田飛龍(北京航空航天大學(xué)法學(xué)院)

我國憲法規(guī)定了公民維護(hù)國家安全的普遍義務(wù)。2015年通過的新版《國家安全法》第11條第2款規(guī)定“維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整是包括港澳同胞和臺灣同胞在內(nèi)的全中國人民的共同義務(wù)”。這里就出現(xiàn)了一個法律秩序上的規(guī)范空隙：從憲法與國家安全法角度而言，香港居民具有維護(hù)國家安全的同等義務(wù)，但從基本法第23條立法的具體進(jìn)程來看，這一義務(wù)一直缺乏有效的法律支撐，沒有同步轉(zhuǎn)化為可實(shí)施、可制裁的法權(quán)模式。香港基本法第23條規(guī)定特區(qū)政府“自行立法”規(guī)制危害國家安全的七種犯罪行為。然而，香港回歸23年來，香港本土極端勢力不斷以分離乃至港獨(dú)方式從事顛覆憲制秩序的非法活動，外部干預(yù)勢力如入無人之境地在香港進(jìn)行持續(xù)性滲透和破壞。策劃實(shí)施損害“一國兩制”制度安全的一系列激進(jìn)運(yùn)動。

這些極端危害憲制秩序的行為在香港無法獲得嚴(yán)密的法律規(guī)制和懲戒，國家安全法律漏洞不斷擴(kuò)大，終于在2019年的反修例運(yùn)動中達(dá)到巔峰。2020年以來，這些內(nèi)外顛覆勢力更是積極勾結(jié)、策劃并實(shí)施“完全自治”的政治奪權(quán)計(jì)劃，嚴(yán)重挑戰(zhàn)“一國兩制”憲制秩序底線，進(jìn)一步深度侵害香港平臺上的國家主權(quán)、安全與發(fā)展利益，也對每一個和平守法之香港居民的自由權(quán)利和發(fā)展基礎(chǔ)構(gòu)成所謂“攬炒主義”的直接威脅。香港社會各界呼吁制定安全法的聲音不斷加大，塑造了在反修例黑暴運(yùn)動下的被壓抑的民意，中央有權(quán)有責(zé)回應(yīng)這樣的理性民意，承擔(dān)起維護(hù)香港國家安全的根本保護(hù)性責(zé)任。

香港國安立法，由中央直接承擔(dān)及具體化，正是在上述憲制秩序的結(jié)構(gòu)性彌補(bǔ)意義上切入的。香港特區(qū)憲制秩序，是以“一國兩制”為根本原理，以憲法和基本法為憲制基礎(chǔ)，以基本法附件三及本地立法為完善機(jī)制，以人大釋法、決定以及本地普通法判例為有效補(bǔ)充，在回歸以來的23年里逐步豐富發(fā)展，對維護(hù)香港繁榮穩(wěn)定、保障香港高度自治作出了重大貢獻(xiàn)。但在香港國家安全立法上，香港本地自治機(jī)制無能為力。其一，2003年香港國安立法催生了50萬人政治大游行，立法進(jìn)程受挫，從此難以重啟，成為“一國兩制”的最棘手議題；其二，香港本土勢力與外部干預(yù)勢力對香港國安立法嚴(yán)防死守，不斷以激進(jìn)的社會運(yùn)動壓制特區(qū)管治權(quán)威，挑動香港與內(nèi)地矛盾，破壞香港社會的國家安全立法共識進(jìn)程，并反向塑造了一種本土分離的憲制威脅；其三，沒有國安法的香港法治及“一國兩制”始終處于香港內(nèi)外顛覆勢力的威脅之下，香港繁榮穩(wěn)定及香港特區(qū)憲制秩序遭遇底線挑戰(zhàn)。

香港國安法的立法處境與邏輯因此呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，香港國安立法是憲法與基本法規(guī)定的憲制性義務(wù)，國家安全必須獲得法律保護(hù)；第二，基本法規(guī)定了特區(qū)“自行立法”的特殊機(jī)制，但特區(qū)沒有能力完成這一立法；第三，憲法以及中央管治權(quán)的最終守護(hù)人角色決定了中央是“一國兩制”的基礎(chǔ)立法者，必須承擔(dān)起自上而下直接立法的兜底保護(hù)責(zé)任。中央直接立法，從實(shí)定法的憲制秩序角度而言，是有權(quán)、有責(zé)和有力的；從法哲學(xué)正當(dāng)性來看，符合“necessity is law”的主權(quán)立法正當(dāng)性原理，中央是“一國兩制”框架下唯一的主權(quán)代表與主權(quán)權(quán)威所在，對香港特區(qū)的立法授權(quán)不能阻斷主權(quán)者在“必然性”(necessity)處境下的憲制決斷與行動。香港國安法的立法模式，典型體現(xiàn)了我國憲法的“政治憲法”(political constitution)特征，體現(xiàn)了政治決斷機(jī)制在立法與憲制性義務(wù)實(shí)施過程中的前提性和基礎(chǔ)性作用。不過，無論是在立法論還是在解釋論上，立法者都高度重視契合“一國兩制”的常識理解及基本法的既有制度，中央立法不是收回第23條既定授權(quán)，不取代香港本地繼續(xù)完成國安立法的憲制性責(zé)任，并始終強(qiáng)調(diào)國家安全是中央事權(quán)，中央有權(quán)有責(zé)立法。

從立法的具體制度選擇來看，立法者做到了積極符合“一國兩制”原理及尊重香港的普通法機(jī)制。其一，從立法的程序和路徑選擇來看，采取了“兩步走”(人大決定+具體立法)模式，以全國人大的授權(quán)決定作為立法正當(dāng)性的淵源和起點(diǎn)，這就賦予了香港國安法在憲法與基本法所構(gòu)成的特區(qū)憲制秩序中以獨(dú)特而重要的制度地位，不僅可以避免香港本地司法復(fù)核的所謂合憲性困擾，還有助于對香港特區(qū)憲制秩序進(jìn)行必要的豐富發(fā)展；其二，從國安執(zhí)法機(jī)構(gòu)與管轄權(quán)來看，中央在本屬自身事權(quán)的范圍內(nèi)仍然主動禮讓和作出新授權(quán)，設(shè)立了駐港國安公署與香港本地執(zhí)法機(jī)構(gòu)，授權(quán)香港本地對絕大部分國安案件行使完全的管轄權(quán)，中央駐港機(jī)構(gòu)僅僅在法定的特殊情形下實(shí)施直接管轄；其三，從立法的罪名、罪狀描述、刑罰及程序規(guī)范來看，香港國安法注重吸收香港既有的法治和人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，在必須作出變通規(guī)定時亦提供了相應(yīng)的救濟(jì)和平衡機(jī)制，確保國家安全與自由權(quán)利的制度性平衡；其四，香港國安法規(guī)定的特區(qū)國安委機(jī)制及特首的法定角色，包括擔(dān)任國安委主席以及指定本地國安法官，是對基本法已有的行政主導(dǎo)體制的憲制性加強(qiáng)與鞏固，有助于維護(hù)“一國兩制”框架內(nèi)的憲制平衡，調(diào)整和修復(fù)被立法會拉布、法院司法復(fù)核、公務(wù)員保守抵制以及社會運(yùn)動激進(jìn)施壓所嚴(yán)重扭曲了的行政主導(dǎo)元素；其五，香港國安法授權(quán)香港本地機(jī)構(gòu)就第43條警察調(diào)查權(quán)系列權(quán)限與程序訂立執(zhí)行細(xì)則，以補(bǔ)充和細(xì)化國安執(zhí)法中最為關(guān)鍵的初始調(diào)查權(quán)力的細(xì)節(jié)，并信任特區(qū)對這一調(diào)查權(quán)與本地法律的銜接處理；其六，香港國安法明確規(guī)定了一系列在成文法與普通法上共通的刑事法治原則，諸如無罪推定、罪刑法定、正當(dāng)辯護(hù)權(quán)、不追溯既往等，體現(xiàn)了“一國兩制”在共同法治標(biāo)準(zhǔn)上的進(jìn)步性與協(xié)調(diào)性。

香港國安法在高度尊重和吸納香港既有法律原則和機(jī)制的同時，亦具有國家整體憲制秩序上的創(chuàng)意性和制度理性，是“一國兩制”制度體系建設(shè)的重要一環(huán)，也是全面依法治國與國家治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。

首先，香港國安法明確了國家安全屬于中央事權(quán)，這是中央直接立法的最關(guān)鍵的法理基礎(chǔ)。香港本地法律界以及國際社會某些機(jī)構(gòu)認(rèn)為香港國安法破壞香港高度自治，滑向“一國一制”，這種認(rèn)知顯然是誤解了“一國兩制”憲制秩序的整體性與結(jié)構(gòu)性?；痉ǖ?3條立法是對特區(qū)的授權(quán)，但更關(guān)鍵的法律性質(zhì)是一種責(zé)任和義務(wù)，而法定義務(wù)的長期不履行或沒有能力履行，必然構(gòu)成問責(zé)理由和制度變通的條件。中央沒有從第23條履行狀況出發(fā)收回授權(quán)，而是保留授權(quán)，并以直接立法激勵和示范特區(qū)如何跟進(jìn)，這是主權(quán)者最大的政治善意與繼續(xù)信任?；痉ǖ?3條也沒有窮盡國家安全的所有內(nèi)涵和范疇，只是其中一部分的罪名規(guī)制。再進(jìn)一步，國家安全既然屬于中央事權(quán)，也就不專屬于自治范圍，從而可以納入基本法第18條關(guān)于“附件三法律”的法定口徑之中：國防、外交或其他不屬于自治范圍的事項(xiàng)。

其次，香港國安法建立了第四個中央駐港機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了中央管治權(quán)在執(zhí)行權(quán)意義上的落地執(zhí)法，從而為中央管治權(quán)與高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合探索出了可行路徑。2014年治港白皮書提出了中央對港“全面管治權(quán)”，但很長時間內(nèi)無法具體探討和實(shí)現(xiàn)怎么樣從制度上進(jìn)行“全面管治”，涉港的某些人大釋法、決定或政策配置，也主要是基于“監(jiān)督權(quán)”范疇的制度嘗試，在“執(zhí)行權(quán)”范疇缺乏具體、明確的進(jìn)展。香港國安法實(shí)現(xiàn)了“執(zhí)行權(quán)”上的制度突破，以國家安全為典型事項(xiàng)和抓手，以中央直接立法為主場，以駐港國安公署的直接管轄權(quán)為落地機(jī)制，將第四個中央駐港機(jī)構(gòu)建構(gòu)為嵌入香港日常法治體系的中央管治權(quán)的制度代表。盡管這一制度代表的實(shí)際管轄權(quán)范圍非常狹窄，但其所具有的憲制性地位是非常獨(dú)特和重要的，既作為香港國安法直接授權(quán)的管轄機(jī)關(guān)，又作為香港本地機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，融合了香港國安法上的執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。更關(guān)鍵的是，有了國安公署的直接管轄權(quán)，無論其具體運(yùn)用的比例如何，都對香港本土極端勢力和外部干預(yù)勢力構(gòu)成極大的制度與心理威懾，從宏觀上有效緩解和預(yù)防了香港國家安全范疇的對抗張力和沖突強(qiáng)度，也是對香港本地機(jī)構(gòu)最好的執(zhí)法支撐。

再次，香港國安法采取了典型規(guī)制與二元化管轄機(jī)制的創(chuàng)新制度模式，是“一國兩制”制度建設(shè)的特色篇章。在“兩步走”的立法路徑中，全國人大的立法授權(quán)不是一次用盡，全國人大常委會此次只是選擇了授權(quán)決定中列舉的四種危害國家安全的典型犯罪加以規(guī)制，后續(xù)仍可依據(jù)既定授權(quán)因地制宜地進(jìn)行法律修訂及罪名擴(kuò)展。典型罪名的經(jīng)驗(yàn)來源包括：其一，內(nèi)地刑法的“危害國家安全”專章；其二，香港基本法第23條罪名范疇以及本地刑事罪行條例的有關(guān)規(guī)定；其三，香港反修例運(yùn)動中暴露出來的顛覆行為、恐怖行為和勾結(jié)行為等；其四，內(nèi)地國家安全法上總體國家安全觀的內(nèi)涵與外延；其五，比較法上其他國家和地區(qū)同類立法中的罪名選擇。在上述基礎(chǔ)上，立法者最終確定了四種罪名：分裂國家罪、顛覆國家政權(quán)罪、恐怖活動罪、勾結(jié)外國或境外勢力危害國家安全罪。這四種罪名之下又包含了具體的罪狀描述，以及主犯、從犯、幫助犯、共同犯罪等不同犯罪形態(tài)，由此構(gòu)成了典型、有密度及規(guī)制質(zhì)量的國安刑法框架。在管轄機(jī)制上，實(shí)行香港本地管轄為主，中央駐港機(jī)構(gòu)直接管轄為輔的方式，這是一種二元化的、切合“一國兩制”憲制秩序及香港本地法治習(xí)慣的管轄制度安排，體現(xiàn)了立法者的制度謙抑和理性智慧。

總之，香港國安法已落地生效，成為“一國兩制”制度體系建設(shè)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是中央管治權(quán)與高度自治權(quán)有機(jī)結(jié)合的先行嘗試。這是一個新事物，香港社會與國際社會的熟悉、理解與認(rèn)同需要一個漸進(jìn)的過程。這部法律有效彌補(bǔ)了香港國安法律漏洞，精準(zhǔn)規(guī)制香港本土極端勢力和外部干預(yù)勢力，打破了香港既有的非法利益網(wǎng)絡(luò)和秩序，必然引起一定的扭曲和反彈，包括反對派的政治攻擊、以身試法以及美國等西方勢力的非法長臂制裁。所謂反彈與制裁恰恰證明這部法律正當(dāng)必要，中央對立法實(shí)施的各種風(fēng)險和壓力也已胸有成竹，反制有道。香港國安法規(guī)制的是屬于中央事權(quán)的國安事務(wù)，理直氣壯，且立法本身具有科學(xué)性、民主性和制度技術(shù)優(yōu)良的特征。我們只要在法律實(shí)施中嚴(yán)格遵循法治與人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范執(zhí)法和公正司法不斷證明這部法律的理性與保護(hù)性功能，香港的“一國兩制”憲制秩序就一定能夠不斷鞏固，香港居民的自由權(quán)利也將得到增進(jìn)，香港與國家之間的制度紐帶和認(rèn)同聯(lián)系將前所未有地牢固強(qiáng)化，香港的國際地位與發(fā)展優(yōu)勢也將因?yàn)閲野踩挠行ПＷo(hù)和國家支持的更強(qiáng)有力展現(xiàn)而得到結(jié)構(gòu)性支撐和再出發(fā)。