陳 曦

一、引言

對(duì)外援助是國家在全球范圍內(nèi)配置財(cái)政資源以實(shí)現(xiàn)一定戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。百年未有之大變局下，對(duì)外援助已成為大國戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的主要戰(zhàn)場(chǎng)。對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算體現(xiàn)國家對(duì)外援助戰(zhàn)略和政策，反映國家對(duì)外援助活動(dòng)范圍和方向。在我國財(cái)政收支總體處于“緊平衡”狀態(tài)下，加快建立健全中國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算一體化管理制度，有利于充分發(fā)揮財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌對(duì)外援助資源、提高對(duì)外援助資源配置和使用效率的約束和指導(dǎo)作用，使對(duì)外援助更好地服務(wù)于國家總體外交和對(duì)外戰(zhàn)略。

二、中國的對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度理解對(duì)外援助，是國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有正向激勵(lì)性質(zhì)的跨國資源流動(dòng)，包括商品、服務(wù)、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素?zé)o償或低償?shù)目鐕D(zhuǎn)移，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全球減貧和發(fā)展及服務(wù)國家對(duì)外戰(zhàn)略。我國對(duì)外援助始于1950年。70余年來，以國家財(cái)政支撐的對(duì)外援助在不同歷史時(shí)期為鞏固新生紅色政權(quán)、改善國際生存和發(fā)展環(huán)境、支持實(shí)行改革開放、深化市場(chǎng)化改革、配合“走出去戰(zhàn)略”、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體提供了重要戰(zhàn)略保障。

(一)對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模

1.總體資金規(guī)模。

比照經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織-發(fā)展援助委員會(huì)定義的官方發(fā)展援助范疇(1)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織-發(fā)展援助委員會(huì)(Organization for Economic Cooperation and Development-Development Assistance Committee，OECD-DAC)所定義官方發(fā)展援助(Official Development Assistance，ODA)范疇具體參見OECD-DAC發(fā)布文件What is ODA，https://www.oecd.org/dac/stats/What-is-ODA.pdf.以此口徑統(tǒng)計(jì)方便文內(nèi)與美國等世界主要大國官方發(fā)展援助規(guī)模做比較分析。，我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出統(tǒng)計(jì)口徑包括一般公共預(yù)算中雙邊援助和多邊援助支出：雙邊援助為“對(duì)外援助”款下“對(duì)外援助優(yōu)惠貸款貼息”項(xiàng)和“對(duì)外援助”項(xiàng)；多邊援助為“國際組織”款下“國際組織捐贈(zèng)”項(xiàng)和“國際組織股金及基金”項(xiàng)(表1)。(2)本文統(tǒng)計(jì)“國際組織股金及基金”不包括亞投行，亞投行并未列入OECD-DAC多邊機(jī)構(gòu)范疇。不包括債務(wù)減免(3)根據(jù)2011年《中國的對(duì)外援助》白皮書、《中國的對(duì)外援助(2014)》白皮書、2021年《新時(shí)代的中國國際發(fā)展合作》白皮書，我國國際債務(wù)減免共約312億元人民幣。，不包括兩優(yōu)貸款，即“優(yōu)貸”(對(duì)外援助優(yōu)惠貸款)和“優(yōu)買”(優(yōu)惠出口買方信貸)。以此口徑計(jì)算，自1950年至2020年，我國雙邊對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出約3 300億元人民幣，多邊對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出約390億元人民幣，累計(jì)共約3 690億元人民幣。

表1 對(duì)外援助支出對(duì)應(yīng)財(cái)政一般公共預(yù)算款項(xiàng)及其編碼

2.總體變化趨勢(shì)。

出于不同歷史時(shí)期的不同需求和戰(zhàn)略目標(biāo)，我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模在20世紀(jì)60—70年代和21世紀(jì)以來20年出現(xiàn)兩次快速增長(zhǎng)期，2019年達(dá)到歷史峰值274億元人民幣，2020年略下降至272億元人民幣。其占GDP比重和占國家總體財(cái)政預(yù)算支出比重在20世紀(jì)60—70年代出現(xiàn)畸高后，呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)。從對(duì)外援助途徑來看，在相當(dāng)長(zhǎng)歷史時(shí)期我國均以雙邊形式實(shí)施對(duì)外援助，2019年達(dá)到歷史峰值215億元人民幣。1981年我國開始向聯(lián)合國提供國際組織捐贈(zèng)，從而開啟了多邊對(duì)外援助進(jìn)程，但一直規(guī)模較小。2012年十八大后，我國多邊對(duì)外援助才呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，2020年達(dá)到峰值約67億美元(圖1)。

圖1 中國歷年對(duì)外援助金額及占GDP和國家財(cái)政預(yù)算支出比重

(二)對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出歷史演變

1.20世紀(jì)50年代：鞏固新生紅色政權(quán)。

中華人民共和國成立伊始，對(duì)外援助主要任務(wù)是鞏固我國新生紅色政權(quán)。我國在美蘇冷戰(zhàn)對(duì)峙下貫徹向蘇聯(lián)“一邊倒”對(duì)外政策，黨中央決定首先向周邊社會(huì)主義友好國家提供對(duì)外援助。1950年首次向處于戰(zhàn)爭(zhēng)中的朝鮮和越南提供軍事援助和緊急人道主義物資援助。1955年萬隆會(huì)議后，為支持美蘇冷戰(zhàn)日益加劇局勢(shì)下第三世界國家民族獨(dú)立和主權(quán)安全，我國對(duì)外援助范圍逐步擴(kuò)展到亞、非、東歐等其他民族主義國家。在中華人民共和國成立初期國家一窮二白、財(cái)力極其有限情況下，我國仍盡己所能提供對(duì)外援助。1950—1959年，我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出總額約26億元人民幣，年度支出規(guī)模約1億～4億元人民幣，占GDP比重約0.1%～0.5%，占國家總體財(cái)政預(yù)算支出比重約0.6%～1.7%。

2.20世紀(jì)60—70年代：改善國際生存和發(fā)展環(huán)境。

50年代末至60年代，中蘇關(guān)系全面惡化，中美關(guān)系也處于封凍狀態(tài)。對(duì)外援助成為我國對(duì)抗美蘇兩超級(jí)大國威懾、積極拓展外交空間的主要政策工具。1964年初周恩來總理訪問亞非14國期間提出“中國政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的八項(xiàng)原則”，重點(diǎn)支持亞非拉國家爭(zhēng)取民族獨(dú)立。我國對(duì)外援助范圍逐步擴(kuò)大，并增加技術(shù)援助、成套項(xiàng)目等援助方式。我國援建坦贊鐵路、朝鮮平壤地下鐵路、中巴友誼公路等成套項(xiàng)目，成為傾全國之力鑄就的友誼豐碑。1971年我國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位。1971—1975年，我國連續(xù)召開5次全國援外工作會(huì)議，黨中央國務(wù)院直接部署我國對(duì)外援助戰(zhàn)略方針，以擴(kuò)大社會(huì)主義陣營(yíng)影響力，推動(dòng)我國重返國際社會(huì)。1960—1977年，我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出由于受援國需求激增而導(dǎo)致急劇增長(zhǎng)甚至出現(xiàn)畸高，支出總額約195億元人民幣，年度支出從1960年1.4億元人民幣增長(zhǎng)至1973年55.8億元人民幣(按當(dāng)年匯率換算與世界第一大對(duì)外援助國美國基本持平)，占GDP比重一度高達(dá)2%，占國家總體財(cái)政預(yù)算支出比重最高達(dá)到6.9%，給當(dāng)時(shí)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)造成較大負(fù)擔(dān)。

3.20世紀(jì)70年代末—80年代：支持實(shí)行改革開放。

1978年我國開啟改革開放歷史新時(shí)期，確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本國策。1979年中美正式建交后，我國外部環(huán)境也大為改善，開始奉行獨(dú)立自主的和平外交政策。1981年起中國開始積極參與聯(lián)合國多邊框架下的南南合作。為配合國內(nèi)外總體戰(zhàn)略，黨中央于1983年和1988年召開第六、第七次全國援外工作會(huì)議，修正“文革”時(shí)期對(duì)外援助“左”傾做法，研究改革經(jīng)濟(jì)援助管理體制。我國對(duì)外援助開始逐步轉(zhuǎn)型，從聚焦獨(dú)立、反霸等政治訴求轉(zhuǎn)向政治與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)并重，從單向、無償援助轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)與受援國互利共贏。對(duì)外援助布局重新調(diào)整，受援范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，成套項(xiàng)目和技術(shù)援助比重顯著提升，經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作形式更加多樣。1978—1989年，我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模和兩個(gè)占比均迅速回落：支出總額約85億元人民幣，年度支出約10億～15億元人民幣，占GDP比重約0.1%～0.2%，占國家總體財(cái)政預(yù)算支出比重約0.5%～0.9%。

4.20世紀(jì)90年代：深化市場(chǎng)化改革。

1991年蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束。1992年鄧小平南行講話明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革方向。為順應(yīng)國際國內(nèi)形勢(shì)變化，推動(dòng)深化改革開放，我國對(duì)外援助進(jìn)一步探索建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的援外管理體系。1993年設(shè)立援外合資合作項(xiàng)目基金，支持中小企業(yè)與受援國企業(yè)開展合資合作。同年援外職能實(shí)施政企分開，引入招投標(biāo)制度，建立資格準(zhǔn)入、質(zhì)量監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理等一整套援外項(xiàng)目管理體系。1995年推行財(cái)政貼息的對(duì)外援助優(yōu)惠貸款，進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)開展互利合作。同年中央召開第八次全國援外工作會(huì)議，明確走出一條對(duì)外援助、貿(mào)易和投資相結(jié)合互利合作的新路子，開始集中免債。1990—1999年，我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模穩(wěn)步回升，兩個(gè)占比繼續(xù)下降：支出總額約260億元人民幣，年度支出約16億～40億元人民幣，占GDP比重約0.04%～0.08%，占國家總體財(cái)政預(yù)算支出比重約0.3%～0.5%。

5.21世紀(jì)初—十八大以前：配合“走出去戰(zhàn)略”。

2000年黨的十五屆五中全會(huì)召開，最終明確“走出去戰(zhàn)略”并將其上升到“關(guān)系我國發(fā)展全局和前途的重大戰(zhàn)略之舉”高度。2001年中國加入世界貿(mào)易組織，成為經(jīng)濟(jì)增速最快的新興經(jīng)濟(jì)體，國際地位顯著提升，開始全面引領(lǐng)與發(fā)展中國家南南合作進(jìn)程。對(duì)外援助響應(yīng)推動(dòng)利用“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”，一方面加強(qiáng)雙邊務(wù)實(shí)合作，繼續(xù)創(chuàng)新援外方式、提高民生項(xiàng)目比重，與對(duì)外貿(mào)易和對(duì)外投資深度融合，為企業(yè)在境外開展貿(mào)易投資合作創(chuàng)造良好外部環(huán)境，夯實(shí)海外市場(chǎng)；另一方面顯著擴(kuò)大多邊和區(qū)域合作力度，通過聯(lián)合國、中非合作會(huì)議、中國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、中國-葡語國家經(jīng)貿(mào)合作會(huì)議、中國-阿拉伯國家合作論壇、中國-加勒比經(jīng)貿(mào)合作會(huì)議、中國-太平洋島國經(jīng)濟(jì)發(fā)展合作會(huì)議等平臺(tái)，宣布一系列援外舉措，大規(guī)模免除重債窮國和最不發(fā)達(dá)國家對(duì)華到期無息貸款債務(wù)。2010年第九次全國援外工作會(huì)議召開，肯定了我國60年對(duì)外援助樹立南南合作典范的光輝成就。2000—2011年，我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模繼20世紀(jì)60、70年代后出現(xiàn)第二次迅速擴(kuò)張，兩個(gè)占比依舊繼續(xù)下滑：支出總額約1 102 億元人民幣，年度支出從2000年45億元人民幣快速上升至2011年159億元人民幣，占GDP比重約0.03%～0.04%，占國家總體財(cái)政預(yù)算支出比重約0.1%～0.2%。

6.十八大以來：推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

十八大以來，中國發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代。我國對(duì)外援助順應(yīng)時(shí)代要求向國際發(fā)展合作轉(zhuǎn)型，以推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為崇高使命、以堅(jiān)持正確義利觀為價(jià)值導(dǎo)向、以南南合作為基本定位、以共建“一帶一路”為重要平臺(tái)、以落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程為重要方向，積極開展援建成套項(xiàng)目、物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、派遣醫(yī)療隊(duì)、派遣志愿者、提供緊急人道主義援助、減免債務(wù)。[1]2015年我國設(shè)立“南南合作援助基金”，支持發(fā)展中國家落實(shí)發(fā)展議程。2018年組建國家國際發(fā)展合作署，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)推動(dòng)援外工作統(tǒng)一管理，加強(qiáng)對(duì)外援助戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大踏步深化援外體制機(jī)制改革。2012—2020年，我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模波動(dòng)增長(zhǎng)，兩個(gè)占比持續(xù)走低：支出總額約2 022億元人民幣，年度支出約164億～274億元人民幣，占GDP比重約0.02%～0.03%，占國家總體財(cái)政預(yù)算支出比重約0.1%左右。其中，多邊援助規(guī)模增長(zhǎng)迅速，從2011年約10億元人民幣迅速增長(zhǎng)到2020年約67億元人民幣，占總體對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出比重也從6%提升至近25%。

三、中國對(duì)外援助重大戰(zhàn)略意義與存在問題

70余年來，以國家財(cái)政支撐的對(duì)外援助秉持國際主義和人道主義精神，為國際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)和南方國家爭(zhēng)取民族獨(dú)立、人民解放和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了有力支持。同時(shí)，對(duì)外援助也為我國各歷史時(shí)期開展對(duì)外工作和本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了無可替代的獨(dú)特作用。當(dāng)前新冠肺炎疫情全球大流行推動(dòng)國際政治經(jīng)濟(jì)格局加速演化，美國拜登政府以對(duì)抗中國之名開啟美國對(duì)外戰(zhàn)略布局，并通過實(shí)施對(duì)外戰(zhàn)略推動(dòng)與中國戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，中美大國戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代正式開啟。作為國家對(duì)外戰(zhàn)略重要工具之一，我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模難以匹配發(fā)展中大國地位及中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)需求，對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算管理體制機(jī)制不順也制約了對(duì)外援助更好地發(fā)揮綜合效應(yīng)。

(一)大國戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)凸現(xiàn)對(duì)外援助戰(zhàn)略工具作用

1.對(duì)外援助是推進(jìn)大國外交和全球治理的壓艙石。

從中華人民共和國成立之初至20世紀(jì)80年代，我國曾長(zhǎng)期處于遭受政治圍堵、經(jīng)濟(jì)封鎖、貿(mào)易禁運(yùn)的惡劣國際環(huán)境，對(duì)外援助是我國開展外交的重要依托，也是我國參與國際合作幾乎唯一的途徑。對(duì)外援助鼎力確保了我國元首外交及外交斗爭(zhēng)的順利進(jìn)行，先后促成我國與數(shù)十國家建(復(fù))交及重返聯(lián)合國等多邊機(jī)構(gòu)，重獲參與全球治理權(quán)利。當(dāng)前我國再次面臨日趨嚴(yán)峻的國際環(huán)境，以美國為代表的西方國家通過政治、軍事、安全、貿(mào)易、投資、技術(shù)、意識(shí)形態(tài)等多途徑對(duì)我國進(jìn)行全方位戰(zhàn)略合圍。拜登執(zhí)政伊始即宣布對(duì)中國啟動(dòng)“極端競(jìng)爭(zhēng)”，通過了匯總《緊急撥款法案》《無盡前沿法案》《戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》《保障美國未來法案》《迎接中國挑戰(zhàn)法案》的反華法律匯編《創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》[2]，全面升級(jí)對(duì)中國戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)定位，將中國置于整個(gè)國家戰(zhàn)略中實(shí)施系統(tǒng)對(duì)抗。同時(shí)，拜登政府將對(duì)外援助與外交、經(jīng)濟(jì)治國方略共同作為美國對(duì)外戰(zhàn)略的三大主要工具，大幅增長(zhǎng)對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算(4)拜登執(zhí)政后在其首次總統(tǒng)自由裁量預(yù)算請(qǐng)求中即顯著提高國際事務(wù)預(yù)算，2022財(cái)年國際事務(wù)預(yù)算增幅12%，高于總體預(yù)算增幅(8%)4個(gè)百分點(diǎn)。按同比增幅估算美國2022財(cái)年經(jīng)濟(jì)援助規(guī)模約為366億美元，按歷史平均比例估算軍事援助規(guī)模約為172億美元，即總體對(duì)外援助可達(dá)538億美元。按此趨勢(shì)，美國對(duì)外援助在拜登任期內(nèi)將再次呈現(xiàn)21世紀(jì)初小布什政府迅猛增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。，通過強(qiáng)化人權(quán)援外、氣候援外、衛(wèi)生援外及對(duì)西半球援外等(5)2021年5月28日美國國際發(fā)展署就總統(tǒng)2022財(cái)年預(yù)算申請(qǐng)發(fā)布聲明，宣布美國對(duì)外援助七大重點(diǎn)議題，包括應(yīng)對(duì)全球氣候變化危機(jī)，提升民主、人權(quán)和法治，恢復(fù)全球衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)地位，解決中美洲非正常移徙，加強(qiáng)全球人道主義援助，支持包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，投資于涉外人力資源。，全面打壓制裁中國紡織、光伏等產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)厄瓜多爾等國發(fā)展融資力度以對(duì)中國主權(quán)債務(wù)進(jìn)行置換，排除中國通信網(wǎng)絡(luò)、安全設(shè)備等軍民兩用物項(xiàng)供應(yīng)鏈。[3]并通過重返世界衛(wèi)生組織等多邊機(jī)構(gòu)、提高多邊對(duì)外援助支出，全面振興美國全球影響力、重新主導(dǎo)全球治理規(guī)則制定權(quán)，企圖將中國排除在國際話語體系之外。國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境越趨冷，對(duì)外援助作為大國博弈和國家對(duì)外戰(zhàn)略工具作用越重要。在可能到來的新冷戰(zhàn)中，我國需要充分做好持久戰(zhàn)準(zhǔn)備，也需要重新認(rèn)識(shí)和定位對(duì)外援助在推進(jìn)大國外交和全球治理中作為壓艙石的重要意義和作用。

2.對(duì)外援助是改善國際關(guān)系和發(fā)展環(huán)境的穩(wěn)定器。

在冷戰(zhàn)時(shí)期，我國通過對(duì)外援助為支持廣大第三世界國家做出了巨大奉獻(xiàn)和犧牲，與非洲等傳統(tǒng)受援國結(jié)成了長(zhǎng)期牢固的歷史性友誼，對(duì)外援助成為我國擺脫孤立封鎖、融入國際社會(huì)、培養(yǎng)知華友華力量的重要渠道。面對(duì)新冠肺炎疫情時(shí)代國際格局多極化、國際政治生態(tài)復(fù)雜化，拜登政府以民主價(jià)值觀為全球政策根基全面修復(fù)盟友關(guān)系，印太聯(lián)盟持續(xù)加固、美歐聯(lián)盟重新集結(jié)，對(duì)西半球領(lǐng)導(dǎo)力再次強(qiáng)化，對(duì)撒哈拉以南非洲以及中東伙伴關(guān)系穩(wěn)定延續(xù)，以形成共同陣線不斷向中國施加政治和外交壓力。尤其在印太地區(qū)，拜登政府宣布其作為“優(yōu)先作戰(zhàn)區(qū)”[4]，并積極尋求擴(kuò)大美日印澳四方合作渠道，明確指出以對(duì)中國警戒為中心，逐步構(gòu)建不再依賴中國的亞太供應(yīng)鏈。[5]并通過擴(kuò)大對(duì)印太地區(qū)軍事、基礎(chǔ)設(shè)施、氣候變化、衛(wèi)生、人道主義援助和其他途徑發(fā)展融資，拉攏韓國、菲律賓、泰國、越南、印度尼西亞、新加坡、澳大利亞、新西蘭等國，呼吁充分運(yùn)用印太司令部“太平洋威懾倡議”，實(shí)施更頻繁軍事對(duì)話、聯(lián)合演習(xí)及在海上安全、網(wǎng)絡(luò)安全、人權(quán)等共同利益上加強(qiáng)協(xié)調(diào)和合作，以共同應(yīng)對(duì)作為“21世紀(jì)最強(qiáng)地緣政治考驗(yàn)”的中國。[6]面對(duì)拜登政府糾集構(gòu)建盟友和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，我國迫切需要重新喚起傳統(tǒng)受援國對(duì)我國70余年對(duì)外援助歷史成就的認(rèn)同感和獲得感，并通過更有效有力有為的對(duì)外援助，在南南合作框架和南北對(duì)話機(jī)制下通過多邊、區(qū)域、三方、雙邊多渠道，與世界各國結(jié)成更牢固的利益同盟、獲得更廣泛國際社會(huì)支持、贏得更和平的國際發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而更好地維護(hù)國家總體安全、樹立負(fù)責(zé)任大國形象。

3.對(duì)外援助是促進(jìn)國際貿(mào)易和跨國投資的戰(zhàn)略引擎。

改革開放以來，對(duì)外援助在促進(jìn)我國企業(yè)及相關(guān)商品、服務(wù)、技術(shù)、資本、勞務(wù)走出去中發(fā)揮了“四兩撥千斤”的重要作用，廣大受援國成為我國重要的雙邊貿(mào)易、投資伙伴及資源能源供應(yīng)地。大量企業(yè)通過執(zhí)行援外任務(wù)邁出了開拓國際市場(chǎng)的第一步。據(jù)筆者粗略統(tǒng)計(jì)，2020年我國面向主要受援國出口貿(mào)易額占總額比重為15.6%，進(jìn)口貿(mào)易額占比12.0%，2019年對(duì)外直接投資占比8.3%，對(duì)外工程承包占比49.0%，對(duì)外勞務(wù)合作占比20.9%，估算對(duì)外援助對(duì)出口貿(mào)易拉動(dòng)比值1∶127，進(jìn)口貿(mào)易拉動(dòng)比值1∶78，對(duì)外直接投資拉動(dòng)比值1∶4，對(duì)外工程承包拉動(dòng)比值1∶37，對(duì)外勞務(wù)合作拉動(dòng)比值1∶16。從當(dāng)前全球環(huán)境來看，新冠肺炎疫情導(dǎo)致2020年國際貿(mào)易和跨國直接投資雙雙折戟(6)2020年國際貿(mào)易(進(jìn)口+出口)總額由2019年51.0萬億跌至2020年44.9萬億，同比跌幅高達(dá)12%，占全球GDP比重也由2019年58.2%降至53.0%；跨國直接投資(外商直接投資IFDI+對(duì)外直接投資OFDI)流量?jī)H2.0萬億美元，同比跌幅32.7%，占GDP比重降至2.4%。，拜登政府貿(mào)易政策基本延續(xù)美歐日三方圍繞WTO改革問題自2017年至今發(fā)表的七次三方聯(lián)合聲明[7]，宣稱針對(duì)“不公正”貿(mào)易行為做出快速有效制裁，包括補(bǔ)貼、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)能過剩、強(qiáng)迫和剝削性勞動(dòng)等“貿(mào)易扭曲行為”，其制裁對(duì)象直指中國。[8]此外，拜登政府將推行15%全球企業(yè)最低稅率作為中產(chǎn)階級(jí)外交政策的關(guān)鍵部分，宣稱致力于重建全球稅收制度，結(jié)束稅收競(jìng)爭(zhēng)和稅基侵蝕、利潤(rùn)轉(zhuǎn)移壓力，激勵(lì)企業(yè)在美國國內(nèi)擴(kuò)大投資。[9]目前G20集團(tuán)已就跨國企業(yè)利潤(rùn)再分配和全球有效最低稅率雙支柱計(jì)劃達(dá)成歷史性協(xié)議[10]，推行全球企業(yè)最低稅率意味著跨國直接投資將結(jié)束“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，對(duì)于主要以超低稅率和免稅優(yōu)惠吸引外商直接投資并提高全球競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展中國家而言，建立全球統(tǒng)一稅收“聯(lián)盟”，難免成為發(fā)達(dá)國家穩(wěn)定稅收的“墊腳石”。作為2020年首次成為全球第一大外資流入國的中國，其吸引外資必然在一定程度上受到全球企業(yè)最低稅率影響。新時(shí)代下，在構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中，我國既需要深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和內(nèi)需潛力，也需認(rèn)識(shí)到隨著逆全球化加劇，國家意志越來越深刻嵌入對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政治博弈往往凌駕于經(jīng)濟(jì)博弈之上，應(yīng)更加重視以對(duì)外援助促貿(mào)易、促投資、促勞務(wù)、促企業(yè)走出去以及穩(wěn)定海外資源能源供應(yīng)市場(chǎng)的戰(zhàn)略作用，以“一帶一路”建設(shè)為平臺(tái)，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)開拓新市場(chǎng)、打造新動(dòng)能。

(二)當(dāng)前中國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算管理存在的問題

1.支出不足制約戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

對(duì)外援助支出規(guī)模是實(shí)現(xiàn)對(duì)外戰(zhàn)略目標(biāo)的基本保障。與美國、日本、德國等世界主要大國官方發(fā)展援助相比，我國目前對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出從規(guī)模到占GDP和總體財(cái)政預(yù)算支出比重都顯著偏低。近年來，俄羅斯、印度等新興經(jīng)濟(jì)體也迅速擴(kuò)大其對(duì)外援助規(guī)模，在兩個(gè)占比上均已超過我國。(7)美國、日本、德國、俄羅斯官方發(fā)展援助數(shù)據(jù)引自經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織數(shù)據(jù)庫https://stats.oecd.org/；印度對(duì)外援助2009—2013數(shù)據(jù)引自https://www.devex.com/news/india-s-foreign-aid-program-catches-up-with-its-global-ambitions-80919，2014—2018數(shù)據(jù)引自https://www.oecd-ilibrary.org/sites/18b00a44en/index.html?itemId=/content/component/18b00a44-en#section-d1e47138；各國GDP和財(cái)政支出數(shù)據(jù)引自世界銀行開放數(shù)據(jù)庫https://data.worldbank.org/。從規(guī)模來看，21世紀(jì)以來美國、德國等發(fā)達(dá)國家均顯著提高其官方發(fā)展援助金額，雖然我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出絕對(duì)值也有了較大幅度提升，但仍與美國、日本、德國等世界主要大國差距較大。近年我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算年度支出基本穩(wěn)定在35億～40億美元左右，而2020年美國官方發(fā)展援助金額近355億美元，德國284億美元，日本159億美元，為我國的5～10倍。從新興經(jīng)濟(jì)體來看，2019年俄羅斯對(duì)外援助金額約12億美元，2017年印度近24億美元，與我國差距不斷縮??；從占GDP比重來看，2020年我國占比約0.027%，同年德國官方發(fā)展援助占比0.78%，日本0.33%，美國0.17%，為我國的6～30倍。2019年俄羅斯占比0.07%，2017年印度占比0.1%。我國對(duì)外援助支出占GDP比重不僅遠(yuǎn)低于世界主要大國，也遠(yuǎn)低于俄羅斯、印度等主要新興經(jīng)濟(jì)體；從占國家總體財(cái)政預(yù)算支出比重來看，我國同樣過低，2020年僅0.1%，遠(yuǎn)低于2018年德國5.2%、2019年日本1.8%、美國1%，其為我國的10～50倍。2019年俄羅斯占比0.24%，2017年印度占比0.6%，也均高于我國。在對(duì)外援助支出規(guī)模明顯偏低情況下，我國對(duì)外援助難以與美國等世界主要大國甚至印度等新興經(jīng)濟(jì)體相抗衡，嚴(yán)重削弱了對(duì)外援助戰(zhàn)略工具作用。

2.部際統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制仍需完善。

我國目前有20余部門機(jī)構(gòu)執(zhí)行對(duì)外援助事權(quán)。2020年我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出272億元人民幣中，約64%由商務(wù)部執(zhí)行雙邊援助(內(nèi)含軍事援助預(yù)算)，4%由其他部委執(zhí)行專業(yè)領(lǐng)域雙邊援助；20%由財(cái)政部通過向聯(lián)合國、世界銀行等提供捐贈(zèng)及股金和基金執(zhí)行多邊援助，4%由其他部委向各國際組織捐贈(zèng)執(zhí)行多邊援助；其余8%為對(duì)外援助優(yōu)惠貸款財(cái)政貼息。我國自2008年已建立由商務(wù)部、財(cái)政部、外交部以及衛(wèi)健委等部門組成的對(duì)外援助部際協(xié)調(diào)機(jī)制，但各部門對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出仍缺乏統(tǒng)籌管理。2018年國家國際發(fā)展合作署作為對(duì)外援助行政主管部門成立后，主要負(fù)責(zé)對(duì)外援助戰(zhàn)略方針、規(guī)劃和政策制定以及立項(xiàng)、監(jiān)督與評(píng)估等工作，原有主要對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算執(zhí)行依然歸口原對(duì)外援助主管部門即商務(wù)部。雖然目前由國際發(fā)展合作署負(fù)責(zé)對(duì)外援助統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，但尚未建立切實(shí)可行的雙邊與多邊對(duì)外援助、各專業(yè)領(lǐng)域?qū)ν庠?cái)政預(yù)算管理的協(xié)同機(jī)制和平臺(tái)，導(dǎo)致各部門依然各行其是，對(duì)外援助工作整體合力弱化、綜合效應(yīng)降低。

3.央地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制有待恢復(fù)。

歷史上我國對(duì)外援助為中央和地方共同事權(quán)。1965年在華東、華北、東北和中南四大區(qū)成立對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)局，1971年設(shè)立地方對(duì)外援助專門管理機(jī)構(gòu)。1982年各省區(qū)市基本撤銷單設(shè)援外管理機(jī)構(gòu)，原有上下貫通的全國援外體系基本解體，未再恢復(fù)，此后對(duì)外援助歸屬中央事權(quán)。近年來，隨著“一帶一路”倡議深入推進(jìn)，周邊國家戰(zhàn)略支點(diǎn)作用日趨凸顯。云南、廣西、西藏、新疆等邊疆省份與周邊國家國際合作不斷加強(qiáng)，地方對(duì)外援助形式和領(lǐng)域不斷拓展。在2020年抗疫援助中，地方對(duì)外援助撐起半壁江山，成為我國對(duì)外援助的重要力量。但當(dāng)前地方對(duì)外援助并未納入對(duì)外援助頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行通盤考慮，中央和地方對(duì)外援助統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制亟待恢復(fù)。

4.財(cái)政預(yù)算制定缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性。

我國對(duì)外援助秉持的傳統(tǒng)原則是“受援國提出、受援國同意、受援國主導(dǎo)”，雖然其遵循“從不干涉他國內(nèi)政，從不附加任何政治條件”的對(duì)外援助基本方針，但在一定程度上導(dǎo)致我國對(duì)外援助過分依從受援國需求、意愿并被其短期利益裹挾，形成受援國向我國駐外使館提援助需求，外交部門以外交需求施壓，對(duì)外援助項(xiàng)目匆忙立項(xiàng)上馬的惡性循環(huán)。近年外交需求過度增長(zhǎng)導(dǎo)致對(duì)外援助承諾金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離財(cái)政預(yù)算控制。且一旦受援國政治生態(tài)發(fā)生變化，對(duì)外援助極有可能成為其要挾甚至抹黑攻訐的工具。我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算制定缺乏自主意識(shí)，導(dǎo)致對(duì)外援助資金使用的碎片化、隨機(jī)化、短視化、粗略化，難以形成服務(wù)于我國總體外交和對(duì)外戰(zhàn)略的系統(tǒng)性、科學(xué)性、前瞻性、精細(xì)性對(duì)外援助體系。

四、對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算管理的國際經(jīng)驗(yàn)

除對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模，健全科學(xué)的財(cái)政預(yù)算管理制度是世界主要大國對(duì)外援助有序執(zhí)行并發(fā)揮巨大政治經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)和核心。當(dāng)前對(duì)外援助領(lǐng)域主要多邊機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(huì)(OECD-DAC)以及世界主要大國均在對(duì)外援助實(shí)踐中不斷完善財(cái)政預(yù)算管理體系，形成了自上而下作規(guī)劃(預(yù)算統(tǒng)籌)、自下而上報(bào)請(qǐng)求(預(yù)算編制)、以項(xiàng)目管理為基礎(chǔ)(預(yù)算執(zhí)行)、以績(jī)效評(píng)估為核心(預(yù)算調(diào)整)的“結(jié)果導(dǎo)向制”預(yù)算管理制度，其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。

(一)以系統(tǒng)規(guī)劃加強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌

規(guī)劃是一國制定對(duì)外援助方針政策的龍頭和基石，也是國家實(shí)施對(duì)外援助活動(dòng)的“公共契約”。自20世紀(jì)70年代起，美國、德國、日本等世界主要對(duì)外援助大國均已陸續(xù)形成健全的對(duì)外援助規(guī)劃體系，并以此統(tǒng)籌財(cái)政資源、形成預(yù)算分配方案，其中尤以美國為優(yōu)。

1.制定多層級(jí)規(guī)劃體系。

作為世界第一大對(duì)外援助國，美國是最早開始制度化提供對(duì)外援助的國家。自1947年冷戰(zhàn)開啟、美國向西歐國家實(shí)施大規(guī)模援助行動(dòng)——“馬歇爾計(jì)劃”至2020年，累計(jì)對(duì)外援助承諾近15 000億美元，累計(jì)對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出13 602億美元(經(jīng)濟(jì)援助支出9 283億美元，軍事援助支出4 319億美元)。2021財(cái)年對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算約480億美元。(8)根據(jù)美國國際發(fā)展署對(duì)外援助探索者數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)整理，https://explorer.usaid.gov/data。美國規(guī)模巨大的對(duì)外援助財(cái)政資源分配主要依據(jù)其系統(tǒng)健全的規(guī)劃體系。根據(jù)2006年《政府績(jī)效和結(jié)果法現(xiàn)代化法案》，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)須制定四年戰(zhàn)略規(guī)劃，并在總統(tǒng)就職后第二年2月前向公眾公布。美國國務(wù)院對(duì)外援助辦公室和國際發(fā)展署共同制定對(duì)外援助戰(zhàn)略規(guī)劃。規(guī)劃分為部門規(guī)劃(聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃)、局規(guī)劃(聯(lián)合區(qū)域戰(zhàn)略和職能局戰(zhàn)略)、國別規(guī)劃(綜合國別戰(zhàn)略)三個(gè)層級(jí)。聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃提出國務(wù)院和國際發(fā)展署兩個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)外援助戰(zhàn)略目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃，以確定政府優(yōu)先事項(xiàng)。[11]在聯(lián)合戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)下，國務(wù)院與國際發(fā)展署各區(qū)域局合作制定聯(lián)合區(qū)域戰(zhàn)略[12]，各職能局制定職能局戰(zhàn)略[13]，以闡明各區(qū)域和各領(lǐng)域?qū)ν庠膬?yōu)先事項(xiàng)。(9)區(qū)域戰(zhàn)略包括撒哈拉以南非洲、中東和北非、東亞和太平洋、南亞和中亞、歐洲和歐亞大陸、西半球(北美洲、中美洲以及加勒比地區(qū))、國際組織七個(gè)戰(zhàn)略。職能局戰(zhàn)略包括國務(wù)卿下屬的10個(gè)獨(dú)立辦公室和局，即執(zhí)行秘書處，情報(bào)研究局，立法局，美國全球艾滋病協(xié)調(diào)與健康外交辦公室，禮賓辦公室主任，全球伙伴關(guān)系辦公室，法律顧問辦公室，公民權(quán)利辦公室，美國援外資源辦公室，秘書長(zhǎng)全球婦女問題辦公室；以及負(fù)責(zé)管理軍備控制和國際安全，平民安全、民主與人權(quán)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源與環(huán)境，管理，公共外交和公共事務(wù)6個(gè)副國務(wù)卿下屬的26個(gè)辦公室和局各自制定的戰(zhàn)略。軍備控制和國際安全領(lǐng)域包括軍備控制、核查與合規(guī)局，國際安全與不擴(kuò)散局，政治軍事事務(wù)局；平民安全、民主與人權(quán)領(lǐng)域包括沖突與穩(wěn)定行動(dòng)局，反恐怖主義局，民主、人權(quán)與勞工局，國際麻醉品和執(zhí)法事務(wù)局，人口、難民和移民局，監(jiān)督和打擊人口販運(yùn)辦公室；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源與環(huán)境領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局，能源資源局，海洋與國際環(huán)境和科學(xué)局，國務(wù)卿科學(xué)技術(shù)顧問辦公室；管理領(lǐng)域包括行政局，預(yù)算和計(jì)劃局，領(lǐng)事局，全球金融服務(wù)局，外交安全局，外國服務(wù)學(xué)院，人力資源局，醫(yī)療服務(wù)局，外交使團(tuán)辦公室，海外建筑業(yè)務(wù)局；公共外交和公共事務(wù)領(lǐng)域包括教育和文化事務(wù)局，全球公共事務(wù)局，全球參與中心。在以上兩個(gè)層級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)下，綜合國別戰(zhàn)略旨在明確美國在某一特定國家對(duì)外援助的優(yōu)先事項(xiàng)以及推動(dòng)優(yōu)先事項(xiàng)的具體行動(dòng)計(jì)劃。美國駐外使館為制定綜合國別戰(zhàn)略提供信息，并負(fù)責(zé)與其他在該國活動(dòng)的美國機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，共同制定國別目標(biāo)。

2.依據(jù)規(guī)劃形成預(yù)算方案。

以上三層級(jí)規(guī)劃是美國對(duì)外援助獲得聯(lián)邦財(cái)政撥款的基本依據(jù)。美國對(duì)外援助屬國際事務(wù)預(yù)算項(xiàng)下，其中約90%用于支持國務(wù)院和國際發(fā)展署從事對(duì)外援助活動(dòng)。[14]各區(qū)域局、職能局和使館基于各層級(jí)規(guī)劃制定的目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃制定預(yù)算請(qǐng)求，并向國務(wù)院提交各自預(yù)算請(qǐng)求。國務(wù)院對(duì)外援助辦公室進(jìn)行綜合考慮和權(quán)衡形成對(duì)外援助預(yù)算，并會(huì)同國際發(fā)展署共同向國會(huì)提交對(duì)外援助預(yù)算請(qǐng)求。預(yù)算請(qǐng)求應(yīng)包括上一財(cái)年(或過去幾個(gè)財(cái)年)、本財(cái)年的數(shù)據(jù)，以反映長(zhǎng)期預(yù)算決策的影響。[15]

(二)以理性決策約束預(yù)算編制

控制財(cái)政支出規(guī)模、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政支出效率是各國政府財(cái)政預(yù)算管理改革始終追求的關(guān)鍵目標(biāo)。對(duì)外援助作為一種外溢性公共產(chǎn)品供給，其財(cái)政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)和有效性長(zhǎng)期廣泛受到政府和公眾關(guān)注，尤其是在經(jīng)濟(jì)下行或財(cái)政收支矛盾加大時(shí)期更易備受爭(zhēng)議和質(zhì)疑。公認(rèn)有利于達(dá)成控制規(guī)模、理性決策、機(jī)動(dòng)靈活目標(biāo)的零基預(yù)算被逐步引入對(duì)外援助領(lǐng)域預(yù)算編制，嚴(yán)格規(guī)范的預(yù)算審查程序也有力保障了對(duì)外援助預(yù)算編制的合理性和合法性。

1.廣泛推進(jìn)零基預(yù)算。

零基預(yù)算是不考慮過去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算。與增量預(yù)算不同，零基預(yù)算不受以往預(yù)算安排情況影響，一切從實(shí)際出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用內(nèi)容及其開支標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合財(cái)力狀況，在綜合平衡基礎(chǔ)上編制預(yù)算的一種現(xiàn)代預(yù)算編制方法。自20世紀(jì)80年代末起，國際貨幣基金組織[16]、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織[17]、世界銀行[18]、亞洲開發(fā)銀行[19]等均探討了在國際發(fā)展援助中應(yīng)用零基預(yù)算的可行性問題。2013年菲律賓開始在其對(duì)外援助等外交事務(wù)中采用零基預(yù)算。[20]2018年英國國際發(fā)展部規(guī)定所有對(duì)外援助項(xiàng)目財(cái)政支出均需考察其必要性，評(píng)估其資金水平和增量、資源需求、活動(dòng)目標(biāo)、成本收益，然后按照評(píng)估結(jié)果對(duì)其進(jìn)行排序并編制預(yù)算。[21]2018年美國國際發(fā)展署啟動(dòng)了零基預(yù)算工作，繼續(xù)強(qiáng)化以項(xiàng)目為核心的預(yù)算約束和管理[22]，并于2021年要求在制定國別戰(zhàn)略中使用零基預(yù)算，旨在精準(zhǔn)確定美國在各個(gè)國家特派使團(tuán)的供資需求，更好地使供資需求與使團(tuán)實(shí)際優(yōu)先事項(xiàng)和“自力更生之旅”國別戰(zhàn)略保持一致。[23]

2.嚴(yán)格財(cái)政預(yù)算審查。

嚴(yán)格規(guī)范的財(cái)政預(yù)算審查制度是保障對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出合法合理的基礎(chǔ)：在美國，對(duì)外援助預(yù)算請(qǐng)求通常是在會(huì)計(jì)年度(財(cái)年)開始之前兩年2月提出。國務(wù)院對(duì)機(jī)構(gòu)預(yù)算進(jìn)行匯總、分析和論證，在9月中旬提交給管理和預(yù)算辦公室。管理和預(yù)算辦公室從9月中旬到11月下旬在整個(gè)聯(lián)邦預(yù)算范圍內(nèi)分析每個(gè)機(jī)構(gòu)提交預(yù)算申請(qǐng)，經(jīng)詳細(xì)審查、聽證、溝通和修改，確定機(jī)構(gòu)預(yù)算。次年2月總統(tǒng)向國會(huì)提交總體預(yù)算要求，各機(jī)構(gòu)提供更詳細(xì)的國會(huì)預(yù)算論證，以配合總統(tǒng)預(yù)算。國會(huì)聽證會(huì)期間將制定國會(huì)預(yù)算決議，指導(dǎo)撥款委員會(huì)開展工作。國會(huì)通過撥款法案為下一財(cái)年聯(lián)邦政府提供資金。外國事務(wù)撥款小組委員會(huì)負(fù)責(zé)向國務(wù)院撥付資金。預(yù)算和管理辦公室根據(jù)計(jì)劃、項(xiàng)目和行動(dòng)確定國務(wù)院可使用的資金量；[15]在英國，財(cái)政部代表議會(huì)運(yùn)作公共財(cái)政支出授權(quán)框架，如果某部門執(zhí)行大量對(duì)外援助支出，其項(xiàng)目計(jì)劃必須經(jīng)過財(cái)政部批準(zhǔn)，并指定一名專職負(fù)責(zé)對(duì)外援助的高級(jí)責(zé)任人，負(fù)責(zé)監(jiān)管該部門對(duì)外援助預(yù)算編制和風(fēng)險(xiǎn)控制，確保該部門對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算編制符合經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)資格標(biāo)準(zhǔn)，并遵守英國政府對(duì)外援助政策。此外英國還設(shè)立了跨政府部長(zhǎng)級(jí)基金委員會(huì)，負(fù)責(zé)確定對(duì)外援助項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序和批準(zhǔn)年度撥款。[21]

(三)以全流程管理規(guī)范預(yù)算執(zhí)行

管理貫穿整個(gè)對(duì)外援助項(xiàng)目生命周期，旨在不斷提高對(duì)外援助財(cái)政資源分配和使用的效率。完善的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案和貫穿項(xiàng)目全周期的評(píng)估體系在對(duì)外援助預(yù)算執(zhí)行中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

1.優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案。

項(xiàng)目設(shè)計(jì)直接關(guān)乎是否可以使對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)化為更好、更公平、更可持續(xù)的發(fā)展成果，并確保其支持實(shí)現(xiàn)更廣泛的外交政策目標(biāo)。美國國務(wù)院開發(fā)了項(xiàng)目設(shè)計(jì)和管理工具包以指導(dǎo)對(duì)外援助項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估管理。[24]其指明項(xiàng)目設(shè)計(jì)必須保證戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的一致性，結(jié)合情境分析(對(duì)可能影響項(xiàng)目的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、安全、基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)條件進(jìn)行評(píng)估)、探討要解決的問題、確定項(xiàng)目目標(biāo)、創(chuàng)建項(xiàng)目邏輯模型(闡明如何實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，設(shè)定預(yù)期結(jié)果以建立可監(jiān)控和評(píng)估的基礎(chǔ))并制定項(xiàng)目章程(基本信息、利益相關(guān)者、關(guān)鍵可交付成果、推進(jìn)時(shí)間表)。[25]

2.實(shí)行全周期監(jiān)測(cè)和評(píng)估。

項(xiàng)目監(jiān)測(cè)旨在確定對(duì)外援助預(yù)算執(zhí)行工作是否步入正軌，或是否需要及時(shí)糾正或調(diào)整預(yù)算以提高效率或效力，還可以表明何時(shí)需要進(jìn)行評(píng)估工作。在美國，國務(wù)院所有局和獨(dú)立辦公室均需制定監(jiān)測(cè)計(jì)劃，每年根據(jù)關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)或關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，持續(xù)收集相關(guān)數(shù)據(jù)。美國參議院第115—282號(hào)報(bào)告指示國務(wù)院國務(wù)卿和國際發(fā)展署署長(zhǎng)應(yīng)聯(lián)合向國會(huì)提交項(xiàng)目評(píng)估質(zhì)量、成本和其他事項(xiàng)報(bào)告，審查對(duì)外援助項(xiàng)目評(píng)估質(zhì)量，項(xiàng)目評(píng)估可持續(xù)性程度，保障進(jìn)行可持續(xù)性評(píng)估所需資源，提出在未來計(jì)劃和決策中如何使用評(píng)估結(jié)果；[26]日本也在項(xiàng)目層面建立了強(qiáng)大的監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制，所有對(duì)外援助項(xiàng)目都必須進(jìn)行事前、事中和事后評(píng)估。[27]關(guān)于評(píng)估體系構(gòu)建，經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)于1991年首先發(fā)布評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，其塑造了過去30年國際發(fā)展評(píng)估體系，被廣泛認(rèn)為在提高全球援助評(píng)估質(zhì)量方面發(fā)揮著核心作用，并成為各國構(gòu)建其評(píng)估體系的范本。2021年更新的發(fā)展評(píng)估網(wǎng)絡(luò)制定了適應(yīng)性、協(xié)同性、有效性、效率、影響和可持續(xù)性六項(xiàng)對(duì)外援助項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：適應(yīng)性是評(píng)估項(xiàng)目對(duì)其所在地經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)、政治條件可能產(chǎn)生的任何變化；協(xié)同性是評(píng)估項(xiàng)目與受援國其他發(fā)展項(xiàng)目之間的協(xié)同作用和相互聯(lián)系；有效性是評(píng)估項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)或預(yù)期實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和結(jié)果的程度；效率是評(píng)估項(xiàng)目投入(資金、知識(shí)、技能、資源、時(shí)間等)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出和成果的情況；影響是評(píng)估項(xiàng)目已產(chǎn)生或預(yù)期產(chǎn)生顯著積極或消極、有意識(shí)或無意識(shí)對(duì)受援國福祉、人權(quán)、性別平等和環(huán)境等的潛在影響；可持續(xù)性是評(píng)估項(xiàng)目維持長(zhǎng)期凈收益所需財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和制度的能力。[28]

(四)以實(shí)施效果指導(dǎo)預(yù)算調(diào)整

實(shí)施效果跟蹤和反饋對(duì)于衡量對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出有效性至關(guān)重要。通過建立對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效指標(biāo)以及對(duì)援助受益人信息反饋數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，可以獲取可能影響實(shí)施進(jìn)展和未來預(yù)期成果的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為調(diào)整和完善對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算提供參考和依據(jù)。

1.加強(qiáng)績(jī)效管理。

績(jī)效管理是對(duì)援助國財(cái)政預(yù)算支出質(zhì)量的評(píng)價(jià)，為結(jié)果導(dǎo)向制的財(cái)政預(yù)算決策提供依據(jù)。從宏觀財(cái)政預(yù)算績(jī)效角度，經(jīng)典的績(jī)效評(píng)估是四個(gè)維度的援助 “鉆石模型”，包括官方發(fā)展援助支出占國民總收入比率(表征援助相對(duì)規(guī)模)、贈(zèng)與指數(shù)(表征援助優(yōu)惠程度)、最不發(fā)達(dá)國家援助比率(表征對(duì)國際社會(huì)貢獻(xiàn)程度)和非捆綁率(表征受援國資金使用自由度)。四組數(shù)據(jù)在坐標(biāo)軸上組成一個(gè)四邊形，各邊長(zhǎng)變化可以表征援助質(zhì)量高低與變化，越外擴(kuò)表示援助質(zhì)量越高。[29]從微觀項(xiàng)目執(zhí)行績(jī)效角度，英國國際發(fā)展部制定了14個(gè)重點(diǎn)指標(biāo)衡量對(duì)外援助成果、產(chǎn)出、投入、質(zhì)量和財(cái)務(wù)情況，所有指標(biāo)都與國際發(fā)展部和財(cái)政部制定的援助戰(zhàn)略直接相關(guān)。[30]德國經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部目前也致力于制定更具有約束力和更廣泛的定性和定量質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，并加強(qiáng)其綜合數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)以更好地實(shí)施基于績(jī)效結(jié)果的管理。[31]美國《2020財(cái)年對(duì)外援助標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)》共設(shè)置了和平與安全、民主與治理、衛(wèi)生健康、教育和社會(huì)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人道主義援助六類共232項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)[32]，以說明美國對(duì)外援助為什么以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.重視信息反饋。

信息反饋是對(duì)受援國受益人發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)價(jià)以指導(dǎo)對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算調(diào)整，受益人分為個(gè)體受益人和機(jī)構(gòu)受益人(政府或非政府組織)。[33]其首先應(yīng)確保執(zhí)行伙伴擁有收集和回應(yīng)受益人反饋的有效渠道。美國國務(wù)院所有局和獨(dú)立辦公室都須設(shè)置系統(tǒng)收集受益人及其對(duì)干預(yù)措施反應(yīng)的信息系統(tǒng)，以提高項(xiàng)目績(jī)效和影響。反饋系統(tǒng)包括：要求對(duì)外援助項(xiàng)目執(zhí)行伙伴說明如何將受益人反饋納入預(yù)算請(qǐng)求，并在季度和年終報(bào)告中概述進(jìn)展情況；在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施階段，要求概述執(zhí)行伙伴收集和使用受益人反饋的方法；資助和研究改善受益人反饋系統(tǒng)的工作；對(duì)受益人反饋信息進(jìn)行專門評(píng)估；通過訪談或召開研討會(huì)，監(jiān)測(cè)受益人反饋信息收集情況。

五、推進(jìn)中國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算管理改革的政策建議

新冠肺炎疫情全球大流行推動(dòng)世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，對(duì)外援助作為國家總體外交和對(duì)外戰(zhàn)略政策手段作用更加凸顯，國內(nèi)外形勢(shì)變化倒逼我國加速深化對(duì)外援助體制機(jī)制改革。2021年4月13日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》(國發(fā)〔2021〕5號(hào))指出：“規(guī)范預(yù)算支出管理，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)化”“堅(jiān)持量入為出原則，積極運(yùn)用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預(yù)算規(guī)模，調(diào)整完善相關(guān)重點(diǎn)支出的預(yù)算編制程序，不再與財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值層層掛鉤”。[34]作為推進(jìn)對(duì)外援助治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升對(duì)外援助戰(zhàn)略作用和綜合效應(yīng)的基礎(chǔ)和重要支柱，對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算管理制度改革應(yīng)首當(dāng)其沖。

(一)調(diào)整對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)

逐步形成與我國世界第二大經(jīng)濟(jì)體和世界最大發(fā)展中國家責(zé)任與能力相匹配的對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模，不斷推動(dòng)對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

1.適度擴(kuò)大對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模。

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，當(dāng)前國際社會(huì)對(duì)我國更多履行國際責(zé)任呼聲漸高。而作為世界最大發(fā)展中國家，不平衡不充分、“大而不強(qiáng)”的發(fā)展形態(tài)需要我國堅(jiān)持發(fā)展中國家地位不動(dòng)搖，不與美國等發(fā)達(dá)國家進(jìn)行簡(jiǎn)單類比。目前我國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出過低確為客觀事實(shí)，可適度擴(kuò)大我國對(duì)外援助年度財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模。按照近年俄羅斯、印度等新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)外援助占GDP比重0.07%～0.1%區(qū)間、占國家總體財(cái)政預(yù)算支出比重0.03%～0.06%區(qū)間進(jìn)行調(diào)整，我國對(duì)外援助年度財(cái)政預(yù)算支出規(guī)?？蛇_(dá)到700億～1 000億人民幣，以滿足國家總體外交和對(duì)外戰(zhàn)略以及履行負(fù)責(zé)任大國義務(wù)需求，不斷增強(qiáng)我國在國際發(fā)展合作領(lǐng)域影響力和話語權(quán)。

2.合理調(diào)整對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。

打破對(duì)外援助支出結(jié)構(gòu)固化僵化格局，在對(duì)外援助領(lǐng)域推進(jìn)零基預(yù)算制度。每年從零開始編制對(duì)外援助預(yù)算，根據(jù)援外項(xiàng)目重要性確定預(yù)算安排優(yōu)先性。根據(jù)上一財(cái)年對(duì)外援助預(yù)算完成情況，調(diào)整和編制下一財(cái)年預(yù)算，逐期滾動(dòng)向前推進(jìn)。加大對(duì)外援助服務(wù)國家重大對(duì)外戰(zhàn)略預(yù)算保障；對(duì)外援助預(yù)算安排堅(jiān)持靶向發(fā)力不“撒胡椒面”，突出重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)國別和重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)議題；平衡大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施成套項(xiàng)目(我國傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì))與“小而美”民生項(xiàng)目比例，強(qiáng)化對(duì)具有強(qiáng)正溢出效應(yīng)對(duì)外援助項(xiàng)目預(yù)算支持；預(yù)留應(yīng)對(duì)緊急人道主義援助等重大突發(fā)事件可采用相機(jī)抉擇的預(yù)算支出空間；繼續(xù)擴(kuò)大多邊援助力度和比例(參考美國多邊援助占比30%，俄羅斯多邊援助占比40%)，積極通過多邊援助參與國際治理。

(二)實(shí)現(xiàn)對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算管理一體化

充分發(fā)揮對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算管理統(tǒng)籌資源作用，堅(jiān)持預(yù)算法定、強(qiáng)化預(yù)算約束。建立包括基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告在內(nèi)的對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算管理一體化流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算從資金源頭到使用末端的全過程、全鏈條、全方位管理。

1.健全對(duì)外援助戰(zhàn)略規(guī)劃體系。

以編制“十四五”對(duì)外援助規(guī)劃為契機(jī)，逐步建立由長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃、五年規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、領(lǐng)域規(guī)劃、國別規(guī)劃構(gòu)成的對(duì)外援助綜合規(guī)劃體系。系統(tǒng)分析全球政治經(jīng)濟(jì)和國際發(fā)展援助格局、挑戰(zhàn)和演變趨勢(shì)；全面評(píng)估我國對(duì)外援助優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)以及面臨的機(jī)遇和威脅；從國際和國內(nèi)兩個(gè)層面明確我國對(duì)外援助戰(zhàn)略目標(biāo)，為我國對(duì)外援助活動(dòng)指明基本方向；形成系統(tǒng)戰(zhàn)略布局和行動(dòng)計(jì)劃，保障戰(zhàn)略目標(biāo)清晰、有效、精準(zhǔn)指導(dǎo)對(duì)外援助實(shí)踐；確保將對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算資源集中用于落實(shí)國家對(duì)外戰(zhàn)略和直接威脅我國發(fā)展利益的全球重大挑戰(zhàn)上。

2.制定對(duì)外援助中期財(cái)政規(guī)劃。

加強(qiáng)對(duì)外援助中期財(cái)政規(guī)劃管理，制定對(duì)外援助中期財(cái)政規(guī)劃，與“十四五”對(duì)外援助規(guī)劃緊密銜接。強(qiáng)化對(duì)外援助中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度財(cái)政預(yù)算約束，保障跨年度預(yù)算平衡；對(duì)于各類確定的中長(zhǎng)期對(duì)外援助支出事項(xiàng)和跨年度對(duì)外援助項(xiàng)目，需將項(xiàng)目全生命周期內(nèi)對(duì)財(cái)政預(yù)算支出影響納入中期財(cái)政規(guī)劃，并細(xì)化制定其年度預(yù)算安排；制定消除對(duì)外援助承諾資金與預(yù)算資金剪刀差辦法，并在中期財(cái)政規(guī)劃中如實(shí)反映。

3.促進(jìn)對(duì)外援助年度財(cái)政預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化。

依據(jù)對(duì)外援助各層級(jí)規(guī)劃和中期財(cái)政規(guī)劃，落實(shí)并細(xì)化對(duì)外援助年度財(cái)政預(yù)算編制，引入零基預(yù)算方法自下而上編制預(yù)算，并形成從編制到?jīng)Q策的閉環(huán)設(shè)計(jì)。各對(duì)外援助執(zhí)行部門根據(jù)其對(duì)外援助目標(biāo)和職責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先排序并提供詳細(xì)項(xiàng)目資料，形成預(yù)算編制基礎(chǔ)決策包，交由對(duì)外援助主管部門進(jìn)行統(tǒng)一整合。對(duì)外援助主管部門應(yīng)整合各執(zhí)行部門預(yù)算編制基礎(chǔ)決策清單，并進(jìn)行綜合評(píng)估和綜合排序，呈報(bào)中央外事工作委員會(huì)。中央外事工作委員會(huì)結(jié)合國家整體對(duì)外援助戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整并決定最終預(yù)算編制方案。

4.推進(jìn)部際和央地對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)化。

增強(qiáng)對(duì)外援助宏觀調(diào)控能力，保障全國對(duì)外援助戰(zhàn)略、政策、制度與行動(dòng)的協(xié)調(diào)性、連貫性和一致性。統(tǒng)一對(duì)外援助主管部門和各執(zhí)行部門、中央和地方對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算管理規(guī)則和管理要素；各級(jí)各部門及所屬單位依法依規(guī)將各類對(duì)外援助行為納入部門和單位預(yù)算；建立對(duì)外援助綜合信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全國對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)的系統(tǒng)對(duì)接、共享共用、集中管理；編制匯總真實(shí)完整的全國對(duì)外援助預(yù)算，動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)反映全國對(duì)外援助預(yù)算資源的分配、撥付和使用情況。

5.實(shí)施對(duì)外援助項(xiàng)目全生命周期管理。

將項(xiàng)目作為對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算管理基本單元，對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算支出全部以項(xiàng)目形式納入預(yù)算項(xiàng)目庫，依托項(xiàng)目庫對(duì)對(duì)外援助項(xiàng)目前期謀劃、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目結(jié)束和終止全生命周期實(shí)施管理。做實(shí)做細(xì)對(duì)外援助項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，按期完成可行性研究論證、具體實(shí)施計(jì)劃等前期工作，提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量和成熟度，做到預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)即可實(shí)施；強(qiáng)化對(duì)外援助財(cái)政預(yù)算對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行控制，堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出，嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算安排支出；規(guī)范對(duì)外援助預(yù)算調(diào)劑行為；強(qiáng)化對(duì)外援助項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，將項(xiàng)目績(jī)效作為下一財(cái)年制定和調(diào)整預(yù)算分配的依據(jù)，加快推進(jìn)對(duì)外援助項(xiàng)目要素、績(jī)效指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化；利用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)提高透明度和問責(zé)制，衡量對(duì)外援助戰(zhàn)略、布局和行動(dòng)是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，確保責(zé)任落實(shí)到位，并為對(duì)外援助政策和行動(dòng)調(diào)整提供信息反饋；建立風(fēng)險(xiǎn)分析和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)應(yīng)對(duì)形勢(shì)變化和突發(fā)威脅，有序調(diào)整對(duì)外援助項(xiàng)目活動(dòng)。