拜登政府的“中產(chǎn)階級外交”
2021-11-11 20:41刁大明
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年4期
刁大明
[內(nèi)容提要]“中產(chǎn)階級外交”是拜登及其團隊在競選期間提出的外交議程，也是其政府重點推動的政策承諾。在經(jīng)貿(mào)政策上體現(xiàn)為提升自身競爭力、制定經(jīng)濟全球化新規(guī)則、團結(jié)“民主國家”經(jīng)濟體；在安全政策上表現(xiàn)為重視外交而非軍事手段及保持克制?！爸挟a(chǎn)階級外交”是對特朗普政府外交政策的折中，旨在回應(yīng)美國內(nèi)外問題加劇、國際形象與地位惡化的現(xiàn)實，并有助于整合民主黨內(nèi)部分歧。該議程存在所服務(wù)群體范圍過寬且訴求不一、實現(xiàn)強化盟友目標存在內(nèi)在矛盾、政府內(nèi)部協(xié)調(diào)難度大等挑戰(zhàn)，并且只調(diào)整外交政策，并不能實現(xiàn)服務(wù)中產(chǎn)階級的目標。
“外交政策與國內(nèi)政策不再有明確界限。我們對外的每個行動，都必須考慮到勞工家庭（working families）的利益。推進服務(wù)于中產(chǎn)階級的外交政策需要迫切關(guān)注我們國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)興?！?021 年2 月4日，美國新任總統(tǒng)拜登以訪問美國國務(wù)院為契機發(fā)表了其首個外交政策講話，談及所謂“服務(wù)于中產(chǎn)階級的對外政策”。3月3日，拜登政府公布《過渡期國家安全戰(zhàn)略指南》，又將中產(chǎn)階級視為國家“脊梁”，重申確保其利益的重要性，并強調(diào)將勞工家庭訴求放置在國家安全戰(zhàn)略的核心位置。“服務(wù)于中產(chǎn)階級的對外政策”（簡稱為“中產(chǎn)階級外交”）是拜登及其團隊在大選期間就提出的具有一定競選色彩的對外議程，并成為其執(zhí)政后重點推動的政策承諾。本文嘗試對“中產(chǎn)階級外交”作初步評析。
一、“中產(chǎn)階級外交”的意涵
作為競選口號式的表達，拜登的“中產(chǎn)階級外交”明確地表明美對外決策與外交行動的目標要服務(wù)于美國內(nèi)中產(chǎn)階級訴求。它至少包含著三個層面的意思。其一，明確包括外交在內(nèi)的所有美國政策議程的目標是解決美國當前的國內(nèi)問題。這一論調(diào)符合近年來美國學(xué)術(shù)界、戰(zhàn)略界關(guān)于國家挑戰(zhàn)的系統(tǒng)性反思?！皩τ诿绹踩头睒s的最大威脅不是來自于國外，而是來自國內(nèi)本身?！绹粢^續(xù)在海外行動自如，就必須重建其權(quán)力的國內(nèi)根基，無論今天還是在可預(yù)見的未來，外交政策需要始于國內(nèi)”。其二，明確美國當前的國內(nèi)問題以中產(chǎn)階級的問題最為迫切。自19世紀美國自由經(jīng)濟歷史性變化而形成中產(chǎn)階級以來，其界定與范圍雖然存在爭論，但仍始終被普遍認為是決定美國社會結(jié)構(gòu)、價值觀與社會心理乃至主流文化的關(guān)鍵群體，在政治、經(jīng)濟與社會發(fā)展中扮演著至關(guān)重要的角色。而今，中產(chǎn)階級不但持續(xù)縮水（從1971 年的61%降至2016 年的52%），而且還正在經(jīng)歷經(jīng)濟的停滯與不平等的煎熬，從而滋生了民粹主義。防止美國中產(chǎn)階級的“空心化”就是防止美國力量的“空心化”。其三，明確衡量對外決策與行動的標準是能否回應(yīng)美國中產(chǎn)階級的訴求、能否捍衛(wèi)并提升美國中產(chǎn)階級的利益。換言之，對外政策傳統(tǒng)上服務(wù)于的國家利益被中產(chǎn)階級重新定義，對外政策的底線被設(shè)定為不能損害中產(chǎn)階級利益特別是其經(jīng)濟利益。2020 年11 月24 日，當選總統(tǒng)拜登首次宣布杰克·沙利文等外交國安團隊人選時就曾強調(diào)，“經(jīng)濟安全就是國家安全。我們要轉(zhuǎn)向一種我所謂的‘中產(chǎn)階級外交’，一種為養(yǎng)育他（沙利文）的明尼蘇達州的普通家庭服務(wù)的對外政策”。而沙利文本人也在候任期間公開表示，“我們到了一個‘外交政策即國內(nèi)政策、國內(nèi)政策即外交政策’的節(jié)點。我們在對外事務(wù)上的行動根本上必須確保美國勞工群體生活得更好、更安全、更公平”。
比較而言，所謂“中產(chǎn)階級外交”并不是對特朗普政府對外政策的全盤否定，而更像是一種折中。拜登要面對的是造就特朗普上臺并被特朗普四年執(zhí)政塑造了的美國。換言之，拜登政府可以調(diào)整某些政策，但也必須回應(yīng)特朗普個人、特朗普政府及其政策所反映出的美國自身的某些既定趨勢。在外交事務(wù)上，有觀點認為，拜登政府不得不“埋葬”新自由主義的全球化。至少，拜登要在特朗普政府的貿(mào)易戰(zhàn)與無條件接受自由貿(mào)易之間尋找新定位。
事實上，特朗普政府的某些對外政策傾向至今仍具有一定規(guī)模的民意基礎(chǔ)，甚至代表著某種趨勢。芝加哥全球事務(wù)協(xié)會在2020 年選后發(fā)布的調(diào)查報告顯示，30%和36%的美國受訪者分別堅持“美國應(yīng)遠離國際事務(wù)”及“美國不應(yīng)依賴于他國而要自給自足”。同時，堅持“美國應(yīng)在國內(nèi)生產(chǎn)關(guān)鍵產(chǎn)品并確保獨立供應(yīng)鏈，即便成本增加也不應(yīng)對外出售或購買關(guān)鍵產(chǎn)品”觀點者達44%。此外，自2017 年以來，大致有1/5 左右的美國人始終認為“美國與東亞、歐洲及中東盟友的互動只能讓盟友而非美國自身獲利”。而按照美國進步中心的調(diào)查研究，美國公眾認為外交應(yīng)該實現(xiàn)的主要目標依次為：保護國土安全免受恐怖主義威脅（86%）、保護“民主”免受外界介入（78%）、確保本國勞工優(yōu)質(zhì)就業(yè)與高收入（77%）、確保國際貿(mào)易政策對本國企業(yè)公平并對本國產(chǎn)品開放市場（75%）、與盟友及國際機構(gòu)合作應(yīng)對氣候變化等全球挑戰(zhàn)（67%）、捍衛(wèi)女性與少數(shù)族裔等群體的平等權(quán)益（62%）、強化邊境管控（57%）及促進全球范圍內(nèi)的“民主”價值觀（52%）。換言之，仍有數(shù)量可觀的民眾具有內(nèi)顧傾向，即希望美國對外政策要優(yōu)先解決美國自身的問題而非分擔(dān)國際責(zé)任。今天的美國人要的還是“美國優(yōu)先”，只不過是特朗普政府“美國優(yōu)先”某種修正。
面對不可小覷的國內(nèi)民眾的內(nèi)顧傾向，拜登政府雖然提出所謂“重建回來更好”（build back better）的口號，但留給其“回來”的余地未必很大。拜登所謂的“回來”是為特朗普無法解決的現(xiàn)實問題尋找一個更符合美國利益的新方案。為此，拜登政府反復(fù)重申特朗普政府關(guān)于“經(jīng)濟安全就是國家安全”表述的同時，試圖通過“中產(chǎn)階級外交”盡可能地在維護美國國內(nèi)關(guān)鍵群體利益及捍衛(wèi)國際地位之間尋求平衡。
二、“中產(chǎn)階級外交”的政策議程
相關(guān)智庫在“中產(chǎn)階級外交”的提出過程中扮演了關(guān)鍵推手的角色。從2018 年到2020 年選前，卡內(nèi)基國際和平基金會“地緣經(jīng)濟與戰(zhàn)略”項目先后發(fā)布了三份個案報告（俄亥俄州、科羅拉多州、內(nèi)布拉斯加州）和一份綜合報告，聚焦美國中產(chǎn)階級的利益訴求，特別是其在貿(mào)易、移民、國防、氣候變化、對外援助等對外政策上的不同關(guān)切與態(tài)度，被視為是對作為新概念和政策選項的“中產(chǎn)階級外交”的準備性闡述。由于沙利文作為合作撰寫者直接參與其中，而且該項目主管薩曼·艾哈邁德（Salman Ahmed）也已出任拜登政府國務(wù)院政策規(guī)劃主管，因而有理由相信系列報告對理解拜登政府的未來政策具有一定啟示意義。
作為政策議程的起點，系列報告總結(jié)了美國中產(chǎn)階級的趨同看法：一是對美國經(jīng)濟現(xiàn)狀有信心，但對自身境遇卻憂心忡忡；二是對美國國際角色與國際事務(wù)知之甚少；三是對聯(lián)邦政府及外交官員的信任度持續(xù)下降；四是外交政策主要影響中等收入就業(yè)崗位及相關(guān)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；五是國際貿(mào)易在對外政策議題中最受關(guān)注；六是支持和平時期的軍費支出與軍力維持，但反對新的戰(zhàn)爭或軍事介入行動。這些看法也反映出美國中產(chǎn)階級對外交政策的基本預(yù)期：希望切實分享美國經(jīng)濟發(fā)展的獲益，改善自身處境；期待華盛頓精英（特別是外交精英）關(guān)注其利益訴求；關(guān)注與切身利益相關(guān)的外交政策，尤其是經(jīng)貿(mào)政策；希望維持目前對自身有利的軍工產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)，但不支持對國家財政可能造成負擔(dān)的過度對外行動。基于這些預(yù)期，系列報告也專門列舉出了實現(xiàn)“中產(chǎn)階級外交”的多個具體政策選項，但總體上體現(xiàn)為兩個大原則。一是聚焦于經(jīng)濟與貿(mào)易政策上的調(diào)整，重構(gòu)全球化，確保中產(chǎn)階級借助美國經(jīng)濟與科技實力的優(yōu)勢地位獲得足夠利益；二是在安全與防務(wù)領(lǐng)域傾向于一種相對克制、“少一些企圖心”的狀態(tài)，反對再度卷入戰(zhàn)爭、以意識形態(tài)對抗為主線的“新冷戰(zhàn)”或以軍事方式重塑“單極霸權(quán)”。
從中產(chǎn)階級的政策期待出發(fā)，拜登政府的外交政策在方向、工具及實現(xiàn)路徑上不同于特朗普政府。拜登強調(diào)美國自身能力與競爭力的提升，而非將問題歸結(jié)于外因；強調(diào)重新掌握規(guī)則制定權(quán)，而非采取單邊制裁手段；努力修復(fù)盟友和伙伴關(guān)系，而非一味實施單邊主義。
第一，提升并重塑自身力量，體現(xiàn)為對社會治理、制造業(yè)及創(chuàng)新能力的投入。在社會治理層面，2021 年3 月11 日，拜登簽署了1.9 萬億美元“美國救援計劃”，旨在應(yīng)對疫情并在經(jīng)濟、就業(yè)、稅收、醫(yī)療等方面給予勞工家庭援助。3 月31 日，拜登政府進一步宣布涉及約2.3 萬億美元的“美國就業(yè)計劃”，以推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為切入點，加強勞工福利、醫(yī)療、教育及能源等多領(lǐng)域的投入。與此同時，拜登還多次承諾在國內(nèi)大規(guī)模投資到位之前不會啟動新的貿(mào)易談判與安排，以此提振中產(chǎn)階級的獲得感、議價能力與國際競爭力。在制造業(yè)層面，拜登曾強調(diào)要著眼于占全球比重95%的非美國市場，提升美國自身的制造能力，確保美國可以制造出最好的產(chǎn)品銷售到全世界。就任以來，拜登政府已先后簽署所謂“買美國貨”、調(diào)整供應(yīng)鏈等行政令，提振美國制造業(yè)、重塑產(chǎn)業(yè)鏈并打造更具韌性、多樣化以及安全的供應(yīng)鏈。在創(chuàng)新能力層面，拜登及其團隊主張加大科技研發(fā)投入，確保美國在清潔能源、量子計算、人工智能、5G、高速鐵路、攻克癌癥等高科技創(chuàng)新領(lǐng)域保持領(lǐng)先，維持國家核心競爭力與國防能力，且在其“美國就業(yè)計劃”的設(shè)計中至少有2500億將被用于科學(xué)研發(fā)。
第二，制定經(jīng)濟全球化新規(guī)則，體現(xiàn)為在國際經(jīng)濟競爭中制定對美國最為有利的規(guī)則。在拜登及其團隊看來，對美國有利的國際貿(mào)易規(guī)則即強調(diào)經(jīng)濟全球化中的“公平”高于“自由”。這個所謂“公平”體現(xiàn)為在全世界范圍內(nèi)進一步推進符合美國中產(chǎn)階級利益的勞工待遇、人權(quán)、環(huán)境保護以及所謂透明度等標準，確保美國企業(yè)、中產(chǎn)階級在所謂“公平競爭”中的獲勝。此外，拜登也多次承諾在未來簽訂任何貿(mào)易協(xié)定都必須要以堅持勞工、人權(quán)及環(huán)境等標準為前提，要求相關(guān)方必須接受。在具體政策選擇上，拜登政府可能在五個方向上發(fā)力：一是充分利用特朗普政府遺留下的關(guān)稅等制裁手段，施壓中國等國接受美國的規(guī)則；二是推動世界貿(mào)易組織改革，盡可能與盟友合作加入符合美國利益的新規(guī)則；三是要求加、墨兩國更為嚴格地執(zhí)行《美墨加協(xié)定》相關(guān)標準，從而提高與美國簽訂貿(mào)易協(xié)定的整體標準；四是在恢復(fù)氣候變化國際合作的同時，推動取消環(huán)保貨物與服務(wù)關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘、取消石化燃料補貼、調(diào)增碳定價邊境稅等“碳金融”相關(guān)的新規(guī)則；五是面對新冠肺炎疫情凸顯的數(shù)字經(jīng)濟重要性，在與之相關(guān)的技術(shù)、規(guī)則及治理領(lǐng)域有所行動。
第三，團結(jié)“民主國家”經(jīng)濟體，以價值觀強化盟友和伙伴體系，實現(xiàn)對規(guī)則與秩序的控制。2020 年民主黨公布的新黨綱提出，如果美國不代表“民主國家”制定規(guī)則，中國就將掌握規(guī)則制定權(quán)并主導(dǎo)世界發(fā)展模式與國際領(lǐng)導(dǎo)地位，美國乃至西方的勞工家庭與中產(chǎn)階級都將付出代價。因而，美國不能再單打獨斗，而是要重拾“價值觀外交”，與所有持有“民主”理念的盟友和伙伴強化合作，以占據(jù)全球經(jīng)濟總量50%到60%的體量形成“規(guī)則聯(lián)盟”和具有“普遍韌性”（broad-based resilience）的“供應(yīng)鏈聯(lián)盟”，從而迫使中國接受符合美國與西方利益的改變。拜登在2021年3月26日與英國首相鮑里斯·約翰遜通電話時曾提出“民主國家”需要推進一個類似于“一帶一路”倡議的針對相關(guān)國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，以應(yīng)對中國不斷擴展的影響力。拜登政府以所謂“人權(quán)”為由抵制中國新疆出產(chǎn)的棉花，將正常經(jīng)貿(mào)合作高度政治化和意識形態(tài)化，推動所謂“價值觀導(dǎo)向的供應(yīng)鏈”或“民主供應(yīng)鏈”。價值觀導(dǎo)向既是凝聚美國中產(chǎn)階級的核心理念，也可通過維持盟友體系降低美國在軍力等資源上的投入，符合中產(chǎn)階級的現(xiàn)實偏好。
第四，安全與防務(wù)領(lǐng)域的政策選擇要以外交為中心，保持克制。一方面，拜登在國務(wù)院發(fā)表演講時不但重申了服務(wù)于中產(chǎn)階級，而且還強調(diào)將外交重置為美國對外政策的中心。這就要求美國不但要校正對外政策的航向，而且要以外交方式實現(xiàn)與盟友和伙伴站在一起，共同應(yīng)對敵人和競爭者。此外，拜登也強調(diào)了軍事為外交服務(wù)的定位，宣布進行全球態(tài)勢評估，以確保軍事行動與對外政策和國家安全優(yōu)先議題高度一致。另一方面，拜登在2021年2 月10 日面對國防部官員發(fā)表演講時再次明確了軍事力量的角色，“作為三軍統(tǒng)帥，我（拜登）在必要時將毫不猶豫地動用武力捍衛(wèi)美國人民以及全球盟友的核心利益?！淞?yīng)是萬不得已的工具，而非優(yōu)先選項?！銈儗ξ覀兊耐饨还ぷ髦陵P(guān)重要——不僅是安全的終極保障，而且你們本身也是外交官?！斘覀兺ㄟ^強化盟友擴大實力之時，我們能夠更好發(fā)揮自身力量?！逼錆撆_詞是從中產(chǎn)階級利益出發(fā)，美國需要團結(jié)盟友和伙伴來共同制定國際規(guī)則，同時需要保持軍力，避免過度投入甚至軍事對抗。
三、“中產(chǎn)階級外交”的國內(nèi)外考量
回應(yīng)中產(chǎn)階級訴求的外交政策并非始于拜登。奧巴馬政府2015 年發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》報告在論及“繁榮”目標時曾提出，“我們將通過幫助美國勞工和商業(yè)界開拓海外市場并確保公平競爭來支持創(chuàng)造就業(yè)、提振中產(chǎn)階級以及刺激經(jīng)濟增長”。特朗普政府在其《國家安全戰(zhàn)略》中也提到，“美國必須推進提振美國國內(nèi)經(jīng)濟、確保美國勞工獲利、振興制造業(yè)基礎(chǔ)、為中產(chǎn)階級創(chuàng)造就業(yè)、鼓勵創(chuàng)新、維持技術(shù)優(yōu)勢、保護環(huán)境并確保能源優(yōu)勢的經(jīng)濟戰(zhàn)略。重建國內(nèi)經(jīng)濟力量、確保國際經(jīng)濟體系的公平與對等，將強化我們的安全并強化世界的繁榮與和平”。由此可見，拜登政府強調(diào)“中產(chǎn)階級外交”至少在目標上具有一定的跨黨延續(xù)性，凸顯了回應(yīng)中產(chǎn)階級訴求已成為具有兩黨共識的現(xiàn)實需要。但不同之處在于，拜登政府將回應(yīng)中產(chǎn)階級訴求、服務(wù)于中產(chǎn)階級設(shè)定為對外政策的基本目標，不僅僅限于經(jīng)貿(mào)政策領(lǐng)域，還要貫穿于所有外交安全議程中，凸顯捍衛(wèi)和提升中產(chǎn)階級利益在當今美國的迫切性。
首先，美國國內(nèi)問題持續(xù)加劇，需要新的有效回應(yīng)。2016 年美國大選已明確反映出當前美國的某些困境及其引發(fā)的民怨情緒。中產(chǎn)階級空前萎縮、貧富差距加大撼動著社會穩(wěn)定，藍領(lǐng)群體在經(jīng)濟全球化背景下的持續(xù)邊緣化也致使其越發(fā)無法接受經(jīng)濟分配的失衡及自由主義國際秩序所帶來的負擔(dān)。面對這些情緒和訴求，奧巴馬政府在稅收、醫(yī)療、教育等議題上的變革政策并未有效維持中產(chǎn)階級福利，其推動《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》等做法被認為有損中產(chǎn)階級特別是中下層群體利益，這在一定程度上導(dǎo)致藍領(lǐng)選民的流失。面對2016年的敗選，民主黨在反思后嘗試在內(nèi)外政策上回應(yīng)中產(chǎn)階級的關(guān)切。
與此同時，利用民怨情緒當選的特朗普在四年執(zhí)政中并未解決問題，反而加劇了困境。全球化與貨物、服務(wù)及資本的無規(guī)制流動并沒有實現(xiàn)普惠。相反，作為美國昔日崛起發(fā)動機的中產(chǎn)階級大多繼續(xù)遭遇收入停滯、自動化與外包、經(jīng)濟不平等、教育債務(wù)、醫(yī)療與房屋支出過大等問題。雖然從2018年的數(shù)據(jù)看，中產(chǎn)階級52%的占比與2016 年基本持平，但該群體對自身經(jīng)濟境遇的不滿卻有增無減。據(jù)2019 年年底的民調(diào)數(shù)據(jù)，中產(chǎn)階級群體中58%認為現(xiàn)有經(jīng)濟有助于富人而非自身，認為對自身有利者只有32%；而富人群體中的這兩個數(shù)據(jù)分別為10%和69%。此外，新冠疫情也在顯著加劇這種錯位，凸顯政策調(diào)整的緊迫性。
事實上，美國民眾對特朗普政府自稱通過稅改和貿(mào)易戰(zhàn)實現(xiàn)經(jīng)濟獲益的認同度有限。稅改計劃事實上是將數(shù)萬億美元從中低收入者手中重新分配給最富有者。在稅改立法兩年后的2019年，只有17%的受訪者認為其稅負有所下降，認為不降反升及維持現(xiàn)狀者分別為28%和27%。在貿(mào)易議題上，以對華貿(mào)易戰(zhàn)為例，45%和33%的受訪者分別認為此舉不利于美國經(jīng)濟和其家庭財政狀況，認為有利者為31%和20%。此外，關(guān)于國家是否處于正確方向的民調(diào)數(shù)據(jù)也顯示失望情緒。2017年1月20日特朗普就職時對國家發(fā)展方向極滿意者和較為滿意者分別為6%和26%，而2020 年12 月1 日這兩個數(shù)字分別變?yōu)?%和18%。相比之下，在這兩個時間節(jié)點的極不滿者和較為不滿者從36%和30%變?yōu)?6%和25%，這一對比足見當今美國困境的加劇與民意不滿的累積。面對日漸嚴峻的國內(nèi)挑戰(zhàn)，民主黨人需要提出新的方案，“中產(chǎn)階級外交”即嘗試“對癥下藥”的一個體現(xiàn)?！爸挟a(chǎn)階級不僅僅是數(shù)字，更是一種價值”。健康、活躍而強大的中產(chǎn)階級被民主黨人認為反映了美國的價值觀，不但是美國國家安全的基礎(chǔ)，也為美國提供了更多機會。
其次，美國國際形象與地位繼續(xù)惡化，需要盡快止損。美國的國際形象曾在小布什政府時期因反恐戰(zhàn)爭等因素而下滑，并在奧巴馬政府期間有所恢復(fù)，但特朗普政府的單邊行為再次導(dǎo)致了其國際形象的急劇惡化。根據(jù)針對全球24 個國家受訪者的民調(diào)顯示，2017 年對美國及其總統(tǒng)持有信心者為49% 和23%，而一年前的這組數(shù)字為64% 和74%。針對美國主要盟友的民調(diào)顯示，各國民眾對美國的滿意度在2020 年基本上都降至至少20 年來的最低水平，其中以法（31%）、德（26%）等傳統(tǒng)盟友為最低。
相應(yīng)地，國際社會對美國全球領(lǐng)導(dǎo)地位的認可也在2017 年之后快速轉(zhuǎn)向負面。針對135 個國家和地區(qū)的民調(diào)顯示，2017 年之后對美國領(lǐng)導(dǎo)地位明確不認可的比例至少保持在四成以上，而認可比例最高也就維持在三成左右。以2019 年為節(jié)點，歐洲、亞洲以及拉美各國民意對美國領(lǐng)導(dǎo)地位的不認可比例分別為61%、39%和51%，認可比例則為24%、32%和34%。同步下降的還有對美國“民主”價值觀的好感度。歐亞集團基金會關(guān)于全球10個代表性國家民意研究報告顯示，6 個國家對美國“民主”價值觀的好感度低于50%，最低者為德國（23.3%）及日本（20.5%）等美國盟友。而在新冠疫情的新背景下，84%的世界各國各地受訪者認為美國防疫極度失敗，認為其成功者僅為15%。美國國際形象與地位下降的現(xiàn)實是美國兩黨傳統(tǒng)政治精英無法接受的。“中產(chǎn)階級外交”也是希望在回應(yīng)國內(nèi)訴求的情況下既能重申美國的價值觀，又能以西方價值觀來盡可能地強化盟友關(guān)系，幫助美國擺脫逐漸失去認同與領(lǐng)導(dǎo)地位的尷尬境地。
再次，在回應(yīng)國內(nèi)外需求之外，拜登陣營也需要回應(yīng)黨內(nèi)外的挑戰(zhàn)，即整合民主黨激進派并應(yīng)對共和黨對勞工群體的吸引。拜登的當選完成了民主黨重返白宮的任務(wù)，但并未徹底彌合民主黨內(nèi)部的分歧。對于屬于溫和派的拜登，如何整合伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）、伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）等激進派是維持黨內(nèi)團結(jié)、為其執(zhí)政構(gòu)建穩(wěn)固支持的關(guān)鍵所在。在對外事務(wù)上，“中產(chǎn)階級外交”顯然與激進派的理念存在一致性，有助于回應(yīng)后者訴求。
事實上，沃倫曾公開撰文闡述激進派的外交理念，即所謂“服務(wù)于所有（美國）人的對外政策”（a foreign policy for all）。沃倫批評特朗普政府雖有承諾，但其實際政策效果卻是“特朗普家族優(yōu)先，美國中產(chǎn)階級最后”。沃倫還提出，國內(nèi)議程和對外政策必須聯(lián)系起來，美國外交應(yīng)該有利于中產(chǎn)階級，并必須充分考慮到發(fā)動戰(zhàn)爭的成本與風(fēng)險。在政策選擇上，沃倫指出應(yīng)該強化美國國內(nèi)投入、把外交放在首位、強化與盟友合作以應(yīng)對挑戰(zhàn)。總體而言，“強大的經(jīng)濟，健康的民主，團結(jié)的人民。這些才是驅(qū)動國家的引擎，將向世界展示美國的實力和價值觀”。這些理念基本都在拜登“中產(chǎn)階級外交”中得到了充分延續(xù)。相比而言，桑德斯在對外政策上的表述相對有限，但也曾多次提出“推進聚焦于民主、人權(quán)、和平手段及經(jīng)濟公平的對外政策”“主張維護國會宣戰(zhàn)權(quán)并反對總統(tǒng)未被授權(quán)的對外動武”“從阿富汗、伊拉克、敘利亞等地撤軍并結(jié)束戰(zhàn)爭”，以及“與全球民主力量合作提升民眾福祉”等立場。雖然拜登的“中產(chǎn)階級外交”并未包括關(guān)于宣戰(zhàn)權(quán)、撤軍等相對激進的內(nèi)容，但也符合桑德斯提出的服務(wù)于國內(nèi)價值觀、經(jīng)濟利益及民眾福祉、以和平外交方式為優(yōu)先的基本主張。桑德斯在政治光譜上比沃倫更為激進，拜登的“中產(chǎn)階級外交”較多吸納沃倫的立場及桑德斯的部分立場，對黨內(nèi)激進派力量實現(xiàn)最大化的政策整合。而這種整合之后的民主黨被認為可能成為一種連接溫和派和激進派或“新民主黨”和“進步主義民主黨”的所謂“2021年民主黨人”（2021 Democrats）。
與此同時，雖然特朗普政府相關(guān)政策效果的認可度有限，但其所代表的“本土主義”“白人至上”等理念卻仍具有一定市場。必須看到，2020 年大選結(jié)果由于疫情因素的影響，并未徹底證明藍領(lǐng)中下層群體完全放棄特朗普及其共和黨。根據(jù)2021 年2月份民調(diào)，藍領(lǐng)群體對共和黨的支持相對于十年前增長了12%，而對民主黨的支持卻下降了8%。同時，共和黨在白人藍領(lǐng)、拉美裔藍領(lǐng)及非洲裔藍領(lǐng)中的支持率分別為57%、36%以及12%，后兩者都高于其在拉美裔和非洲裔群體整體中的表現(xiàn)。也正是因此，共和黨陣營才提出了所謂“多族裔的、多種族的勞工階級的黨”的新發(fā)展方向。面對這種持續(xù)瓦解關(guān)鍵基本盤的挑戰(zhàn)，從未來選舉周期布局出發(fā)，拜登及其民主黨有加快回應(yīng)中產(chǎn)階級等群體訴求的壓力。
四、“中產(chǎn)階級外交”的挑戰(zhàn)與局限
“中產(chǎn)階級外交”不僅是拜登及其民主黨為解決美國自身問題而提出的新方案，也是民主黨人希望實現(xiàn)內(nèi)外平衡的具有理想主義的新議程，其在實施過程中面臨不少挑戰(zhàn)。
第一，“中產(chǎn)階級外交”要服務(wù)的“中產(chǎn)階級”范圍過寬，如何在對外政策上平衡中產(chǎn)階級內(nèi)部不同的訴求，成為該政策面臨的挑戰(zhàn)?！爸挟a(chǎn)階級”的概念本來就相對寬泛，是介于低收入和高收入之間的大部分中間群體。但依照經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域的典型說法，美國的社會階層被更細化地分為上層（upper class）、中產(chǎn)階級、勞工階級（working class）及底層（lower class），中產(chǎn)階級也會進一步被細分為“中產(chǎn)偏上”（upper middle class）和“中產(chǎn)偏下”（lower middle class）。同時，關(guān)于“中產(chǎn)階級”的界定雖然可以以中位收入為基準，但也有其他計算標準，如中位收入75%到125%所構(gòu)成的區(qū)間。拜登、沙利文等人在公開場合論及“中產(chǎn)階級外交”時，比較明顯地混用“中產(chǎn)階級”“勞工階級”“勞工群體”“勞工家庭”等類似名詞，可見他們對于“中產(chǎn)階級”的界定可能較為寬泛地涵蓋收入、職業(yè)及受教育程度等多維度上仍存在一定差異的中間群體。但問題在于，這種“大帳篷”式界定的復(fù)合群體必然會在價值觀、利益再分配等維度上存在著不同的利益訴求，進而也必然在相關(guān)對外政策上表現(xiàn)出迥異的偏好。拜登政府如何同時服務(wù)于這些不同偏好、制定出能夠滿足不同偏好的“中產(chǎn)階級”群體訴求的對外政策，其本身就是挑戰(zhàn)。
此外，不同地區(qū)、不同州的中產(chǎn)階級在對外政策上的訴求也不相同?？▋?nèi)基基金會的三州個案報告已揭示出這個問題：俄亥俄雖然也對國防支出敏感，但更為關(guān)注的還是外國直接投資；科羅拉多同步重視國防支出和能源政策；而移民議題在內(nèi)布拉斯加則成為僅次于經(jīng)貿(mào)的關(guān)鍵議題。三州的個案顯示，由于不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)分布會導(dǎo)致中產(chǎn)階級群體在對外政策上的訴求有差異，這種差異可能遠遠大于中產(chǎn)階級在國內(nèi)政策訴求上的差異，使“中產(chǎn)階級外交”難以實現(xiàn)并奏效。
第二，“中產(chǎn)階級外交”在政策目標與議程設(shè)定上實現(xiàn)起來難度極大，且存在一定的內(nèi)在矛盾。重塑美國自身競爭力并非短期可以實現(xiàn)。在社會治理層面，拜登政府的巨額財政投入能否實現(xiàn)既定效果仍存疑問，在很難配合以增稅方式開源的情況下，必然導(dǎo)致聯(lián)邦財政赤字與債務(wù)的繼續(xù)飆升，會給美國經(jīng)濟乃至世界經(jīng)濟帶來更大風(fēng)險。在制造業(yè)方面，旨在解決實體經(jīng)濟“空心化”問題的產(chǎn)業(yè)回流也無法一蹴而就。拜登政府調(diào)整“供應(yīng)鏈”、構(gòu)建“供應(yīng)鏈聯(lián)盟”的做法，難以解決美國經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)長期存在的固有問題，即美國已不具有較強競爭力的制造業(yè)，只是憑借科技與金融在世界經(jīng)濟中占據(jù)關(guān)鍵地位。同時，制造業(yè)的發(fā)展仍因美國本土勞動力技能及相關(guān)培訓(xùn)不足而存在禁錮。在科技領(lǐng)域，拜登政府提出的投資計劃雖與國會的所謂《無限邊疆法案》（Endless Frontier Act）和《戰(zhàn)略競爭法案》（Strategic Competition Act）在方向上一致，但還是繞不開財源不足的問題。
在重塑全球化經(jīng)貿(mào)規(guī)則議程上，拜登政府也面臨諸多制約因素。就世界貿(mào)易組織改革而言，拜登政府必須先解決世貿(mào)組織仲裁機構(gòu)停擺問題，而后續(xù)改革還需要在不同議題上與不同發(fā)展階段與訴求的成員方合縱連橫，難度可想而知。特別是在歐洲盟友主張中國參與相關(guān)改革磋商的情況下，美國將更難推進完全針對中國的改革議程。與此同時，美國通過新建或重新加入?yún)^(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定來重塑相關(guān)規(guī)則的現(xiàn)實壓力也很大。一方面，拜登政府強調(diào)勞工、人權(quán)及環(huán)境等標準，并以國內(nèi)投資就位、中產(chǎn)階級利益提升作為新協(xié)定的前提，這些表述極大抬高了新建或重新加入經(jīng)貿(mào)協(xié)定的門檻。另一方面，拜登政府推進新協(xié)定所必需的“貿(mào)易促進授權(quán)”將在2021 年7 月到期，而目前第117 屆國會能否繼續(xù)授權(quán)的變數(shù)極大，這也大大縮小了拜登政府的選擇余地。
具體到拜登政府提出的基建計劃，其能否讓中產(chǎn)階級獲利本身就有不確定性。巨額聯(lián)邦支出能否真正有效使用，還是會在國會立法中再次成為服務(wù)于某些特定利益的“專項撥款”尚未可知。而基建項目本身投入大、耗時長、收益慢，也讓中產(chǎn)階級不能較快感受到獲益。此外，基建計劃資金的重要來源目前看就是增加公司稅等增稅調(diào)整，這可能會對中產(chǎn)階級不利，對美國經(jīng)濟不利。對于拜登提出的“民主國家”復(fù)制“一帶一路”倡議的提議至少也面臨兩大難題：一是自身資源投入受限，難以有效吸引相關(guān)國家參與；二是如何驅(qū)動美國企業(yè)積極參與，確保企業(yè)獲利。
顯而易見，拜登政府要實現(xiàn)“中產(chǎn)階級外交”的諸多目標絕不能單打獨斗，必須強化盟友關(guān)系，但“中產(chǎn)階級外交”強調(diào)通過聯(lián)合盟友和伙伴來制定符合美國利益的新規(guī)則，既希望美國中產(chǎn)階級在國際經(jīng)濟競爭中獲益最大化，又反對增加過多對外資源投入。這就意味著，拜登政府不太可能通過在經(jīng)濟和安全議題上對盟友和伙伴增加投入或分享資源，唯一能強化盟友關(guān)系的途徑就是突出西方民主價值觀。對于歐洲等西方傳統(tǒng)盟友而言，價值觀因素固然重要，但至少過去四年美國的所作所為已讓它們清晰認識到了美國國家能力、意愿及其投入資源的局限性。2021 年2 月19 日，拜登在慕尼黑安全會議上發(fā)表了其上任以來首個多邊外交講話之后，法德領(lǐng)導(dǎo)人雖然歡迎美國“回來了”，但卻也各有表達。法國總統(tǒng)馬克龍堅持將不改變歐洲“戰(zhàn)略自主”的步伐，德國總理默克爾則表示“我們（美歐）的利益并不總一致”。對于美國的亞洲盟友和伙伴而言，大多數(shù)仍更為看重自身經(jīng)濟發(fā)展，難以想象僅僅會以價值觀與意識形態(tài)為導(dǎo)向進行對外決策。如果美國僅以價值觀而非切實利益來驅(qū)動這些國家與之的合作，其長期效果很難如愿。當然，如果拜登政府將經(jīng)濟、科技等領(lǐng)域的正?；优c合作高度意識形態(tài)化，以此來推動制定某些新規(guī)則、重構(gòu)某些供應(yīng)鏈的話，有效管控“無意圖沖突”在未來一段時間就尤為關(guān)鍵。
第三，“中產(chǎn)階級外交”需要美國各層次政府內(nèi)部以及府際之間更為有效的合作協(xié)調(diào)，其現(xiàn)實挑戰(zhàn)可想而知?；凇爸挟a(chǎn)階級外交”的邏輯，拜登及其團隊曾多次強調(diào)內(nèi)外政策的融合、聯(lián)動與協(xié)調(diào)，這就要求打通對外政策和國內(nèi)政策所涉及的相關(guān)機構(gòu)，甚至要實現(xiàn)美國國務(wù)院與各州、地方政府之間的密切互動。在目前白宮辦事機構(gòu)的框架下，曾任總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理的蘇珊·賴斯出任總統(tǒng)國內(nèi)政策事務(wù)助理，印度裔經(jīng)濟學(xué)者戴利普·辛格也少見地同時兼任了總統(tǒng)國家安全事務(wù)副助理和白宮國家經(jīng)濟委員會副主任，這些安排凸顯推動對外事務(wù)與國內(nèi)事務(wù)、安全議題與經(jīng)濟議題密切聯(lián)動的明確思路。在2021年3月3日首次對外政策公開演講中，新任國務(wù)卿安東尼·布林肯強調(diào)美國外交要維護美國民眾的利益與價值觀，并將其視為首要與中心任務(wù)，其發(fā)言題目也被設(shè)定為“服務(wù)于美國民眾的對外政策”，但其通篇卻并未使用“中產(chǎn)階級外交”一詞。而美國貿(mào)易辦公室在3 月初公布的2021年《貿(mào)易政策議程》中強調(diào)了“重視勞工和工薪階層的價值”，也未提及“中產(chǎn)階級”。這些與總統(tǒng)及其白宮團隊特別是國安會的多次表述形成了一定對比，耐人尋味。即便涉及外交事務(wù)或?qū)ν庹叩牟块T可以就“中產(chǎn)階級外交”或其他服務(wù)于國內(nèi)的外交政策議程達成某種一致，未來如何協(xié)調(diào)內(nèi)政外交各部門來實際推動打通內(nèi)外政策的全政府新議程仍未有明確路線圖。
在美國聯(lián)邦制和黨爭極化的交叉塑造下，聯(lián)邦政府與某些州、地方政府的政策協(xié)調(diào)互動存在巨大難度。雖然已有聲音呼吁在美國國務(wù)院框架下豐富現(xiàn)有的外交使團辦公室的聯(lián)絡(luò)作用，并專門新設(shè)“次國家外交辦公室”（Office of Subnational Diplomacy）來協(xié)調(diào)各州各地方訴求，但美國的府際關(guān)系障礙可能遠不是一個行政機構(gòu)的調(diào)整就可以理順的。白宮及其行政部門的任何政策，只要具有一定黨爭性，就必然會招致另一黨州長主導(dǎo)的州政府的怠慢甚至抵制，無法徹底推進。在國內(nèi)事務(wù)上，即便聯(lián)邦政府與州政府設(shè)置管轄相同政策的對口機構(gòu)，但仍受制于聯(lián)邦制與黨爭。相比而言，在各州各地方政府極少扮演關(guān)鍵角色的外交事務(wù)領(lǐng)域，國安會、國務(wù)院等機構(gòu)與各州各地方政府有效協(xié)調(diào)、聯(lián)動的渠道與方式必然更為有限。“中產(chǎn)階級外交”中的服務(wù)與回應(yīng)可能仍然只能是間接且滯后的，仍舊是聯(lián)邦政治精英所主導(dǎo)的而非各地中產(chǎn)階級訴求的直接表達。
“中產(chǎn)階級外交”更深層的局限性在于對外政策的調(diào)整本質(zhì)上并不能解決美國中產(chǎn)階級目前面臨的根本問題。長期以來，美國的對外政策體現(xiàn)的是符合經(jīng)濟精英與政治精英利益的國際主義的全球化議程，忽視甚至損害了中產(chǎn)階級利益。其根本原因是當前華盛頓兩黨政治精英所依賴的政治框架、選舉模式及決策生態(tài)本身就是被經(jīng)濟精英控制的、對經(jīng)濟精英有利的，在經(jīng)濟政策和某些非顯性對外政策上尤甚。即便拜登及其政府可以刻意地關(guān)注中產(chǎn)階級利益，調(diào)整一些全球化議程，華盛頓也難以改變經(jīng)濟精英、特殊利益群體主導(dǎo)內(nèi)外決策的固化制度與政治生態(tài)。在政治框架與決策生態(tài)無法重大突破的情況下，美國內(nèi)外政策服務(wù)于中產(chǎn)階級的說法乃至是一些做法，也只是競選口號及其以某種程度上的有限“兌現(xiàn)”，無法從根本上改變美國中產(chǎn)階級的處境及其背后的國家困境。
結(jié)語
從“美國優(yōu)先”到“中產(chǎn)階級外交”，政黨輪替雖然改變了政策議程的表述與路徑，但并未改變美國的“內(nèi)顧傾向”。從這個意義上講，拜登政府如今并非簡單地奉行現(xiàn)實主義或自由主義，而是顯現(xiàn)出一種“實用主義”，這可能才是真正的“美式意識形態(tài)”（American ideology）。或者說，從所謂“美式意識形態(tài)”的更長歷史維度審視，美國在不同程度上減少國際投入與責(zé)任，轉(zhuǎn)向更為關(guān)注國內(nèi)事務(wù)并顯現(xiàn)出一定程度上的“孤立”，并非突變，而是符合其外交理念與傳統(tǒng)的一種回歸。
問題在于，在已成為世界秩序重要主導(dǎo)者與關(guān)鍵參與者的情況下，美國外交政策調(diào)整產(chǎn)生的影響必然是世界性的。但黨爭極化使得不同政黨對用國內(nèi)利益訴求界定對外決策有著截然不同的理解。這就意味著，美國的對外政策選擇將因為國內(nèi)政治的周期性變動而在中短期內(nèi)產(chǎn)生較大調(diào)整。也正是因此，外界在觀察與討論拜登政府的對外政策時，不免會考慮到2024 年之后可能再次改弦更張的隱患。所謂“黨爭過?！保蓢鴥?nèi)訴求驅(qū)動的對外政策將更為明顯地反映出美國兩黨政治的分歧，及在對外決策中為實現(xiàn)幾乎相同目標所選擇的迥異路徑。這種國內(nèi)政治邏輯勾勒出的對外政策無疑將給國際社會帶來更大的不確定性，美國以所謂“實用主義”為名的左右搖擺也正在向世界輸出足夠大的風(fēng)險?！?/p>
