均上報(bào)時(shí)間為災(zāi)情發(fā)生后2.4天，最快上報(bào)為0.07天，最遲上報(bào)為24天；其中，地震災(zāi)情信息上報(bào)最快，平均上報(bào)時(shí)間為0.02天，旱災(zāi)災(zāi)情上報(bào)最慢，平均上報(bào)時(shí)間為13.11天?？梢?jiàn)，災(zāi)情上報(bào)時(shí)間上存在時(shí)間長(zhǎng)、速度慢的問(wèn)題。

（四）預(yù)警機(jī)制在制度上和應(yīng)用上仍有不足

自然災(zāi)害公共事件，從無(wú)到有、從醞釀到最后發(fā)生都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)事件演變的生命周期，具有一定的可預(yù)測(cè)性、可預(yù)警性，對(duì)此應(yīng)急預(yù)案都在體系中的預(yù)警預(yù)報(bào)條目下有一定預(yù)設(shè)?！缎陆a(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定的災(zāi)害預(yù)警中規(guī)定了預(yù)警響應(yīng)，其中規(guī)定“各災(zāi)害預(yù)警部門(mén)及團(tuán)場(chǎng)以上單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)災(zāi)害信息，啟動(dòng)預(yù)警響應(yīng)，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的警告”。對(duì)此發(fā)布預(yù)警的主體包括預(yù)警部門(mén)和團(tuán)場(chǎng)單位，對(duì)預(yù)警發(fā)布的主體沒(méi)有統(tǒng)一，這會(huì)造成體系上權(quán)威確立的集中性和統(tǒng)一性的缺失。在對(duì)預(yù)警級(jí)別發(fā)布方面，該預(yù)案規(guī)定“按照自然災(zāi)害發(fā)生的嚴(yán)重性和緊急程度，將預(yù)警分為四級(jí)、三級(jí)、二級(jí)和一級(jí)四個(gè)級(jí)別。當(dāng)達(dá)到預(yù)警級(jí)別時(shí)，各災(zāi)害預(yù)報(bào)部門(mén)按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)發(fā)出預(yù)警，預(yù)測(cè)災(zāi)害的發(fā)生趨勢(shì)及可能對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的職工群眾生命財(cái)產(chǎn)造成的威脅或損失程度”。從此處規(guī)定可看出，對(duì)于四個(gè)級(jí)別的預(yù)警發(fā)布依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)布的形式都缺少具體的操作規(guī)定。

（五）應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制在應(yīng)用上略顯不足

預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制是兩個(gè)相互分離又緊密銜接的部分，但是在實(shí)踐中卻將這二者混同運(yùn)用。從規(guī)范層面來(lái)說(shuō)，二者有很清晰的界限，前者是時(shí)刻準(zhǔn)備著，預(yù)警信息的發(fā)出，是提醒做好充足的防御。而應(yīng)急響應(yīng)的發(fā)布則是突發(fā)事件已經(jīng)出現(xiàn)，需要啟動(dòng)緊急應(yīng)對(duì)并及時(shí)按災(zāi)害已經(jīng)發(fā)生的嚴(yán)重程度選擇適當(dāng)?shù)膽?yīng)急響應(yīng)級(jí)別。但由于《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》中只規(guī)定了預(yù)警級(jí)別發(fā)布和應(yīng)急響應(yīng)，中間沒(méi)有一個(gè)突發(fā)事件啟動(dòng)的程序，即沒(méi)有規(guī)定宣布進(jìn)入突發(fā)事件狀態(tài)的主體和具體程序，導(dǎo)致突發(fā)事件缺少一個(gè)法律上的啟動(dòng)標(biāo)志。實(shí)踐中有各類各級(jí)的應(yīng)急響應(yīng)往往是被動(dòng)下的事實(shí)狀態(tài)，針對(duì)的對(duì)象主體不明確，時(shí)間起點(diǎn)也不明確。響應(yīng)的主體是不是就是宣布進(jìn)入突發(fā)事件緊急狀態(tài)的主體？在實(shí)踐中都存在疑惑。從2010年到2017年，新疆兵團(tuán)民政局共啟動(dòng)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)的次數(shù)多達(dá)106次①數(shù)據(jù)來(lái)源：《兵團(tuán)年鑒》2012—2018年，烏魯木齊：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)年鑒社。，應(yīng)急響應(yīng)的級(jí)別主要集中在三、四級(jí)，二級(jí)應(yīng)急響應(yīng)三次，一級(jí)響應(yīng)零次。隨著自然災(zāi)害影響的逐漸擴(kuò)大，動(dòng)態(tài)損失在短時(shí)間內(nèi)劇增，相應(yīng)的應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別也應(yīng)逐級(jí)的上升，但從統(tǒng)計(jì)來(lái)看，卻缺少之后動(dòng)態(tài)變化中的應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的更新。這在歷次自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)中，對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)無(wú)法準(zhǔn)確理解和配合不同的應(yīng)急響應(yīng)的發(fā)布級(jí)別。

四、新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害防控治理法治建設(shè)完善

（一）不斷完善地方性法規(guī)規(guī)章，細(xì)化實(shí)施辦法和細(xì)則

“兵團(tuán)受中央和新疆維吾爾自治區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo)”[5]，貫徹實(shí)施國(guó)家各項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)章，國(guó)家和自治區(qū)的各類法律法規(guī)是新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害治理中的基本依據(jù)。自治區(qū)人大及政府應(yīng)完善修訂現(xiàn)行的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，及時(shí)修正不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的災(zāi)害法律文件，明確在應(yīng)對(duì)復(fù)合型災(zāi)害需要各機(jī)關(guān)部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)時(shí)的主體權(quán)力、職權(quán)劃分、責(zé)任承擔(dān)方式以及監(jiān)督管理內(nèi)容。從中央立法的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方立法也可將成熟的應(yīng)急預(yù)案體系以及以規(guī)定、辦法、章程存在的文件逐漸上升為地方政府規(guī)章，作出權(quán)威具體的立法規(guī)定，加強(qiáng)本地區(qū)在自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)法制建設(shè)方面的系統(tǒng)性，充分發(fā)揮法律規(guī)范的作用。

兵團(tuán)各師市可以根據(jù)國(guó)家和自治區(qū)的自然災(zāi)害法律法規(guī)體系，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況及時(shí)制定實(shí)施辦法，各團(tuán)場(chǎng)、各部門(mén)制定具體實(shí)施細(xì)則等規(guī)范性文件?！蹲灾螀^(qū)防沙治沙若干規(guī)定》中明確各地、州、市、縣人民政府可依照本規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定實(shí)施辦法?！蹲灾螀^(qū)大風(fēng)暴雨暴雪天氣災(zāi)害防御辦法》規(guī)定縣（市）以上氣象主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)主要工作，交通、公安、民政等有關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工落實(shí)防御措施，與氣象主管機(jī)構(gòu)建立互聯(lián)互通的災(zāi)害信息共享機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)工作的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。兵團(tuán)可以依據(jù)實(shí)際情況制定具體實(shí)施辦法，落實(shí)具體職責(zé)范圍及其分工，以及以上各個(gè)部門(mén)之間銜接工作，如資料傳遞、數(shù)據(jù)對(duì)接等工作的具體辦法。

（二）完善各級(jí)各類自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的修訂

實(shí)踐中各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案是“以案代法”的形式發(fā)揮著規(guī)范性的效力。無(wú)論從實(shí)體上還是程序上都要加強(qiáng)其科學(xué)性和法治性，繼續(xù)完善兵團(tuán)自然災(zāi)害各類應(yīng)急預(yù)案的修訂。新疆兵團(tuán)地區(qū)雖初步形成了地方性應(yīng)急預(yù)案層級(jí)體系，但從預(yù)案內(nèi)容來(lái)看，要避免“上下預(yù)案一般粗”“原則的話多”的現(xiàn)象。上級(jí)預(yù)案多為原則性規(guī)定，兵團(tuán)在制定本地區(qū)應(yīng)急預(yù)案時(shí)，應(yīng)具體落實(shí)到可操作性上，結(jié)合兵團(tuán)災(zāi)害常發(fā)類型和特征，制定預(yù)案細(xì)則，真正做到具體可行，體現(xiàn)出因地制宜、措施得當(dāng)、責(zé)任明確等。要加強(qiáng)預(yù)案體系完整性建設(shè)。在各個(gè)兵團(tuán)、師市、團(tuán)（鎮(zhèn)）層級(jí)性預(yù)案中，各個(gè)團(tuán)場(chǎng)、企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案需要根據(jù)各個(gè)單位或部門(mén)的實(shí)際情況細(xì)化具體規(guī)定。在專項(xiàng)預(yù)案中，各級(jí)政府依據(jù)本地實(shí)際情況及時(shí)評(píng)估、檢驗(yàn)、修訂預(yù)案，建立規(guī)律性修訂預(yù)案制度，使其更加合理可行，增強(qiáng)預(yù)案的科學(xué)性和可操作性。

2018年3月，國(guó)家成立了應(yīng)急管理部，2016年修訂生效的《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》在國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上需要作出一定修訂和完善。新疆兵團(tuán)《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》從出臺(tái)到現(xiàn)在也有長(zhǎng)達(dá)10年之久的時(shí)間，需要在本次地方應(yīng)急管理部門(mén)整合基礎(chǔ)上，作出相應(yīng)職能分配和運(yùn)行機(jī)制安排調(diào)整，及時(shí)完善應(yīng)急預(yù)案的修訂。

（三）加強(qiáng)災(zāi)情信息員培訓(xùn)，完善災(zāi)情報(bào)送制度

在制度完善上，要求成員選拔具有嚴(yán)謹(jǐn)性，從黨員干部和群眾代表中選聘具有良好的政治素質(zhì)和較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感的公民擔(dān)任信息員的工作。近些年來(lái)，新疆兵團(tuán)民政局采取走出去和引進(jìn)來(lái)的培訓(xùn)制度，派員參加國(guó)家民政部救災(zāi)司和國(guó)家減災(zāi)中心的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；同時(shí)，也邀請(qǐng)國(guó)家民政部救災(zāi)司等專家來(lái)授課，主要針對(duì)災(zāi)情統(tǒng)計(jì)制度、災(zāi)情統(tǒng)計(jì)報(bào)送制度、災(zāi)害信息管理和災(zāi)情報(bào)送評(píng)估等內(nèi)容培訓(xùn)。由此，足以反映出新疆兵團(tuán)信息員培訓(xùn)業(yè)務(wù)有了一定加強(qiáng)，但培訓(xùn)的實(shí)效需要在具體業(yè)務(wù)上得到運(yùn)用和體現(xiàn)。以2014至2016年為例①數(shù)據(jù)來(lái)源：《兵團(tuán)年鑒》2014—2016年，烏魯木齊：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)年鑒社。：上報(bào)災(zāi)情信息分別為661條、548條、329條，而災(zāi)情平均上報(bào)時(shí)間為16小時(shí)、2.4天、12小時(shí)。從2014—2016年信息報(bào)送實(shí)效來(lái)看，制度化的熟悉度和工作效率仍需在培訓(xùn)之后得到不斷提高。

（四）完善公共危機(jī)信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)

“行政公開(kāi)有助于增進(jìn)政府與公眾間的相互信任與合作，通過(guò)為公眾提供服務(wù)來(lái)充分體現(xiàn)政府的實(shí)力和影響力?！盵6]我國(guó)政府于2007年頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，確立了保障公民知情權(quán)、促進(jìn)政府政務(wù)公開(kāi)透明、監(jiān)督政府依法行政的立法宗旨和目的。2019年對(duì)此條例進(jìn)行修訂，在原有立法目的基礎(chǔ)上，又增加了建設(shè)法治政府和發(fā)揮政府信息服務(wù)的功能，進(jìn)一步提升了法治政府建設(shè)的高度。

從立法層面來(lái)看，《政府信息公開(kāi)條例》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》均規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息的義務(wù)。在地方立法中不斷完善信息公開(kāi)的范圍、程序、以及責(zé)任制度，常態(tài)下就要求行政機(jī)關(guān)建立健全信息發(fā)布和協(xié)調(diào)制度，充分體現(xiàn)準(zhǔn)確性、及時(shí)性，以保障公民知情權(quán)。在遇有緊急性的公共突發(fā)事件時(shí)，基于事件的緊迫性和高度動(dòng)態(tài)性，準(zhǔn)確性和及時(shí)性都難以實(shí)現(xiàn)，政府的第一使命是幫助人民戰(zhàn)勝公共危機(jī)，最大限度保護(hù)生命與財(cái)產(chǎn)安全?！罢Y訊固以公開(kāi)為原則，然資訊‘公開(kāi)’究非唯一、至高之價(jià)值。遇有更優(yōu)越之公、私利益，仍須退讓?！盵7]因此，政府危機(jī)治理中《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所確立的信息公開(kāi)制度在價(jià)值排列上，“‘應(yīng)對(duì)危機(jī)’的目標(biāo)具有優(yōu)先性是不言而喻的”[8]85。

由此，在面對(duì)政府危機(jī)管理中信息公開(kāi)時(shí)，要處理好幾種矛盾關(guān)系“信息的準(zhǔn)確性與及時(shí)性，信息的全面性與選擇性，信息的中立性和傾向性”[8]87。信息在公開(kāi)和保密這對(duì)矛盾中，要以三個(gè)有利于來(lái)衡量，即有利于為普通公眾有效應(yīng)對(duì)公共事件提供充裕的訊息；有利于提高公眾對(duì)政府危機(jī)管理措施認(rèn)同度；有利于阻止謠言的產(chǎn)生和傳播，消除社會(huì)因公共危機(jī)產(chǎn)生的恐慌心理。針對(duì)自然災(zāi)害防控管理領(lǐng)域，要區(qū)分和識(shí)別信息的狀態(tài)，建立起信息分類系統(tǒng)，設(shè)立政府危機(jī)管理中信息篩查和審查機(jī)制，建立官方發(fā)布渠道，同時(shí)針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)及善后處理工作，建立健全新聞發(fā)布會(huì)制度，不斷豐富和完善信息平臺(tái)的系統(tǒng)搭建。

（五）完善災(zāi)害預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了預(yù)案的啟動(dòng)條件，而預(yù)案的啟動(dòng)宣告主體和程序卻沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。這個(gè)問(wèn)題在地方預(yù)案上可以作出補(bǔ)充，在保持與國(guó)家總體預(yù)案一致的前提下，新疆兵團(tuán)應(yīng)急預(yù)案中，可以規(guī)定應(yīng)急響應(yīng)發(fā)布的主體為預(yù)案的啟動(dòng)主體。因?yàn)殡m然是應(yīng)急響應(yīng)的發(fā)布主體，但該主體卻具有評(píng)估和判決災(zāi)情嚴(yán)重程度的決策權(quán)，而災(zāi)情的嚴(yán)重程度恰恰就是決定啟動(dòng)預(yù)案的依據(jù)。新疆兵團(tuán)可以細(xì)化規(guī)定，由應(yīng)急管理部門(mén)的應(yīng)急指揮中心發(fā)布應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)。

《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)，即根據(jù)有關(guān)部門(mén)提供的災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)信息，結(jié)合預(yù)警地區(qū)的自然條件、人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行分析評(píng)估，及時(shí)對(duì)可能受到自然災(zāi)害威脅的相關(guān)地區(qū)和人口數(shù)量作出災(zāi)情預(yù)警。由此看出，這是一個(gè)預(yù)警的概括規(guī)定，對(duì)監(jiān)測(cè)部門(mén)、預(yù)警評(píng)估和發(fā)布部門(mén)都沒(méi)有作具體的規(guī)定。新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案中，對(duì)預(yù)警的表述也是稱為“預(yù)警響應(yīng)”，對(duì)此要做一定的理念上的修正和措辭上的完善。預(yù)警是監(jiān)測(cè)和發(fā)布機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)的專業(yè)性提醒，并非是對(duì)應(yīng)急指揮中心作出決定的響應(yīng)，而且恰恰預(yù)警的行為都是先于應(yīng)急指揮中心的應(yīng)急措施，“響應(yīng)”用語(yǔ)不夠準(zhǔn)確，發(fā)布預(yù)警相對(duì)妥當(dāng)。我們需要完善監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)置，監(jiān)測(cè)部門(mén)應(yīng)盡可能多元設(shè)置，要修正較為單一的預(yù)警機(jī)制，提倡設(shè)立全民參與的多渠道監(jiān)測(cè)模式。但應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)警監(jiān)測(cè)和發(fā)布機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行合理分工，對(duì)科學(xué)專業(yè)性的預(yù)測(cè)和建議進(jìn)行評(píng)估。預(yù)警發(fā)布是行政權(quán)力決策的具體實(shí)施，需要綜合考量政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的因素，作出高低恰當(dāng)?shù)念A(yù)警級(jí)別決策。由此，監(jiān)測(cè)和預(yù)警發(fā)布兩個(gè)主體職責(zé)分工程序上要嚴(yán)謹(jǐn)設(shè)計(jì)。預(yù)警發(fā)布機(jī)構(gòu)應(yīng)為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和綜合減災(zāi)部門(mén)所享有，并由本部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)決定發(fā)布。從當(dāng)前地方應(yīng)急管理部門(mén)的整合并軌來(lái)看，新疆兵團(tuán)的自然災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)體系需要適當(dāng)調(diào)整，原減災(zāi)委員會(huì)從一個(gè)具體管理自然災(zāi)害部門(mén)，演變?yōu)橐粋€(gè)應(yīng)急管理部門(mén)議事機(jī)構(gòu)，其在原有的《新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》中的職能，要相應(yīng)的調(diào)整到現(xiàn)在應(yīng)急管理部門(mén)下的各個(gè)機(jī)構(gòu)，如應(yīng)急指揮中心和綜合減災(zāi)部門(mén)。

此外，當(dāng)應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)之后，對(duì)應(yīng)急的各項(xiàng)權(quán)力實(shí)施會(huì)集中到應(yīng)急指揮中心，而當(dāng)前應(yīng)急指揮中心在國(guó)家應(yīng)急管理部成立后，成為了地方各級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)，應(yīng)急響應(yīng)的級(jí)別發(fā)布，結(jié)束應(yīng)急的發(fā)布等宜于集中于這個(gè)職能機(jī)構(gòu)來(lái)行使，而且對(duì)于發(fā)布的程序和形式、發(fā)布級(jí)別的上下級(jí)別的調(diào)整、應(yīng)急措施的實(shí)施等內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急響應(yīng)的各個(gè)級(jí)別中分別對(duì)應(yīng)規(guī)定。新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案中對(duì)應(yīng)急響應(yīng)的發(fā)布主體和發(fā)布程序都需要順應(yīng)地方應(yīng)急管理部門(mén)的整合裁并，進(jìn)行具體化規(guī)定，同時(shí)將應(yīng)急響應(yīng)的級(jí)別高低調(diào)整做出相應(yīng)的操作規(guī)定。

（六）加強(qiáng)災(zāi)害救助物資庫(kù)建設(shè)，完善自然災(zāi)害救助體系

新疆為應(yīng)對(duì)逐年頻發(fā)的自然災(zāi)害，提高就近和及時(shí)救助的能力，2013年開(kāi)始建立物資儲(chǔ)備庫(kù)，并建成中央物資儲(chǔ)備庫(kù)1座（烏魯木齊庫(kù)），此后每年都有審批建設(shè)各種級(jí)別的物資儲(chǔ)備庫(kù)。①數(shù)據(jù)來(lái)源：《新疆年鑒》2014年，烏魯木齊：新疆年鑒社。2014年于田地震，民政部從中央救災(zāi)物資喀什儲(chǔ)備庫(kù)向新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)地震災(zāi)區(qū)緊急調(diào)撥救災(zāi)儲(chǔ)備物資，就體現(xiàn)出物資儲(chǔ)備庫(kù)在資源、地域和時(shí)間上的效率和價(jià)值。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)也開(kāi)始被新疆兵團(tuán)借鑒，在2016年應(yīng)對(duì)災(zāi)情的過(guò)程中，新建的7個(gè)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)，②數(shù)據(jù)來(lái)源：《兵團(tuán)年鑒》2017年，烏魯木齊：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)年鑒社。體現(xiàn)出了積極作用，但仍體現(xiàn)出制約性。為加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)工作體系建設(shè)，2017年新疆兵團(tuán)發(fā)改委將新疆兵團(tuán)的6個(gè)師、28個(gè)團(tuán)場(chǎng)列入了國(guó)家“十三五”綜合防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)規(guī)劃，決定支持多災(zāi)易災(zāi)地市縣建設(shè)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)，并且新疆兵團(tuán)將繼續(xù)投入1.3億元建設(shè)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)，進(jìn)一步提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的綜合能力，將物資庫(kù)建設(shè)得更加便捷高效。

同時(shí)，在完善自然災(zāi)害救助體系方面，由于民政業(yè)務(wù)劃分的原因，長(zhǎng)期以來(lái)災(zāi)害救助與社會(huì)救助、醫(yī)療救助等民政日常管理各自服務(wù)，產(chǎn)生一定割裂和銜接不暢問(wèn)題。社會(huì)救濟(jì)方面制度體系較完備，如兵團(tuán)已有《兵團(tuán)特困人員救助供養(yǎng)實(shí)施辦法》《兵團(tuán)特困人員認(rèn)定辦法》《兵團(tuán)最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的實(shí)施方案》《加強(qiáng)社會(huì)救助兜底脫貧工作意見(jiàn)》等一系列的社會(huì)救助工作規(guī)范運(yùn)行制度。但常態(tài)下的社會(huì)救助與應(yīng)急及恢復(fù)期的災(zāi)害救助在協(xié)調(diào)上仍需要體制上的銜接，尤其2018年國(guó)家應(yīng)急管理部建設(shè)之后，民政部門(mén)災(zāi)害救助工作劃歸應(yīng)急管理部主管，新疆兵團(tuán)災(zāi)害救助工作也必然需要繼續(xù)加強(qiáng)救助體系上下聯(lián)動(dòng)、機(jī)制暢通、便捷高效的建設(shè)。

五、結(jié)語(yǔ)

2018年2月，中共中央通過(guò)了《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，根據(jù)這次改革方案，國(guó)務(wù)院職能部門(mén)增加了應(yīng)急管理部，并于2018年4月正式組建掛牌。新疆兵團(tuán)也于2019年夏完成了應(yīng)急管理局的機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸整合工作。國(guó)家應(yīng)急管理部整合了原11個(gè)部門(mén)13項(xiàng)職能，職責(zé)包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種災(zāi)害類型的管理和應(yīng)對(duì)，中國(guó)進(jìn)入“大應(yīng)急時(shí)代”。發(fā)展離不開(kāi)安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，國(guó)家治理現(xiàn)代化不僅需要系統(tǒng)不斷升級(jí)、配置規(guī)范科學(xué)，運(yùn)行良好的體制機(jī)制法制體系，更需要在治理理念上和宗旨上不斷追求源頭治理、體系治理、法治治理的良好局面。法治建設(shè)是對(duì)政府管理制度規(guī)范化、體系化建設(shè)的確認(rèn)、提升和保障，新疆兵團(tuán)自然災(zāi)害防控治理在國(guó)家應(yīng)急管理大部制改革時(shí)代背景下，基于已經(jīng)取得的法治建設(shè)成就，在深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與措施的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步完善提升自然災(zāi)害防控治理水平，推進(jìn)“一案三制”的危機(jī)管理體系化建設(shè)，使自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)措施更加法治化、科學(xué)化。