王 超

公私合作(Public Private Partnership，以下簡稱“PPP”)模式即政府和社會資本進行合作的模式。公私合作能夠促進公共領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及服務(wù)供給率的提高?，F(xiàn)有PPP相關(guān)研究成果多從實務(wù)操作流程出發(fā)，重在向?qū)崉?wù)人員介紹具體操作方法，且研究視角的同質(zhì)化現(xiàn)象比較明顯。既有介紹域外PPP制度的學(xué)術(shù)研究成果也多停留在具體制度介紹的層面，對PPP制度的實施效果以及制約PPP功能發(fā)揮的制度障礙和理論障礙的研究尚不夠深入。當下PPP模式中社會公共利益保障面臨諸多難題。政府承擔著社會公共利益保護的基本職責，在PPP模式中構(gòu)建政府與市場、政府和社會間的利益平衡機制，需要厘清PPP模式中政府職責的多維面向，進而明確社會公共利益保護的目標和方向。

一、經(jīng)濟法視域下PPP協(xié)議的公共性

從經(jīng)濟法視角看，PPP協(xié)議既不同于政府部門之間訂立的以政治利益為主要追求的協(xié)作文件，也相異于企業(yè)之間簽訂的以利潤獲取為重要目的的商業(yè)合同，更多的是以保障社會公共利益為基本宗旨的合作協(xié)議，具有顯著的公益屬性。目前學(xué)界對PPP協(xié)議法律性質(zhì)認定的主流觀點大致有三種：一為行政契約說，二為私法契約說，三為混合契約說。三種學(xué)說各有其合理性，為不同學(xué)者所支持，呈現(xiàn)膠著狀態(tài)。探究認定某一特定類型合同的法律性質(zhì)究竟是屬公還是屬私，直接關(guān)系到具體的規(guī)則適用和司法救濟渠道的選擇，更深層次的，還關(guān)系到相關(guān)的關(guān)聯(lián)制度整體價值取向以及在具體制度方面的設(shè)計。然而，就PPP協(xié)議法律性質(zhì)認定而言，由于PPP項目自身的復(fù)合屬性，形式上的主體配置等因素不應(yīng)成為決定性標準，更應(yīng)關(guān)注PPP協(xié)議的實質(zhì)特征。

(一)PPP協(xié)議是為社會公共利益締結(jié)的經(jīng)濟合同

經(jīng)濟法領(lǐng)域的學(xué)者多數(shù)認為維護社會公共利益是經(jīng)濟法立法和實施等各環(huán)節(jié)中都必須遵守的準則。PPP協(xié)議的締結(jié)目的是為實現(xiàn)社會公共利益。政府具有提供公共管理和服務(wù)的職能，在傳統(tǒng)時代基礎(chǔ)設(shè)施與社會公共服務(wù)項目的建設(shè)往往由政府主導(dǎo)進行。此類項目投資需求大，年收益率低，回報年限長，社會資本對該類項目的參與積極性低；同時，此類項目直接關(guān)系民生，政府為防止社會資本在逐利性的驅(qū)使下罔顧工程質(zhì)量或肆意抬高價格危及公共利益，也不愿社會資本參與該領(lǐng)域。當下中國面臨宏觀經(jīng)濟下行和財政減收的“雙重壓力”，地方債務(wù)負擔沉重、公共資源供給不足，政府力圖通過與社會資本合作來緩解財政資金緊張、化解地方債務(wù)風險，并經(jīng)由社會資本的投資替代，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，從而達到切實保障社會公眾需求和權(quán)益之目的。作為市場主體的社會資本具有逐利性，如果PPP項目不能給其帶來相應(yīng)的項目回報，那么他們選擇參與PPP項目的可能性就小。政府為吸引社會資本的加入，必然要滿足其盈利需求。因此，PPP項目合同締結(jié)的首要及根本目的還是為了履行政府行政職能，保障社會公共利益，滿足公眾基本需求。

(二)PPP協(xié)議是由行政權(quán)力監(jiān)管履行的經(jīng)濟合同

PPP項目的運行主要是針對涉及社會公共利益且備受廣大公眾關(guān)注的特殊項目，政府從履行公共管理職能出發(fā)對其進行全方位監(jiān)控。《PPP項目合同指南(試行)》《政府和社會資本合作項目通用合同指南》中都設(shè)計有政府方的監(jiān)督和介入機制。這些權(quán)力的設(shè)置散見于整個PPP項目合同的各條款之中，通常包括政府方在PPP項目進行過程中享有監(jiān)督權(quán)并且可以在特殊情況下行使介入權(quán)。政府在項目實施期間有知情權(quán)，有權(quán)監(jiān)控承包商和分包商的選擇，有權(quán)進場檢查和測試，能夠直接參股項目公司。當項目存在危及人身健康或安全、財產(chǎn)安全、環(huán)境安全的風險或者是已經(jīng)危及時，政府可以在項目公司違約甚至是未違約的情況下直接介入項目運營，臨時接管該項目。這些條款的規(guī)定明示著政府方雖然是平等合同締結(jié)主體，但其自身的行政管理職能，賦予其在特殊情況下能夠?qū)ι鐣Y本侵害公共利益的行為進行監(jiān)管。PPP項目合同中對政府監(jiān)督以及介入權(quán)的條款約定使其具有濃厚的行政色彩。

(三)PPP協(xié)議是實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標的經(jīng)濟合同

PPP協(xié)議主要包括政府特許經(jīng)營協(xié)議、政府采購協(xié)議兩種主要形式，它們都是法定的行政協(xié)議。當前PPP協(xié)議的形式內(nèi)涵仍在不斷發(fā)展中，涵蓋了所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域。從價值取向來看，PPP協(xié)議下政府采購制度的發(fā)展與經(jīng)濟法的價值取向相一致。所謂政府采購，指的是政府為開展政務(wù)或為提供公眾服務(wù)，以規(guī)范的程序采購物品或社會服務(wù)的行為,其目的是通過發(fā)揮政府調(diào)控職能，維護市場秩序，進而彌補市場調(diào)節(jié)之不足。政府的這一宏觀調(diào)控職能，與經(jīng)濟法本身維護經(jīng)濟發(fā)展中的公平正義是一致的。這一價值取向，是一種兼顧社會公共利益與個人利益的經(jīng)濟正義。從法律責任的角度來看，作為采購主體，政府承擔著行政責任、民事責任乃至刑事責任等法律責任類型。而經(jīng)濟責任本身即為一個綜合性責任范疇，它是由多種不同性質(zhì)的責任形式組成的統(tǒng)一體。就此角度而言，政府在采購的具體實踐中又契合了經(jīng)濟法的要求，與其固有經(jīng)濟屬性保持著高度的一致性。經(jīng)濟法的基本原則是在優(yōu)先保障社會公共利益的基礎(chǔ)上平衡各方利益。由此，PPP協(xié)議的具體特征與經(jīng)濟法的價值屬性取向相對應(yīng)，正是由于本質(zhì)屬性上的契合，PPP協(xié)議的理論探討及其實踐應(yīng)用，在經(jīng)濟法領(lǐng)域可以得到恰當?shù)慕忉尅?/p>

二、PPP模式中的社會公共利益及其保護難題

由于PPP模式中資本的逐利性，如何防范社會資本方、政府方單方侵占社會公共利益，或形成合謀腐敗機制，是推動 PPP模式健康發(fā)展過程中亟待解決的問題，也即必須明確如何有效實現(xiàn) PPP模式中社會公共利益的保障。

(一)PPP模式中的社會公共利益及其標準

PPP模式中社會公共利益具有以下特性：一是不特定性。社會公共利益是指一定社會歷史條件、地域環(huán)境中為公眾所普遍享有的共同好處。社會公共利益的享有主體并非一成不變，在時間、空間上的流動性以及個人社會角色、地位階層的變化都會影響其身份定位。在不同的形式下何者構(gòu)成普遍認可的公眾、利益范圍大小等都存在不同看法，社會公共利益的享有主體、具體內(nèi)涵和外延都具有不特定性性。二是公共性。社會公共利益的受益人為一定的空間、時間、地域范圍內(nèi)普遍的社會成員，是一種“公共的善”，而不限于單個個體或少數(shù)幾個人。此種利益不具備隔離性和競爭性，即當部分滿足分享利益條件的公眾擁有該利益時，其他個體通過改變自身以使得符合該條件后，同樣能不排除地享受該利益，成員可以自由進出。公共性還體現(xiàn)在享有社會公共利益的主體并非非此即彼的競爭關(guān)系，而是建立在合作基礎(chǔ)上的共有關(guān)系。三是整體性。在探析社會公共利益與個人利益之間關(guān)系時，部分學(xué)者將前者理解為后者在數(shù)字上的疊加，但個人利益并非簡單和諧共處的趨同，存在著重疊、沖突和矛盾。復(fù)雜的社會人際利益關(guān)系使得個體利益并不能簡單地基于加減運算而得到社會公共利益的正確結(jié)果。如哈耶克分析的那樣：“人們似乎自然而然地認為，公共利益在某種意義上講必定是所有私人利益的總和，而如何把所有的私人利益聚合起來的問題，似乎又是一個無解的難題?！币虼?，社會公共利益實質(zhì)是個人利益在特定社會環(huán)境下的有機整體，是宏觀的、整體的，而非具體的、分散的。

(二)PPP模式中社會公共利益保護難題

PPP模式是“得以提升行政效率、紓解國家財政困境，甚而使國家得以從現(xiàn)行過重之任務(wù)負擔中加以解脫之最有效機制”。PPP實踐中的失敗案例往往因某一環(huán)節(jié)的挫敗而導(dǎo)致項目終結(jié)。實質(zhì)上，PPP項目失敗所反映的共性問題往往是PPP模式中社會公共利益保護不足而引發(fā)的連鎖反應(yīng)。

1.政府權(quán)力異化。以PPP項目中特許經(jīng)營為例，作為PPP模式的核心內(nèi)容，其特許委托并不免除其公共責任，在此過程中政府從公共產(chǎn)品的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品提供的監(jiān)管者。政府雖無須自行提供公共產(chǎn)品，但仍須對公共產(chǎn)品的提供及質(zhì)量、價格負監(jiān)管責任，以保障項目質(zhì)量和效率，并防止社會投資方損害社會公共利益。在PPP項目的整個過程中，政府職權(quán)履行必不可少且作用巨大，具體包括項目選擇、規(guī)劃、招標、監(jiān)管等多項職權(quán)。如果政府權(quán)力濫用，則會導(dǎo)致項目偏離公私合作模式的設(shè)立初衷，并損害社會公共利益。政府違背信用原則，對自己做出的承諾加以否認或是不予執(zhí)行，實質(zhì)上就是對政府權(quán)力的濫用，不僅損害自身的信譽、降低PPP項目的吸引力，也最終損害社會公共利益。

2.政府監(jiān)管措施缺失。簽訂PPP協(xié)議后，作為理性的經(jīng)濟人和項目參與者，社會資本方投資建設(shè)與運行項目的目的在于收回資本、獲取經(jīng)濟利益。當遇到特殊情況無法按協(xié)議運營項目、收回資本時，為最大程度保護自身利益，社會資本必然會抽身而去。對于公私合作而言，這是基礎(chǔ)、必要且合理的要求，也是PPP模式得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)前提。對社會資本方提供必要的保護是應(yīng)當且必要的。否則，PPP合作模式將缺少對社會資本方的吸引力，不利于項目的安全穩(wěn)定。但是，政府應(yīng)對PPP合作項目進行嚴格監(jiān)管，以防發(fā)生社會資本突破法定或約定界線去追求自身利益而損害社會公共利益的現(xiàn)象。對社會公共利益的保護和對社會資本的監(jiān)管，是PPP項目的應(yīng)有內(nèi)容。然而，實踐中兩者皆存在不足，致使社會公共利益受損嚴重。比如“匯津長春案”“鑫遠閩江四橋案”中，一些地方政府利用自身強勢地位違背信用或拒絕責任分擔，致使社會資本方只能自身抵御各種風險和損失，而由此導(dǎo)致其利益追求和安全保護的功能無法實現(xiàn)，最終導(dǎo)致項目無法穩(wěn)定運營而損害社會公共利益。

3.項目評估、追責機制不健全。對政府而言，PPP項目評估具有決策參考、建設(shè)規(guī)劃和未來預(yù)測等諸多作用，是政府決定PPP模式適用類型、選擇最優(yōu)社會資本、維持項目穩(wěn)定運營、保護社會公共利益的必然要求。然而，實踐中，項目評估分析存在不少問題。例如，“杭州灣跨海大橋案”突出反映了項目經(jīng)濟分析評估及風險預(yù)測評估的重大失誤。在風險管理和責任分擔領(lǐng)域，PPP項目也存在諸多問題。作為法人，項目公司雖具有抵御商業(yè)風險、經(jīng)營風險的基本優(yōu)勢，但在政策風險、政府違約等方面的抵御能力遠不如政府。如果發(fā)生風險，作為合作者的政府全然脫身，不僅不符合風險合理分配的原則，也不利于項目的安全穩(wěn)定運營。因此，PPP項目中如果普遍缺少科學(xué)、合理的風險管理和分擔機制，極易導(dǎo)致投資決策失誤、建設(shè)方案計劃不周、生產(chǎn)運營不正常并導(dǎo)致投資效益低下甚至項目失敗，進而損害社會公共利益。

4.公眾參與不足。PPP項目的目的在于向社會公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)。項目的建設(shè)、經(jīng)營過程會涉及費用收取和資源利用等與公眾權(quán)益息息相關(guān)的問題。因此，在項目規(guī)劃階段，政府就應(yīng)積極征求民意，取得公眾的理解和支持，否則項目將難以推行，并最終損害社會公共利益。“寧波隧道收費案”就是最好的例證。政府單方?jīng)Q策而未事先征求民意，致使社會公眾無法有效參與并激烈反對，最終迫于無奈，政府重新征求民意，重做決策，致使先前決策及相關(guān)部署落空，已付出的資金及資源浪費嚴重。社會力量的參與，不僅僅是民眾社會參與權(quán)的保障問題，更深層次的是民主決策的要求。社會公眾參與決策、監(jiān)督，不僅有利于監(jiān)督不法行為，還能與部門利益、私人利益等形成博弈力量，促進決策更加科學(xué)、合理，也會增進社會公眾對決策結(jié)果的接受程度。

三、PPP模式中社會公共利益保護難題的制度性誘因

PPP模式中社會公共利益保護難題的產(chǎn)生，與實踐的多樣性和不確定性以及參與各方的利益需求有關(guān)，究其根源主要是制度上的漏洞和不足引發(fā)的參與主體間利益失衡。具體而言，主要有：

(一)配套制度的設(shè)計漏洞與規(guī)范失效

PPP項目的標的為社會公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，其牽涉面廣、關(guān)系復(fù)雜、影響重大，配套的制度規(guī)定是必要的。PPP模式具有一定的特殊性，在制度設(shè)計過程中可以參考現(xiàn)有的法律規(guī)范和制度，但必須要注意PPP模式的自身屬性與特點，要對有關(guān)規(guī)范進行調(diào)整和改變，在立法過程中“量身定做”一套規(guī)范制度，而不能直接照搬適用。制度設(shè)計是對PPP模式有序、穩(wěn)定開展的重要保障，關(guān)乎PPP項目的選擇、招標、運行、監(jiān)管等全過程的運行，關(guān)乎參與各方的權(quán)責義務(wù)分配、緊急情況處理、監(jiān)管及責任追究等問題。因此，PPP項目的運行和監(jiān)管保障都需要從制度上予以明確，否則制度上的漏洞通過傳導(dǎo)會引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)。已有法律規(guī)范有其特定的目的和對象，并不能直接適用于PPP項目，直接適用勢必導(dǎo)致脫離實際，適用者進行解釋又會導(dǎo)致法律適用上的不統(tǒng)一，而且此種適用可能背離公私合作模式的目的和精神，造成社會公共利益維護不到位。由此，相關(guān)配套制度的設(shè)計漏洞以及改進機制不足，致使社會公共利益長期受到潛在的威脅。

(二)PPP協(xié)議及其公私合作關(guān)系的制度模糊

一是PPP協(xié)議的法律屬性不明。PPP項目不同于傳統(tǒng)狹義上的政府采購，也迥異于一般民事合同，它的一方參與主體政府及項目標的社會公共產(chǎn)品或公共服務(wù)都具有公共性，但私主體的參與和目標追求又具有明顯的私益性。由此可見，PPP協(xié)議在性質(zhì)上具有民事和行政的雙重屬性，而協(xié)議的核心理念是社會公共利益的最大化，因此該協(xié)議似乎還具有社會本位的屬性。但是，各種屬性之間的關(guān)系如何，協(xié)議的法律屬性如何定位，這不僅關(guān)乎協(xié)議自身的性質(zhì)定位，而且影響協(xié)議系列配套制度的設(shè)置以及各方權(quán)責義務(wù)的分配。二是公私雙方權(quán)責關(guān)系不清。盡管在現(xiàn)有制度下，各方定位基本明確，政府具有監(jiān)管者地位而社會資本方處于運營者地位，但關(guān)于合作者的定位卻未能有效納入其中，這也使得兩者的關(guān)系過度縱向化，即政府始終保持強勢地位并始終處于監(jiān)管者、旁觀者地位，未能以平等合作者的姿態(tài)共同商討項目的運行、風險的抵抗以及責任的承擔，而將監(jiān)管之外的所有運營、風險抵御及不利損害的責任承擔均強加給社會資本參與者。

(三)PPP項目責任分配與公眾監(jiān)管機制的不足

首先，項目風險和責任分配機制存在空白地帶。項目評估對于項目的穩(wěn)定開展具有重大意義和基礎(chǔ)性作用，而現(xiàn)行制度并未對項目評估作出全面、適當?shù)囊?guī)定，致使評估形式化、隨意性等問題十分突出。PPP項目的基礎(chǔ)設(shè)計和風險防控存在巨大隱患，為未來項目的運行失敗埋下伏筆。風險評估基礎(chǔ)上的責任分配機制在制度安排上也存在空白地帶，尚無專門的規(guī)定對此作出明確和規(guī)范。制度上的缺失，再加上制度規(guī)定中偏重于社會資本方的義務(wù)和責任，致使社會資本方所要承擔的風險過多，喪失合作能力和優(yōu)勢。如果政府在風險處置中處于旁觀者地位，會直接降低項目的抗風險能力，放大社會公共利益受損風險。其次，公眾監(jiān)管與追責機制亟須完善。監(jiān)管機制對參與方的義務(wù)及職責的履行及效果具有重要的保障作用，是防范違法行為損害社會公共利益的重要制度安排。我國政府職責履行的監(jiān)管機制尚不完善，導(dǎo)致政府履責消極和過當?shù)膯栴}并存，政府權(quán)力行使的謹慎性、正當性和合理性都存在很大問題，社會公共利益得不到有效的維護。另外，公眾參與保障機制有待改進。公眾參與能夠有效提高政府決策的合法性以及科學(xué)性、合理性，是法治政府、陽光政府建設(shè)的必然要求。盡管政府及相關(guān)制度文件提倡公眾參與，但多為倡議和宣示，缺少實質(zhì)層面的推進舉措，致使公眾參與缺乏必要的保障和激勵機制。

四、經(jīng)濟法視域下社會公共利益保護的政府職責

承前文所述，PPP模式中社會公共利益保護的難題主要表現(xiàn)在政府權(quán)力異化、監(jiān)管措施缺失、項目評估與追責機制不健全、公眾參與不足等，保障社會公共利益需要堅持立法先行，強化公私合作的制度設(shè)計，厘清公私雙方合作關(guān)系，明確雙方責任義務(wù)，充分發(fā)揮雙方比較優(yōu)勢，保障公眾參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推動政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化，進而有效規(guī)范PPP健康有序發(fā)展。

(一)信息公開：促進PPP項目中政府職能轉(zhuǎn)變

推進PPP項目信息公開是一項重要的制度變革。由于PPP項目多為大型工程，其所涉環(huán)節(jié)較多，因此，在PPP項目信息平臺上應(yīng)及時公開項目投資建設(shè)資金每一環(huán)節(jié)的責任機構(gòu)、責任人，確保責任落實到位；同時要創(chuàng)新責任監(jiān)督方式，包括設(shè)置電話、郵箱、信箱、微博留言等多種形式，暢通監(jiān)督渠道。為彌補《PPP信息公開管理暫行辦法》不足，進一步完善PPP項目信息公開制度，建立符合社會需求的信息公開工作機制，應(yīng)重點從以下方面考慮：

1.明確界定信息公開的范圍。標準的設(shè)立是解決信息不對稱、規(guī)制信息優(yōu)勢方行為、保護信息弱勢方利益的重要社會性規(guī)制方式。在既定的現(xiàn)實條件下，通過明確界定信息公開的具體范圍，規(guī)范信息掌控方的具體行為，能夠解決信息不對稱帶來的風險問題。PPP項目信息公開的范圍直接關(guān)系到后期PPP項目的發(fā)展，影響著廣大社會公眾的利益。PPP項目信息公開的內(nèi)容涉及方方面面，但在公開的內(nèi)容中，哪些應(yīng)該公開、哪些不能公開等尚未有明確界定。由于涉及行政信息和商業(yè)信息，PPP項目信息在多大范圍公開尚存爭議。在一般商業(yè)活動中，公開商業(yè)秘密會損害社會資本方的利益。而商業(yè)秘密的范圍界定也一直是個難點。為此，政府和相關(guān)部門需要明確界定公開信息的性質(zhì)，完善信息公開內(nèi)容，充分尊重社會資本方的商業(yè)秘密和知識產(chǎn)權(quán)，逐步建立清晰明確的PPP項目行業(yè)信息標準，嚴格規(guī)定公開信息的性質(zhì)，形成行業(yè)規(guī)范，維護行業(yè)秩序。政府及相關(guān)部門合理劃分國家秘密、商業(yè)秘密的范圍，一方面能夠尊重企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)，另一方面也能起到篩選作用，讓假借“秘密”名義而躲避信息公開責任的“偽PPP”項目出局，有利于提高PPP項目質(zhì)量。

2.進一步拓寬信息公開渠道。當前，財政部PPP中心搭建了全國綜合信息平臺，作為PPP項目信息的門戶網(wǎng)站，實現(xiàn)了PPP項目信息的全網(wǎng)通。該平臺是社會公眾獲取PPP項目信息最便捷的平臺。PPP項目利益相關(guān)主體通過平臺獲取PPP項目進展及與自身利益密切相關(guān)的信息，而信息的獲取離不開信息公開渠道的多樣性和可行性。信息公開渠道是政府方、社會資本方、社會公眾方之間互相溝通聯(lián)系的橋梁和紐帶。PPP項目信息公開渠道，直接影響著信息公開的效果和多方主體的參與程度。首先，要進一步完善全國PPP綜合信息平臺，將信息技術(shù)和平臺建設(shè)相結(jié)合，主動公開PPP項目信息、反映項目進展的年度報告，并不斷改善網(wǎng)上在線服務(wù)，滿足廣大社會公眾的需求，實現(xiàn)有效溝通。其次，不斷完善信息公開披露制度，將制度與實踐相結(jié)合，使信息公開制度能夠有效保護PPP項目利益相關(guān)者的合法權(quán)益。最后，充分利用傳統(tǒng)大眾媒介，如廣播電臺、電視、新聞報刊等，及時有效宣傳PPP項目相關(guān)信息。在PPP項目信息公開過程中，可采取專題性公開介紹與評價等方式，加強社會公眾對PPP項目的監(jiān)督。

3.增強信息公開制度立法設(shè)計。當前，PPP項目的信息公開制度在法律層面的操作性、有效性、執(zhí)行性等方面還存在一些問題，導(dǎo)致社會公共利益保護的目的難以實現(xiàn)?！禤PP信息公開管理暫行辦法》主要依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國預(yù)算法》進行立法設(shè)計。PPP項目信息公開的立法內(nèi)容要和上位法相互銜接，不能沖突，確保信息公開執(zhí)行標準的唯一性、條款規(guī)定內(nèi)容的權(quán)威性、具體操作程序的正當性。PPP項目信息公開的內(nèi)容、程序、原則等相關(guān)內(nèi)容必須做到有法可依，必須對相關(guān)配套法律規(guī)范進行明確，從而增進信息公開制度的針對性和執(zhí)行性。所以，應(yīng)在上位法的指導(dǎo)下，及時完善PPP項目信息公開法律條款，厘清政府和社會資本的權(quán)責關(guān)系，完善PPP項目中公眾利益救濟機制，適當細化PPP項目退出后政府方和資本方的責任義務(wù)，進一步促進PPP項目信息公開工作的規(guī)范化、法制化。

(二)行政問責：推動形成政府權(quán)力規(guī)約機制

實現(xiàn)政府和社會資本的順利合作，必須重塑政府角色，優(yōu)化政府職能，實施權(quán)力監(jiān)督。將問責機制引入PPP項目，保障PPP項目社會公共利益不受侵害，具有重要意義。

1.實行問責信息公開。政府信息的公開與透明是建設(shè)責任政府、防止政府權(quán)力異化的前提條件和基本保證。在PPP項目中實行問責信息公開，就是要建立權(quán)力清單制。在建立權(quán)力清單制的同時，需要“三管齊下”：一是要充分保障社會公眾的知情權(quán)。在問責過程中保障公眾享有充分的知情權(quán)，動態(tài)公布PPP項目進程、經(jīng)費使用情況和經(jīng)濟效益，暢通群眾監(jiān)督的有效渠道。二是要厘清政府的信息公開職責。要做到“問責不缺位”，信息的公開不能采取“圈地放羊”的方式，對信息的收集和反饋要時刻保持洞察力；做到“問責不越位”，避免因為信息公開過多而給PPP項目造成過多干擾；做到“問責不錯位”，對收集來的信息進行篩選和甄別，避免錯誤信息影響到PPP項目的正常運轉(zhuǎn)。三是要充分保護社會資本方的合法權(quán)益。信息公開本身不是目的，而是借以實現(xiàn)多方主體間利益均衡的手段。因此，行政問責旨在對政府權(quán)力和責任進行制度化規(guī)范，一方面能更好地保障PPP項目中公私合作的預(yù)期效益，另一方面能提升政府服務(wù)職能，促進社會資本之間良性競爭，進而最大限度維護社會公共利益。

2.建立健全問責追究制度。在PPP項目中，政府不再是傳統(tǒng)意義上的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的提供者，而是在與社會資本合作中扮演著規(guī)則制定者的角色。因此，各級政府實現(xiàn)從“運動員”到“裁判員”的轉(zhuǎn)型，需要建立健全科學(xué)化、制度化的責任追究制度。如果在與社會資本方合作的過程中出現(xiàn)合同違約、“尋租”現(xiàn)象等，要通過責任清單來劃清由誰來承擔責任，確定問責對象及責任分配原則。學(xué)術(shù)界主流觀點認為，應(yīng)當通過制度建設(shè)來科學(xué)分配政府權(quán)力和責任，做到權(quán)責一致。提升行政問責的規(guī)范化水平，首要是明確并完善PPP項目中的責任主體、責任范圍以及追責機制等內(nèi)容。責任清單中應(yīng)當明確責任劃分機制，設(shè)定問責事項，從行政首長負責拓展到各級相關(guān)行政機關(guān)及其工作人員，實行層層問責，嚴格把控權(quán)力的行使。權(quán)力清單和責任清單是約束公權(quán)力的第一重枷鎖。如果產(chǎn)生嚴重危害后果，就需要進入問責清單程序。問責清單程序，嚴格遵循立案、調(diào)查、決定、通知、執(zhí)行等過程，依法依規(guī)劃分責任，確保制度執(zhí)行實效。通過三種清單的設(shè)置，依法推動PPP項目發(fā)展，從而保障社會公共利益的實現(xiàn)。

3.培育行政問責文化?！敖ㄖ埔粤⑵渚兀幕鴿櫰鋬?nèi)”。行政問責文化是一種軟實力，對制度的構(gòu)建產(chǎn)生著重要作用。當前，推動PPP行政問責文化建設(shè)，不僅要在實踐中注重三種清單的構(gòu)建，還要從文化理念上突出問責制的法治作用，樹立“三個意識”。一是要樹立公仆意識，突出為社會公共利益服務(wù)、對人民負責的問責文化理念。各級政府應(yīng)遵照相關(guān)法律規(guī)定，以符合社會公共利益為標準，將行政問責貫穿到PPP項目發(fā)展的各個階段，依法履行職責，自覺接受來自各方的監(jiān)督，提高依法行政的能力。二是要樹立革新意識，鼓勵問責文化創(chuàng)新，建立與時俱進的行政問責文化氛圍。PPP項目的發(fā)展具有很強的實踐性，面對日益復(fù)雜多變的現(xiàn)實情況，必須構(gòu)建與時俱進的問責文化氛圍，促進問責理論與現(xiàn)實緊密結(jié)合。三是要樹立責任意識，明確行政問責中的權(quán)利和義務(wù)，做好問責主體的本職工作。PPP項目行政問責的“兩條腿”(公共部門和私人部門)要均衡，不能厚此薄彼，既要關(guān)注私人部門的權(quán)責落實情況，也要形成對公權(quán)力的制約機制，踐行權(quán)責一致原則。

(三)公眾參與：構(gòu)建政府權(quán)力的社會監(jiān)督機制

在PPP項目中引入公眾參與機制，有助于各主體間利益協(xié)調(diào)，維護社會公眾利益，促進公共決策的科學(xué)化和民主化。作為公民的一項重要權(quán)利，公眾參與需要政府提供制度保障，實現(xiàn)政府與公眾的協(xié)同治理。

1.強化保障公眾參與權(quán)的制度安排。目前，我國缺乏完備的針對PPP項目的立法，對公眾參與也缺乏相應(yīng)規(guī)定。政府應(yīng)通過制定完備的法律保障公眾在PPP項目中的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而使公眾參與權(quán)具有制度化剛性規(guī)定。政府保障公眾參與權(quán)需要做好以下三個方面的工作：一是做好公眾參與的基礎(chǔ)性法律法規(guī)設(shè)計。基礎(chǔ)性法律法規(guī)對公眾參與的條件、范圍、方式等帶有基礎(chǔ)性質(zhì)的內(nèi)容做出約束性安排。二是做好公眾參與的程序性法律法規(guī)設(shè)計。在PPP項目的實際運行過程中，有必要制定相應(yīng)程序規(guī)則，對參與議題的確定和啟動、公眾參與政策議程步驟、政府人員對議題的回應(yīng)以及公眾追究政府不作為責任的途徑等加以規(guī)定，賦予民眾充足的話語表達權(quán)利。值得注意的是，對一些較為復(fù)雜的PPP項目，合作中可能產(chǎn)生諸多風險，更需要通過頂層設(shè)計，建立完善的法律法規(guī)及相關(guān)制度體系。三是建立公眾參與的全過程權(quán)力監(jiān)督制度。我國公眾參與PPP項目監(jiān)督中存在著因公眾權(quán)利和政府權(quán)力配置失衡導(dǎo)致的公共利益受損問題。公眾參與實踐中難免會出現(xiàn)政府地位強勢、民眾參與能力薄弱的情況。為此，應(yīng)當對政府、私人部門以及公眾進行相應(yīng)約束，落實主體責任，規(guī)范事前警示、事中監(jiān)督、事后懲戒全過程中權(quán)力監(jiān)督和公眾參與機制，實現(xiàn)PPP項目的有序管理。

2.推動公眾參與縱深化發(fā)展。推動公眾參與縱深化發(fā)展，就是要從“質(zhì)”和“量”兩個維度提高公眾參與的廣泛性和有效性。具體而言，一是實現(xiàn)從“輔助”到“主體”的地位轉(zhuǎn)變，促進公眾參與的作用發(fā)揮。PPP項目實踐中很多時候公眾參與的作用僅僅是提供意見建議。要樹立以人民為中心的發(fā)展理念，落實公眾參與的主體地位。二是實現(xiàn)從“局部”到“系統(tǒng)”的環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變，提升公眾參與的覆蓋面。公眾參與不僅僅局限于PPP項目的某一階段，而是貫穿公私合作的全過程。過去公眾參與主要集中在立項決策階段，對于竣工驗收和運營移交，公眾缺乏實際監(jiān)督，造成公眾參與鏈條不完善。因此，要改變這種局面，不僅要在立項決策階段重視公眾參與，還要在竣工驗收、運營移交方面重視公眾參與，形成公眾參與的系統(tǒng)化。三是在人數(shù)配置上，既要關(guān)注數(shù)量，也要關(guān)注比例。在人員選擇上，不僅要保證公眾參與人數(shù)的合理性，還要兼顧利害關(guān)系人以及其他公眾的數(shù)量。

3.提高公眾參與意識與能力。公眾在PPP項目中的參與意識強弱及能力高低是影響公眾參與水平的重要因素。提高公眾參與水平，就要培育公眾參與意識，提高公眾參與能力。首先，要培育公眾樹立正確的義利觀。義利觀是符合公共利益要求的、能被社會普遍認可的行為準則和道德評價體系。公眾利益訴求只有與義利觀相符，才具有合理正當性的基礎(chǔ)。其次，要加強公眾的語言表達能力。在PPP項目中，不僅要讓公眾“勇于發(fā)聲”，還要讓公眾“善于發(fā)聲”?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，公眾建言獻策和反映情況的渠道多樣化，傳統(tǒng)的印發(fā)PPP案例手冊、項目介紹會、聽證會等方式需要創(chuàng)新方式方法，結(jié)合線上線下公眾參與實際錄制項目視頻、開通網(wǎng)絡(luò)評論區(qū)域，暢通利益表達的網(wǎng)絡(luò)渠道。再次，要做好相關(guān)信息的披露，提高公眾的信息獲取能力。充分的信息公開可以在很大程度上避免項目產(chǎn)品或服務(wù)不達標或投資者獲得暴利，并保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。社會公眾對PPP項目缺乏專業(yè)了解，政府應(yīng)當及時對PPP項目進行必要的說明，確保公眾獲得正確、有價值的信息。

4.促進公眾參與的規(guī)范化。公眾參與的規(guī)范化是實現(xiàn)PPP項目有序有效參與的重要途徑，也是減小PPP項目推進阻力的重要手段。促進公眾參與規(guī)范化，可以從兩方面加以把握：其一是程序規(guī)范化，也即在立項決策、竣工驗收、運營移交整個過程中建立一系列的流程標準。在立項決策階段，著力創(chuàng)造平等化的利益表達格局，優(yōu)化公眾聽證制，建立公眾、專家、私人部門、政府多主體間協(xié)商對話機制；在竣工驗收階段，公眾對PPP項目建設(shè)安全、施工進度和質(zhì)量標準等進行全過程監(jiān)督，嚴格按照各項標準進行驗收；在運營移交階段，建立公眾參與的反饋機制和評價機制。PPP項目的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價格、營運模式、管理制度等是否科學(xué)合理，均需公眾的實質(zhì)性參與。其二是行為規(guī)范化，也即在PPP項目全過程中保障公眾參與合法合規(guī)。首先要營造良好的溝通協(xié)商平臺，避免發(fā)生權(quán)益表達失范行為。部分公眾之所以在PPP參與過程中采取暴力行為和不法手段，是因為自身訴求得不到及時有效的回應(yīng)。為此，政府需要在PPP項目合作中搭建溝通協(xié)商平臺，及時回應(yīng)公眾關(guān)切，解決亟須解決的問題。其次要制定管理措施，對PPP項目過程中公眾無序參與行為進行勸導(dǎo)及必要的懲戒。無序參與行為的發(fā)生，需要依法進行正面應(yīng)對，及時采取行動，對公眾進行安撫和警示。對那些拒不配合、破壞PPP項目建設(shè)的個人、組織和單位，可采取必要手段加以控制，并在事后及時通報事件的緣由和處理結(jié)果，保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

五、結(jié) 語

經(jīng)濟法視域下社會公共利益的保護需要政府切實履行主體職責。具體而言，政府要保障PPP項目相關(guān)信息的透明公開，以合理方式保障PPP項目實施過程中各項規(guī)定符合社會公共利益，促進資金的利用效率，保障公眾的知情權(quán)，創(chuàng)新PPP項目信息公開制度。同時，要對政府權(quán)力進行法治化規(guī)約，避免公權(quán)力干擾公眾利益。從根本上說，社會公共利益的保護要求政府以法治方式嚴格落實PPP協(xié)議的基本原則和要求。一要增強相關(guān)立法的操作性，建立健全違反信息公開義務(wù)的責任追究機制；二要從立法上明確PPP主管機關(guān)及特許經(jīng)營者信息公開義務(wù)的具體范圍以及應(yīng)由社會公眾共同參與決定的事項，引入行政問責制；三要在關(guān)乎社會公共利益的重大問題上，賦予公眾直接參與決策的權(quán)利，并引入專家及專業(yè)機構(gòu)參與決策，促進PPP項目決策的科學(xué)化和法治化。