美英澳三國新防務(wù)合作探析*
2021-11-11 23:47樊吉社
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年11期
樊吉社
[內(nèi)容提要]2021年9月15日，美英澳發(fā)表首腦聯(lián)合聲明，宣布建立升級(jí)版三邊安全伙伴關(guān)系，計(jì)劃在防務(wù)安全相關(guān)的多個(gè)領(lǐng)域開展合作，其中包括美英支持澳大利亞獲得核動(dòng)力潛艇。此項(xiàng)合作利用了《不擴(kuò)散核武器條約》的漏洞，有可能造成核材料、核技術(shù)的擴(kuò)散，甚至可能推動(dòng)核動(dòng)力潛艇的進(jìn)一步擴(kuò)散。該項(xiàng)合作表明美國在防擴(kuò)散問題上持有多重標(biāo)準(zhǔn)，其地緣安全考慮超過了對核擴(kuò)散的擔(dān)憂。美英澳潛艇合作是美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移的具體體現(xiàn)，也是拜登政府重構(gòu)同盟關(guān)系的重要嘗試。從“重返亞太”到“亞太再平衡”，再到所謂“印太戰(zhàn)略”，美國逐步完成戰(zhàn)略重心的轉(zhuǎn)移，并調(diào)整其軍事戰(zhàn)略，美澳防務(wù)合作因此不斷加強(qiáng)。美英澳核潛艇合作雖然仍充滿不確定性，但必定將在多個(gè)方面影響亞太地區(qū)的戰(zhàn)略圖景，防擴(kuò)散前景堪憂，區(qū)域政治開始呈現(xiàn)集團(tuán)化對抗的趨勢。
2021年9月15日，美英澳三國發(fā)表首腦聯(lián)合聲明，宣布建立升級(jí)版三邊安全伙伴關(guān)系(AUKUS)。三國計(jì)劃在防務(wù)安全相關(guān)的多個(gè)領(lǐng)域開展合作，美英支持澳大利亞獲得核動(dòng)力潛艇屬于首批合作項(xiàng)目之一。美英澳核動(dòng)力潛艇合作成為爭議焦點(diǎn)。然而，從更長的時(shí)段看，AUKUS涉及的不僅僅是核擴(kuò)散問題，還將產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的地緣安全影響。本文擬分析《不擴(kuò)散核武器條約》在海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆問題上的漏洞，進(jìn)而分析美英澳潛艇合作隱含的核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)、與美國亞太地區(qū)安全戰(zhàn)略調(diào)整的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上分析潛艇合作和亞太地區(qū)戰(zhàn)略前景。
一
美英澳三國有關(guān)核動(dòng)力潛艇的合作引發(fā)了各方擔(dān)憂，核潛艇協(xié)議是否在字面意義上違背《不擴(kuò)散核武器條約》或有爭議，但毫無疑問的是，此項(xiàng)合作利用了《不擴(kuò)散核武器條約》和國際原子能機(jī)構(gòu)對和平利用核能進(jìn)行保障監(jiān)督的漏洞，違背了條約的宗旨和核心義務(wù)。
《不擴(kuò)散核武器條約》是核領(lǐng)域至關(guān)重要的一項(xiàng)條約，它是有核國家與無核國家的一項(xiàng)“大交易”：無核國家承認(rèn)1967年1月1日之前制造或者爆炸核武器或其他核裝置的國家為有核國家，有核國家承諾談判裁減乃至最后徹底銷毀核武器；無核國家承諾放棄發(fā)展核武器，有權(quán)利和平利用核能；國際原子能機(jī)構(gòu)對和平利用核能開展保障監(jiān)督，防止無核國家以發(fā)展民用核能為名發(fā)展核武器。條約涉及各方重大的經(jīng)濟(jì)和安全利益，因而談判過程曠日持久，且盡力在有核國家和無核國家的責(zé)、權(quán)、利方面達(dá)成大致平衡。無核國家放棄發(fā)展核武器的同時(shí)，有權(quán)從事核研究、發(fā)展核電，甚至有權(quán)進(jìn)行為工業(yè)目的進(jìn)行的所謂“和平核爆炸”（peaceful nuclear explosions），以及為商業(yè)船運(yùn)運(yùn)行海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆（Naval Propulsion Reactor）。海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆和“和平核爆炸”是條約留下的兩個(gè)漏洞。印度曾在1974年利用“和平核爆炸”這個(gè)漏洞進(jìn)行了第一次核爆炸。1996年各方談判達(dá)成《全面禁止核試驗(yàn)條約》后，這個(gè)漏洞被堵上。
各國談判條約時(shí)之所以沒有限制海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆，主要是因?yàn)橐獯罄幸饨ㄔ旌藙?dòng)力海軍運(yùn)輸船只，而荷蘭則希望發(fā)展核動(dòng)力攻擊潛艇。條約的漏洞意味著一些無核國家可以發(fā)展海軍核動(dòng)力堆，并以此為借口生產(chǎn)核材料，而海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆所使用的核材料獲允脫離國際原子能機(jī)構(gòu)的保障監(jiān)督。國際原子能機(jī)構(gòu)很清楚此種核擴(kuò)散隱患，在1971年談判全面保障監(jiān)督時(shí)曾經(jīng)嘗試加以限制，即要求當(dāng)事國在不受禁止的軍事活動(dòng)中使用核材料時(shí)需說明核材料將來只用于和平核活動(dòng)；在不受國際原子能機(jī)構(gòu)保障監(jiān)督期間，這些核材料不被用于核武器或者其他核爆炸裝置的生產(chǎn)；當(dāng)這些核材料再度用于和平核活動(dòng)時(shí)，需要立即接受國際原子能機(jī)構(gòu)的保障監(jiān)督。對于條約留下的漏洞，國際原子能機(jī)構(gòu)的修補(bǔ)努力比較有限。
隱患始終存在，但隨后幾十年的形勢發(fā)展似乎表明不必過度擔(dān)憂。意大利沒有建造核動(dòng)力運(yùn)輸艦船，荷蘭也沒有發(fā)展核動(dòng)力攻擊潛艇。加拿大曾在1987年宣布發(fā)展核動(dòng)力潛艇，但后來放棄了計(jì)劃。潛在隱患之所以沒有釀成現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，主要原因是先進(jìn)潛艇技術(shù)都掌握在有核國家手中，它們不希望將技術(shù)擴(kuò)散到更多國家；核動(dòng)力潛艇造價(jià)太高，很多國家既沒有需求，也不想投入太多。在冷戰(zhàn)前期、談判《不擴(kuò)散核武器條約》之前，美國在1958年向英國提供了核動(dòng)力反應(yīng)堆和核材料，幫助英國發(fā)展了核動(dòng)力潛艇。此后沒有出現(xiàn)其他類似的轉(zhuǎn)讓，也沒有其他無核國家成功建造核動(dòng)力潛艇。
冷戰(zhàn)結(jié)束后，核擴(kuò)散形勢趨于嚴(yán)峻，國際社會(huì)防范核擴(kuò)散的努力同步增強(qiáng)，如何堵住海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆這個(gè)漏洞成為重要議題之一。第一種辦法是禁止裂變材料生產(chǎn)，這是20世紀(jì)90年代非常重要的努力。1993年12月，第48屆聯(lián)合國大會(huì)通過第48/75L號(hào)決議，呼吁談判簽署一項(xiàng)條約，以禁止為核武器或者其他核爆炸裝置生產(chǎn)裂變材料。禁止生產(chǎn)核材料的問題在冷戰(zhàn)結(jié)束后不久就提上了多邊議程，但因各方分歧太大，迄今沒有進(jìn)展。
第二種辦法是減少或者限制高濃縮鈾的使用，其中包括推動(dòng)海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆所使用的核材料從高濃縮鈾轉(zhuǎn)換為低濃縮鈾。冷戰(zhàn)結(jié)束初期，美國國會(huì)就考慮限制海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆使用高濃縮鈾，最早在《1995財(cái)年國防授權(quán)法》中就要求海軍部長提交關(guān)于海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆使用低濃縮鈾的報(bào)告，分析使用低濃縮鈾的利弊、對核動(dòng)力艦只的影響等。海軍部隨后提交的報(bào)告評估了海軍核燃料系統(tǒng)使用低濃縮鈾的技術(shù)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和防擴(kuò)散影響，結(jié)論是：假定可以研發(fā)可靠的低濃縮鈾燃料系統(tǒng)，在海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆中使用低濃縮鈾技術(shù)上可行，但沒有技術(shù)優(yōu)勢，對防擴(kuò)散也沒有太大意義，有損環(huán)境并且經(jīng)濟(jì)上不劃算。此種動(dòng)議中的辦法后基本擱置。奧巴馬執(zhí)政后，美國呼吁各國承諾加強(qiáng)核安保，減少武器級(jí)核材料的民用。隨后，海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆再次引起國會(huì)關(guān)注，而能源部對此的回應(yīng)趨于積極。但是，美國在此問題上的政策迄今沒有根本性變化。一些專家學(xué)者持續(xù)不斷地呼吁美國海軍停止使用高濃縮鈾，并研究各種替代方案。
第三種辦法是限制海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆出口以及相關(guān)核材料的出口，或者加強(qiáng)對相關(guān)國家海軍核動(dòng)力項(xiàng)目的保障監(jiān)督。例如，蒙特雷國際研究院不擴(kuò)散研究中心的專家曾提議建立海軍核動(dòng)力堆的控制機(jī)制，各方效仿《導(dǎo)彈及其技術(shù)控制機(jī)制》談判建立《核動(dòng)力反應(yīng)堆控制機(jī)制》（Nuclear Propulsion Reactor Control Regime）,承諾不轉(zhuǎn)讓任何軍用艦船的核動(dòng)力反應(yīng)堆及其技術(shù)或者材料、不提供建造核動(dòng)力反應(yīng)堆的知識(shí)；如果轉(zhuǎn)讓用于建造民用破冰船的核動(dòng)力反應(yīng)堆及其材料，則需要接受國際原子能機(jī)構(gòu)保障監(jiān)督等。普林斯頓大學(xué)教授弗蘭克·希佩爾則提出，現(xiàn)在的防擴(kuò)散機(jī)制不限制建造核動(dòng)力艦艇，但限制轉(zhuǎn)讓濃縮鈾用于非和平目的，部分無核武器國家可能以此為由發(fā)展獨(dú)立的鈾濃縮廠，帶來潛在核擴(kuò)散隱患，因此有必要建立供應(yīng)核材料的集團(tuán)，減緩因此導(dǎo)致的核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。
半個(gè)世紀(jì)以來，關(guān)于海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆可以免受國際原子能機(jī)構(gòu)保障監(jiān)督的漏洞一直存在，各種封堵努力并未見效。期間，從未簽署《不擴(kuò)散核武器條約》的印度建造了本國的核動(dòng)力潛艇，無核武器國家巴西正在建造核動(dòng)力潛艇。在美英澳三國宣布合作建造核動(dòng)力潛艇之前，尚未出現(xiàn)過有核國家向無核國家提供核動(dòng)力潛艇或者核動(dòng)力潛艇技術(shù)的先例。
二
澳大利亞簽署了所有重要的防核擴(kuò)散條約，是《南太平洋無核區(qū)條約》的成員國，加入了所有重要的多邊出口管制機(jī)制；擁有世界上最大的鈾礦儲(chǔ)量，曾建造并運(yùn)行過三個(gè)研究性反應(yīng)堆,但沒有發(fā)展完整的核工業(yè)。澳大利亞在國際防擴(kuò)散問題上一直發(fā)揮著非常重要的作用，諸如1995年成立關(guān)于消除核武器的堪培拉委員會(huì)向聯(lián)合國提供消除核武器的方案，推動(dòng)《全面禁止核試驗(yàn)條約》談判，2008年與日本共同發(fā)起核不擴(kuò)散與裁軍國際委員會(huì)（ICNND）推動(dòng)防擴(kuò)散與核裁軍。在國際防擴(kuò)散和裁軍問題上享有盛譽(yù)的澳大利亞前外交部長埃文斯也撰文稱美英澳核潛艇協(xié)議并不存在核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。
此次美英澳三國聯(lián)合聲明重申，澳大利亞繼續(xù)履行作為無核武器國家的責(zé)任和義務(wù)，并“致力于遵守最高標(biāo)準(zhǔn)的保障監(jiān)督、透明、核查和衡算措施，確保核材料和技術(shù)的不擴(kuò)散、安全與安保（safety and security）”。澳大利亞的歷史記錄和美英澳三國的口頭和書面保證并不能消除其他國家對此項(xiàng)合作引發(fā)核擴(kuò)散的擔(dān)憂。三國合作細(xì)節(jié)仍有待商定，但開了擴(kuò)散核動(dòng)力潛艇的先河，對國際防擴(kuò)散體系的潛在沖擊是多重的。
首先，澳大利亞能否延續(xù)當(dāng)前防擴(kuò)散政策顯示出不確定性。目前，很多對美英澳潛艇協(xié)議的辯護(hù)都援引澳大利亞多年來在防擴(kuò)散領(lǐng)域的優(yōu)良表現(xiàn)，其潛臺(tái)詞是澳大利亞不會(huì)改變當(dāng)前政策。事實(shí)上，回顧澳大利亞簽署《不擴(kuò)散核武器條約》之前在核問題上的政策可以發(fā)現(xiàn)，它1958～1973年曾數(shù)次嘗試獲得核武器能力，最初考慮從英國購買核武器，后來考慮自主發(fā)展核能力，直到1973年批準(zhǔn)《不擴(kuò)散核武器條約》才算正式明確放棄發(fā)展核武器。有專家學(xué)者研究澳大利亞解密檔案發(fā)現(xiàn)，在影響澳大利亞發(fā)展核武器的各種因素中，主要?jiǎng)恿Σ皇莵碜园踩{或者核技術(shù)能力，而是來自官僚政治。澳大利亞在過去半個(gè)世紀(jì)中是防擴(kuò)散問題的“優(yōu)秀生”，未來隨著國際環(huán)境變化和國內(nèi)政治變化是否依然不變？其實(shí)答案并不確定。澳大利亞雖然曾經(jīng)積極倡導(dǎo)核裁軍，但并沒有簽署2017年達(dá)成的《禁止核武器條約》。
近年來，澳大利亞一些專家學(xué)者開始討論是否應(yīng)該發(fā)展核武器。2019年，澳大利亞著名學(xué)者懷特出版《如何保衛(wèi)澳大利亞》一書，其中即敦促澳方重新思考核武器選項(xiàng)。該書的出版引發(fā)澳大利亞國內(nèi)關(guān)于是否應(yīng)該發(fā)展核武器的討論，一些專家學(xué)者呼應(yīng)懷特的討論稱，澳大利亞是否發(fā)展核武器取決于多個(gè)前提條件：澳大利亞面臨的地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境是否惡化；美國提供的延伸威懾是否仍然可靠；澳大利亞兩黨是否愿意發(fā)展核武器等，因此，現(xiàn)在應(yīng)該慎重考慮核武器選項(xiàng)，至少應(yīng)該采取行動(dòng)，減少獲取核武器能力所需的準(zhǔn)備時(shí)間。更早以前，也有人認(rèn)為，澳大利亞地位獨(dú)特，既有必要也有權(quán)利擁有核武器。還有人認(rèn)為，澳大利亞應(yīng)該以某種方式與其他國家共享核武器。在國際廢除核武器運(yùn)動(dòng)駐澳大利亞分支機(jī)構(gòu)主任看來，如果澳大利亞在阿德萊德建造軍用核反應(yīng)堆，就相當(dāng)于“一只腳踏入（發(fā)展核武器的）大門”。
第二，美英澳的潛艇合作帶來核材料和核技術(shù)擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。這有悖于奧巴馬執(zhí)政時(shí)期美國倡導(dǎo)核安全峰會(huì)的宗旨和目標(biāo)。如前所述，因?yàn)橛糜诤＼姾藙?dòng)力反應(yīng)堆的核燃料可以脫離國際原子能機(jī)構(gòu)的保障監(jiān)督，有關(guān)合作本身有可能造成核材料擴(kuò)散。美英核動(dòng)力反應(yīng)堆使用的都是武器級(jí)高濃縮鈾，一艘核潛艇的用量達(dá)數(shù)百公斤，足以制造數(shù)十枚核武器，即使國際原子能機(jī)構(gòu)對此進(jìn)行部分保障監(jiān)督，技術(shù)上也將極具挑戰(zhàn)性，因?yàn)闊o法對相關(guān)核材料采取直接的視察措施，只能用封記等間接方式來確認(rèn)不被轉(zhuǎn)用，難以采取及時(shí)有效的監(jiān)督措施。
冷戰(zhàn)結(jié)束后約30年中，美國一直推動(dòng)各國加強(qiáng)核材料的安全和安保，動(dòng)員很多國家減少高濃縮鈾的使用。奧巴馬執(zhí)政期間，美國倡導(dǎo)發(fā)起并連續(xù)舉辦了四次核安全峰會(huì)，鼓勵(lì)各國將使用高濃鈾的反應(yīng)堆轉(zhuǎn)化為使用低濃鈾，并最大限度減少使用高濃鈾；強(qiáng)調(diào)高濃鈾安保、衡算和集中存放的重要性；鼓勵(lì)各國將核材料的儲(chǔ)量降至最低水平。
盡管美國極力敦促其他國家集中存放高濃縮鈾、減少高濃縮鈾使用，美國海軍核動(dòng)力反應(yīng)堆的改造進(jìn)展非常緩慢，而此次美英澳三國核潛艇合作更是逆潮流而動(dòng)，必然造成高濃縮鈾更廣泛的使用。奧巴馬政府時(shí)期主管軍控事務(wù)的副國務(wù)卿戈特莫勒公開批評潛艇協(xié)議，認(rèn)為這損壞了美國60年來致力于減少高濃縮鈾使用的政策。
澳大利亞在未來核潛艇合作中發(fā)揮什么作用還不清楚，澳大利亞是否會(huì)以此為由發(fā)展核燃料循環(huán)能力也不確定，但有一點(diǎn)是清楚的：美英澳核潛艇合作將造成核技術(shù)的擴(kuò)散。即使在最極端的情況下，澳大利亞不參與核動(dòng)力潛艇的設(shè)計(jì)和建造，也不獨(dú)立生產(chǎn)核材料，但仍需要大量訓(xùn)練有素的專業(yè)人員運(yùn)行和監(jiān)測核反應(yīng)堆，而美英將為這些人員提供相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)，這將造成技術(shù)擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。如果澳大利亞以各種方式參與核潛艇設(shè)計(jì)和制造以及核材料生產(chǎn)，核擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步增大。
第三，美英澳核潛艇合作將推動(dòng)核潛艇的擴(kuò)散。潛艇是非常重要的武器平臺(tái)，而核動(dòng)力潛艇比常規(guī)動(dòng)力潛艇具有明顯的優(yōu)勢，如續(xù)航時(shí)間長、速度快、隱蔽性好，是發(fā)射常規(guī)導(dǎo)彈或者核導(dǎo)彈的平臺(tái)。任何種類的潛艇轉(zhuǎn)讓都有重大的地區(qū)影響，而美英澳此項(xiàng)合作的重大影響將是史無前例的。一方面，澳大利亞未來如果有意研發(fā)制造核武器，核動(dòng)力潛艇可以成為理想的運(yùn)載工具。另一方面，其他國家也許會(huì)效仿美英澳開展核潛艇合作。國際原子能機(jī)構(gòu)總干事格羅西曾表達(dá)了此種擔(dān)憂，認(rèn)為不排除其他國家會(huì)利用美英澳這個(gè)先例尋求發(fā)展自己的核潛艇計(jì)劃。
核潛艇合作有兩種可能。一是沒有加入《不擴(kuò)散核武器條約》的核武裝國家，這些國家一旦獲得核動(dòng)力潛艇，它們的核武器將有更強(qiáng)的生存能力。二是無核武器國家尋求建造核動(dòng)力潛艇，并以此為由建立獨(dú)立的核燃料循環(huán)能力，從而讓發(fā)展核潛艇成為獲得核材料的新途徑，核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)將因此大幅增加。假設(shè)出現(xiàn)類似情形，美國將有何理由或者資格阻止其他國家的類似合作呢？
第四，美英澳核潛艇合作體現(xiàn)了美國在防擴(kuò)散問題上的雙重標(biāo)準(zhǔn)，埋下了更大的安全隱患。美國在此問題上采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，意味著它對地緣安全利益的考慮超越了對核擴(kuò)散的擔(dān)憂。一些美國官員辯稱，澳大利亞防擴(kuò)散政策記錄良好，因此不存在核擴(kuò)散的隱患。這種說法相當(dāng)于為核擴(kuò)散設(shè)定條件，即美國對其認(rèn)為表現(xiàn)良好的國家可以在防擴(kuò)散問題上網(wǎng)開一面；另外一些國家則需要面對美國的打壓。
在白宮有關(guān)三國潛艇合作的媒體吹風(fēng)會(huì)上，美國官員稱一系列獨(dú)特的條件促成了此次合作，似乎表示僅此一例，不會(huì)有更多類似合作。即便未來不會(huì)出現(xiàn)更多美國、英國或者美英兩國共同推動(dòng)的核潛艇合作，美英澳這一次潛艇合作對防擴(kuò)散的沖擊已經(jīng)非常顯著，更何況美國還會(huì)根據(jù)國際形勢變化調(diào)整相關(guān)政策。
事實(shí)上，美國在防擴(kuò)散問題上的類似操作已有先例。布什執(zhí)政時(shí)期，美國與印度在2005年7月簽署了民用核能合作協(xié)議，美國為印度的民用核能項(xiàng)目提供援助。2008年9月，美國成功游說核供應(yīng)國集團(tuán)為此項(xiàng)合作提供豁免。核供應(yīng)國集團(tuán)之所以成立，主要是因?yàn)橛《纫园l(fā)展民用核能的名義研發(fā)核武器，1974年進(jìn)行了所謂的“和平核試爆”，核供應(yīng)國集團(tuán)的成立就是為了防范以后出現(xiàn)類似情況。如今，美國卻推動(dòng)核供應(yīng)國集團(tuán)為美印民用核能合作開綠燈，體現(xiàn)出在防擴(kuò)散問題上的雙重標(biāo)準(zhǔn)和地緣安全考慮。
美國學(xué)者認(rèn)為，2005年的美印民用核能合作是通過“鞏固與世界上最大民主國家的關(guān)系以制衡中國”。對于2021年的潛艇協(xié)議，有美國前國防部官員稱：“如果防擴(kuò)散不得不退居次席，那也是正確的決定。”美英澳潛艇合作發(fā)生在美國調(diào)整對華戰(zhàn)略、強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略競爭的背景之下，其地緣安全考慮不言而喻。
三
核動(dòng)力潛艇合作是AUKUS的重點(diǎn)，但這僅是三國合作中的一項(xiàng)內(nèi)容。三國還將強(qiáng)化在印太地區(qū)的外交、安全和防務(wù)合作，包括信息和技術(shù)共享、安全和防務(wù)相關(guān)科學(xué)、技術(shù)、工業(yè)基礎(chǔ)和供應(yīng)鏈的整合；強(qiáng)化三國之間的聯(lián)合能力和互操作性（interoperability）；聚焦網(wǎng)絡(luò)能力、人工智能、數(shù)字技術(shù)和其他水下能力合作等。美英澳此次安全合作的深度和廣度遠(yuǎn)超想象，需要把它放在美國轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略重心和調(diào)整軍事戰(zhàn)略、重構(gòu)同盟關(guān)系的歷史背景中理解和認(rèn)識(shí)。
AUKUS是美國轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略重心、調(diào)整軍事戰(zhàn)略的體現(xiàn)。美國自冷戰(zhàn)結(jié)束之初就嘗試調(diào)整軍事戰(zhàn)略，其過程經(jīng)歷多次反復(fù)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國面臨的安全和軍事威脅來源消失，美國決定調(diào)整駐扎在日本、韓國和菲律賓的軍事力量，但隨后因?yàn)闁|亞地區(qū)安全形勢變化中止了駐軍調(diào)整進(jìn)程。在克林頓執(zhí)政末期，美國開始討論戰(zhàn)略重心東移問題。如果沒有“9·11”恐怖襲擊，小布什政府很可能早已啟動(dòng)并落實(shí)戰(zhàn)略重心東移的任務(wù)，因?yàn)楣埠忘h在2000年的競選綱領(lǐng)中就稱中國是美國的“戰(zhàn)略競爭者”而非“戰(zhàn)略伙伴”。小布什執(zhí)政8年，美國全力投注于不斷擴(kuò)大的反恐戰(zhàn)爭，戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移和同盟關(guān)系重構(gòu)因此擱置。
美國真正開始調(diào)整戰(zhàn)略重心始于奧巴馬總統(tǒng)第一任期，其主要標(biāo)志是國務(wù)卿希拉里在赴泰國參加?xùn)|盟地區(qū)論壇期間高調(diào)宣示“美國回來了”。此后美國的亞太戰(zhàn)略被表述為“重返亞太”或者“亞太再平衡”。美國重返亞太是外交上的、經(jīng)濟(jì)上的，更是軍事上的。國防部長帕內(nèi)塔在2012年6月參加香格里拉對話時(shí)宣布，美國計(jì)劃調(diào)整海軍軍力部署，從太平洋和大西洋部署力量各占50%的狀態(tài)調(diào)整到太平洋占60%，大西洋占40%，包括將6艘航空母艦編隊(duì)、多數(shù)巡洋艦、驅(qū)逐艦、瀕海戰(zhàn)斗艦和潛艇部署到太平洋地區(qū)。美國同時(shí)逐步提升關(guān)島的重要性，將其打造為西太平洋地區(qū)的軍事樞紐。奧巴馬時(shí)期，美國已經(jīng)開始向澳大利亞部署部分軍事力量。從2012年起，美國開始在澳大利亞的達(dá)爾文部署海軍陸戰(zhàn)隊(duì)，初始規(guī)模較小，現(xiàn)在則基本穩(wěn)定在2500人左右。海軍陸戰(zhàn)隊(duì)輪駐達(dá)爾文部隊(duì)由此成為美國海軍陸戰(zhàn)隊(duì)部署在太平洋地區(qū)的三支力量之一。特朗普執(zhí)政后，美國用戰(zhàn)略競爭取代對華接觸與合作，其戰(zhàn)略重點(diǎn)更加突出、軍事戰(zhàn)略更加聚焦，“印太戰(zhàn)略”成為美國地區(qū)安全戰(zhàn)略的概念框架。美國2017年的《美國國家安全戰(zhàn)略》提出，希望盟國推進(jìn)軍事現(xiàn)代化，獲得必要的軍事能力，提升備戰(zhàn)水平，擴(kuò)大軍事力量規(guī)模?！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="jz_3_27" style="display: none;">,the White House,December 2017,p.28.盟友為美國軍方提供了進(jìn)入關(guān)鍵地區(qū)的便利，并為美國遍布全球的基地和后勤體系提供支撐。由于特朗普政府過度聚焦經(jīng)貿(mào)議題并與盟國在防務(wù)分擔(dān)問題上橫生抵牾，所謂“印太戰(zhàn)略”的軍事內(nèi)涵更多呈現(xiàn)為連續(xù)性而非變化。拜登政府延續(xù)了特朗普政府的對華戰(zhàn)略調(diào)整。2021年3月，拜登政府出臺(tái)的《臨時(shí)國家安全戰(zhàn)略方針》提出，美國要重振和現(xiàn)代化同盟與伙伴關(guān)系；同盟是美國的戰(zhàn)略資產(chǎn)，美國將對其投資，促其現(xiàn)代化，以應(yīng)對中國。在美國的亞洲盟國中，日本的重要性顯著提升，美日同盟對于東北亞安全形勢塑造能力大幅增強(qiáng)。澳大利亞似乎正成為美國在軍事領(lǐng)域重點(diǎn)推升的合作力量，美澳防務(wù)合作加強(qiáng)可以輔助美國戰(zhàn)略重心東移、軍事戰(zhàn)略調(diào)整以及軍事力量調(diào)配。
AUKUS體現(xiàn)了美國重構(gòu)同盟關(guān)系的理念，即在美國更多聚焦國內(nèi)、著重向亞太地區(qū)調(diào)整軍力存量的情況下，推動(dòng)同盟國家在本地區(qū)實(shí)行軍事、外交和安全的增量。類似理念體現(xiàn)在《2011年美國國家軍事戰(zhàn)略：重新定義美軍領(lǐng)導(dǎo)作用》報(bào)告中，如報(bào)告所稱“相對力量的持續(xù)轉(zhuǎn)變和國際秩序中日益增強(qiáng)的相互聯(lián)系意味著一個(gè)戰(zhàn)略拐點(diǎn)”，美國的軍事戰(zhàn)略需要應(yīng)時(shí)而變，重新定義美軍的領(lǐng)導(dǎo)作用。報(bào)告提出美軍的四重作用：美國政府機(jī)構(gòu)和其他組織的協(xié)調(diào)者（facilitator）、推升他國軍力的賦能者（enabler）、協(xié)助其他國家加強(qiáng)防務(wù)合作的召集者（convener）、安全的保障者（guarantor）。這成為美國隨后十年防務(wù)轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)思想。一方面，美國調(diào)整不同地區(qū)軍力部署的存量，以在亞太地區(qū)實(shí)現(xiàn)軍力部署的增量，因應(yīng)地區(qū)安全形勢變化；另一方面，美國動(dòng)員盟國承擔(dān)更多防務(wù)費(fèi)用，增加軍費(fèi)開支，加強(qiáng)常規(guī)軍事能力，更多參與美國主導(dǎo)的聯(lián)演練訓(xùn)，增進(jìn)防務(wù)協(xié)調(diào)與協(xié)作，讓盟國的增量輔助美國擴(kuò)大地區(qū)存在和地區(qū)影響。
通過建立升級(jí)版三邊安全伙伴關(guān)系，美英幫助澳大利亞提升軍事能力，扮演了所謂“賦能者”角色。此次聯(lián)合聲明同時(shí)宣布了其他安全和防務(wù)領(lǐng)域的合作，這對澳大利亞中長期綜合軍事能力建設(shè)影響深遠(yuǎn)。美國正在助力澳大利亞成為具有重要軍事影響的關(guān)鍵國家。澳大利亞是兩個(gè)與美國簽訂《防務(wù)貿(mào)易合作條約》的國家之一，已經(jīng)從美國采購了很多先進(jìn)的軍事裝備，包括12架EA-18G“咆哮者”電子攻擊機(jī)、72架F-35戰(zhàn)斗機(jī)、15架P-8反潛巡邏機(jī)以及阿帕奇直升機(jī)、MQ-9B無人機(jī)、遠(yuǎn)程反艦導(dǎo)彈、升級(jí)版超級(jí)大黃蜂F/A-18E/F等。
聯(lián)合聲明發(fā)布后，美澳兩國國防、外交部長舉行對話，宣布拓展軍事合作。澳大利亞同意美國將各種軍機(jī)輪駐到澳大利亞，提升軍事力量部署的合作，深化在“印太”地區(qū)的聯(lián)盟聯(lián)合行動(dòng)，建立聯(lián)合后勤保障和維修能力以輔助部署在澳大利亞的美軍潛艇和水面艦只。AUKUS還被認(rèn)為是美國“一體化威懾”（integrated deterrence）的體現(xiàn)，美澳為共同安全利益通力合作。美國在澳大利亞的軍事存在和設(shè)施準(zhǔn)入能力進(jìn)一步增強(qiáng)。
AUKUS同樣體現(xiàn)了美國重構(gòu)同盟關(guān)系的另一個(gè)理念，即將同盟關(guān)系拓展到軍事安全之外的其他領(lǐng)域，包括科學(xué)技術(shù)、工業(yè)基礎(chǔ)、供應(yīng)鏈、新興領(lǐng)域以及外交和價(jià)值觀等領(lǐng)域。拜登執(zhí)政后著力修復(fù)與盟國和伙伴國家的關(guān)系，將協(xié)調(diào)同盟和伙伴國家作為其對華政策三個(gè)支柱之首。為此，美日印澳四國（QUAD）3月舉行了首次線上首腦峰會(huì)，9月舉行首次線下首腦峰會(huì)；拜登總統(tǒng)的外交和安全團(tuán)隊(duì)則頻繁到訪亞太各國，開展穿梭外交；美國邀請韓國參加擴(kuò)大版的七國集團(tuán)首腦會(huì)議。美國試圖建構(gòu)一個(gè)包含軍事、安全、經(jīng)濟(jì)、政治和意識(shí)形態(tài)的聯(lián)盟，包括AUKUS、QUAD以及所謂參會(huì)“民主國家聯(lián)盟”、科技或者供應(yīng)鏈聯(lián)盟，其中條約盟國是核心，其他國家則在特定議題上發(fā)揮各自作用，幾乎所有類似國家組合的名單中都有澳大利亞。美國一直嘗試重構(gòu)同盟關(guān)系，美英澳三邊安全伙伴關(guān)系是非常重要的嘗試。
四
美英澳核潛艇交易的細(xì)節(jié)仍需要一年多的時(shí)間進(jìn)行談判，包括但不限于選用美英哪國的潛艇設(shè)計(jì)，核動(dòng)力反應(yīng)堆使用高濃縮鈾還是低濃縮鈾，潛艇在哪里建造，建造時(shí)間安排如何、后期如何維護(hù)，澳大利亞在多大程度上參與，國際原子能機(jī)構(gòu)如何參與保障監(jiān)督，等等。
美英澳核潛艇合作充滿不確定性。澳大利亞曾稱法國為其建造常規(guī)動(dòng)力潛艇交付期延長，造價(jià)飆升；毀掉與法國的合同之后，澳大利亞將面臨更長的交付期和更高的造價(jià)，一般認(rèn)為在15～20年內(nèi)可能無法獲得擬議的第一艘核動(dòng)力潛艇，建成一支完整的潛艇艦隊(duì)則需要更長時(shí)間。迄今沒有哪個(gè)國家在沒有發(fā)展民用核工業(yè)的時(shí)候就開始發(fā)展核動(dòng)力潛艇，澳大利亞開了先河，面臨的困難也將是前所未有的。澳大利亞希望在本土建造潛艇，但其中隱含很大的核擴(kuò)散爭議。如果澳大利亞為了避免爭議，由美國或者英國建造核潛艇，美國目前在更新本國潛艇，短期內(nèi)并沒有冗余生產(chǎn)能力。即使美英澳三國后期為了避免爭議，使用終生無需更換核燃料的堆芯，澳在何種程度上參與運(yùn)行和維護(hù)？如果美英澳潛艇合作涉及核材料、核技術(shù)以及其他敏感軍事技術(shù)，澳將面對美國國內(nèi)的法律障礙。正如美印民用核能合作一樣，圍繞類似問題的談判不會(huì)輕松。核潛艇合作宣布之后，該交易的核擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)各國關(guān)注。迄今，有很多專家學(xué)者已在討論如何止損，諸如澳在核問題上作出澄清并承諾克制、核反應(yīng)堆使用終生堆芯、與國際原子能機(jī)構(gòu)達(dá)成更嚴(yán)厲的保障監(jiān)督協(xié)議等。這項(xiàng)充滿爭議的合作將伴隨其后的整個(gè)過程，美英澳后續(xù)談判和協(xié)議落實(shí)過程中將不得不有所顧忌。
美英澳核潛艇交易協(xié)議無論最終如何落實(shí)，都將在多個(gè)方面影響亞太地區(qū)的戰(zhàn)略圖景。首先，澳大利亞在中美之爭中的“選邊站隊(duì)”給自身發(fā)展帶來不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。澳大利亞期待美國在同盟協(xié)調(diào)與合作中增加更多投入，但無論特朗普政府還是拜登政府，美國均聚焦于國內(nèi)投入，重在解決國內(nèi)問題，為盟國提供“公共產(chǎn)品”的能力和意愿皆呈降勢。澳大利亞有意成為美國在亞太地區(qū)的得力助手，但未來需要將本國更多的財(cái)政收入投入軍事領(lǐng)域，失去了既往安全靠美國、經(jīng)濟(jì)靠中國和亞太地區(qū)的便利，因此削弱自身的戰(zhàn)略主動(dòng)性。
第二，核潛艇交易將沖擊亞太地區(qū)的防擴(kuò)散努力。美英前所未有地向無核國家轉(zhuǎn)讓核動(dòng)力潛艇，而且允許澳大利亞獲得陸?？者h(yuǎn)程打擊能力，其中包括能夠攜帶核彈頭的戰(zhàn)斧巡航導(dǎo)彈，前者損害《不擴(kuò)散核武器條約》的宗旨和精神，后者損害《導(dǎo)彈及其技術(shù)控制機(jī)制》。美國出于地緣安全考慮，犧牲防擴(kuò)散規(guī)則，它又如何能夠施壓其他涉嫌從事核擴(kuò)散的國家呢？冷戰(zhàn)結(jié)束后，亞太地區(qū)的防擴(kuò)散形勢本來已經(jīng)非常復(fù)雜，美國此舉有可能助推本地區(qū)的核材料、核技術(shù)、核潛艇和導(dǎo)彈擴(kuò)散的“多米諾骨牌”效應(yīng)，亞太地區(qū)防擴(kuò)散形勢堪憂。
第三，美國帶動(dòng)英國對澳大利亞轉(zhuǎn)讓核動(dòng)力潛艇，可能進(jìn)一步加劇亞太地區(qū)的常規(guī)軍備競賽，并推動(dòng)本地區(qū)國際關(guān)系滑向國家集團(tuán)化對抗。美國按照雙重標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施這一舉動(dòng)，無異于于加深了亞太地區(qū)乃至更廣大區(qū)域國家之間的裂痕，可能引發(fā)國際關(guān)系新的分化和組合。聯(lián)合國秘書長古特雷斯在聯(lián)合國第74屆大會(huì)上曾表達(dá)過對“大分裂”的擔(dān)憂，即世界分裂成兩個(gè)陣營，出現(xiàn)兩個(gè)獨(dú)立的、相互競爭的世界，各有自己的零和地緣政治和軍事戰(zhàn)略。美國政府官員一再宣稱不打“冷戰(zhàn)”，但其所作所為均在助推國家間政治的集團(tuán)化，撕裂亞太地區(qū)。一個(gè)碎片化的亞太地區(qū)顯然不利于各國的安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也將讓冷戰(zhàn)結(jié)束后各國享受30余年的和平紅利不復(fù)存在，迫使各國將更多經(jīng)費(fèi)投放到軍事和安全領(lǐng)域。○
