拜登政府的東南亞政策及其影響*
2021-11-11 23:47張宇權(quán)劉奕瑋
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年11期
張宇權(quán) 劉奕瑋
[內(nèi)容提要]美國與東南亞國家的關(guān)系此前因特朗普的“美國優(yōu)先”政策受到遲滯。拜登政府上任后調(diào)整了美國對東南亞政策，一改之前的淡漠和輕視，多方面加強與東南亞國家的互動，一邊利用南海爭端離間中國與東南亞國家的關(guān)系，一邊增加對東南亞國家的援助，并在“民主”和“人權(quán)”問題上對東南亞國家采取務(wù)實的“就事論事”“大事化小”策略。拜登政府的政策調(diào)整基于特朗普政府的東南亞政策已經(jīng)陷入僵局、中國在東南亞的影響力日增等現(xiàn)實，也與拜登本人經(jīng)歷和執(zhí)政理念相關(guān)。但是，這一切只能有限地改善美國與東南亞國家的關(guān)系，更會對中美關(guān)系以及地區(qū)局勢造成不利影響。隨著中國與東南亞國家的友好合作日益深入，美國在東南亞的影響力減弱勢將難以逆轉(zhuǎn)。
東南亞地區(qū)在歷屆美國政府外交中占有舉足輕重的地位。冷戰(zhàn)時期，美國政府在東南亞地區(qū)組建了東南亞條約組織，力圖創(chuàng)建東南亞地區(qū)的北約。冷戰(zhàn)后，美國仍與菲律賓、泰國、新加坡等東南亞國家保持深入的合作，在東南亞維持著霸權(quán)。然而，特朗普時期的“美國優(yōu)先”政策使東南亞在美國外交中的地位顯著下降，無疑也損害了東南亞國家對美國的信任。為了扭轉(zhuǎn)這一勢頭并遏制中國在東南亞與日俱增的影響力，拜登政府逐漸調(diào)整美國的東南亞政策，密切對東南亞國家的交往，增加對其援助，其中不乏離間中國與東南亞關(guān)系、遏制中國之意圖。本文擬梳理拜登政府對東南亞政策的調(diào)整并分析其原因，以評估這一政策調(diào)整的效果及其對各相關(guān)方的影響。
一
美國與東南亞國家的關(guān)系尤其是政府間關(guān)系因特朗普時期的淡漠態(tài)度而受到損害。當(dāng)菲律賓打算結(jié)束與美國之間的《部隊訪問協(xié)議》時，特朗普表示自己對其終結(jié)與否“沒有真的很在意”，因為終結(jié)它可以“節(jié)省一大筆錢”。在多邊合作方面，特朗普政府上臺后立刻退出了《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP），美國國會的亞太委員會批評道：“我們與亞洲尤其是東南亞的交往戰(zhàn)略非常依賴TPP，以至于當(dāng)美國退出后，我們就沒有什么（東南亞）政策了?！?span id="syggg00" class="footnote_content" id="jz_2_13" style="display: none;">Joseph Chinyong Liow,“U.S.–Southeast Asia Relations under the Trump Administration,”,No.24,July 2017,p.57.同時，特朗普僅在2017年出席了東盟—美國首腦會議，而后連續(xù)三年缺席該會議。在南海地區(qū)安全問題上，特朗普政府強調(diào)的是讓東南亞各國自行解決防務(wù)問題，沒有強調(diào)在多邊框架下與東南亞國家的協(xié)同合作。在對外援助上，特朗普政府著力削減，認(rèn)為外援本質(zhì)上對美國是不公平的?！懊裰鬟M(jìn)程”亦不是特朗普政府的重要議程，特朗普曾直言美國外交政策的諸多問題始于“把沒有經(jīng)驗或沒有興趣成為西方民主國家的國家變成西方民主國家”。特朗普政府忽視甚或輕視國際規(guī)則，在東南亞更是游離在本地原有的多邊合作架構(gòu)之外，有意利用東南亞少數(shù)國家對中國的不滿而另立新的區(qū)域規(guī)則。拜登在上任之后重新調(diào)整了美國與東南亞國家的關(guān)系，東南亞正在成為美國外交政策中最為關(guān)鍵的地區(qū)之一。拜登在《臨時國家安全戰(zhàn)略方針》中指出，美國的“重大國家利益促使我們與印太地區(qū)建立最深入的聯(lián)系”，美國會“深化”與“新加坡、越南和其他東盟成員國”之間的伙伴關(guān)系以此達(dá)成共同目標(biāo)。具體而言，拜登政府在政府間往來、南海爭端、軍事合作、對外援助、“民主”問題及地區(qū)規(guī)則等方面對特朗普政府的東南亞政策進(jìn)行了較大調(diào)整。
第一，通過雙邊、多邊往來修補并深化與東南亞盟友和伙伴之間的關(guān)系。在雙邊往來方面，美菲關(guān)系的調(diào)整尤為突出。2021年1月，國務(wù)卿布林肯與菲律賓外長洛欽通話，重申美國和菲律賓之間的軍事協(xié)定的重要性，并特別向菲律賓保證當(dāng)菲律賓在南海地區(qū)遭受軍事威脅時，美國會按照協(xié)定采取行動。7月，防長奧斯汀出訪菲律賓，菲律賓同意不再終止《部隊訪問協(xié)議》。9月，菲律賓外長洛欽出訪美國，與美國國務(wù)卿布林肯就南海局勢、新冠疫情等話題進(jìn)行了討論。雙方還表示將于2021年11月舉辦雙邊戰(zhàn)略對話，并在2022年初舉辦由防長和外長參加的“2+2”部長級對話，以此鞏固美菲的盟友關(guān)系。美國與越南、印尼的軍事合作引人注目。7月，國防部長奧斯汀在越南就美越雙方的軍事合作問題釋放了積極的信號。8月，美國副總統(tǒng)哈里斯訪問了越南，表示要強化和越南的全面合作伙伴關(guān)系，重點強調(diào)了幫助越南加強岸防實力，維護(hù)南海地區(qū)的安全，還承諾幫助越南經(jīng)濟實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。8月，美國與印尼在馬塔普拉（Martapura）舉行有史以來規(guī)模最大的軍事演習(xí)，3000多名人員參加，印尼外長就此評價稱兩國正處在“雙邊關(guān)系的新時代”。此外，2021年6月，副國務(wù)卿舍曼還訪問了泰國和柬埔寨。8月，副總統(tǒng)哈里斯還在新加坡就氣候問題、安全問題、經(jīng)濟合作、新冠疫情防控和新加坡達(dá)成了一系列協(xié)議。拜登政府與東南亞國家的頻繁交往不斷深化和東南亞國家之間的關(guān)系，彰顯美國欲繼續(xù)擔(dān)任該地區(qū)事務(wù)介入者的決心。
在多邊關(guān)系方面，拜登政府加強了與東南亞區(qū)域組織的合作，并為地區(qū)軍事合作演注入新內(nèi)容。2021年3月，美國與東盟舉行第12次東盟—美國聯(lián)合合作委員會會議，美國表示會在《東盟印太展望》的框架下與東盟進(jìn)行合作，落實《東盟—美國戰(zhàn)略伙伴行動方案（2021～2025）》，為地區(qū)安全和繁榮作出貢獻(xiàn)。2021年5月，美國和東盟舉行了第34次美國—東盟對話，美國表示將振興與東盟之間的伙伴關(guān)系。2021年6月，拜登政府與湄公河—美國伙伴關(guān)系的成員舉行首次高級官員會，美國強調(diào)支持湄公河國家的經(jīng)濟發(fā)展。8月，國務(wù)卿布林肯參加了美國—東盟外長會議、東亞峰會、東盟地區(qū)論壇和湄公河—美國伙伴關(guān)系會議等多個線上會議，強調(diào)美國為“印太”地區(qū)提供的新冠援助以及美國對“以東盟為中心”這一原則的堅守。同月，美國海軍與21國在東南亞地區(qū)舉行第20次“東南亞合作訓(xùn)練”（SEACAT）軍事演習(xí)，其中東南亞地區(qū)與中國在南海有主權(quán)爭端的越南、馬來西亞、菲律賓等國都受邀參加。美國為此次演習(xí)賦予新的內(nèi)涵，美軍稱該演習(xí)模擬多種情景以幫助各國在海上“更好地了解行動方式和對國際規(guī)范的遵守情況”，從而“為未來現(xiàn)實世界可能的接觸作準(zhǔn)備”。結(jié)合拜登政府罔顧事實指責(zé)中國在南海地區(qū)“違反”國際法等言論，此次演習(xí)針對中國的意圖不言自明。該演習(xí)密切了美國與東南亞國家的軍事聯(lián)系，又渲染了“中國威脅論”，給中國與東南亞國家的友好往來籠罩上一層陰影。另外，拜登政府還在起草一份面向有東南亞國家參與的、排除中國的數(shù)字經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)議，以圖規(guī)范數(shù)據(jù)信息使用和推動貿(mào)易發(fā)展。美國國家安全事務(wù)助理蘇利文甚至提到過，美國應(yīng)使中國“無法書寫21世紀(jì)的貿(mào)易和科技規(guī)則”。總的來說，拜登上任后積極地推動了美國和東南亞盟友和伙伴之間的關(guān)系，試圖重新喚起東南亞國家對美國承諾的信心。從阿富汗撤軍之后，美國無疑會投入更多的精力經(jīng)營與東南亞國家的關(guān)系。
第二，利用南海爭端離間中國與部分東南亞國家之間的關(guān)系，以增強美國的影響力。南海爭端是中國與部分東南亞國家之間的矛盾點，拜登政府時不時通過“強調(diào)爭端”給中國與東南亞國家關(guān)系制造麻煩。2021年3月，中國漁船因躲避風(fēng)浪在牛軛礁附近停留而受到菲律賓方面的指責(zé)。隨即，布林肯立刻聲明南海地區(qū)的沖突適用于《美菲共同防御條約》。牛軛礁事件的發(fā)酵離不開美國政府的煽風(fēng)點火，原本可以通過協(xié)商解決的沖突因此復(fù)雜化。柬埔寨的立場是反對南海問題國際化，6月舍曼訪問柬埔寨時曾嘗試促變，她向首相洪森表示，柬埔寨在擔(dān)任2022年東盟輪值主席國時，美國會協(xié)助柬在“應(yīng)對包括在南海地區(qū)等關(guān)鍵的區(qū)域政治和安全挑戰(zhàn)中扮演建設(shè)性的角色”。7月，在南海仲裁案裁決5周年之際，布林肯公開聲稱美國擁護(hù)南海仲裁案的決議、中國對菲律賓“專屬經(jīng)濟區(qū)”的訴求是“非法的”，強調(diào)美國會恪守《美菲共同防御協(xié)定》。同月，布林肯與東盟各國外長舉行視頻會議，強調(diào)美國會和東南亞各國共同應(yīng)對中國在南海地區(qū)構(gòu)成的“威脅”，并重申“美國拒絕接受中國在南海的‘非法’海洋主張”。8月，哈里斯在新加坡發(fā)表的講話中稱，中國在南海問題上仍在采取“脅迫”和“恐嚇”的措施宣示南海主權(quán)。拜登政府如此種種言行，借口中國不接受“南海仲裁案”的結(jié)果和中國的行為“不符合規(guī)則”，以南海問題在東南亞國家中大作文章，挑拔、激化矛盾的意圖顯而易見，無疑會疏離中國與部分東南亞國家的關(guān)系，損害中國構(gòu)建周邊命運共同體的努力。
第三，加強對東南亞國家的各類援助。拜登政府2022年財政預(yù)算大幅提升對外援助方面的支出。新冠疫情是當(dāng)下最緊迫的公共衛(wèi)生事件，但美國囤積疫苗的行為招致了世界各國的不滿。時任馬來西亞總理穆希?。∕uhyiddin Yassin）便指責(zé)美國的疫苗出口量過低，呼吁美國增加疫苗的出口量。為了扭轉(zhuǎn)囤積疫苗所造成的負(fù)面影響，拜登政府現(xiàn)已向柬埔寨、越南、印尼、泰國、馬來西亞等國家捐贈2000多萬劑新冠疫苗。借新冠疫情，美國順勢深化與東南亞國家的醫(yī)療衛(wèi)生合作。8月25日，美國疾控中心的東南亞分部開始在越南運營，美國表示該機構(gòu)將致力于提升地區(qū)成員“預(yù)防、檢測和應(yīng)對傳染病和其他新出現(xiàn)的健康威脅的能力”。美國此舉是為了顯示自己的友善，也是為了拉攏東南亞國家，以防其完全站在中國一邊。與此同時，拜登政府還加強了對東南亞國家的軍事援助。2021年6月，美國國防部批準(zhǔn)了向菲律賓出售F-16戰(zhàn)斗機、“魚叉”反艦導(dǎo)彈和“響尾蛇”空地空導(dǎo)彈。同月，美國與印尼一同在馬六甲海峽和南海的戰(zhàn)略交匯點開始建設(shè)一所價值350萬美元的海軍訓(xùn)練基地。美國駐印尼大使說：“作為印度尼西亞的朋友和伙伴，美國仍然致力于支持印度尼西亞在通過打擊國內(nèi)和跨國犯罪來推進(jìn)區(qū)域和平與安全方面發(fā)揮的主導(dǎo)作用”。美國這一舉動無疑是為了拉近與菲律賓以及印尼的距離，傳達(dá)了與兩國推進(jìn)軍事合作的愿望。2021年3月，拜登在接受采訪時說：“我建議我們最終應(yīng)該有一個類似的倡議，由民主國家出力，幫助世界上那些實際上需要幫助的社區(qū)。”為了實現(xiàn)這一倡議，6月，拜登在G7峰會上與其他六國領(lǐng)導(dǎo)人共同提出了“重建更好世界”（Build Back Better World）計劃，試圖與中國的“一帶一路”倡議競爭，但打出了幫助有需要的國家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的光鮮旗號，短時期內(nèi)對東南亞乃至其他地區(qū)的不少國家都會有一定的誘惑力。
第四，在民主和人權(quán)問題上區(qū)別對待東南亞國家，以顯示其務(wù)實性。2021年2月，在緬甸軍方軟禁了國務(wù)資政昂山素季和總統(tǒng)溫敏之后，拜登立刻表示這一行為是對緬甸民主轉(zhuǎn)型的“直接破壞”，表示美國“很有必要”繼續(xù)對緬甸施加制裁。美國采取了制裁和軍事政權(quán)有關(guān)的個人及實體、限制出口敏感產(chǎn)品至緬甸軍事政權(quán)等各種措施。美國務(wù)院官員柯里（Kelley Currie）表示，拜登政府目前所做的仍然不夠，緬甸的沖突是“美國和其他民主國家當(dāng)今面對的觀念沖突的原爆點”，因此美國需要采取進(jìn)一步的應(yīng)對措施，比如公開否定軍事政府的合法性和在安理會通過斡旋擬定出一份決議草案。然而，拜登政府目前除了簡單制裁之外使不出更有效的手段，這似乎與他強調(diào)的“保衛(wèi)民主”相悖。實際上，中國在緬甸擁有大量的中資企業(yè)，在緬甸發(fā)生動亂之后一些中資企業(yè)的工廠遭到了破壞，這種持續(xù)動蕩的局勢不利于中國在緬甸進(jìn)行經(jīng)貿(mào)活動。拜登不急于向緬甸軍事政權(quán)施壓，反而敦促中國譴責(zé)緬甸軍事政權(quán)，目的是為了繼續(xù)擾亂中國地緣政治的穩(wěn)定。另外，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特常年因禁毒戰(zhàn)招致非議，被外界指責(zé)破壞菲律賓的“民主進(jìn)程”，但拜登政府對此不太關(guān)心。美國將菲律賓視為在南海問題上遏制中國的角色，所以力避惹惱杜特爾特。拜登政府在民主、人權(quán)問題上的作為與否并非如其口頭表達(dá)的那般動聽，而是取決于美國的實際利益。
二
拜登政府對美國的東南亞政策進(jìn)行了較大調(diào)整，個中原因是多方面的，其中最主要的有美國的東南亞政策在特朗普時期日益陷入僵局，南海、東南亞地區(qū)的地緣政治意義和中國在東南亞對美國霸權(quán)地位的影響雙雙上升，以及拜登個人的經(jīng)歷與執(zhí)政理念等。
一是特朗普政府的東南亞政策已經(jīng)陷入僵局。美國曾一直是東南亞地區(qū)事務(wù)的積極參與者，特別是在奧巴馬執(zhí)政時期，美國制定了“重返亞太”政策。但特朗普政府卻顛覆了奧巴馬的政策，選擇退出了TPP協(xié)定，對東盟合作機制的漠不關(guān)心，甚至不在意菲律賓的杜特爾特政府單方面試圖終止《部隊訪問協(xié)議》的做法。這些行為都損害了美國的戰(zhàn)略信譽以及美國在東南亞建立的霸權(quán)秩序。特朗普政府在東南亞持續(xù)和充滿不確定性的政策變化讓新加坡總理李顯龍?zhí)岢鲆蓡枺骸捌渌诉€如何還能相信你？”2019年11月，在特朗普缺席了在泰國舉行的東盟—美國首腦會議后，有7個東盟成員國的領(lǐng)導(dǎo)人拒絕出席會議，而只是派出了外長。另外，一項2019年在東南亞進(jìn)行的民調(diào)發(fā)現(xiàn)，只有約35%的受訪者有信心美國成為東南亞的戰(zhàn)略伙伴。矛盾的是，特朗普政府又希望東南亞國家可以和自己站在一起在南海問題上和中國對抗。時任國務(wù)卿蓬佩奧曾對東盟國家外長們表示，在南海問題上，東南亞國家“不要光說不練”，而是要與中國進(jìn)行“抗?fàn)帯?。特朗普的東南亞政策讓東南亞國家難以選擇與美國站在一起，損害了美國在東南亞的戰(zhàn)略信譽。而拜登政府則渴望恢復(fù)美國的霸權(quán)秩序，宣稱美國正在“迅速采取行動，開始恢復(fù)與國際的接觸，并重新贏得領(lǐng)導(dǎo)地位”。拜登政府調(diào)整前任的東南亞政策，就是為了打破雙邊關(guān)系的僵局。
二是拜登政府期望維持美國在南海區(qū)域的重大地緣戰(zhàn)略利益。南海地區(qū)是日本、韓國等美國盟友大部分原油進(jìn)口的必經(jīng)之地，而且擁有豐富的自然資源，具有重要的軍事地位。中國在南海地區(qū)的軍事部署可以牽制甚或鉗制美國在東南亞乃至亞太地區(qū)的軍事部署，對美國的“第一島鏈”構(gòu)成沖擊。因此，由中國控制南海，是美國不愿接受的局面。2021年4月，拜登與日本首相會晤時強調(diào)，堅決反對“中國在南海的‘非法’訴求”，確保維持一個“處在國際法管轄下的自由開放的南海”。9月，四邊機制首次線下領(lǐng)導(dǎo)人會晤的《聯(lián)合聲明》稱，美日印澳“將繼續(xù)支持遵守國際法”，“以應(yīng)對包括在中國東海和南海的基于海洋規(guī)則的秩序所面臨的挑戰(zhàn)”。可以看出，拜登政府渴望在南海地區(qū)建立符合美國定義的國際秩序。2021年1月，坎貝爾就曾撰文稱，“美國需要幫助印太地區(qū)的國家發(fā)展它們的實力以對抗中國”。2021年7月，美國防長奧斯汀在新加坡國立戰(zhàn)略研究所發(fā)表的演講中說，美國會與東南亞的盟友一道“致力于威懾上的合作……以應(yīng)對東南亞和整個印太地區(qū)面臨的安全挑戰(zhàn)”。拜登政府上臺伊始就強調(diào)盟友關(guān)系和多邊合作的重要性，在其任內(nèi)美國無疑會將更多的精力放在東南亞國家身上。拜登政府渲染南海問題，意在拉攏東南亞國家與美國共同對抗中國，構(gòu)建出所謂的“符合規(guī)則”的南海秩序，以限制中國在東南亞的發(fā)展。因此，2021年5～8月的短短四個月內(nèi)，美國國務(wù)卿布林肯、副國務(wù)卿舍曼、國防部長奧斯汀和副總統(tǒng)哈里斯接連訪問了中國周邊國家，重點是東南亞國家。其在美國對華遏制戰(zhàn)略中的重要地位由此可見一斑。
三是中國在東南亞日益增長的影響力不符合美國的霸權(quán)目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國綜合國力飛速提升，美國把中國的崛起視為對自己霸權(quán)地位的挑戰(zhàn)，“中國威脅論”“修正主義中國”等言論不絕于耳。2021年2月，拜登在題為“美國的世界地位”的講話中稱，美國將正面應(yīng)對“中國日益增長的與美國相抗衡的‘野心’”。近年來，中國與東南亞國家的密切往來觸動了美國的霸權(quán)神經(jīng)，令其頗為警惕。在經(jīng)濟貿(mào)易上，中國已經(jīng)連續(xù)12年成為了東盟最大的貿(mào)易伙伴。即使新冠疫情也幾乎沒有干擾中國與東南亞國家的經(jīng)濟合作。2020年，中國加入了東盟牽頭的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》，還為東盟各國在疫情下的數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供了軟件與硬件上的支持。在文化教育上，中國已在東南亞國家開辦了30多所孔子學(xué)院，在泰國、新加坡和老撾等國建有中國文化交流中心，每年有數(shù)萬名東南亞留學(xué)生到中國留學(xué)。在軍事領(lǐng)域，中國與印尼、菲律賓、越南等國建立了年度防務(wù)磋商機制，2018、2019年舉行了中國—東盟海上聯(lián)合軍事演習(xí)。這些互動表明，東南亞國家與中國的雙邊往來和友好合作并沒有因既有領(lǐng)土權(quán)益爭端等問題而停滯不前。新冠疫情期間，中國更是為東南亞國家提供了大量疫苗和物資援助。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特在第六次國情咨文中感謝了中國在最緊迫的時刻提供了疫苗，稱菲律賓將永遠(yuǎn)是中國“真正的朋友”。2021年8月，柬埔寨衛(wèi)生部發(fā)言人奧萬?。∣r Vandine）在接受中國捐贈的第五批疫苗后稱，中國的援助“令人難忘、令人欽佩”。同時，東南亞地區(qū)是中國“一帶一路”國際合作項目的重點區(qū)域，各項合作的落實深化了中國與東南亞之間的理解和聯(lián)系。雖然菲律賓、泰國是美國的軍事盟友，美國與新加坡、越南、印尼都有深入的軍事往來，但美國顯然擔(dān)心中國在這些東南亞國家的影響力增長會削弱美在當(dāng)?shù)氐陌詸?quán)地位。東盟僅是美國第11大貿(mào)易伙伴，卻是中國第1大貿(mào)易伙伴，美國很難通過貿(mào)易維系在東南亞的霸權(quán)地位、對東南亞各國施加更大影響，故轉(zhuǎn)而求其他，于是拜登政府上臺后調(diào)整對東南亞的政策就成了必然選擇。
四是美國對東南亞的“民主”政策服務(wù)于其國內(nèi)外雙重利益。特朗普政府上臺后，美國國內(nèi)政治觀點的兩極化愈趨嚴(yán)重，種族主義、民粹主義引發(fā)的問題層出不窮。2021年1月，美國進(jìn)入大選的選舉人投票環(huán)節(jié)時，國會大樓甚至被特朗普的支持者占領(lǐng)。國務(wù)卿布林肯就此解釋稱，在全球推廣“民主價值觀”是為了證明美國的“民主制度”仍舊是最好的制度。其背后的邏輯是，當(dāng)他國采用了美國的“民主制度”后，這些國家的繁榮可以標(biāo)榜美國“民主制度”的優(yōu)越性，美國民眾便會更加熱愛自己的制度，特朗普式的人物不會再有機會掌權(quán)。由此推而廣之，在東南亞地區(qū)實現(xiàn)“民主”是讓美國民眾重拾對美國“民主制度”的信心的重要手段。拜登認(rèn)為，當(dāng)今世界“民主正在倒退”，“民主”在美國乃至全球都飽受威脅，所以美國需要在全球各地“站出來”保衛(wèi)“民主價值觀”，并和盟友一道對威脅到“開放社會”的行為體進(jìn)行“斗爭”，“繼續(xù)致力于實現(xiàn)和捍衛(wèi)作為美國生活方式核心的‘民主價值觀’”。雖然美國的“民主”試驗在阿富汗和伊拉克等地已經(jīng)失敗，但拜登政府想使它在東南亞繼續(xù)。東南亞地區(qū)的緬甸、菲律賓、印尼、泰國等國時常被美國指責(zé)為不符合“美式民主制度”的標(biāo)準(zhǔn)，卻時不時被選為“美式民主”試驗田，還是服務(wù)于美國的最終目的——加強與東南亞國家的關(guān)系并利用它們充當(dāng)美國遏制中國的幫手。因此，拜登政府雖然在口頭上支持民主的宣示遠(yuǎn)多于特朗普政府，但對東南亞的政策實踐卻是在民主問題上頗講實用主義，回避某些難題。拜登政府在東南亞地區(qū)的“民主宣傳”活動既是為了遏制中國，也是為了讓美國的外交政策看起來言行一致。8月24日，哈里斯在新加坡表示，美國將繼續(xù)支持緬甸的民主事業(yè)，并持續(xù)關(guān)注東南亞的人權(quán)事務(wù)。8月26日，她在訪問越南時向越南政府表達(dá)了對當(dāng)?shù)亍叭藱?quán)問題”的擔(dān)憂，呼吁釋放被羈押的“異見人士”。
此外，拜登政府調(diào)整美國的東南亞政策，顯示出其個人經(jīng)歷和執(zhí)政理念的印跡。拜登在2008～2016年奧巴馬政府時期擔(dān)任副總統(tǒng)，是奧巴馬政府“重返亞太”政策的制定者和支持者之一。當(dāng)時，美國非常重視東南亞國家在遏制中國政策中的地緣戰(zhàn)略作用。奧巴馬政府首次參加了東亞峰會，并首次舉辦了美國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議，國務(wù)卿希拉里出席了當(dāng)時的所有東盟地區(qū)論壇，美國與東盟互動頻繁。拜登政府如今讓美國回歸東盟合作框架之中，很大程度是延續(xù)了奧巴馬政府時期的做法。拜登任副總統(tǒng)時就較為關(guān)注南海問題和國際規(guī)則，曾呼吁中國和東盟國家盡快就南海行為準(zhǔn)則達(dá)成共識；認(rèn)為缺乏相關(guān)的規(guī)則和規(guī)范會降低對沖突的預(yù)見性。另外，拜登是一個典型的自由主義政治人物。他在自傳中表示，推動美國空軍介入科索沃戰(zhàn)爭是他從政生涯中最自豪的事之一。在任副總統(tǒng)期間，他屢次就東歐國家如羅馬尼亞、烏克蘭等地的“民主”狀況發(fā)表看法，鼓勵當(dāng)?shù)氐摹懊裰髦贫取苯ㄔO(shè)。2021年8月，拜登宣布將在2021年12月舉辦線上“全球民主峰會”，屆時邀請全球“民主國家”的領(lǐng)導(dǎo)人參加，其對組建“民主陣營”的執(zhí)著顯露了他一貫秉持的自由主義價值觀。
三
拜登政府東南亞政策的調(diào)整有利于美國與東南亞國家關(guān)系的前行，但是會阻礙甚至惡化中美關(guān)系，導(dǎo)致地區(qū)國際關(guān)系的復(fù)雜化。由此反推，拜登政府對東南亞政策能否有效實施必然會受到下列因素的制約，主要是中國在東南亞的影響力、美國自身的吸引力和東盟自身的特性。
中美關(guān)系與拜登政府對東南亞政策的重大關(guān)聯(lián)性是基于中美關(guān)系的現(xiàn)實情勢。此前，特朗普政府的貿(mào)易戰(zhàn)政策已讓中美關(guān)系滑向低谷。拜登政府上臺后，布林肯直言：“我們與中國的關(guān)系在應(yīng)該競爭的時候是競爭的，在可以合作的時候是合作的，在必須對抗的時候是對抗的?！钡?，當(dāng)下中美之間在東南亞地區(qū)是對抗遠(yuǎn)多于合作。美國在東南亞國家面前屢屢向中國施壓，比如宣稱中國的核威脅、要求中國譴責(zé)緬甸軍事政權(quán)、借南海問題離間中國和部分東南亞國家的關(guān)系，以及宣稱中國在南海的行為“不合法”，一次又一次地給中美關(guān)系蒙上陰影。2021年7月，舍曼訪問中國時，王毅外長在會晤中提出的“三條底線”中就有“美國不得侵犯中國國家主權(quán)，更不能破壞中國領(lǐng)土完整”，便是對拜登政府近期南海政策的正面回應(yīng)。2021年9月，中國和美國代表就氣候變化問題在天津舉行了會晤，被視為中美關(guān)系的破冰機會。事實上，除了氣候變化問題，中國本可以與美國在反恐、核不擴散、新冠疫情、全球經(jīng)濟發(fā)展等更多的領(lǐng)域展開廣闊的合作，但美國在東南亞的所作所為有損中美合作的基礎(chǔ)。2021年9月10日，國家主席習(xí)近平在和拜登的通話中表示美國目前采取的政策使中美關(guān)系陷入低谷，“中美合作，兩國和世界都會受益；中美對抗，兩國和世界都會遭殃”。如果拜登政府的東南亞政策繼續(xù)挑戰(zhàn)到了中國的底線，中美合作的機會面只會越來越窄。
地區(qū)國際關(guān)系的復(fù)雜化乃至地區(qū)局勢的不穩(wěn)定，是拜登政府對東南亞政策的衍生效應(yīng)。2021年7月，俄羅斯防長紹伊古在上海合作組織成員國國防部長會議上直言，美國是東南亞地區(qū)局勢不穩(wěn)定的始作俑者。其一，美國不斷通過南海問題離間中國與東南亞國家間關(guān)系，雖然短期內(nèi)難以見效，但長期看必然有損中國與東南亞國家的理解、友誼，不利于地區(qū)爭端的有效解決。其二，美國不斷在東南亞地區(qū)進(jìn)行包括組織聯(lián)合軍事演習(xí)、出售軍備、設(shè)立軍事基地等相關(guān)軍事活動，不可避免地將會加劇地區(qū)軍事化，損害地區(qū)安全穩(wěn)定。其三，美國的粗暴干預(yù)加劇了南海問題國際化趨勢。美國不僅僅自己介入，還竄唆、聯(lián)合四方機制成員介入南海問題。美國拉攏日印澳拼湊起來的排他性小圈子——四邊機制，在2021年3月的線上首腦會議發(fā)表《共同聲明》，煞有介事地宣稱“堅決支持東盟的團(tuán)結(jié)和中心地位，以及東盟的《印太展望》”。美國想借用自己在其中的獨大地位直接介入東南亞地區(qū)事務(wù)，從而繞開中國參與的東盟多邊機制。2021年9月，美國、英國、澳大利亞三國又組建了一個三邊安全合作機制，為澳大利亞打造核動力潛艇。該機制雖然沒有挑明是為了遏制中國，但結(jié)合澳大利亞近期的表現(xiàn)來看無疑是針對中國在包括南海地區(qū)等整個亞太區(qū)域的活動。同時，美國還慫恿加拿大、英國、法國等北約盟友派遣軍艦駛經(jīng)南海地區(qū)。如此種種行為說明，美國及其少數(shù)伙伴已經(jīng)成為地區(qū)不穩(wěn)定的最大推手。
拜登政府對東南亞的政策在改善美國與東南亞國家關(guān)系中的積極作用是有限的。拜登的勝選讓部分東南亞國家對新一屆美國政府的支持有所期望。2020年11～12月，在東南亞進(jìn)行的一次民調(diào)顯示，對美國作為東南亞的戰(zhàn)略伙伴有信心的受訪者約占55%，這比特朗普執(zhí)政時期高出約20%。部分東南亞領(lǐng)導(dǎo)人也對拜登當(dāng)選表示了歡迎。時任馬來西亞總理穆希丁稱，“馬來西亞期待著在當(dāng)選總統(tǒng)喬·拜登的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)一步加強與美國的伙伴關(guān)系”；印尼總統(tǒng)佐科·維多多（Joko Widodo）則期待拜登“推進(jìn)我們在經(jīng)濟、民主和多邊主義方面的合作，以造福我們兩國人民和其他國家”。拜登回歸“多邊主義”以及減少行事的不確定性，這受到東南亞國家的歡迎。拜登上任后的確將東南亞放在了重要的位置，重回東盟合作當(dāng)中，也深化了美國與東南亞各國的聯(lián)系。2021年7月，菲律賓表示不再終止《部隊訪問協(xié)議》，杜特爾特承認(rèn)該決定是出于對美國捐贈的疫苗作出的讓步。這是拜登政府在修復(fù)與東南亞盟友的關(guān)系上取得的實質(zhì)性成果，表明東南亞國家面對美國提供的利益有可能作出對美有利的決策。不過，由于中國的影響力、美國自身的吸引力和東盟自身特性等因素的作用，拜登政府的政策調(diào)整只能發(fā)揮有限的作用。
其一，中國在東南亞的影響力。中國與東南亞各國地理相鄰，有幾千年的友好往來歷史。當(dāng)前，雙邊關(guān)系日益加深，在經(jīng)濟貿(mào)易、文化交流、軍事安全等領(lǐng)域開展了廣泛的交流與合作，結(jié)下了友誼。2021年4月，時任馬來西亞外長希沙慕?。℉ishammuddin Hussein）在訪問中國時稱“馬中是一家人”，馬來西亞將“永遠(yuǎn)做中國的好朋友”。2021年6月，中國和印尼舉行了“中國—印尼高級別對話合作機制”首次會議，印尼表示要加大與中國的合作。2021年9月，中國外長王毅在美國副總統(tǒng)哈里斯出訪越南后不久訪問了越南，越共中央總書記阮富仲在與王毅外長的會面中表示“誰也無法動搖和改變越中之間的團(tuán)結(jié)合作”。因此，東南亞國家在處理對華關(guān)系時越來越理性、務(wù)實，美國拉攏東南亞國家以離間它們與中國關(guān)系的政策效果有限。另外，拜登政府試圖在東南亞地區(qū)建立新的科技貿(mào)易機制、拉攏東南亞國家與中國對立，可能迫使部分東南亞國家陷入“選邊站”的兩難。如新加坡總理李顯龍稱，“美國正在讓人們進(jìn)行選擇”，“讓全球的伙伴不要選擇中國”，將“置它們（的伙伴）于困難的境地”。但是，東南亞國家難以承擔(dān)與中國對立的成本和代價，因此對美“一邊倒”的概率比較小。
其二，美國自身的吸引力。美國雖然是超級大國，但對東南亞國家的利好越來越少。拜登政府提供的新冠防疫援助較之于中國的援助相形見絀。美國已經(jīng)承諾向東南亞國家提供疫苗，但目前提供的疫苗劑量遠(yuǎn)不及中國。2021年6月29日，國務(wù)委員兼外長王毅在北京以視頻方式出席二十國集團(tuán)外長會，宣布中國已向世界近100個國家提供了4.5億多劑疫苗。2021年8月19日，駐菲律賓大使黃溪連接受菲主流媒體《馬尼拉時報》專訪時宣布，中國僅向菲律賓就提供了2550多萬劑疫苗，8月運抵的中國疫苗數(shù)量達(dá)到近1000萬劑。與之相比，美國提供的疫苗無異于杯水車薪。關(guān)于“重建更好世界”計劃，拜登強調(diào)的一項重要原則是“好的治理和強有力的標(biāo)準(zhǔn)”，其內(nèi)容包括環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、勞工待遇標(biāo)準(zhǔn)、項目透明度等內(nèi)容。這無異于提高了援助項目的批準(zhǔn)門檻，與國際貨幣基金組織所規(guī)定的貸款條件如出一轍。東南亞不少國家原本就對“貸款條件”一類要求持懷疑態(tài)度，拜登政府“重建更好世界”計劃的原則難免有侵犯東南亞國家等受援者主權(quán)之嫌，因此該計劃很難為美國在東南亞的影響力加分。另外，東南亞國家對拜登政府宣揚的“民主”和“人權(quán)”問題并不感興趣。它們不認(rèn)為美國強調(diào)的“民主”一定更好，而是更關(guān)心如何在大國競爭中生存。美國過分地強調(diào)與“民主”伙伴的共同利益反而會讓部分被美國認(rèn)為“不民主”的東南亞國家感到難堪。美國以民主和人權(quán)為借口遏制中國，表面上是向東南亞國家示好，實際上則加劇了大國競爭，讓東南亞國家陷入緊張的地區(qū)局勢之中。
其三，東盟自身的特性。東盟自身的屬性使得美國無法有效地利用東盟施加影響。一方面，東盟恪守“互不干涉”原則。東南亞國家并不會對其他國家內(nèi)部事務(wù)指手畫腳，因此美國難以借“民主”和“人權(quán)”的問題與東南亞國家找到共鳴。另一方面，東盟傾向于以雙邊方式解決爭端。雖然東盟框架下存在著大量的多邊合作機制，但落實到實際問題的解決上東盟更希望可以讓沖突雙方自行解決矛盾。與之相反，美國則圖謀南海問題國際化。美國的愿景與《南海各方行為宣言》所規(guī)定的“由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議”背道而馳，更會促使地區(qū)關(guān)系復(fù)雜化。再一方面，東盟希望自行主導(dǎo)本地區(qū)事務(wù)。美國在2021年四邊機制首腦會議上表示支持以東盟為中心解決地區(qū)問題，但未拿出具體的行動方案。美國頻繁地在域外機制中強調(diào)南海問題并拉攏域外盟友介入，此等做法顯然不符合東盟的要求，即將東盟置于爭端解決的核心位置。即便拜登政府就重回東南亞多邊合作作出了相應(yīng)的努力，如果美國不能尊重東盟的核心理念，雙方必然發(fā)生沖突，進(jìn)而會使美國新的東南亞政策效果大打折扣。
結(jié)語
東南亞地區(qū)是美國目前著重關(guān)注的地區(qū)，拜登政府對東南亞的政策要想切實付諸行動，需要東南亞國家的支持，也離不開中國的合作。但是，其針對和遏制中國的內(nèi)在目的注定其短視性，因而不可能長遠(yuǎn)地構(gòu)建美國與東南亞國家之間的關(guān)系。對此，中國可以采取“軟”和“硬”的兩手策略。軟的一手是，不斷深化與東南亞國家之間的關(guān)系；硬的一手是，堅決制止和反擊侵害中國主權(quán)和利益的言行。就軟的一手來說，中國應(yīng)當(dāng)強調(diào)并堅持在雙邊基礎(chǔ)上以和平方式解決爭端，以便控制乃至化解矛盾，粉碎美國利用南海問題離間中國與部分東南亞國家關(guān)系的圖謀；同時，在東南亞充分利用好現(xiàn)有的合作機制，包括《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》、湄公河—瀾滄江合作和“一帶一路”倡議等經(jīng)濟合作機制，發(fā)掘合作潛力，與東南亞國家深化互利互惠、合作共贏，尤其要拓展在公共衛(wèi)生、跨國犯罪、毒品問題等方面的合作，廣泛開展文化交流、人員往來，推動區(qū)域命運共同體建設(shè)，從而破解美國借重塑地區(qū)規(guī)則和“重建更好世界”計劃對中國與東南亞貿(mào)易投資合作發(fā)起的挑戰(zhàn)。就硬的一手來說，針對美國拉攏部分東南亞國家組建“民主陣營”遏制中國的做法，中國應(yīng)該堅決反對、大力抵制，以化解美國在東南亞地區(qū)制造的“新冷戰(zhàn)”氣氛。針對美國加強與部分東南亞國家的軍事合作而侵蝕中國國家利益的行為，中國必須保持高度警惕，通過各種手段加以阻止，特別是要提高遠(yuǎn)洋軍事防御和打擊的能力。在此前提下，中國應(yīng)堅持與美國、東南亞等國家攜手合作，共同應(yīng)對如新冠疫情、氣候變暖和核擴散、恐怖主義等全球性安全威脅和問題，為推進(jìn)區(qū)域和全球的和平與發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。○
