拜登政府的亞太聯(lián)盟政策探析
2021-11-11 20:41凌勝利李航
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年4期
凌勝利 李航
[內(nèi)容提要] 聯(lián)盟關(guān)系是美國霸權(quán)戰(zhàn)略的重要支撐，亞太聯(lián)盟更是美國遏制競爭對手和維護(hù)亞太地區(qū)秩序的重要工具。拜登政府執(zhí)政以來，為淡化特朗普政府對亞太聯(lián)盟的沖擊，不斷調(diào)整亞太聯(lián)盟政策。在政策理念方面，淡化“美國優(yōu)先”，強(qiáng)調(diào)價值觀共識；在聯(lián)盟管理方面，減少權(quán)力強(qiáng)制，注重制度約束和利益協(xié)調(diào)；在聯(lián)盟目標(biāo)方面，更加重視全球治理合作；在合作模式方面，延續(xù)“印太戰(zhàn)略”框架，擴(kuò)展亞太聯(lián)盟體系。這些雖有助于美聯(lián)盟關(guān)系的有限改善，但同時也增加中美關(guān)系的不確定性，加劇亞太地區(qū)局勢的不穩(wěn)定性。受制于美國國內(nèi)問題的牽絆、聯(lián)盟內(nèi)部的矛盾、亞太盟國的憂慮等因素的影響，拜登政府修復(fù)亞太聯(lián)盟仍將面臨不少困難。
聯(lián)盟關(guān)系是美國霸權(quán)戰(zhàn)略的重要支撐，不過在不同時期，美國的聯(lián)盟關(guān)系的發(fā)展有所波動。特朗普政府時期，基于“美國優(yōu)先”政策導(dǎo)向，美國不斷向盟國推卸責(zé)任，與盟國爭利明顯，使得聯(lián)盟關(guān)系在一定程度上有所疏遠(yuǎn)。隨著拜登入主白宮，為了重振美國的國際領(lǐng)導(dǎo)地位，更加重視多邊主義和聯(lián)盟關(guān)系。在亞太地區(qū)，拜登政府高度重視聯(lián)盟關(guān)系，在與諸多亞太盟國領(lǐng)導(dǎo)人的通話中，均強(qiáng)調(diào)要恢復(fù)和加強(qiáng)與盟國的合作，試圖以相對溫和的方式來緩解聯(lián)盟內(nèi)部矛盾，協(xié)調(diào)盟國共同應(yīng)對區(qū)域和全球挑戰(zhàn)。對于拜登政府而言，其如何認(rèn)知美亞太聯(lián)盟的作用，美亞太聯(lián)盟政策有何新發(fā)展等等問題都值得關(guān)注。
一、對亞太聯(lián)盟關(guān)系的認(rèn)知
作為美國亞太戰(zhàn)略的重要支柱，歷屆美國政府都非常重視鞏固和強(qiáng)化亞太聯(lián)盟。通過對拜登政府團(tuán)隊的言行進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)，拜登政府對美亞太聯(lián)盟予以高度重視與肯定。2020年11月，拜登基本勝選之后，日韓澳等盟國領(lǐng)導(dǎo)人均表示了祝賀，雖然相對于歐洲盟國要遲緩一些，但都表示了要繼續(xù)鞏固與美國聯(lián)盟關(guān)系的意愿。2021 年1 月，拜登政府執(zhí)政之后，與亞太盟國的領(lǐng)導(dǎo)人都進(jìn)行了通話。美國亞太盟國競相與美國新政府聯(lián)系，意圖進(jìn)一步鞏固聯(lián)盟關(guān)系。在拜登政府看來，亞太聯(lián)盟對實(shí)現(xiàn)美國的亞太戰(zhàn)略和全球戰(zhàn)略具有重要意義。早在擔(dān)任副總統(tǒng)時期，拜登就是“亞太再平衡”戰(zhàn)略的堅定支持者，并與日韓澳等亞太盟國領(lǐng)導(dǎo)人都建立了密切的私人關(guān)系。拜登政府中的許多官員都曾在奧巴馬政府中任職，并在“亞太再平衡”戰(zhàn)略的設(shè)計和實(shí)施中扮演了重要角色，其外交團(tuán)隊認(rèn)可亞太聯(lián)盟有利于美國實(shí)現(xiàn)在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)，并普遍強(qiáng)調(diào)要提升亞太聯(lián)盟在美國全球戰(zhàn)略中的地位和作用。
首先，確信亞太聯(lián)盟有利于增強(qiáng)美國在亞太地區(qū)的實(shí)力和領(lǐng)導(dǎo)地位。2020 年2 月，在美國大選期間，拜登首次較為全面地闡述了自己的外交政策構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)了聯(lián)盟關(guān)系對于美國的重要性，認(rèn)為與其他有共同價值觀和目標(biāo)的國家合作，有助于增強(qiáng)美國的力量，擴(kuò)大美國的全球存在和影響力。布林肯（Blinken）也在美外交政策演說中宣稱，聯(lián)盟是美國的“力量倍增器”，這既是因?yàn)槁?lián)盟可以增強(qiáng)美國對抗競爭對手的實(shí)力，也意味著美國可以借助聯(lián)盟擴(kuò)大在海外的影響力。隨著全球戰(zhàn)略重心的東移，亞太地區(qū)在美國全球戰(zhàn)略中的地位也更加突出，與亞太盟國加強(qiáng)合作有助于美國的霸權(quán)護(hù)持。沙利文（Jacob Sullivan）曾強(qiáng)調(diào)，“聯(lián)盟是我們參與亞太事務(wù)的基礎(chǔ)，如果接受中國關(guān)于‘聯(lián)盟已經(jīng)過時’的想法或主動削弱聯(lián)盟，將對美國在亞洲的領(lǐng)導(dǎo)地位造成殘酷打擊?！笨藏悹枺↘urt Campbell）也認(rèn)為，美國在與中國競爭時的一項(xiàng)最大優(yōu)勢是美國與盟國和伙伴國家所形成的合力，能夠在所有領(lǐng)域?qū)χ袊┘佑绊?。在與亞太盟國的互動中，拜登政府特別強(qiáng)調(diào)聯(lián)盟關(guān)系的重要性。2021 年1 月27 日，拜登與日本首相菅義偉通話，討論了美日兩國將共同面臨的政策問題和全球挑戰(zhàn)，確認(rèn)了美日聯(lián)盟作為“自由開放的印太”和平與繁榮基石的重要性。2021 年2 月3 日，拜登與韓國總統(tǒng)文在寅通話時強(qiáng)調(diào)美韓聯(lián)盟是東北亞和平與繁榮的關(guān)鍵，兩國領(lǐng)導(dǎo)人都同意在朝鮮問題上密切協(xié)調(diào)和在應(yīng)對全球挑戰(zhàn)方面加強(qiáng)合作。由此可見，拜登及其外交團(tuán)隊成員都肯定聯(lián)盟關(guān)系對于美國亞太戰(zhàn)略的積極作用，并視之為中美戰(zhàn)略競爭的重要幫手。
其次，認(rèn)為亞太聯(lián)盟是維護(hù)美國國家利益的重要支撐。美國的國家利益遍布全球各地，其國家安全利益也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出本土范疇，維護(hù)美國的國家利益和國家安全都需要盟國的支持。在2021 年3 月份發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》中，拜登政府指出，美國的命運(yùn)比以往任何時候都更加緊密地與海外聯(lián)系在一起，美國面臨全球性流行病、毀滅性的經(jīng)濟(jì)衰退等各種威脅與挑戰(zhàn)。然而，拜登政府也意識到，美國不可能單獨(dú)應(yīng)對這些全球性挑戰(zhàn)，需要其他盟國和伙伴的支持。布林肯宣稱，“沒有一個全球性挑戰(zhàn)是任何一個國家單獨(dú)行動能解決的，即使是像美國這樣強(qiáng)大的國家也無法獨(dú)自應(yīng)對”。具體到亞太地區(qū)，拜登政府認(rèn)為美國面臨的挑戰(zhàn)較多，包括核擴(kuò)散、非傳統(tǒng)安全、地區(qū)動蕩等，還特別關(guān)注中國崛起的沖擊和特朗普政府對亞太聯(lián)盟體系的破壞等。因此，在與亞太盟國領(lǐng)導(dǎo)人的會談中，拜登等人都強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)亞太聯(lián)盟和深化安全伙伴關(guān)系，以共同應(yīng)對地區(qū)和全球挑戰(zhàn)。同時，拜登政府也鼓勵亞太盟國基于各自的相對優(yōu)勢，共同分擔(dān)責(zé)任，以應(yīng)對當(dāng)前和未來的共同威脅。2021年2 月4 日，拜登與澳大利亞總理莫里森通話時強(qiáng)調(diào)美澳聯(lián)盟是“印太”地區(qū)和世界穩(wěn)定的支柱，雙方討論如何共同應(yīng)對中國威脅、新冠疫情和氣候變化等挑戰(zhàn)。此外，布林肯和國防部長奧斯?。↙loyd Austin）還選擇將首訪的目的地定在亞太地區(qū)，并于2021 年3 月出訪日韓兩國。在訪問兩國期間，兩人會見了菅義偉、文在寅等盟國高層官員，出席了“2+2”外長和防長會議，討論了一系列雙邊和全球問題，謀求鞏固和加強(qiáng)聯(lián)盟關(guān)系，謀求強(qiáng)化美國在亞太地區(qū)乃至全球的利益。
再次，強(qiáng)調(diào)亞太聯(lián)盟有利于捍衛(wèi)“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的亞太地區(qū)秩序。在《國家安全戰(zhàn)略臨時指南》中，拜登政府?dāng)?shù)次提及要警惕和應(yīng)對部分國家試圖改變國際規(guī)則的圖謀。其中，拜登政府關(guān)注重點(diǎn)就是亞太地區(qū)的中國和朝鮮。拜登認(rèn)為，“一個自由和開放的印太地區(qū)對每個國家的未來都是至關(guān)重要的”，并承諾要確保“印太”地區(qū)受國際法管轄，致力于維護(hù)普世價值不受外部脅迫。布林肯也在與日本、韓國、菲律賓等盟國外長的通話中表示，美國和這些國家的雙邊同盟對于維護(hù)“印太”地區(qū)自由和開放的發(fā)揮關(guān)鍵作用。在拜登政府看來，“印太”秩序的核心原則是基于規(guī)則，實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的自由與開放。坎貝爾認(rèn)為，如果美國想要繼續(xù)維護(hù)這些原則，就必須重新參與“印太”地區(qū)事務(wù)，包括停止敲詐盟友、參與地區(qū)峰會、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)接觸和跨國合作等。2021 年1 月27 日，美國國務(wù)卿布林肯與菲律賓外交部長洛欽（Teodoro Locsin）通話時重申，強(qiáng)大的美菲聯(lián)盟對一個“自由開放的印太地區(qū)”至關(guān)重要，《美菲共同防御條約》適用于包括南海爭端在內(nèi)的安全問題。2021 年1 月27 日，布林肯與泰國副總理兼外交部長敦（Don Pramudwinai）通話，雙方重申了美泰聯(lián)盟的力量，并表示要共同努力促進(jìn)“印太”地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同繁榮、安全和價值觀。2021年3月12日，拜登政府在執(zhí)政不滿兩個月便召開了美日印澳四邊機(jī)制的首次首腦峰會，四國領(lǐng)導(dǎo)人重申了對四邊安全合作的承諾，并宣稱要在新冠疫苗生產(chǎn)、關(guān)鍵科技、基建投資、應(yīng)對氣候變化等方面開展合作，以努力建設(shè)一個“自由、開放、包容、健康、以民主價值觀為基礎(chǔ)、不受強(qiáng)制約束的印太地區(qū)”。2021年4月16日，美日首腦會晤后發(fā)表了聯(lián)合聲明，明確將打造“自由開放”的印度—太平洋地區(qū)列為美日聯(lián)盟的重要任務(wù)。顯然，對于拜登政府而言，隨著美國實(shí)力的相對衰弱，維持其所追求的亞太地區(qū)秩序離不開盟國的參與和支持。
二、亞太聯(lián)盟政策的調(diào)整
基于對拜登政府亞太聯(lián)盟的認(rèn)知和執(zhí)政以來的一系列舉措的分析，可以發(fā)現(xiàn)拜登政府的亞太聯(lián)盟政策將在政策理念、聯(lián)盟管理方式、聯(lián)盟目標(biāo)和合作模式四個方面進(jìn)行調(diào)整。
（一）在政策理念上，淡化“美國優(yōu)先”，強(qiáng)調(diào)價值觀共識。特朗普政府期間，基于“美國優(yōu)先”的政策理念，美國采取“交易主義”策略來處理聯(lián)盟關(guān)系，在一定程度上對亞太聯(lián)盟造成了沖擊。相比而言，拜登政府有意淡化“美國優(yōu)先”的影響，更加注重價值共識對于聯(lián)盟關(guān)系的整合作用，并希望借助亞太聯(lián)盟來維護(hù)基于規(guī)則的自由主義國際秩序。
作為資深民主黨建制派人士的拜登一直是價值觀外交的堅定支持者，他曾表示，美國在二戰(zhàn)后建立的聯(lián)盟體系“植根于共同的民主價值觀基礎(chǔ)上”，對于維系“基于規(guī)則的國際秩序”具有重要作用。因此，他在上臺前就高舉“民主國家”的旗幟，希望利用共同的民主價值觀團(tuán)結(jié)盟國，強(qiáng)化美國領(lǐng)導(dǎo)的“民主國家聯(lián)合體”（Coalition of Democracies）。具體到亞太地區(qū)，一方面，在與日韓澳等盟國領(lǐng)導(dǎo)人會談時，拜登政府屢次重申要“促進(jìn)共同的安全、繁榮和價值觀”，“捍衛(wèi)自由開放的印太秩序”；另一方面，將目標(biāo)直指中國，試圖強(qiáng)化亞太盟國對中國“威權(quán)主義”“破壞規(guī)則”的認(rèn)知，以增強(qiáng)亞太聯(lián)盟的認(rèn)同感和凝聚力，最終達(dá)到孤立中國的目的。布林肯在訪日期間，雙方在《美日共同聲明》中指出，中國給聯(lián)盟關(guān)系和國際社會帶來了政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和技術(shù)方面的挑戰(zhàn)，破壞了“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序”。
為此，拜登政府?dāng)M將盡快舉辦把亞太盟國囊括在內(nèi)的“全球民主峰會”（Global Democracy Summit），以在全球范圍內(nèi)阻止“威權(quán)主義”和捍衛(wèi)民主。英國謀劃組建的“民主十國”（D10）聯(lián)盟也有可能得到拜登政府重視，因?yàn)檫@一“民主伙伴俱樂部”可以加強(qiáng)歐亞盟國與伙伴的協(xié)調(diào)，有助于美國全球霸權(quán)護(hù)持。此外，拜登政府還尋求借助“四邊合作機(jī)制”來“支持法治、航行和飛越自由、和平解決爭端、民主價值觀和領(lǐng)土完整”，以增強(qiáng)對抗中國的競爭力，迫使中國認(rèn)可和接受美國主導(dǎo)的亞太地區(qū)秩序。
（二）在聯(lián)盟管理方式上，減少權(quán)力強(qiáng)制，注重制度約束和利益協(xié)調(diào)。特朗普治下的美國更多地采取權(quán)力強(qiáng)制的方式處理聯(lián)盟關(guān)系，如強(qiáng)制盟國承擔(dān)更多的防務(wù)義務(wù)和地區(qū)責(zé)任，甚至不惜以放棄安全保護(hù)來威脅盟國讓步。拜登政府中的不少官員都曾對特朗普的聯(lián)盟管理方式提出批評。拜登表示，“美國的聯(lián)盟超越了金錢……美國的承諾是神圣的，不是交易性的。”坎貝爾認(rèn)為，特朗普政府把亞太聯(lián)盟視為累贅，以及尋求更嚴(yán)格的貿(mào)易安排，會將亞太國家及其領(lǐng)導(dǎo)人“置于非常困難的境地”。
相比于特朗普咄咄逼人的態(tài)度，拜登政府采取一種相對溫和的態(tài)度，在聯(lián)盟管理中更加注重制度約束和利益協(xié)調(diào)的方式。拜登政府甫一上臺，就表明了對聯(lián)盟承諾的態(tài)度，試圖表達(dá)其捍衛(wèi)亞太聯(lián)盟和亞太秩序的決心。如拜登在與菅義偉的通話中表明，“美國將根據(jù)《美日安保安全條約》第5條的規(guī)定堅定不移地保衛(wèi)日本”。布林肯在與澳大利亞、菲律賓兩國外長通話時，都強(qiáng)調(diào)了“安全條約”的重要性，以及美國對共同防御義務(wù)的承諾。對于聯(lián)盟內(nèi)部久拖不決的各種矛盾，一方面，拜登政府通過強(qiáng)化聯(lián)盟內(nèi)部的機(jī)制化建設(shè)來規(guī)范各國間的權(quán)責(zé)分擔(dān)。如布林肯訪問日韓時強(qiáng)調(diào)了對現(xiàn)有制度安排的調(diào)整和執(zhí)行，美日再次確認(rèn)了普天間機(jī)場搬遷方案，并同意對目前的《特別措施協(xié)定》進(jìn)行一年的延長修正；美韓重申了對符合《基于條件的戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)過渡計劃》的戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)過渡的堅定承諾，并草簽了第11份《防衛(wèi)費(fèi)分擔(dān)特別協(xié)定》。另一方面，拜登政府也注重通過利益協(xié)調(diào)的方式來強(qiáng)化亞太聯(lián)盟的共同戰(zhàn)略目標(biāo)，試圖通過擴(kuò)展聯(lián)盟合作領(lǐng)域的方式來擴(kuò)大聯(lián)盟的共同利益。這些有利于增強(qiáng)亞太聯(lián)盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)，也符合美國需要盟國分擔(dān)更多聯(lián)盟責(zé)任的戰(zhàn)略意圖。
（三）在聯(lián)盟目標(biāo)上，更加重視全球治理合作。特朗普政府期間，全球治理在美國外交政策的排序中處于相對靠后的位置，特朗普也較少通過與盟國的合作來應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)。然而，拜登政府認(rèn)為，美國面臨的各類全球性挑戰(zhàn)，削弱了美國聯(lián)盟集體應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的能力。因此，拜登政府強(qiáng)調(diào)要建立一個美國盟國及合作伙伴的統(tǒng)一戰(zhàn)線，以共同應(yīng)對這些全球性挑戰(zhàn)。具體來說，拜登政府將擴(kuò)展亞太聯(lián)盟在參與全球治理方面的合作，將控制新冠疫情、應(yīng)對氣候變化、發(fā)展新技術(shù)和維護(hù)亞太經(jīng)濟(jì)秩序等納入亞太聯(lián)盟的共同戰(zhàn)略目標(biāo)。
首先，與特朗普政府在疫情國際合作方面的保守態(tài)度不同，拜登承諾將與其他國家在應(yīng)對新冠疫情上進(jìn)行更密切的合作。2021 年1 月以來，在和亞太盟國領(lǐng)導(dǎo)人的通話中，拜登、哈里斯和布林肯幾乎都提到了要共同遏制新冠疫情的蔓延。在美日印澳四國峰會上，四國領(lǐng)導(dǎo)人宣布“共同采取必要行動，在2021 年擴(kuò)大安全有效的新冠疫苗生產(chǎn)，并將與世衛(wèi)組織和‘新冠疫苗實(shí)施計劃’（COVAX）等相關(guān)機(jī)制密切協(xié)調(diào)，共同加強(qiáng)和幫助印太國家接種疫苗”。
其次，在氣候變化問題上，將加大與亞太盟國合作力度。拜登政府將應(yīng)對氣候變化視為重要外交議題，計劃召開世界氣候首腦會議，直接與世界主要碳排放國的領(lǐng)導(dǎo)人接觸，推進(jìn)應(yīng)對氣候變化國際合作。由于日韓澳等國都是世界主要的碳排放國，因此加強(qiáng)與亞太盟國在氣候變化領(lǐng)域的合作將是拜登政府氣候計劃的重要組成部分。拜登在與日韓澳領(lǐng)導(dǎo)人的通話中，將應(yīng)對氣候變化視為重點(diǎn)合作領(lǐng)域，在美日印澳四國峰會上也宣稱，“在應(yīng)對氣候變化加速的過程中，我們正在建立一個新機(jī)制來加強(qiáng)合作和提振雄心?！彼膰€聯(lián)合建立了氣候工作組，以共同推進(jìn)《巴黎協(xié)定》和低排放技術(shù)解決方案的執(zhí)行，以及加強(qiáng)全球在應(yīng)對氣候方面的多領(lǐng)域合作。
再次，在太空和數(shù)字網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)領(lǐng)域，為應(yīng)對來自中俄的壓力，拜登政府期待亞太盟國發(fā)揮更大作用。在拜登政府看來，新技術(shù)帶來的挑戰(zhàn)在于很大程度上不受法律或規(guī)范的約束，需要建立防止濫用或惡意行為的防護(hù)體系。因此，拜登政府不僅要加強(qiáng)美國的科技優(yōu)勢，還要增加與盟國在研發(fā)新技術(shù)和制定國際標(biāo)準(zhǔn)方面的合作。在布林肯訪日期間，美日兩國宣布將加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全對話，在與網(wǎng)絡(luò)威脅相關(guān)的合作和信息共享方面加倍努力。菅義偉訪美期間，美日兩國首腦表示將通過深化在生命科學(xué)和生物技術(shù)、人工智能、量子信息科學(xué)、民用空間等領(lǐng)域的研究和技術(shù)開發(fā)合作，提高各自和共同的競爭力。在四邊合作機(jī)制的框架下，四國也決定成立一個關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)工作組，目的是促進(jìn)四國在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定方面的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)在關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)領(lǐng)域的交流對話。
最后，拜登政府還希望和亞太盟國一道主導(dǎo)亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)秩序?？藏悹栒J(rèn)為，加強(qiáng)亞太經(jīng)濟(jì)秩序意味著，即使在中國更成熟地使用“胡蘿卜加大棒”政策的情況下，該體系也能繼續(xù)為各國提供物質(zhì)利益。具體來說，拜登政府與亞太盟國的合作將圍繞供應(yīng)鏈、標(biāo)準(zhǔn)、投資和貿(mào)易協(xié)定四個方面展開。布林肯在訪問日韓時都談到了擴(kuò)大兩國工業(yè)界的接觸，以提升雙方供應(yīng)鏈的彈性和抗風(fēng)險能力，美日兩國還一致同意協(xié)助“印太”和全球各國加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、能源和數(shù)字經(jīng)濟(jì)投資，促進(jìn)連通性和經(jīng)濟(jì)增長。
（四）在合作模式上，延續(xù)“印太戰(zhàn)略”框架，擴(kuò)展亞太聯(lián)盟體系。特朗普政府于2017年提出“印太戰(zhàn)略”，其主要思路是通過拉攏印度，聯(lián)合日澳等盟國，在“印太”地區(qū)打造以美日澳印為核心的合作框架，以限制中國的地區(qū)影響，滯緩中國的崛起進(jìn)程。2021 年拜登政府執(zhí)政以來，其深刻地意識到，要限制中國的地區(qū)和全球影響，就需要加強(qiáng)在亞太地區(qū)的聯(lián)盟體系構(gòu)建，強(qiáng)化美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。
一是推動四國合作的機(jī)制化和常態(tài)化，以提升其在“印太”地區(qū)的影響力。拜登政府執(zhí)政之后，很快與日澳印三國領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了通話，強(qiáng)調(diào)要打造“印太”地區(qū)的“自由和開放地區(qū)秩序”，以及通過四國合作鞏固地區(qū)框架。2021 年3 月12 日，拜登出席了美日印澳四國首腦會議，這既是拜登總統(tǒng)參加的首次多邊峰會，也是四國首次舉行最高領(lǐng)導(dǎo)人會晤。四國領(lǐng)導(dǎo)人一致同意完善各級別的溝通機(jī)制，如四國的專家和高級官員將定期開會，四國的外長每年至少會晤一次，以及四國領(lǐng)導(dǎo)人還將在2021年底舉行一次面對面的峰會。顯然，拜登政府希望推動四國合作機(jī)制化，提升美國在“印太”地區(qū)的戰(zhàn)略動員能力。
二是拉攏韓國參與“印太戰(zhàn)略”。韓國在“印太”戰(zhàn)略方面基本處于觀望態(tài)度，不愿過多參與以免影響中韓關(guān)系。拜登政府則有意拉攏韓國參與“印太”戰(zhàn)略，不僅推動韓國在東北亞地區(qū)發(fā)揮更大作用，還鼓勵韓國更多地參與“印太”地區(qū)事務(wù)，甚至有可能推動韓國加入“四國合作機(jī)制”。在布林肯訪問韓國時，美韓安全磋商委員會（“2+2”）發(fā)表聲明稱，美韓兩國將繼續(xù)通過與韓國“新南方政策”的合作，共同努力創(chuàng)建一個“自由開放的印太地區(qū)”，美韓將在“印太”地區(qū)的諸多事務(wù)方面加強(qiáng)合作。由于日韓都被美國視為亞太地區(qū)重要的盟國，因此拜登政府還謀求通過加強(qiáng)美日韓三邊合作以拓展“印太戰(zhàn)略”的合作框架。
三是重新重視東南亞的支點(diǎn)作用。雖然“印太戰(zhàn)略”將東南亞國家視為“印太”地區(qū)的戰(zhàn)略支點(diǎn)，但特朗普對這一地區(qū)重視不夠。拜登政府執(zhí)政后，布林肯相繼與菲律賓、泰國、越南和新加坡的外交部長進(jìn)行了通話，強(qiáng)調(diào)美國和這些國家的雙邊關(guān)系對整個“自由開放的印太地區(qū)”的重要意義。除在菲律賓和泰國兩個盟國繼續(xù)增加軍事部署外，拜登政府還繼續(xù)強(qiáng)調(diào)與新加坡、越南和其他東盟成員國建立伙伴關(guān)系的重要性。在四國峰會上，拜登政府還首次就東盟的地位作出表態(tài)，即“堅決支持東盟的團(tuán)結(jié)和中心地位，以及東盟對印太地區(qū)的展望”。由此可見，拜登政府展現(xiàn)了對東盟的重視態(tài)度，并在經(jīng)貿(mào)、氣候變化、海洋安全等關(guān)鍵問題上尋求與東盟的合作，以此拉攏東盟國家更多參與其“印太”戰(zhàn)略合作框架。
三、亞太聯(lián)盟政策的影響與困難
拜登政府重視聯(lián)盟關(guān)系的修復(fù)，在一定程度上有助于改善亞太聯(lián)盟關(guān)系，但也增加了中美關(guān)系的不確定性，加劇了亞太地區(qū)局勢的不穩(wěn)定性。不過受制于拜登政府自身的國內(nèi)政治牽絆、聯(lián)盟內(nèi)部的矛盾、亞太盟國的憂慮等因素，拜登政府要想強(qiáng)化亞太聯(lián)盟，也面臨著不少困難。
拜登政府亞太聯(lián)盟政策調(diào)整將主要產(chǎn)生三個方面的影響。一是有助于美亞太聯(lián)盟關(guān)系的有限改善。拜登政府強(qiáng)調(diào)基于共同的價值觀來凝聚亞太盟國的戰(zhàn)略共識，這獲得了盟國的廣泛回應(yīng)，后者均表態(tài)贊同與美聯(lián)盟的價值觀基礎(chǔ)。在一些存在共同利益的領(lǐng)域，盟國間合作的契合度和緊密性有所增強(qiáng)。然而，拜登政府的亞太聯(lián)盟政策仍然帶有部分特朗普時期的色彩。從拜登政府的言行來看，其并未完全擺脫“美國優(yōu)先”的思維和影響。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，拜登政府并不會完全停止使用關(guān)稅手段，與盟國爭利的現(xiàn)象依然存在，這也使得美國和亞太盟國之間的經(jīng)貿(mào)摩擦將很難順利解決。在安全領(lǐng)域，拜登也認(rèn)為盟國應(yīng)該承擔(dān)更多的防務(wù)費(fèi)用。從布林肯訪問日韓期間，依然在敦促兩國修訂防務(wù)費(fèi)用分擔(dān)協(xié)議，并希望兩國承擔(dān)更多的地區(qū)責(zé)任，聯(lián)盟之間的防務(wù)分擔(dān)分歧依然存在。因此，拜登政府期間，與亞太盟國的關(guān)系會有所改善，不過由于美國與盟國之間的利益分化和戰(zhàn)略分歧難以解決，其改善程度有限。
二是增加中美關(guān)系的不確定性。拜登政府認(rèn)為中國是最為強(qiáng)勁的競爭對手，會對穩(wěn)定和開放的國際體系發(fā)起持續(xù)挑戰(zhàn)。布林肯表示，由于中國代表了21世紀(jì)最大的地緣政治挑戰(zhàn)，因而要從實(shí)力而不是軟弱的地位出發(fā)來對付中國。因此，拜登政府將會更加積極地拉攏盟國與中國進(jìn)行競爭。首先，拜登政府拉攏亞太各國組成反對中國的“民主國家陣營”，并鼓勵盟國在新疆、香港、臺灣和南海等涉及中國核心利益問題上對中國共同施壓。這無疑會進(jìn)一步增加中美之間的戰(zhàn)略分歧，不利于中美關(guān)系的改善。其次，拜登政府通過強(qiáng)化在亞太地區(qū)的軍事存在，通過各種方式來增強(qiáng)聯(lián)盟對抗中國的軍事實(shí)力。這將導(dǎo)致中美兩國在安全領(lǐng)域的競爭常態(tài)化，甚至增加兩國“擦槍走火”的可能性。最后，拜登政府試圖和盟國一道制定新的國際規(guī)則，特別是強(qiáng)調(diào)在供應(yīng)鏈、基礎(chǔ)設(shè)施和新技術(shù)等領(lǐng)域削弱中國的影響，會進(jìn)一步削弱經(jīng)貿(mào)關(guān)系作為中美關(guān)系重要基石的作用。
三是加劇亞太地區(qū)局勢的不穩(wěn)定性。拜登政府注重強(qiáng)化亞太聯(lián)盟共同遏制中國，并極力推動亞太聯(lián)盟的擴(kuò)展，將影響亞太地區(qū)安全局勢的穩(wěn)定。其一是加深了亞太各國的“疑華”情緒，使得亞太地區(qū)局勢的“對抗性”色彩更加明顯。通過渲染中國的經(jīng)濟(jì)和安全威脅，拜登政府籠絡(luò)各國與美國一道與中國對抗。此舉將使各國在安全問題上更加依賴美國，甚至敢于在敏感問題上犯險，激化各國與中國的矛盾，加劇亞太地區(qū)的安全局勢。其二是阻礙了亞太區(qū)域多邊合作機(jī)制的正常發(fā)展，特別是對東盟主導(dǎo)的地區(qū)合作造成了沖擊。拜登政府不僅將中國設(shè)為亞太聯(lián)盟的首要對抗目標(biāo)，而且注重分化亞太地區(qū)不同國家，這使得亞太各國在發(fā)展目標(biāo)、身份認(rèn)知和政策優(yōu)先性上出現(xiàn)了差異，不利于各國統(tǒng)一共識和推動亞太地區(qū)的整體合作。
盡管拜登政府亞太聯(lián)盟政策有助于改善聯(lián)盟關(guān)系，增強(qiáng)美國在亞太地區(qū)的國際動員能力。不過其聯(lián)盟政策調(diào)整也面臨著國內(nèi)外挑戰(zhàn)，存在較大的不確定性。
第一，國內(nèi)問題的牽絆。執(zhí)政之初，拜登政府在國內(nèi)面臨著不少嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其不僅擔(dān)負(fù)著控制疫情和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的重任，還要修復(fù)美國的政治極化和社會分化。在這種形勢下，拜登政府即使要大幅調(diào)整亞太聯(lián)盟政策，其成效依然會因國內(nèi)問題的掣肘而大打折扣。拜登政府明確提出，“美國要提升國際影響力必須穩(wěn)定國內(nèi)環(huán)境”。由此可見，在拜登政府執(zhí)政初期，國內(nèi)事務(wù)的優(yōu)先性超過外交事務(wù)。
首先，疫情會影響美國外交政策實(shí)施。在美國國內(nèi)新冠疫情尚未完全控制、經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷和社會嚴(yán)重分化的情況下，拜登政府的執(zhí)政重點(diǎn)主要是國內(nèi)事務(wù)，這無疑會制約拜登政府在亞太事務(wù)上的投入。拜登在上臺前后數(shù)次公開批評特朗普政府的抗疫政策，因而能否有效控制疫情不僅關(guān)系到美國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，也成為檢驗(yàn)拜登政府執(zhí)政能力的重要指標(biāo)。
其次，美國社會分化、政治極化制約外交政策。拜登政府面對的是一個極度分化的美國社會，精英群體與草根階層、白人群體和少數(shù)族裔、本土居民和新移民之間的分歧愈演愈烈，拜登在數(shù)次演說中都呼吁美國社會“停止?fàn)幎?、保持團(tuán)結(jié)”。但社會分化的裂痕依舊，短時期內(nèi)難以修復(fù)。與此同時，美國的政治極化依然延續(xù)，掣肘阻擾拜登政府的政策實(shí)施。面對如此局面，拜登政府想要對國內(nèi)分化有所修復(fù)，需要適度容納“美國優(yōu)先”的理念，更加迎合國內(nèi)多數(shù)人的利益訴求。這注定了美國的聯(lián)盟政策依然重視國家利益，其與亞太盟國的經(jīng)貿(mào)矛盾等也難以完全解決。
再次，經(jīng)濟(jì)相對衰落限制對外戰(zhàn)略投入。據(jù)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡特勒（David M. Cutler）估計，疫情將給美國造成約16萬億美元的經(jīng)濟(jì)損失，而這一數(shù)字將是2008 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)給美國帶來的經(jīng)濟(jì)損失的4倍。相比于經(jīng)濟(jì)繁榮時期的美國可以在全球各地維持力量存在，拜登政府能用于全球戰(zhàn)略的資源有所減少，其能為亞太聯(lián)盟提供公共產(chǎn)品的能力也將隨之下降。拜登政府雖然提出了諸多戰(zhàn)略目標(biāo)，但要同時實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)并非易事，這也使得美國會要求盟國承擔(dān)更多的責(zé)任，聯(lián)盟內(nèi)部防務(wù)分擔(dān)的矛盾難以解決。
第二，亞太聯(lián)盟內(nèi)部矛盾依然存在。雖然拜登總統(tǒng)一直將自己稱為“自由主義者”和“多邊主義者”，但美國的國內(nèi)政治現(xiàn)實(shí)決定了拜登政府不可能完全改變特朗普的對外政策，美國與亞太盟國在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、防務(wù)分擔(dān)上的矛盾仍然制約著聯(lián)盟關(guān)系的修復(fù)。
一方面，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，美國和亞太盟國的經(jīng)貿(mào)矛盾難以根本解決。全球化在美國造成了不同的利益群體分化，自由主義國際觀不再具有說服力。目前，在征收鋼鐵和鋁的關(guān)稅問題上，美國和日本、泰國、印度和印度尼西亞等亞太國家依然分歧較深，如果拜登想繼續(xù)推進(jìn)以“保護(hù)美國中產(chǎn)階級利益”為目標(biāo)的貿(mào)易政策，美國和盟國之間的經(jīng)貿(mào)摩擦將很難順利解決。另一方面，美國和亞太盟國在防務(wù)安全領(lǐng)域也存在難以解決的矛盾。防務(wù)分擔(dān)已經(jīng)成為了美國聯(lián)盟內(nèi)部的一個結(jié)構(gòu)性問題。拜登本人也不贊同美國在亞太聯(lián)盟體系中承擔(dān)過多責(zé)任，并希望盟國加強(qiáng)自身防衛(wèi)力量和承擔(dān)更多義務(wù)。然而，由于近期日韓等國經(jīng)濟(jì)低迷，加上新冠疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊，亞太盟國不愿承擔(dān)更多責(zé)任的態(tài)度會更加強(qiáng)烈。由此可見，拜登政府解決聯(lián)盟內(nèi)部的分歧依然面臨不小的難度。
第三，亞太盟國的憂慮?？傮w來看，日韓等國對拜登政府回歸“多邊主義”和加強(qiáng)聯(lián)盟關(guān)系的政策表現(xiàn)出了較高的期望，但由于特朗普政府的影響尤存、亞太國家之間的矛盾、中國因素的影響，美國盟國對配合拜登政府的聯(lián)盟政策存在不少憂慮，也給亞太聯(lián)盟調(diào)整帶來了不少困難。
首先，特朗普政府的單邊主義給聯(lián)盟關(guān)系帶來的負(fù)面影響在短期內(nèi)難以完全消除。具體來說，其一，疑慮拜登政府回歸多邊主義和重視聯(lián)盟關(guān)系的誠意。如日本迫切希望拜登政府重返《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》已被拜登政府明確拒絕。因此，對于拜登政府重塑亞太經(jīng)濟(jì)秩序的政策，日本等國也可能會傾向于聽其言、觀其行。其二，疑慮拜登政府是否會徹底拋棄保守主義做法，特別是在經(jīng)貿(mào)和防務(wù)領(lǐng)域。如果拜登繼續(xù)對盟國征收關(guān)稅和要求修改軍費(fèi)分擔(dān)協(xié)定，這將破壞拜登政府極力營造的合作氛圍，影響亞太聯(lián)盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。其三，疑慮拜登政府提供安全承諾和履行聯(lián)盟義務(wù)的能力。拜登治下的美國諸多國內(nèi)問題纏身，盟國普遍擔(dān)心拜登政府是否有能力推行其“印太戰(zhàn)略”。這也會促使美國盟國更加注重加強(qiáng)戰(zhàn)略自主性，而不會一味服從美國的戰(zhàn)略安排。
其次，亞太聯(lián)盟多邊合作面臨協(xié)調(diào)困難。拜登政府把加強(qiáng)亞太盟國間的合作視為其亞太戰(zhàn)略的重點(diǎn)，特別重視美日印澳四邊合作，這對加強(qiáng)亞太盟國間的關(guān)系提出了更高的要求，但這些國家之間的分歧也并非拜登政府短時期內(nèi)所能協(xié)調(diào)，各國之間的疑慮和不信任將會遲緩亞太聯(lián)盟的多邊合作進(jìn)程。其一，由于慰安婦和獨(dú)島（竹島）領(lǐng)土主權(quán)問題的影響，日韓兩國從民間到官方都對彼此存在不信任感。這種不信任感有礙美日韓三邊合作，即使美國也很難協(xié)調(diào)日韓兩個盟國的訴求。其二，雖然近年來日澳在安全合作上取得重大進(jìn)展，但雙方在一些具體問題上還存在諸多分歧，也將影響雙方防務(wù)合作關(guān)系的深化。其三，印度對擴(kuò)展四邊安全合作機(jī)制的功能存在疑慮，印度既不愿在地區(qū)戰(zhàn)略和外交政策上過多受美國掣肘，也擔(dān)心四邊安全合作機(jī)制的軍事化會加劇亞太地區(qū)形勢的緊張。
最后，美國的亞太盟國擔(dān)憂對抗中國會損害自身利益。美國和盟國利益的分歧決定了彼此在對華認(rèn)知上存在差異，也使得這些國家并不會完全追隨美國“遏制中國”的戰(zhàn)略。在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，亞太國家都與中國存在緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，并都希望繼續(xù)加強(qiáng)與中國的經(jīng)貿(mào)合作。特別是隨著RCEP協(xié)定的正式簽署和中日韓自貿(mào)區(qū)的有序推進(jìn)，美國的亞太盟國都意識到，只有與中國展開緊密的經(jīng)濟(jì)合作才能把握住亞太經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇。在安全領(lǐng)域，雖然各國把中國視為主要的安全威脅，但鑒于地緣政治等考慮，各國并不希望把與美國的聯(lián)盟關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槿鎸怪袊能娛侣?lián)盟，這不僅會限制他們的外交政策空間，更容易引發(fā)亞太地區(qū)的局勢緊張，給各國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。
結(jié)語
拜登政府執(zhí)政以來，亞太聯(lián)盟在美國外交事務(wù)中的重要性逐漸上升。為消除特朗普政府對亞太聯(lián)盟的負(fù)面沖擊，拜登政府極力改變特朗普政府的單邊主義傾向，轉(zhuǎn)而以多邊主義和國際合作的方式處理聯(lián)盟關(guān)系。在延續(xù)特朗普政府“印太戰(zhàn)略”框架的同時，拜登政府也著重強(qiáng)化“四國對話機(jī)制”，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)韓國和東南亞國家的合作。由于拜登政府采取相對溫和的外交姿態(tài)，美國的亞太盟國也紛紛表示要與新政府恢復(fù)和鞏固聯(lián)盟關(guān)系，亞太聯(lián)盟內(nèi)部一度呈現(xiàn)出積極主動的合作氛圍。然而，拜登政府治下的美國國內(nèi)問題繁多，極大地限制了其在亞太事務(wù)上的精力和能力，其盟國也出于自身利益的考慮，將會不斷增強(qiáng)自身的戰(zhàn)略自主性，而不會一味地完全追隨美國。因此，拜登政府雖然能在短期內(nèi)緩和聯(lián)盟關(guān)系，并在抗疫、氣候治理、新技術(shù)等領(lǐng)域取得合作成效，但要想從根本上解決聯(lián)盟矛盾和強(qiáng)化聯(lián)盟關(guān)系，仍然面臨著不少挑戰(zhàn)?！?/p>
