當前歐盟治理的困境及其根源*
2021-11-11 20:41田小惠慕陽子
現(xiàn)代國際關系 2021年4期
田小惠 慕陽子
[內容提要] 二戰(zhàn)結束以來，歐洲一體化取得了舉世矚目的成就，歐盟也一直作為區(qū)域治理的榜樣而備受矚目。但2008 年以來，全球金融危機、歐債危機、英國脫歐危機接連重創(chuàng)歐盟，加之近來新冠疫情引發(fā)公共衛(wèi)生危機，歐盟治理陷入多重困境。其根源既有全球化時代的烙印，也有一體化發(fā)展和外部危機交織的作用，更有源自歐盟內部的經濟、政治、社會結構性問題。歐盟采取了多方應對舉措，法、德攜手呼吁成員國團結一致，積極倡導戰(zhàn)略自主，力圖重振一體化。后脫歐時代的歐盟雖面臨諸多挑戰(zhàn)，但仍將不斷探索治理之道，推動一體化繼續(xù)前行，并嘗試在全球力量格局中重新定位且發(fā)揮作用。
治理問題關乎社會穩(wěn)定和發(fā)展，任何政治行為體均需審慎面對。在日益全球化的今天，內外因素的聯(lián)動增加了治理的難度。歐盟作為目前一體化程度最高的超國家政治行為體，其治理更為復雜，既不同于傳統(tǒng)主權國家的內部治理，又超越了一般國際組織的非制度性治理。歐盟委員會在2001 年發(fā)布的白皮書中明確指出,所謂“歐盟治理”是指歐盟行使權力的相關程序、規(guī)則和慣例，其目的在于強化民主，縮短成員國民眾與歐盟機構之間的溝壑，確保每個歐盟機構和成員國都能承擔起對歐盟的責任，從而為全球治理作出貢獻。歐洲一體化是人類歷史上一次偉大的“政治實驗”，作為開創(chuàng)先河的嘗試，歐盟治理自然無經驗可循，數(shù)十年來依然處于投石問路狀態(tài)。在百年未有之大變局下，歐盟面臨的治理挑戰(zhàn)進一步放大，其前景更加嚴峻。
一、歐盟治理面臨的困境
在實踐中，歐盟治理涵蓋了各個領域，從經濟增長、貨幣政策到司法、共同外交與防務、能源安全、氣候變化乃至社會文化等方方面面，其最終目標在于實現(xiàn)歐洲一體化、減小成員國之間的分歧和發(fā)展差距。但考察治理的實際效果不難發(fā)現(xiàn)，歐盟在推動一體化取得重大成就的同時，也暴露出越來越多的問題，而這些問題盤根錯節(jié)、相互作用，使歐盟陷入前所未有的治理困境。
其一是治理的合法性困境。政治結構斷層是歐盟治理合法性的最大挑戰(zhàn)，即在政策制定與實施過程中因缺少民眾的廣泛參與和支持而產生的“民主赤字”。長期以來，歐盟的決策機構被詬病為“技術和法律專家組成的技術官僚團體”。民眾認為，該團體以歐洲一體化和經濟發(fā)展需要專業(yè)化管理為借口，擺脫代議制和人民的約束，這一“知識共同體”的小圈子即可作出影響歐盟的重大決策。在決策過程中，由于專業(yè)門檻過高，且政策透明度不足，普通公民往往難以參與其中。近年來，歐盟治理中的民主問題凸顯，在難民危機等問題的應對上暴露出諸多不足。依據《都柏林公約》的“第一入境國”原則，歐盟保證難民在避難資格被受理后，至少被第一入境國接收，以避免成員國之間的相互推諉。但在實踐中，意大利、希臘等成員國因自身經濟問題難以負擔潮水般涌入的難民；馬耳他等地中海小國因領土狹小、行政人員不足無法對難民進行審核；匈牙利、波蘭等國家更因歷史文化原因反對接收難民。受不同因素影響，上述各國的民眾對歐盟難民政策的反對聲日漸增強，對于歐盟的不認同感也隨之上升。即使法、德和部分北歐國家愿意履行分攤協(xié)定而主動接收，但難民身份混雜難以甄別、極端勢力趁機滲入等問題對接收國的社會治安造成嚴重沖擊，導致這些國家被迫收緊難民政策。歐盟因為其難民政策而備受指責，歐盟推行共同外交與安全政策的合法性進一步受損。在此情形下，歐洲議會選舉的投票率逐年下跌。2019 年，歐洲議會選舉的投票率雖創(chuàng)下近20年來的新高，但近51%的投票率既無法與1979 年歐洲議會首次直選中高達62%的投票率相比，也難以保證民眾的選票具有足夠的代表性。因此，歐盟“民主赤字”問題始終難以緩解，并在極右翼政黨支持率升高、反歐思潮蔓延等現(xiàn)象加劇背景下，進一步制約歐盟治理的合法性。
其二是治理的制度困境。一方面，歐盟決策機制存在缺陷。歐盟與民族國家的區(qū)別在于它并非“全職全能”，其職權是一項一項得來的。因此，歐盟并不具有普遍單一的權能決策機制，其采取的共同決策（co-decision）程序形成了獨特的權力分享模式，即由歐盟委員會和理事會共享行政權，理事會和歐洲議會共享立法權。理事會由非公民直接選舉的各成員國部長級官員組成，在決策過程中發(fā)揮決定性作用，歐洲議會議員雖是由五年一次的直接選舉產生，但難以發(fā)揮代議制民主制度下議會對于立法的決定性作用。歐洲議會選舉投票率的下跌，加上精英階層對決策結果的控制，導致歐盟治理在制度上缺乏保障，決策流程缺少中下層的參與，決策結果難以在成員國推行。同時，由于歐盟并非一個主權國家，其治理權力源于成員國讓渡的部分主權，而這部分主權目前仍極為有限且在范圍上存有爭議。在歐盟的機構改革中，歐洲議會的擴權一直是重點，但目前看來成效有限，理事會對于立法權的主導地位依舊。作為政府間機構的代表，理事會明顯受制于成員國國內政治的影響。另一方面，成員國之間存在巨大差異和利益分歧。歐盟是一個由27個獨立主權國家組成的聯(lián)合體，成員國之間存在較大的政治、經濟、文化和歷史差異。經歷數(shù)百年戰(zhàn)爭之后，各國能夠捐棄前嫌，通過和解與法律途徑尋求歐洲強大的共同理想，但長期歷史中所形成的國家隔閡卻難以迅速瓦解，特別是在一體化面臨危機之時，成員國各自為政的情況明顯突出。同時，成員國之間存在利益上的不同訴求，導致其對歐盟制度安排和相關治理行為存在不信任感，繼而影響歐盟治理的有效性。其中，能源治理便是典型例子。長期以來，俄羅斯一直是歐盟重要的能源來源國。雖然近年來歐盟從俄羅斯進口的油氣比例有所下降，但歐俄燃氣項目一直在歐盟能源領域備受關注?！氨毕? 號”天然氣輸送管道協(xié)議是德俄的一項重要合作項目，項目建成后歐盟進口天然氣總量將翻倍，對于實現(xiàn)清潔能源轉型具有重要意義。然而，該項目提出后不僅要面對來自美國的阻撓，而且法國也表現(xiàn)出猶豫不決的態(tài)度，荷蘭等國更是在歐洲議會上全面聲討，陷入只有德國一國“力挺”的窘境。歐盟多國存在這樣的顧慮，即由于歐盟缺乏有效的監(jiān)督機制，難以確保歐洲不陷入德俄能源合作的負面困局。如瑞典、波蘭等國就認為，俄羅斯有可能借助波羅的海海底的天然氣管道，在歐盟內進行“情報活動”，威脅歐盟國家的主權安全。
其三是治理的能力困境。良好的經濟狀況對于行政機構的運行至關重要，既有助于各項治理舉措的順利實施，也可為治理改革提供物質基礎。當前，歐洲低迷的經濟形勢使歐盟治理不可避免地陷入了能力困境。2008 年全球金融危機及后續(xù)歐債危機對歐洲造成沉重打擊，影響至今猶存。據歐盟統(tǒng)計局數(shù)字顯示，僅2008～2009 年，歐盟成員國國內總產值（GDP）的總和就下跌5%，全部28 個成員國都經歷了不同程度的經濟下滑，后雖緩慢回暖，但通脹仍陷持續(xù)低迷。危機后經濟的重振和回暖需要巨大支出作為保障，但歐盟成員國的債務持續(xù)高企，對歐盟進行有效治理造成巨大阻礙。據歐盟統(tǒng)計局數(shù)字顯示，2008～2019 年，歐盟28 國總債務占總GDP比重從61.3%上漲至83.5%，希臘、意大利、葡萄牙等國債務占比甚至超過100%。在這種情況下，歐盟亟需發(fā)達成員國的支援，但德、法作為引領歐盟進行危機治理的“雙引擎”，其自身情況也不樂觀，法國甚至被稱為歐元區(qū)“定時炸彈”。與此同時，難民危機更是給歐洲經濟的恢復平添了額外負擔，成員國不得不逐漸收緊難民政策，以減輕經濟壓力。為了從源頭遏制難民增長，歐盟還通過“九點協(xié)議”，承諾為土耳其提供30億歐元的經濟援助；提出“非洲和鄰近地區(qū)投資計劃”，承諾向非洲提供400 億～880 億歐元的投資資金。在安全防務方面，為適應美國戰(zhàn)略目標轉移，歐盟的北約成員國不得不提高軍費開支，而歐盟自身防務建設也同樣需要資金保障，例如默克爾主張設立的“歐盟海岸警衛(wèi)隊”就需一筆不小開支。2020 年初以來，新冠疫情在全球范圍內引發(fā)史無前例的公共衛(wèi)生危機，歐盟也未能幸免。據國際貨幣基金組織2021年1月《全球經濟展望》，受疫情影響，2020年全球經濟萎縮3.5%，其中歐元區(qū)經濟萎縮達7.5%；即使到2022 年，歐元區(qū)經濟仍難以恢復到2019 年底的水平。綜上所述，內外危機的交織和疊加使歐盟疲于應急，甚至只能“拆東墻補西墻”，在經濟和精力上均缺乏對歐盟治理的充分投入。在疫情沖擊下，歐盟更加受制于持續(xù)低迷的經濟環(huán)境，更加難以對成員國提供有力支撐，治理能力不足進一步彰顯。
其四是治理的社會政治困境。當前歐盟政治和社會領域正在發(fā)生深刻變化，也成為歐盟治理所面臨的重要困境之一。近十余年來，受到歐洲一體化進程波折起伏及多重危機疊加影響，傳統(tǒng)政黨在民粹勢力的沖擊之下支持率普遍下降，極右和極左思潮在中下層民眾中的存在度持續(xù)飆升，各種極端聲音甚囂塵上。特別是，曾經的極右翼勢力乘機迅速“漂白”，轉型為相對“溫和”的反移民、反一體化的“新”政黨，進一步迎合了部分民眾的利益訴求。在2019 年歐洲議會選舉后，英國廣播公司報道稱，選民對極右翼政黨的支持率已達到單一政治派系支持率的高點；在超過半數(shù)的歐盟成員國中，民眾對極右翼政黨的支持率已超過10%，在匈牙利、奧地利等國甚至高達20%～40%。傳統(tǒng)政黨被民眾逐漸“摒棄”，中左翼政黨支持率下跌尤其明顯，這意味著傳統(tǒng)的精英政治已受到無法進行有效治理的懲罰。在極端政治勢力崛起背景下，歐盟的治理基礎呈現(xiàn)碎片化趨勢。2019 年歐洲議會選舉結果顯示，在2014年選舉中曾“悄無聲息”的極右翼政黨贏得了73個席位，而主流的中左和中右翼政黨則失去了近80 個席位。雖然這一結果并不足以顛覆歐洲議會原有的政黨格局，但卻反映出歐盟正在失去傳統(tǒng)的中間路線，原有的治理政策在新的議會政黨結構下必將遇到新的阻力；歐盟民眾在面對諸多危機時分歧將不斷增大。在歐盟面臨多重危機背景下，選民對主流政黨的不滿、訴求的逐漸多元化將持續(xù)體現(xiàn)在政黨政治的變化之中，極右翼勢力的擴張并不會就此停止，碎片化問題也將進一步加劇，從而造成歐盟治理的基層問題困難叢生。同時，傳統(tǒng)的中左翼政黨的逐漸右傾，也使得當前的歐盟治理陷入復雜的兩難境地。以難民危機和債務危機為例，極右翼勢力反對接收移民和難民，而接收移民不失為歐洲應對人口老齡化、尋求廉價勞動力的一個解決方案，而且這也符合傳統(tǒng)中左翼政黨的人道主義價值觀；極右翼政黨反對歐洲一體化，但受債務危機影響最大的南歐和東歐國家，亟待德、法等較發(fā)達成員國的援助來擺脫困境，一體化的停滯反過來又會使這些國家陷入更深的困境。
二、歐盟治理陷入困境的根源
歐盟治理的上述困境源自內外多方因素的相互作用。隨著全球化和歐洲一體化的深入發(fā)展，歐盟及其成員國在獲得資源共享福利的同時也背負了負面效應。歐盟內部發(fā)展不平衡不充分的問題愈發(fā)凸顯，各國經濟、社會、政治問題相互傳導和刺激，持續(xù)增加歐盟治理的復雜性和難度。
首先是全球化發(fā)展的負面影響凸顯。自大航海時代以來，世界便開始逐漸連為一個整體。二戰(zhàn)結束后，世界經濟體系將各國更為緊密地聯(lián)系起來。全球化使分工與合作成為國家間溝通、交流的重要形式之一。全球化也是一柄雙刃劍，在推動歐盟區(qū)域產業(yè)結構調整和優(yōu)化的同時，也使各成員國處于更加復雜多變的環(huán)境之中，一定程度上動搖了歐盟及其成員國治理的經濟基礎，加劇了社會階層分化。歐盟在建成統(tǒng)一大市場之后，允許資本和人員在成員國之間自由流通，但因各國經濟發(fā)展水平參差不齊，人員和資本的流動在成員國之間并不均衡，即主要是經濟欠發(fā)達的東歐和南歐國家相對低廉的勞動力向西歐經濟水平較高的國家流動。在這一過程中，社會精英階層和中下層民眾關注點的不同造成社會斷層的出現(xiàn)，國家間發(fā)展水平的差距使得極端勢力在政治舞臺得以重現(xiàn)并獲得極大的社會支持。
以法國為例，經濟全球化雖為法經濟帶來發(fā)展機遇，但也打破了法國經濟獨立綜合性發(fā)展模式。從企業(yè)層面來看，高福利、高稅收推高企業(yè)經營成本，使法國企業(yè)在全球化競爭中處于不利地位。從產業(yè)層面來看，經濟全球化造成了法國產業(yè)出現(xiàn)空心化、制造業(yè)萎縮現(xiàn)象。目前法國制造業(yè)占GDP比重僅為10%左右，遠低于德國（19.4%），抗風險能力不足。全球金融和歐債危機以來，法國經濟長期低位徘徊，甚至在2009 年出現(xiàn)負增長，公債比占GDP比重接近100%，失業(yè)率一度高達10%。在該背景下，法國中產階級規(guī)模萎縮，金融資本加速集中，社會貧富差距不斷擴大。法國國家統(tǒng)計局數(shù)據顯示，2018 年，5%最富有的法國人資產占法國所有家庭凈資產的1/3；1%最富有的法國人擁有全國16%的財富，并擁有全體法國人31 %的金融資產；2008～2016年，法國家庭平均可支配收入減少440歐元，家庭購買力下降1.2%；1996～2016 年，10%最富有人群在20 年間月收入增長近1000 歐，而10%最窮人口月收入僅增長約100 歐。法國蒙田研究所2019年3 月發(fā)表的一項關于“黃背心”運動（2018 年底在法爆發(fā)的反改革抗議示威）的研究發(fā)現(xiàn)，在1萬名受訪者中，絕大多數(shù)將自身購買力下降列為參加抗議活動的主要動機。美國布魯金斯學會高級研究員威廉·德羅茲迪亞克指出，“黃背心”運動在工人階級聚集的郊區(qū)和荒蕪的農村地區(qū)扎根，尤其體現(xiàn)在“真空對角線”，即從東北部的阿登地區(qū)到西南部的比利牛斯山脈。這片廣袤地區(qū)被稱為“法國中部”，人口稀少，公共服務嚴重不足，這里絕大部分民眾自認為被全球化甩下，被新的城市經濟模式拋棄，難以維護自身社會文化資本與個人身份。法國“穆斯林問題”的惡化同樣根源于此。缺乏勞動技能、教育程度低的穆斯林移民在經濟危機中受沖擊最大。近年來25 歲以下穆斯林青年失業(yè)率高達50%。就業(yè)難加上子女多，穆斯林很容易陷入代際貧困，愈發(fā)淪為社會邊緣，進而滋生極端主義和恐怖主義。
和法國一樣，歐盟各成員國的中下層民眾也是全球化中的利益受損者。在精英和平民階層日益斷裂的背景下，民粹主義政治勢力“以人民的名義”強勢崛起，高舉反全球化、反金融資本、反移民的旗幟，對歐盟治理所倡導的“開放、多元”理念造成持續(xù)沖擊。
其次是一體化的累積效應。歐盟成員國出于歷史上歐洲統(tǒng)一的思想而走向聯(lián)合，但背后更現(xiàn)實的動因則是和平與合作中的“發(fā)展紅利”和“共同利益”。自舒曼計劃啟動歐洲一體化至整個冷戰(zhàn)期間，可謂歐洲際一體化的利益共享期。最初，歐共體6 個創(chuàng)始成員國（法、德、意、荷、比、盧）的共同目標是避免西歐國家淪為美國的附庸，抱團對抗蘇聯(lián)意識形態(tài)的威脅和防止德國再軍事化，因此各國能夠在煤鋼、經濟、原子能等領域通過讓渡主權至超國家機構來換取和平與發(fā)展的福利。工業(yè)發(fā)展的紅利所帶來的經濟增長促使煤鋼共同體“外溢”并發(fā)展為歐洲共同體，各成員國通過歐共體來實現(xiàn)政策協(xié)調，削減經濟發(fā)展中的貿易壁壘，強化工業(yè)發(fā)展中的資源共享。冷戰(zhàn)時期，歐洲一體化主要集中于經濟、貿易等“低政治”領域，且成員國以經濟發(fā)展水平較高的西歐發(fā)達國家為主，同質性較高，因此一體化發(fā)展的復雜程度較低。隨著后冷戰(zhàn)時代的到來，歐洲進入了新的發(fā)展階段，歐盟成立、歐元誕生，一體化逐步擴展至內政、外交、安全防務等更具主權敏感度的“高政治”領域，成員國需要讓渡更多主權來換取全面發(fā)展的紅利。21 世紀初期，歐盟實現(xiàn)了歷史上最大的一次擴大，成員國從15國迅速增至25 國，在地域上涵蓋了南北歐和中東歐國家，實現(xiàn)了“歐洲統(tǒng)一”的夢想。然而，中東歐國家“大批量”入盟，使得歐盟內部的多元性和異質性凸顯，潛在沖突也大大增加。對于老成員國而言，歐盟東擴可創(chuàng)造出諸多新的紅利，如獲取低廉的勞動力，形成新的技術轉讓市場，保障更多的能源供應，實現(xiàn)東部的地緣戰(zhàn)略安全等。但很多問題也隨之而來，如中東歐成員國經濟水平較低，歐盟東西經濟差距拉大；中東歐國家大量廉價勞動力涌入西歐，引發(fā)西歐中下層民眾的不滿；東西歐之間的歷史、文化和社會差異難以迅速彌合，極易引發(fā)社會問題；在應對金融和歐債危機等挑戰(zhàn)中，東歐、南歐國家危機防范意識低,應對措施不夠健全，導致歐盟雖承擔了消防隊員的角色，卻難以繼續(xù)深化一體化并開創(chuàng)新的紅利期。該背景下，紅利分配問題在一體化發(fā)展過程中不斷累積。冷戰(zhàn)期間，一體化的參與國家數(shù)量少、經濟水平相近、社會文化相通，所涉及的領域敏感度低，共同發(fā)展的目標高于國家間矛盾，因而容易產生紅利，且各成員國能夠相對平衡地分配紅利。冷戰(zhàn)后，隨著歐洲一體化史無前例的擴大，原本在經濟、政治、文化等方面的外部矛盾逐漸演變?yōu)闅W盟成員國之間的內部矛盾，而一體化的紅利未能在成員國之間均衡分配則導致出現(xiàn)更多的利益分歧，使得歐盟深陷東西南北的“十字裂痕”之中，歐盟治理的困境由此加劇。
再次是經濟、政治、社會效應的相互轉化。如果說內外危機的交錯是歐盟治理陷入困境的水平性根源，那么多重危機之下經濟、政治和社會三要素的相互刺激與轉化則是歐盟治理困境的內部根源。如歐債危機以來，歐盟就經歷了危機從經濟領域向政治、社會領域不斷擴散的過程。2009 年12月，世界三大評級機構對希臘實行信用評級下調，標志著歐債危機正式爆發(fā)。隨后，希臘政府宣布實行新一輪財政緊縮政策以緩解危機，但拿不到失業(yè)救濟的希臘民眾舉行多次游行，抗議政府的財政政策，由此債務危機的影響逐漸深化，演變?yōu)橄ＥD全面的政治與社會危機。隨著債務危機的不斷擴散，意大利、葡萄牙、西班牙等國也出現(xiàn)了類似的情況。政府被迫采取財政緊縮政策應對經濟危機，而這導致出現(xiàn)公共福利下降等問題，從而引發(fā)失業(yè)人群甚至整個社會的不安，游行抗議頻發(fā)，政府被迫辭職等政治事件，并由此形成惡性循環(huán)。雖然歐盟的經濟援助使上述各國的經濟獲得一定程度的穩(wěn)定，但危機余波依舊影響著歐盟治理與歐元區(qū)的穩(wěn)定。巨額的經濟援助使歐盟成員國內部產生嫌隙，成員國對于歐盟和歐元區(qū)的疑慮增加；無力償還國際貨幣基金組織貸款的成員國國家信用受到打擊，政治信譽的透支對于歐盟的后續(xù)發(fā)展產生諸多負面影響。又如在難民問題上，信仰伊斯蘭教的難民與歐洲的基督教文化格格不入，難以融入主流社會，甚至引發(fā)恐怖襲擊和流血事件。以波蘭為代表的部分東歐國家對穆斯林的抵觸心態(tài)不斷上升，歐盟內部在難民問題上分歧持續(xù)擴大。究其根源，是成員國經濟狀況存在巨大差異，能力與意愿之間不匹配引發(fā)了社會矛盾的加劇，最終表現(xiàn)在成員國政治上的對立?？梢哉f，經濟、政治、社會三方面要素相互轉化和影響，是造成歐盟治理困境進一步惡化的內部根源。
三、歐盟治理困境的應對
在錯綜復雜的困境中，歐盟常常陷入成員國各自為政的分裂局面，疑歐聲浪和極端勢力的政治影響甚囂塵上。歐盟采取了多方舉措予以應對。
一是大幅縮減“民主赤字”。其一，提高歐洲議會選舉的投票率。由于歐盟自身的特殊性，即使歐洲議會經歷了數(shù)次擴權，但仍因有限的立法權而被認為是“次級選舉”。2009 年底生效的《里斯本條約》對歐洲議會的權力進行了補充，將歐洲議會的立法權能擴充至40多個領域，歐洲議會從政策咨詢與監(jiān)督性質的部門步入了共同決策領域。同時，公民參與機制嶄露頭角。在公民中享有較高呼聲且獲得足夠簽名支持的提案，將在歐洲議會得到商議，這被稱為歐洲議會“新形式的參與民主”。正因上述改革措施的出臺，2019 年歐洲議會選舉的投票率升至近51%，是持續(xù)下跌的歐洲議會投票率的首次回彈?？梢哉f，民眾已開始逐步意識到議會作用的增大，而公民參政程度的提高意味著歐盟的政策將更具民意的代表性。其二，樹立歐盟的親民形象。在政策宣傳上，注重幫助民眾理解歐盟復雜的決策程序和機制。歐盟官網的政策宣傳和機構介紹均配有簡潔的關系圖表，以方便民眾參考；政策發(fā)布信息中多附有政策文件、宣傳海報，以及工作人員聯(lián)系信息等，以供民眾閱讀和聯(lián)系；歐盟主要機構在推特（Twitter）、臉書（Facebook）和照片墻（Instagram）等主流社交媒體上均設有官方賬號，以歐盟工作語言與公眾保持互動。上述措施的執(zhí)行，使得歐盟樹立起更平易近人的形象，吸引民眾的關注和參與，從而逐步彌補“民主赤字”，降低合法性質疑。據2019 年歐委會發(fā)布的“歐洲晴雨表”民調結果顯示，歐盟成員國中有超過半數(shù)的成員國及民眾在過去的一年間對“個人意見得到重視”以及“歐洲議會在歐盟的作用”等問題持樂觀態(tài)度。這表明，在歐盟努力提高公民參與度和行政透明度后，歐盟的合法性困境已得到一定程度的緩解。
二是力推結構和機制改革。從更深層次來看，債務危機的爆發(fā)暴露出歐盟嚴重的結構性問題，即統(tǒng)一的貨幣政策難以與各成員國獨立的經濟政策相適應。作為“里斯本戰(zhàn)略”的延續(xù)，2010 年歐盟提出“歐洲2020 戰(zhàn)略”，旨在恢復歐洲經濟，并通過結構性改革提高歐盟的危機應對能力。其中，“歐洲學期”（European Semester）協(xié)助指導歐盟及成員國未來一年的經濟發(fā)展目標，為歐元區(qū)國家的經濟政策提出宏觀建議。針對歐盟成員國對“歐洲學期”的多種批評，特別是對于其強制性要求的質疑，在實際運作中，歐盟一直在推進其社會化的改革。2014 年，容克當選歐委會主席后不久即提出加強“歐洲學期”成員國自主性的措施，主張在給予成員國更多空間的前提下對成員國予以指導。在2020年的相關政策報告中，歐盟成員國表現(xiàn)出對于自主性提高的贊許和認同。在危機防范與應對機制方面，自2018 年6 月歐元區(qū)峰會后，歐盟針對“經濟與貨幣聯(lián)盟”的深化改革就已提上日程。相關改革主要包含三項措施：其一，強化歐洲穩(wěn)定機制（ESM）的作用，增強歐元區(qū)的韌性、危機預防和解決能力，同時深化該機制與歐委會的合作，加強對成員國經濟的宏觀監(jiān)控。其二，減少銀行業(yè)聯(lián)盟建設中的不良貸款，提高自有資金和合格債務以降低財政風險。其三，建立歐元區(qū)預算工具，在歐洲貨幣聯(lián)盟框架內提高成員國的競爭力和結構穩(wěn)定性。雖然各方對上述危機防范和應對措施仍有不小的爭議，但在超國家層面加強宏觀控制、保障歐盟貨幣政策與國家經濟政策的一致性的改革思路，仍得到了較為廣泛的認同。
三是提高內部共同行動能力。內外多重危機沖擊，特別是英國脫歐使歐盟的困境和成員國之間的分歧放大。以“退群”方式分裂歐盟而非通過改革去解決困難成為一種“選擇”，這使得歐盟陷入一盤散沙的危險境地。在此背景下，歐盟各成員國亟需重拾共同行動的信心和動力。作為歐洲一體化的雙引擎，法、德兩國積極行動，發(fā)揮軸心作用，試圖重新激發(fā)一體化動力機制的團結精神。2019年1月，法德簽署《亞琛條約》（簡稱“條約”），作為《愛麗舍宮條約》的延續(xù)和升級，“進一步印證了歐洲兩個政治和經濟強國的聯(lián)盟關系”，同時構建了一種“將當前與過去相互聯(lián)系起來，有利于團結及合作的歷史或文化大背景”。條約強調深化法德兩國在外交與安全、氣候變化、恐怖主義、文化與教育等領域的合作，成立跨境合作委員會；主張加強兩國間的密切磋商，特別是在大型歐盟會議前對共同立場的協(xié)調與確定，創(chuàng)立法德聯(lián)合議會。條約的簽訂具有極大的象征意義，特別是當歐盟深陷英國脫歐僵局和民粹主義風頭正盛之時，法德兩國高舉一體化的旗幟，通過簽訂具有強制力和約束力的條約，為一體化注入新的活力和生機。條約在法德兩國遭到極右翼政黨的猛烈批評，如法國國民聯(lián)盟主席勒龐抨擊馬克龍“犯下賣國罪”，德國選擇黨主席高蘭也聲稱“不希望馬克龍用德國的錢來給法國翻新”。但毫無疑問，條約的簽訂為法德合作確保歐盟的共同行動能力注入了一劑強心針。2020年7月21 日，在歐盟輪值主席國德國的推動和法國的積極配合之下，各方經過艱苦談判，歐盟特別峰會最終通過了7500億歐元的“復蘇基金”，用于支持受新冠疫情打擊最嚴重的成員國的經濟復蘇。正如默克爾所言，“正是這次危機的不同尋常導致德國選擇了一條不同尋常之路，其目的在于促成歐洲的團結”?！皬吞K基金”是歐盟成員國聯(lián)合發(fā)行債券的首創(chuàng)之舉和歐盟財政一體化的新模式，推動了歐盟治理的新探索，顯示出歐洲一體化的韌性。
四是努力對外發(fā)出“一個聲音”。特朗普治下的美國發(fā)起貿易戰(zhàn)，并采取了退出《中導條約》和《巴黎氣候協(xié)定》等一系列“退群”行為，給世界各國和國際組織的運作帶來諸多不確定性，同時也將歐盟推到了全球治理的前線。面對日趨復雜的國際局勢，歐盟意識到，其治理不僅需要對內加強成員國之間的合作、提高共同行動能力，也迫切需要采取更加團結一致的立場對外發(fā)聲和表態(tài)。2018 年，歐委會主席容克在歐洲議會發(fā)表題為“歐洲主權時刻”的年度盟情咨文。他在咨文中指出，面對當前“更具不確定性”的世界，歐盟需要在深化共同外交和安全領域方面作出更多努力，以追求其“獨立和強大”的目標。歐盟長期堅持獨立自主的共同外交政策，而當下的主要目標是加強對歐盟周邊國的影響，拯救多邊主義的危機，以及填補跨大西洋聯(lián)盟中美國的空缺。一方面，面對俄羅斯、土耳其等周邊國家對西巴爾干地區(qū)加強滲透，歐盟將西巴爾干地區(qū)的發(fā)展和歐盟擴大也納入共同外交的范疇。2019 年7 月,歐盟—西巴爾干波茲南峰會的舉行被視為五年期“柏林進程”的延續(xù)。德國在2014 年首倡“柏林進程”，該倡議在幫助西巴爾干國家和地區(qū)發(fā)展社會經濟、強化互聯(lián)互通、增進地區(qū)合作以及融入歐洲一體化等方面發(fā)揮了重要作用。在此基礎上，波茲南峰會更加務實，雖然會議內部分歧不斷且最終未能達成協(xié)議，但明確表達出歐盟對外統(tǒng)一行動、協(xié)助未來入盟國全面轉型的意愿。另一方面，歐盟與日本、韓國、加拿大和澳大利亞等“潛在盟友”加強協(xié)調，以拓寬外交網絡，如在世界貿易組織框架內積極開展多邊貿易，在氣候問題、環(huán)境治理、經貿、高新技術領域達成一系列新的合作框架。
此外，歐盟尤為注重加強成員國在安全防務領域的合作。隨著國際局勢的變化、恐怖主義蔓延和美國對歐盟在北約中“搭便車”的不滿上升，歐盟積極加強防務自主性建設。其中，最具代表性的實踐當屬永久結構性合作機制（PESCO）的建立，這是歐盟治理向最具主權敏感度的“高政治”領域邁出的重要一步。隨著英國離開歐盟，來自機制內部的反對聲音會逐漸平息，也將可能有更多的歐盟成員國參與其中。歐盟試圖用“一個聲音說話”、強化共同外交與安全政策是歐盟應對當前多變的國際形勢下的嘗試，一系列的機制性舉措表現(xiàn)出歐盟對于美國在全球治理中逐漸缺席的主動彌補，以及歐盟在愈發(fā)白熱化的大國競爭中爭取優(yōu)勢地位的愿望。
四、歐盟治理的前景
歐洲一體化經過70 年的發(fā)展，歷經風雨，在危機中曲折前行?？梢哉f，危機成就并鍛造了歐盟，而英國脫歐無疑是一體化進程中遭遇的最大挑戰(zhàn)。2021 年1 月1 日，英國結束脫歐過渡期正式脫離歐盟，標志著歐盟治理中所面臨的一大難題得以解決。然而，歷時四年半的英國脫歐大戲又深刻暴露出歐盟內部的種種弊端和缺陷，給歐盟治理留下了一系列問題和挑戰(zhàn)。此外，美國全球戰(zhàn)略的轉變、恐怖主義擴散、難民危機沖擊、全球經濟低迷等這些“傷口上的鹽?！倍荚诘贡茪W盟進行變革。
總體而言，歐盟當前所采取的應對舉措已取得了一定的成效，但不可否認，歐盟依然要面對來自內部和外部的多方壓力。歐洲議會投票率的回升似乎是歐盟克服民主赤字的一份“出色答卷”，但同時民粹主義在歐洲議會的影響加大卻是不爭事實。歐盟機構改革和歐元區(qū)逐見成效，但債務危機余波未平而新冠疫情的壓力又接踵而來。在危急時刻，法德軸心加速一體化重啟的作用明顯，但來自歐盟內部的維謝格拉德集團節(jié)儉四國乃至羅馬—波蘭軸心等團體的反對之聲也在升高，加劇了歐盟治理的多元化挑戰(zhàn)。多重機制性合作下，歐盟在強化對外能力上初現(xiàn)端倪，但由于安全防務問題牽扯核心主權讓渡，成員國之間一直糾紛不斷。美國對于歐洲軍設想的不滿及俄羅斯對于歐盟東擴觸及其勢力范圍的警覺，也可能使歐盟對外發(fā)出“一個聲音”的夢想難以真正實現(xiàn)。
在后脫歐時代，以及在后疫情時代背景下，歐盟仍然存在諸多亟待決的問題，歐盟治理任重而道遠。其一，深化政治結構改革，提高歐盟的合法性。歐盟并非一個主權國家，但具有主權國家的諸多特征。面對這種特殊性所產生的合法性問題特別是“民主赤字”問題，歐盟正通過擴大歐洲議會的立法權來解決，力爭使后者能夠更好地代表民眾意愿。歐盟機構運行也將更為公開透明，便利民眾進一步了解和參與。同時，歐盟亟需對民粹主義的興起進行深刻反思，傳統(tǒng)政黨當正視精英政治的弊端并加以補救和完善，以此才能鏟除民粹主義的土壤。
其二，推進歐元區(qū)改革，加強單一貨幣政策的韌性。從債務危機到新冠疫情危機，無一不對歐盟經濟權能治理領域提出深刻挑戰(zhàn)，而法德在歐元區(qū)改革中一直存有分歧，北歐和東歐國家也有不同的聲音和訴求，歐盟內部的“十字裂痕”凸顯，外部環(huán)境同樣危機重重。在此背景下，法德軸心應在更大范圍內發(fā)揮協(xié)調作用，以“復蘇基金”的通過為契機來彌合歐盟內部的分裂，并充分利用2022年法國作為歐盟輪值主席國之機進一步推進歐盟經濟治理的改革。
其三，調整難民政策，構建完善的融入機制。難民危機是對歐盟經濟、政治和社會的全方位沖擊，而《都柏林公約》中所暴露出的共同難民政策的弊端亟待修訂。2020年9月，歐委會出臺《移民與庇護公約》草案，從注重難民準入轉向關注難民融入，這將有助于深度修補難民危機中所暴露出的種種弊病，值得進一步關注。當然，難民治理是一個系統(tǒng)工程，歐盟還需進一步加強與難民來源國的合作，構建新時期的歐盟對非洲及中東的外交政策。
其四，推動防務一體化建設，為歐洲戰(zhàn)略自主謀求安全保障。在北約職能轉變、恐怖主義蔓延和周邊局勢變化的共同作用下，歐盟通過建立歐洲軍以強化在大國競爭中的硬實力。在永久結構性合作機制的框架下，完善防務一體化建設、提升相關機制約束力等改革，成為“多速歐洲”的一部分舉措，旨在以縮小成員國軍事水平的差距。其五，擴展海外行動能力，積極參與大國競爭。隨著美國對外戰(zhàn)略轉變及其在全球治理中的缺席，歐盟開始積極拓展面向海外的行動，如通過亞歐會議、歐韓會議加強亞歐的聯(lián)系，同時在全球范圍內尋求志同道合的伙伴共同擔起全球治理的責任。此外，歐盟加強和改善對華關系也將成為其參與大國角逐和多邊外交的重要途徑。中歐已互為最大貿易伙伴；《中歐全面投資協(xié)定》談判完成和《中歐地理標識協(xié)定》的生效表明，中歐經貿關系在疫情之下逆行升級。更重要的是，在多邊外交舞臺上，中歐在氣候變化、能源轉型、技術革新、反恐合作等方面均存在共同利益與合作機會。
毫無疑問，當下的歐盟正處于新的十字路口，治理問題不僅將決定歐盟前進的方向，更關系到全球力量格局的平衡以及世界的和平與發(fā)展?？v觀歷史，歐盟正是在不斷應對危機中獲得團結的力量與新的發(fā)展。即使會時有倒退或波折，但歐洲從分散走向統(tǒng)一的大趨勢從未停止，一體化進程一直在曲折中涉險前行?！?/p>
