全球氣候治理的復(fù)雜困局*
2021-11-11 20:41趙斌
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年4期
趙斌
[內(nèi)容提要] 近年來，氣候變化成了無以規(guī)避的全球公共問題，氣候變化議題的重要性上升至國家戰(zhàn)略和國際安全高度，并與科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、社會等要素互動，演化為帶有復(fù)雜系統(tǒng)特征的全球氣候政治。全球氣候變化難以得到有效治理，其表征在于全球氣候治理的失靈和困境，根源系行為體間復(fù)雜互動且始終徘徊停留于全球氣候政治。全球氣候治理之難，表現(xiàn)為治理理念與實踐脫節(jié)、“民主赤字”頻現(xiàn)、不均衡治理特征凸顯。關(guān)涉減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)移、能力建設(shè)、損失損害、自主貢獻(xiàn)等具體議題的全球氣候政治公平正義的廣泛實現(xiàn)，方可能妥善應(yīng)對甚或根本解決全球氣候變化問題。
2009 年哥本哈根大會以來，氣候變化成了近十年國際社會廣泛討論的全球問題之一。2020 年底美國總統(tǒng)大選以來全球發(fā)展與世界政治出現(xiàn)新變局，新冠肺炎疫情的擴(kuò)散給人類社會造成嚴(yán)重沖擊并且遲滯了聯(lián)合國氣候談判進(jìn)程，拜登政府上臺兌現(xiàn)其關(guān)于重返《巴黎協(xié)定》之承諾猶如黎明前的一縷曙光，似乎給全球氣候政治治理帶來希望。那么，全球氣候變化到底是什么，全球氣候治理能如愿以償嗎？這兩者之間及其與全球氣候政治又是什么關(guān)系呢？本文擬對此作出回答，并探討全球氣候政治的公平正義愿景。
一、氣候治理與氣候政治不可分割
氣候變化究竟是科學(xué)問題還是安全/經(jīng)濟(jì)/社會問題，在學(xué)界一直存在爭議。作為自然現(xiàn)象的氣候變化古已有之，如今，人們熱議的全球氣候變暖較具有代表性，不過是氣候變化表征之一，而氣候變化甚至還包括“氣候變冷”、極端天氣、酸雨、臭氧層破壞等現(xiàn)象，且給人類生存、生產(chǎn)和生活帶來持久的消極影響。換言之，用全球暖化來界定氣候變化，有以偏概全之嫌。即使單獨(dú)考察，全球暖化盡管不易感知，似乎一百多年來“溫室氣體”比例一直在加大而全球溫升并不顯著，那多半可能是由于系統(tǒng)效應(yīng)延遲，而非基本科學(xué)論點不正確。
假如氣候變化（包括全球變暖）真實可信，那么，人類活動對氣候變化（系統(tǒng)）的反饋/影響，便成了無以規(guī)避的難題。及至1988年，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）成立，氣候變化議題隨之逐步上升至各相關(guān)國家的國家戰(zhàn)略和外交政策高度。根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會的報告，所謂氣候變化問題更多指涉“人為氣候變化”(anthropogenic climate change)，即人為的溫室氣體排放導(dǎo)致的全球溫升，以及全球氣候因人類活動而變化。然而，用來解釋科學(xué)專門知識影響的“客觀知識”仍過于理想化。在氣候變化領(lǐng)域，科學(xué)與政治的“后常態(tài)”互動尤為復(fù)雜，如IPCC 作為氣候科學(xué)的知識共同體，其首要功能在于表述普遍知識，卻無法解決政治分歧，這類分歧反過來又將阻滯溫室氣體減排或氣候變化的有效應(yīng)對。于是，原本始終存在科學(xué)非確定性的氣候變化問題，伴隨后冷戰(zhàn)時代的到來而開始進(jìn)入世界政治議程：從國家/國際安全的角度看，氣候變化既為安全的邏輯注入新的內(nèi)容，又因更多囿于風(fēng)險觀念而物質(zhì)基礎(chǔ)和社會價值之上的客觀性卻不足，導(dǎo)致“混沌的”氣候變化安全問題突現(xiàn)。
廣義的氣候政治，一般指涉圍繞（人為）氣候變化問題而發(fā)生的行為體間互動，既包含宏觀的聯(lián)合國氣候談判、全球氣候治理（理論與實踐），又涵蓋中觀和微觀層次的氣候傳播、氣候外交、氣候政策等。甚至，氣候經(jīng)濟(jì)，也為氣候政治所形塑——（氣候）政治是（氣候）經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)。同時，政治行為體面對自然風(fēng)險或公共問題時，往往擁有自主選擇，即對此類問題的認(rèn)知和應(yīng)對均可能存在主體差異。具體到氣候變化這一議題，又因其極易跨越主權(quán)民族國家的地理邊界而帶有“全球公域”屬性，從而成了某種典型的全球問題/世界政治難題。與之相關(guān)的全球政治（互動）亦即全球氣候政治相應(yīng)提上議程。
后冷戰(zhàn)時代以來，人們常說氣候變化、恐怖主義、大規(guī)模流行疾病擴(kuò)散等非傳統(tǒng)安全威脅此伏彼起，且同主權(quán)沖突、領(lǐng)土爭端、代理人戰(zhàn)爭頻發(fā)等傳統(tǒng)安全威脅相互交織，共同繪制了21世紀(jì)以來的世界政治亂象?？梢?，全球氣候政治既是世界政治中持續(xù)的、現(xiàn)實的難題，又因復(fù)雜系統(tǒng)效應(yīng)而帶有某種悲觀的未來政治色彩。作為一項政治議程的全球氣候變化，權(quán)力資源的可替代性有限，在該問題上投射支配性權(quán)力資源的可能性或成功率亦相應(yīng)弱化；當(dāng)我們討論全球氣候政治時，難免涉及權(quán)力分析及問題導(dǎo)向，如某國在全球溫室氣體排放量中的占比或在全球GDP中占比（以衡量其應(yīng)對氣候變化的能力）。
2015 年，里程碑式的《巴黎協(xié)定》誕生，帶來深遠(yuǎn)影響，全球氣候問題的政治性由此得以強(qiáng)化。一是國際社會通過該協(xié)定確定了21 世紀(jì)內(nèi)盡快實現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)脫碳的必要性，各國意識到彼此間高度相互依存，主要經(jīng)濟(jì)體和碳排放國必須為應(yīng)對氣候變化風(fēng)險而共同采取行動。二是在《巴黎協(xié)定》框架下實行所謂自主貢獻(xiàn)趨同，即美國、中國、歐盟等主要排放國/國家集團(tuán)甚至一些發(fā)展中國家采取氣候行動計劃，進(jìn)一步限制溫室氣體排放量。三是在實現(xiàn)低碳甚或脫碳發(fā)展的世界（愿景）中，低排放能力日益成為重要的權(quán)力和影響力來源，通過專業(yè)、知識、政策、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)手段等促進(jìn)脫碳的能力，低排放能力強(qiáng)的行為體可能從中收獲經(jīng)濟(jì)利益并帶動世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時在應(yīng)對氣候變化中不斷推進(jìn)主要排放國之間的合作。
較理想的情況可能是，氣候政治領(lǐng)導(dǎo)者利用評估/核查機(jī)制發(fā)出信號，敦促氣候行動落后者提升氣候政治參與及氣候治理水平；糟糕的場景是，《巴黎協(xié)定》框架下的定期盤點揭示出各國減排承諾與行動之間的鴻溝，從而導(dǎo)致減排雄心和國家間政治信任弱化的惡性循環(huán)。換言之，在關(guān)乎全球治理和國際合作的國家間政治互動中，對國家行為的集體判斷顯得尤為重要，因為這涉及到相互遵約乃至國際合作實現(xiàn)的互給邏輯。《巴黎協(xié)定》誕生至今，全球氣候政治分歧亦因話語體系重建而嬗變，政府、企業(yè)等行為體有關(guān)氣候問題的紛爭以及各國碳排放情況和財富水平的差異化，都影響到責(zé)任或貢獻(xiàn)的劃分；對氣候變化影響的科學(xué)預(yù)測愈來愈精準(zhǔn)，全球經(jīng)濟(jì)和公眾輿論亦因之而急劇變化。
由此可見，原本看似單純的氣候變化科學(xué)/經(jīng)濟(jì)/社會進(jìn)程演化為氣候政治，也就成了一個長期的、復(fù)雜難解的公共問題，因之同樣具備集體行動難題特征。從全球視角看，氣候變化無疑是一個世界政治難題，也具有未來政治的遠(yuǎn)景色彩。雖說“不積跬步無以至千里”，但面對全球氣候政治，所謂的全球氣候治理仍乏善可陳。
二、氣候治理之難：失靈與困境
從現(xiàn)象上理解全球氣候政治，則不免外化為某種針對全球氣候變化所致現(xiàn)實危機(jī)和未來風(fēng)險的相關(guān)政治行為體間互動。于是，所謂全球氣候治理，不過是全球氣候政治的一種特殊表現(xiàn)形式，且是一種就氣候變化問題而尋求治理方案、實踐模式、解決路徑的世界政治進(jìn)程。執(zhí)著于問題解決進(jìn)路的全球氣候治理，已經(jīng)并將繼續(xù)遭遇實踐失靈及困境。
其一，全球氣候治理理念與實踐的脫節(jié)，催生應(yīng)對氣候變化的全球集體行動難題。長期以來，追求具有廣泛約束力的國際條約，成了避免搭便車行為并有效緩解氣候變化的可行和可信方式。這種全球主義導(dǎo)致那些采取氣候行動的地方倡議和跨國網(wǎng)絡(luò)被排除在外。人類治理環(huán)境以來，臭氧破壞和酸雨降落等事件未能終止，這顯示氣候治理理念失靈，在實踐上不免落入“先污染—后治理”模式之窠臼；溫室氣體減排仍然是一種“弱”治理，無法應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施不足和制度僵化等關(guān)鍵問題。以清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）為例，通過全球空間的碳足跡和碳市場將地方與全球聯(lián)系起來，以實現(xiàn)氣候變化“去政治化”治理，這種機(jī)制可能導(dǎo)致氣候變化從社會和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中剝離；以經(jīng)濟(jì)手段為主、基于市場的解決方案來治理全球氣候變化，實際體現(xiàn)了政府“理性”的全球轉(zhuǎn)向，即從原本基于組織和保護(hù)生命的潛在“生物力量”轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐哉瘟α?，全球氣候變化問題也因之異化為舊式國際政治經(jīng)濟(jì)中的典型失敗例證。全球氣候治理的實踐困境通?？蓺w因于國家的自利本性，全球氣候政治談判未能達(dá)成有效避免氣候災(zāi)害的協(xié)議在很大程度上可歸咎于“威斯特伐利亞之殤”。同時，主權(quán)民族國家仍為治理參與主體的全球氣候治理，這種治理自然仍處于國際層次甚或徘徊于國家間政治，因而往往割裂了貿(mào)易監(jiān)管、金融全球化和能源供應(yīng)類國際組織與全球氣候制度之間的原有聯(lián)系。此外，21 世紀(jì)以來，美國對待《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》的氣候政治立場反復(fù)（“退群”抑或“加群”），削弱了聯(lián)合國在全球氣候變化談判進(jìn)程中的權(quán)威性，導(dǎo)致全球氣候政治外部分歧的內(nèi)部化。當(dāng)然，值得肯定與關(guān)注的是，中國等新興大國的低碳/脫碳發(fā)展實踐似在改變?nèi)驓夂蛘蔚牡鼐壐窬?，不失為一大亮點。
其二，全球氣候治理頻現(xiàn)“民主赤字”。在應(yīng)對西方現(xiàn)代性和全球化進(jìn)程中出現(xiàn)的（人為）氣候變化時，所謂民主合法性成了問題解決的核心關(guān)切之一。換句話說，西方世界普遍認(rèn)為，全球治理的關(guān)鍵在于民主協(xié)調(diào)，氣候治理亦不例外。國際組織、主權(quán)民族國家參與協(xié)調(diào)治理，以及“協(xié)調(diào)者—中介—目標(biāo)”之間的持續(xù)聯(lián)系，應(yīng)推進(jìn)民主合法化：一方面，國際組織協(xié)調(diào)以呈現(xiàn)公共權(quán)威，如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）秘書處的協(xié)調(diào)工作需要合法性，從而制定規(guī)則；另一方面，所謂的政府間/國際組織間協(xié)調(diào)，幾乎剝奪了公民間協(xié)調(diào)及其對公共權(quán)力問責(zé)的可能性，導(dǎo)致公共權(quán)威或權(quán)力施行者以某種不受外部控制的方式行使權(quán)力。可見，全球氣候治理存在明顯的“民主赤字”，（西方）民主神話似乎終結(jié)于國家邊界，即一方面所謂民主國家熱衷于譴責(zé)氣候治理的失效，另一方面實則暴露出西方自由民主的系統(tǒng)性失敗。試想，“民主”倘若以氣候變化危機(jī)犧牲后代福利來實現(xiàn)，則無疑是有缺陷的；氣候變化風(fēng)險本身也揭示了民主的局限性，民主國家的氣候政策因之遭遇更大的經(jīng)濟(jì)壓力而失敗，反過來也可能對政府的政治合法性造成沖擊。
其三，全球氣候治理的不均衡性凸顯。國際社會看似雄心勃勃地一直在采取各種氣候行動，與“一切照舊”的世界政治現(xiàn)實之間的裂痕卻仍在加深，有可能釀成真正的危機(jī)。至少在2015年巴黎氣候大會之前，這種全球分裂愈演愈烈。一方面，聯(lián)合國專注于緩慢而又程序化的碳減排談判；另一方面，金融經(jīng)濟(jì)全球化的動力、采掘主義發(fā)展模式的擴(kuò)張、西方消費(fèi)主義生活方式的全球傳播等現(xiàn)象并存，且又似乎游離于氣候治理之外。事實上，全球氣候治理中的氣候政策具有交叉性，涉及迥異的方方面面，如從發(fā)展和能源政策到貿(mào)易和金融監(jiān)管，以及農(nóng)業(yè)和城市規(guī)劃。只不過，有關(guān)問題的治理邏輯也存在顯著差異。氣候治理的自主性和軟路徑，或可能與其他問題領(lǐng)域的治理情況形成鮮明對比，如通過國際組織硬路徑進(jìn)行監(jiān)管或通過全球市場動態(tài)與權(quán)力關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，且利用特定工具和機(jī)制影響相關(guān)行為體與實踐?！栋屠鑵f(xié)定》誕生了，但其運(yùn)行機(jī)制仍有待完善，例如難以淘汰化石燃料或?qū)崿F(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)“去碳化”，甚至在鼓勵利用可再生能源或提高能源效率、國際貿(mào)易監(jiān)管等重要問題上都缺乏明確的規(guī)劃。這可能要?dú)w咎于全球治理的“碎片化”，即一個全球性問題的治理任務(wù)通常都交給了目標(biāo)相互矛盾的不同國際組織。這類差異甚或分歧并非偶然，而是根植于全球秩序并受到強(qiáng)大利益集團(tuán)影響的結(jié)構(gòu)性選擇，如沙特阿拉伯等國及其化石燃料利益集團(tuán)極力防止在氣候公約中納入能源問題，并阻撓在該領(lǐng)域建立任何可能的國際監(jiān)管機(jī)制。
全球氣候治理的復(fù)雜性由此可見一斑，這一直是氣候危機(jī)管控的障礙。因此，全球秩序亟待重塑，國際組織的等級制和分工、化石燃料生產(chǎn)和貿(mào)易等領(lǐng)域的治理模式皆需要變革。
綜合說來，全球氣候治理之難不僅在于理念層面，而且涉及治理實踐的各個環(huán)節(jié)。因此，世界兩極分化的狀況在這個領(lǐng)域日益突出。聯(lián)合國進(jìn)程仍在延續(xù)，但事實上越來越難以實施有效的治理，這種漸進(jìn)的機(jī)制建構(gòu)并未顯著增強(qiáng)應(yīng)對氣候變化的雄心和效果，而只是帶來了一些現(xiàn)象上的量變；在國際關(guān)系和國內(nèi)政治中，隨著碳排放量的升高，氣候沖突加劇，2019 年馬德里大會后民粹主義、極端民族主義、反環(huán)境主義等對氣候行動的壓力加大，各國之間在聯(lián)合國氣候變化應(yīng)對中的信任感一度降低，這給《巴黎協(xié)定》的落實投下了新的陰影。因此，當(dāng)全球氣候治理一再遭遇阻力，實則停留、回歸、徘徊于全球氣候政治的系統(tǒng)和進(jìn)程。于是，人類似將不得不“回到未來”，即回到全球政治本身，全球政治協(xié)調(diào)、協(xié)作乃至合作及其后公平正義的探索則更顯彌足珍貴。
三、氣候政治的公平正義
從問題類屬看，全球氣候政治的公平正義（簡稱全球氣候公正），是全球氣候政治的道德基礎(chǔ)。全球氣候公正可以理解為旨在代表和幫助弱勢群體/發(fā)展中國家/最不發(fā)達(dá)國家應(yīng)對氣候變化的一系列觀念或行動。20世紀(jì)90年代以來，公正一直是全球氣候政治發(fā)展進(jìn)程中無法繞開的倫理和道義規(guī)范主題，所謂氣候公正就是從氣候變化行動主義演變而來，是對基層環(huán)境正義運(yùn)動和全球氣候變化關(guān)切的融合。這需要沿著原有的方向繼續(xù)努力，進(jìn)一步強(qiáng)化理念并加大實踐力度。
第一，減緩。國際社會一直在努力通過溫室氣體減排來緩解或減輕氣候變化的影響，這是全球氣候政治制度建構(gòu)的核心支柱之一，但各國對于如何邁向公正的全球氣候變化減緩目標(biāo)長期存在爭議。例如，到2100年，全球平均升溫（相對前工業(yè)化時期水平）究竟是控制在2℃還是1.5℃以內(nèi)才能確保生存？對該問題的解答，顯然具有意識主體差異。盡管《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)似乎包含了“全球平均溫升2℃并努力控制在1.5℃以內(nèi)”，但要兌現(xiàn)這1.5℃的溫控目標(biāo)并非簡單易行：一是達(dá)到該目標(biāo)極限的可能性極低，即使所謂國家自主貢獻(xiàn)的總體減排承諾得到充分實施，仍可能使全球溫升超過1.5℃；二是1.5℃這一目標(biāo)意味著碳排放的大減，勢必大幅縮減全球碳空間，從而可能使不少發(fā)展中國家不得不犧牲發(fā)展愿景，因而容易招致它們甚或阿拉伯國家和印度等新興大國的反對。無獨(dú)有偶，當(dāng)前人們熱議的“碳中和”似乎是減緩氣候變化的中長期征程（長達(dá)40 年），其目標(biāo)同樣存在模糊性，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)國家/企業(yè)實現(xiàn)目標(biāo)的具體戰(zhàn)略及其透明度有待觀察，實際影響難以評估。因此，有必要從全球公正的高度重新思考和安排氣候變化的應(yīng)對，如氣候政策設(shè)計、氣候制度建構(gòu)、公平排放分配額確立等，尤其要呼應(yīng)發(fā)展中國家的訴求，因為氣候變化與減貧、發(fā)展、公共衛(wèi)生等有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，發(fā)展本身事關(guān)所有國家，任何所謂減緩措施都不應(yīng)以犧牲發(fā)展中國家的生存/發(fā)展權(quán)益為代價。
第二，適應(yīng)。客觀上，由于氣候變化的時滯性及其影響的持久性，如何適應(yīng)氣候變化成了有關(guān)全球氣候公正的又一個關(guān)鍵議題，這種適應(yīng)影響的氣候公正涉及代際公正。倘若如上所言，減緩氣候變化的辦法愈少，則氣候變化的影響愈大，因之適應(yīng)亦顯得迫在眉睫。早在2007 年的“巴厘島路線圖”中，“適應(yīng)”（氣候變化）幾乎獲得了與“減緩”（氣候變化）同等重要的地位。最不發(fā)達(dá)國家、小島國家聯(lián)盟和非洲國家等群體更是希望：適應(yīng)氣候變化能夠成為國際氣候制度建構(gòu)中的一項全球責(zé)任。于是，發(fā)展中國家努力確保有關(guān)適應(yīng)計劃和資金需求能合法地納入其國家自主貢獻(xiàn)。然而，《巴黎協(xié)定》似乎允許不同國情之下的靈活性，卻未明確將總體減緩水平同適應(yīng)支持相聯(lián)系。
與全球氣候公正的減緩邏輯相似，發(fā)展中國家在適應(yīng)氣候變化方面應(yīng)當(dāng)同時減負(fù)，這同樣具有強(qiáng)大的道義基礎(chǔ)，因為發(fā)展中國家相對貧困且有氣候變化責(zé)任（只是相對較?。０l(fā)展是降低氣候變化脆弱性的關(guān)鍵手段，但涉及適應(yīng)氣候變化的公正僅僅依靠資金承諾是無法實現(xiàn)的，而可能需要以本土知識為中心，因地制宜地采取適應(yīng)措施。
第三，資金。資金承諾體現(xiàn)為冷冰冰的數(shù)字符號，但不論應(yīng)對氣候變化還是實現(xiàn)氣候公正都是需要它的，并且要有措施確保資金的提供和分配。資金流動有助于增強(qiáng)發(fā)達(dá)國家履行其排放承諾的信心，而再分配流動則回應(yīng)了公正訴求，即發(fā)展中國家不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)氣候變化行動的不公平負(fù)擔(dān)。2010年誕生的聯(lián)合國綠色氣候基金（GCF）是管理再分配資金流動的重要手段。綠色氣候基金給再分配正義賦予了生命，抓住了氣候政策“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則實施中的分歧，卻因缺乏執(zhí)行能力和有力監(jiān)督而備受批評。換言之，再分配資金或取得特定金額的協(xié)議不足以支持發(fā)展中國家并實現(xiàn)氣候公正，以什么方式提供資金因此很重要，其目的是防止現(xiàn)有資金被挪用，以增強(qiáng)人們對國際氣候制度內(nèi)金融機(jī)制的信心。
第四，技術(shù)轉(zhuǎn)移。作為一個政策領(lǐng)域，技術(shù)轉(zhuǎn)移位列氣候公正的核心，因為技術(shù)通常被視為低碳發(fā)展的關(guān)鍵，其邏輯在于發(fā)展中國家政府有義務(wù)利用現(xiàn)有技術(shù)并在其財力范圍內(nèi)謀求能源的生產(chǎn)和發(fā)展。鑒于此，在關(guān)于貿(mào)易、資本流動和經(jīng)濟(jì)增長的討論中，較為常見的是氣候變化行動往往具有雙重目標(biāo)，就是既減排又促進(jìn)低碳發(fā)展。作為一種旨在實現(xiàn)公正的工具，技術(shù)與現(xiàn)存的全球資本主義霸權(quán)結(jié)構(gòu)有著內(nèi)在聯(lián)系，于是所謂技術(shù)轉(zhuǎn)移可能“雷聲大雨點小”甚或“口惠而實不至”。例如，通過世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移，然而UNFCCC 框架下的技術(shù)機(jī)制僅提供咨詢和信息服務(wù)，而非可用于氣候行動和低碳發(fā)展的實際技術(shù)轉(zhuǎn)移。何況，技術(shù)轉(zhuǎn)移不應(yīng)流于表面，而重點在于支持創(chuàng)新和扶持技術(shù)開發(fā)，但是發(fā)達(dá)國家不愿意真正推動南北技術(shù)轉(zhuǎn)移，因為這將可能危及全球資本主義霸權(quán)結(jié)構(gòu)。
第五，能力建設(shè)。從字面上看，能力建設(shè)是通過減緩和適應(yīng)提高各國應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的能力，因而超越了單純的技術(shù)和資金范疇，還包括知識、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源及其他要素（均可能影響一國應(yīng)對氣候變化時的技術(shù)和資金方式）。于是，非政府組織和氣候變化高風(fēng)險國家都一再強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家總體關(guān)系中能力建設(shè)的重要性。能力建設(shè)方面的氣候公正在于清潔發(fā)展機(jī)制和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)模式等，說明投資者往往并不重視地方或社區(qū)公平，而可能繞開最貧窮和最脆弱的群體進(jìn)行支付，且這種能力建設(shè)在全球氣候制度構(gòu)建中的地位弱于氣候變化減緩，即常被視作事后想法。因此，能力建設(shè)缺乏可持續(xù)的長期投資。換言之，發(fā)展中國家的實際需求仍然是實施能力建設(shè)的主要挑戰(zhàn)，也是能否實現(xiàn)氣候公正的關(guān)鍵所在。能力建設(shè)通過促進(jìn)地方的自主、參與和理解，將自上而下的政策與地方背景相聯(lián)系，并反過來通過適應(yīng)、減緩和程序設(shè)計實現(xiàn)公正。
第六，損失損害。所謂損失損害，一般指涉的是，國家不適應(yīng)或無法適應(yīng)的氣候變化影響，并援引公正原則要求賠償。由于氣候變化可能突破適應(yīng)的極限，不少國家表示需要國際機(jī)制管理賠償，但要證明氣候變化與極端天氣事件之間的直接關(guān)聯(lián)十分困難。直到2015年巴黎大會之前，損失損害一直從屬于適應(yīng)議題，而之后對于損失損害的持續(xù)關(guān)注，實則反映了國際機(jī)制的邊界及其權(quán)力動態(tài)，損失損害本身成了關(guān)乎全球氣候公正的前沿問題。
第七，自主貢獻(xiàn)。這幾乎是《巴黎協(xié)定》誕生以來最大的制度化成就，即強(qiáng)調(diào)“自下而上”的自主貢獻(xiàn)，而非“自上而下”的減排目標(biāo)要求。然而，這一制度建設(shè)從一開始就引起廣泛爭議，如缺乏用以評估國家自主貢獻(xiàn)的雄心和公平性的總體框架，以及隨后的“全球盤點”如協(xié)定的最終目標(biāo)、國家自主貢獻(xiàn)的總體影響、長期戰(zhàn)略考慮、適應(yīng)能力的狀況和對發(fā)展中國家的支持等問題，種種疑問不一而已。
可見，全球氣候公正問題日益受到世界各國各地區(qū)的重視，也影響到各級政府應(yīng)對氣候變化難題時的態(tài)度和立場。甚至可以說，國際公平正義的最大爭議存在于有關(guān)國際環(huán)境尤其是氣候變化問題的所有國際合作之中。對于發(fā)展中國家而言，倘若未能體現(xiàn)公平正義，那么全球氣候制度/機(jī)制的價值意義則令人懷疑，并可能削弱應(yīng)對全球氣候變化的信心和動力，哪怕是氣候變化本身可能對發(fā)展中國家構(gòu)成更大的威脅。更何況，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，自工業(yè)革命以來，北方工業(yè)化國家正是溫室氣體排放的最大受益者，其領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正是得益于工業(yè)革命以來的全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，因而如今卻讓發(fā)展中國家與其“分擔(dān)”應(yīng)對氣候變化的全球責(zé)任顯然有失公允。正因為如此，在聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會談判進(jìn)程中，發(fā)展中國家一致強(qiáng)調(diào)應(yīng)由發(fā)達(dá)國家承擔(dān)氣候變化的歷史責(zé)任，而其自己雖然愿意參與氣候談判，但拒絕作出與發(fā)達(dá)國家同等或更多的實質(zhì)性減排承諾。發(fā)展中國家的這種信念近乎神圣不可侵犯。
在全球氣候政治中，公正對于國際談判協(xié)議的達(dá)成和履行始終都是一個至關(guān)重要的問題，因為這直接關(guān)系到主權(quán)民族國家對氣候政治的參與度，如以公正與否來決定本國是否簽約和履約。例如，在UNFCCC 當(dāng)中，有關(guān)公正問題的特殊條款將公正視作保衛(wèi)氣候系統(tǒng)和人類后代的基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家有區(qū)別的（減排）責(zé)任原則亦為典型例證。不過，這里涉及的公正基礎(chǔ)仍存在一定的解讀空間，具體政策實施與公正原則之間還有不小的距離，在有關(guān)京都機(jī)制的存續(xù)之爭中表現(xiàn)得尤為明顯。從《京都議定書》有關(guān)減排目標(biāo)的設(shè)定看，主要強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家間的“責(zé)任分擔(dān)”(burden sharing)、“支付能力”(ability to pay)、主權(quán)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等都出自一種經(jīng)濟(jì)理性考量。從環(huán)境政治學(xué)意義上看，似應(yīng)為人類環(huán)境可持續(xù)而設(shè)定更有力的減排總目標(biāo)，且公正性應(yīng)關(guān)照到所有國家。于是，比如巴西等國曾在UNFCCC 談判初期就提出國家溫室氣體量化減排須考慮人均水平，只不過這樣的建議沒有被接受。
幾乎與聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會進(jìn)程之開啟相同步，對于氣候變化問題的看法（尤其是經(jīng)濟(jì)貨幣化處理）一開始就存在很大分歧。比如，環(huán)境政治學(xué)研究者認(rèn)為現(xiàn)有處理環(huán)境問題的辦法注定走向失敗，因為它們都未觸及最重要和最根本的倫理價值問題。發(fā)達(dá)國家的政策偏好使UNFCCC 呈現(xiàn)出較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)理性色彩，如對氣候變化影響的評估，有關(guān)減排成本的爭論在氣候制度建構(gòu)的反饋中始終處于核心地位。在發(fā)達(dá)國家世界所謂的自由民主觀念里，經(jīng)濟(jì)理性使得減排成本可測量化，進(jìn)而所導(dǎo)向的決策也可能減少溫室氣體排放。于是，UNFCCC 和《京都議定書》有關(guān)減排目標(biāo)和時間表安排設(shè)定具有明顯的計量經(jīng)濟(jì)考慮。鑒于此，有必要進(jìn)一步將公正理論應(yīng)用于氣候變化數(shù)據(jù)分析，通過使用現(xiàn)有的研究工具來解釋溫室氣體排放和不平等的氣候影響；將公正置于IPCC 等機(jī)構(gòu)/部門環(huán)境評估的中心，需要更精細(xì)的指標(biāo)來比較氣候風(fēng)險災(zāi)害對不同地區(qū)或國家的生命財產(chǎn)安全的影響，并提供必要信息供各級政府決策時參考；由于人文地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、政治學(xué)、傳播學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、生物學(xué)、地球科學(xué)、工程學(xué)、社會學(xué)等廣闊領(lǐng)域的交叉融合（盡管這并不容易），人類需要探索構(gòu)建某種新的全球范式以替代無節(jié)制的經(jīng)濟(jì)增長，從而在公正的基礎(chǔ)上滿足人類需求，同時保護(hù)地球維持健康生態(tài)系統(tǒng)的有限能力。
需要指出的是，新冠疫情也加劇了根深蒂固的不平等，導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)衰退。原定于2020年底召開的格拉斯哥氣候大會（COP26）因全球蔓延的新冠肺炎疫情而被迫延后。氣候變化風(fēng)險并沒有因為疫情而遲緩，還可能與疫情等其他非傳統(tǒng)安全問題相互交織，引發(fā)更多不確定的連鎖負(fù)效應(yīng)。因此，全人類有必要果斷采取行動，應(yīng)對氣候變化和新冠疫情等相互關(guān)聯(lián)的危機(jī)，實現(xiàn)自主貢獻(xiàn)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。
結(jié)語
2019 年底的馬德里氣候大會并未就《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則（第六條）有關(guān)碳市場機(jī)制合作這一關(guān)鍵問題達(dá)成共識，且仍在減排和資金等具體議題上存在較大的南北分歧。這無疑可能管窺全球氣候政治的長期性，緩慢而程序化的聯(lián)合國進(jìn)程與全球社會動態(tài)需求之間的脫節(jié)愈發(fā)嚴(yán)重。事實上，2015年《巴黎協(xié)定》誕生及其生效的這五年間，很多舊的分歧或矛盾再起。在延后的格拉斯哥大會（COP26）正式召開之前，各國可能又將調(diào)整其政策承諾，從而難免導(dǎo)致人們對全球氣候治理有效性的信心不足，并對全球脫碳發(fā)展的前景表示深度懷疑。
總的看來，長達(dá)30年的全球氣候政治進(jìn)程尤其全球氣候談判雖然乏善可陳，但還是帶給人類一些謹(jǐn)慎的希望。氣候問題自然不能僅僅依托聯(lián)合國來解決，而是需要許多層面、廣泛領(lǐng)域的行動，既包括國家和國際組織，又涉及集體動員和社會行動，這些似乎成了改變舊式權(quán)力關(guān)系以利于變革的關(guān)鍵。更為艱難的是，只要?dú)夂蜃兓冀K引發(fā)全球氣候政治（互動），并顯現(xiàn)出氣候變化與全球氣候治理過去忽略或排除在外的那些重要問題之間的關(guān)聯(lián)性，再加上當(dāng)前全球應(yīng)對新冠肺炎疫情的窘迫性，關(guān)于全球氣候變化之后果的討論總是會有高低、急緩，遑論全球去碳化的前景。當(dāng)下，強(qiáng)調(diào)跨國/全球（政治）協(xié)調(diào)的氣候治理遠(yuǎn)不及側(cè)重于國家管控的疫情治理急迫而且重要，二者形成了強(qiáng)烈的對照。○
