鄒平學(xué)(深圳大學(xué)港澳基本法研究中心)

2020年5月28日，第十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議高票表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)。6月30日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議全票通過(guò)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》(以下簡(jiǎn)稱《香港國(guó)安法》)，國(guó)家主席習(xí)近平當(dāng)天簽署第49號(hào)主席令予以公布，自公布之日起施行。當(dāng)日下午，全國(guó)人大常委會(huì)按照《決定》的要求，依法征詢了香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和香港特別行政區(qū)政府的意見，作出決定，將《香港國(guó)安法》列入香港基本法附件三，明確由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。當(dāng)日晚上，《香港國(guó)安法》由香港特別行政區(qū)在香港刊憲公布，正式落地實(shí)施。 不難發(fā)現(xiàn)，由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出《決定》，再由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)根據(jù)憲法、香港基本法和《決定》制定《香港國(guó)安法》，列入基本法附件三，作為在香港適用的全國(guó)性法律，不僅能有效解決香港回歸以來(lái)維護(hù)國(guó)家全法律制度和執(zhí)行機(jī)制明顯存在的不健全、不適應(yīng)、不符合的“短板”問題，有力筑牢香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的制度屏障，保障香港“一國(guó)兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)，也通過(guò)這一重大立法決策，為堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”制度體系、健全完善香港國(guó)家安全法制建設(shè)寫下了濃墨重彩的一筆。

不難看到，這次香港國(guó)安立法的突出特點(diǎn)是通過(guò)中央立法來(lái)啟動(dòng)，采取“決定+立法”的方式，分兩步予以推進(jìn)，這在我國(guó)立法史上非常罕見。認(rèn)識(shí)這一重大立法特點(diǎn)需要回答如下兩個(gè)問題。

一、為什么這次香港國(guó)安立法采取中央立法

香港基本法第23條規(guī)定香港“應(yīng)自行立法”，禁止叛國(guó)、分裂國(guó)家等七種危害國(guó)家安全的犯罪行為。香港有人就認(rèn)為，既然香港國(guó)安立法已經(jīng)通過(guò)基本法第23條授權(quán)香港自行完成立法，中央就不能再主動(dòng)立法了。這種看法是錯(cuò)誤的，因?yàn)椋?/p>

第一，基本法第23條處于基本法第二章“中央與特區(qū)關(guān)系”的位置，說(shuō)明這一條性質(zhì)不屬于香港自治權(quán)的范疇，而是涉及中央與特區(qū)憲制關(guān)系以及特區(qū)承擔(dān)的履行維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任的條款，不屬于香港可以自行決定是否立法和如何立法的自治權(quán)的范疇。即使香港完成了第23條立法，也存在全國(guó)人大常委會(huì)備案審查是否通過(guò)的問題，換言之，中央對(duì)于香港完成第23條立法享有完整的監(jiān)督權(quán)。此外，按照總體國(guó)家安全觀，第23條立法所要禁止的七種犯罪行為不能涵蓋危害國(guó)家安全的所有犯罪行為，因而第23條立法性質(zhì)上雖然屬于香港國(guó)安立法范疇，但范圍卻無(wú)法覆蓋國(guó)安立法的全部。

第二，環(huán)視全世界各國(guó)，國(guó)家安全立法都是國(guó)家立法權(quán)力，屬于中央事權(quán)，鮮有授權(quán)地方負(fù)責(zé)的例證。根據(jù)憲法，不論香港是否完成第23條立法，中央始終負(fù)有維護(hù)香港在內(nèi)的全國(guó)范圍的國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的責(zé)任，享有相關(guān)的立法、執(zhí)法和司法的權(quán)力。香港基本法授權(quán)特區(qū)“自行立法”，體現(xiàn)了中央對(duì)特區(qū)的高度信任，也明確了香港特區(qū)負(fù)有維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任和立法義務(wù)，落實(shí)基本法第23條的立法問題一直是中央在港推進(jìn)的重點(diǎn)工作之一，故特區(qū)是否應(yīng)當(dāng)立法、何時(shí)啟動(dòng)立法及如何立法，以及無(wú)法完成立法情況下如何解決困局，都需要服從中央的要求、接受中央的指令和監(jiān)督。

第三，香港回歸23年來(lái)，特區(qū)反對(duì)派在國(guó)外境外反中勢(shì)力的支持下阻撓、延宕基本法第23條立法工作，導(dǎo)致特區(qū)國(guó)家安全局勢(shì)日趨嚴(yán)峻，未來(lái)特區(qū)自行完成第23條立法實(shí)際上已經(jīng)很困難。在這種情況下，基于主權(quán)原則，根據(jù)憲法，中央當(dāng)然需要履行中央對(duì)香港特別行政區(qū)有關(guān)國(guó)家安全事務(wù)的根本責(zé)任，行使有關(guān)權(quán)力。香港國(guó)安形勢(shì)的發(fā)展也表明，中央不出手無(wú)法解決香港國(guó)安立法的困局。全國(guó)人大及其常委會(huì)依憲依法建立健全香港維護(hù)國(guó)安的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。這是對(duì)包括香港同胞在內(nèi)的全體中國(guó)人民負(fù)責(zé)，具有無(wú)可置疑的正當(dāng)性、合憲性、合法性。

第四，這次《香港國(guó)安法》雖然是解決香港國(guó)安法制缺漏和短板問題，但這是一部全國(guó)性法律，要明確國(guó)家安全的中央事權(quán)屬性，要對(duì)四類危害國(guó)家安全犯罪的罪行和刑罰作出規(guī)定，要規(guī)定中央政府和特區(qū)政府需要設(shè)立的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，規(guī)定這些機(jī)構(gòu)必要的權(quán)力和辦案程序，體現(xiàn)出實(shí)體法、組織法和程序法相結(jié)合的綜合性法律特點(diǎn)。在立法技術(shù)上，既要與內(nèi)地國(guó)家安全法、反恐怖主義法、刑罰、刑事訴訟法等全國(guó)性法律相銜接，還要兼顧香港法律制度和司法體制的特殊性，故只能由中央立法方可妥善解決上述需要。

第五，這次《香港國(guó)安法》所要防范、制止和懲治發(fā)生在香港的分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、恐怖活動(dòng)、勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全等四類犯罪行為，與香港基本法第23條所要立法禁止的七種行為只有一種行為是重合的，其他并不一致。換言之，中央制定了《香港國(guó)安法》，并沒有豁免特區(qū)原有的立法責(zé)任與義務(wù)，《香港國(guó)安法》第7條就規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)盡早完成香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的維護(hù)國(guó)家安全立法，完善相關(guān)法律”。

二、為什么中央要采取“決定+立法”的方式

這次中央立法分兩步來(lái)推進(jìn)，第一步是全國(guó)人大根據(jù)憲法和香港基本法作出有關(guān)《決定》，就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制作出若干基本規(guī)定，該決定共七個(gè)條文，同時(shí)授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)制定相關(guān)法律。第二步是全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法、香港基本法和《決定》的授權(quán)，結(jié)合香港特別行政區(qū)具體情況，制定《香港國(guó)安法》并決定將其列入香港基本法附件三，該法律共6章66條，由香港特區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。這種“全國(guó)人大通過(guò)決定+全國(guó)人大常委會(huì)制定法律”的模式在新中國(guó)立法史上十分罕見，甚至可以說(shuō)史無(wú)前例。我國(guó)中央立法實(shí)踐中，中央立法方式一般是全國(guó)人大及其全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)行使國(guó)家立法權(quán)制定法律，這是最為常見的方式，還有就是全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，作出有關(guān)法律問題的決定的方式。這次解決香港國(guó)安立法問題的方式既不同于全國(guó)人大單獨(dú)的立法行為，也不同于全國(guó)人大常委會(huì)的單獨(dú)立法行為，而是采取最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使決定權(quán)和最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)行使國(guó)家立法權(quán)相結(jié)合的方式。為什么要這樣做？這需要從香港國(guó)安立法問題的極端重要性、緊迫性以及解決香港國(guó)安立法問題面臨的巨大挑戰(zhàn)性和復(fù)雜性來(lái)看。

第一，解決香港國(guó)安法律制度和執(zhí)行機(jī)制的短板問題勢(shì)在必行、刻不容緩，需要權(quán)威手段和果敢決策。香港回歸23年，由于“反中亂港”勢(shì)力和外部敵對(duì)勢(shì)力的極力阻撓、干擾，第23條立法一直沒有完成。而且，自2003年第23條立法受挫以來(lái)，這一立法在香港已被嚴(yán)重污名化、妖魔化，香港自行完成第23條立法實(shí)際上已經(jīng)很困難，甚至短時(shí)間內(nèi)看不到希望。與此同時(shí)，香港現(xiàn)行法律中一些涉及維護(hù)國(guó)家安全的有關(guān)規(guī)定，長(zhǎng)期處于“休眠”狀態(tài)，沒有被激活。除了法律制度的空白缺漏外，香港特區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全的機(jī)構(gòu)設(shè)置、力量配備和執(zhí)法權(quán)力等方面亦存在明顯缺失，有關(guān)執(zhí)法工作需要加強(qiáng)。不難發(fā)現(xiàn)，香港在維護(hù)國(guó)家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制方面長(zhǎng)期處于“不設(shè)防”狀態(tài)，無(wú)法有效震懾、防范、制止和懲治危害國(guó)家安全的行為，這已經(jīng)成為香港基本法實(shí)施的重大不足，是香港政治社會(huì)生態(tài)日益惡化的根本原因。從2012年反國(guó)教運(yùn)動(dòng)到2014年持續(xù)79天的非法占中，再到2016 年農(nóng)歷春節(jié)期間的旺角暴亂，直至2019年反修例風(fēng)波釀成回歸以來(lái)最大的管治危機(jī)，香港特別行政區(qū)內(nèi)部極端政治力量和外部政治勢(shì)力相互之間深度勾連，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，頻頻出手，公然鼓吹“港獨(dú)”“自決”“公投”等主張，“港獨(dú)”“黑暴”和“攬炒”勢(shì)力有恃無(wú)恐，“港獨(dú)”與“臺(tái)獨(dú)”合流十分明顯，氣焰囂張，各種從事破壞國(guó)家統(tǒng)一、分裂國(guó)家、危害國(guó)家安全的暴力甚至恐怖活動(dòng)不斷升級(jí)，愈演愈烈，特別是，“港獨(dú)”已經(jīng)完成了從社會(huì)思潮向政治勢(shì)力的轉(zhuǎn)變，國(guó)外境外反中勢(shì)力插手干預(yù)香港事務(wù)已從暗流涌動(dòng)、鼓噪代理人模式到明目張膽赤膊上陣。這些都給特區(qū)政府的施政、中央政府的管治乃至“一國(guó)兩制”事業(yè)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，中央經(jīng)過(guò)仔細(xì)權(quán)衡利弊，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于負(fù)責(zé)，從堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”制度體系的高度出發(fā)作出決斷，采取中央“決定+立法”的方式，分兩步予以推進(jìn)，非常及時(shí)，十分英明，很有必要。

第二，完全可以預(yù)計(jì)，下決心解決香港國(guó)安立法問題勢(shì)必遭遇香港反對(duì)派的激烈反對(duì)和國(guó)外境外反中勢(shì)力的強(qiáng)力干預(yù)，故必須以彰顯主權(quán)意志和國(guó)家立場(chǎng)的方式堅(jiān)決回?fù)?。毫無(wú)疑問，香港國(guó)安立法關(guān)系“一國(guó)兩制”在香港能否行穩(wěn)致遠(yuǎn)，關(guān)系香港基本法能否全面有效實(shí)施，屬于關(guān)乎國(guó)家利益和人民福祉的重大事項(xiàng)。眾所周知，這項(xiàng)重大立法決策的推進(jìn)非常不易，一旦啟動(dòng)會(huì)面臨香港社會(huì)反對(duì)派的激烈反對(duì)和國(guó)外境外反中勢(shì)力的強(qiáng)力干預(yù)。全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表國(guó)家主權(quán)，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)憲法賦予的權(quán)力，決定從國(guó)家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，能夠充分彰顯主權(quán)意志和國(guó)家立場(chǎng)，是當(dāng)下解決香港國(guó)安立法困局的最佳途徑。重大事項(xiàng)決定權(quán)是體現(xiàn)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)特征的一項(xiàng)重要權(quán)力，體現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民，標(biāo)志著人民的意志高于一切，人民有權(quán)決定國(guó)家的一切重大事情的國(guó)家本質(zhì)。由全國(guó)人大采取決定權(quán)方式通過(guò)《決定》，全國(guó)人大常委會(huì)制定相關(guān)法律，對(duì)內(nèi)體現(xiàn)主權(quán)的最高性，反映出中央極為重視解決港區(qū)國(guó)安問題，反映出國(guó)家在這一立法決策和推進(jìn)策略上非常審慎和嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事，對(duì)外彰顯主權(quán)的獨(dú)立性和自衛(wèi)性，向全世界表達(dá)中國(guó)人民堅(jiān)定維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的最高意志及堅(jiān)定決心和堅(jiān)強(qiáng)意志。由于全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它作出的決定具有不容置疑的法律效力，它還有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，而《決定》再授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)制定相關(guān)法律，以具體化《決定》的各項(xiàng)原則要求，這就使得《決定》和《香港國(guó)安法》上下接合、無(wú)縫對(duì)接、環(huán)環(huán)相扣，具有毋庸置疑、不容挑戰(zhàn)的權(quán)威和效力，從而使得由此建立健全的香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制具有不容置疑、不容挑戰(zhàn)的權(quán)威和效力。值得一提的是，全國(guó)人大的決定和法律都具有法律效力，但其規(guī)定的事項(xiàng)是不同的：決定通常是表達(dá)意志，宣示立場(chǎng)，確立原則，決定事項(xiàng)，明確授權(quán);法律則是系統(tǒng)構(gòu)建制度機(jī)制，設(shè)定權(quán)力(權(quán)利)，明確義務(wù)，訂立罰則(責(zé)任)。由于基本法是全國(guó)人大制定的，基本法也規(guī)定修改權(quán)在全國(guó)人大，故《決定》由人大作出，使其具有和基本法同等位階的外在法律形式。同時(shí)授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)立法，使得常委會(huì)的這一立法具有香港國(guó)安法制上的特別法地位。王晨副委員長(zhǎng)在《決定》起草說(shuō)明中指出：“任何維護(hù)國(guó)家安全的立法及其實(shí)施都不得同本決定相抵觸?！薄断愀蹏?guó)安法》第62條規(guī)定“香港特區(qū)本地法律規(guī)定與本法不一致的，適用本法規(guī)定”。這些規(guī)定，對(duì)于保證《決定》和《香港國(guó)安法》的權(quán)威地位和法律效力很有意義。