何明潔 潘語

摘要：隨著中共十八大以來社會(huì)治理重心下沉，資源要素注入基層出現(xiàn)了一些不同于以往的新做法。以社區(qū)基金為代表的公共資金籌集和使用平臺(tái)正是其中的一項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新。社區(qū)基金來自社會(huì)捐贈(zèng)，是城鄉(xiāng)社區(qū)在基金管理平臺(tái)設(shè)專項(xiàng)科目，通過專項(xiàng)基金運(yùn)營實(shí)現(xiàn)基金發(fā)起人的社區(qū)利益表達(dá)。從“社區(qū)發(fā)展的資源視角”出發(fā)，分析社區(qū)基金在為社區(qū)導(dǎo)入社會(huì)化資源的同時(shí)，從籌集、運(yùn)行到監(jiān)督的全過程對(duì)基層治理的觸動(dòng)和作用。研究認(rèn)為，社區(qū)基金為社會(huì)資源參與社區(qū)事務(wù)提供了合法合規(guī)的平臺(tái)，基金業(yè)務(wù)活動(dòng)將社會(huì)捐贈(zèng)人、社區(qū)兩委、居民群眾、社會(huì)組織和一般公眾以各種形式、不同程度卷入社區(qū)的日常運(yùn)行與發(fā)展治理工作。資金使用機(jī)制創(chuàng)新對(duì)于伸張社區(qū)主體性、拓展社會(huì)參與、構(gòu)建社區(qū)治理共同體具有積極作用。

關(guān)鍵詞：社區(qū)基金;基層治理;社區(qū)發(fā)展

中圖分類號(hào)：C916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2096–7640（2021）02-0076-09

一、引言

（一）研究背景

社會(huì)治理重心下沉到社區(qū)是中共十八大以來社會(huì)建設(shè)的新格局。但長期以來，社區(qū)作為治理的末梢，其屬性是群眾自治組織，不享有固定的行政資源配套，因此一直存在治理空間、資源動(dòng)員和治理能力不足的結(jié)構(gòu)性困境。為增強(qiáng)社區(qū)治理能力，學(xué)界不斷呼吁國家向社區(qū)加大投入，[1-2]其內(nèi)在邏輯是通過資源的導(dǎo)入來逆轉(zhuǎn)社區(qū)“低治理權(quán)”的結(jié)構(gòu)性不利[3]，拓展基層社會(huì)的治理空間，增強(qiáng)社區(qū)的組織動(dòng)員能力，最終改善社區(qū)的治理狀況。筆者將這種導(dǎo)向概括為“社區(qū)發(fā)展的資源視角”[4-6]。

近年來，國家通過配套辦公經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目制撥款和購買服務(wù)的方式不斷向社區(qū)注入各類資源，也大力推行“三社聯(lián)動(dòng)”工作模式，以促進(jìn)社區(qū)與專業(yè)力量協(xié)作來改善工作局面。[7-8]然而，無論是項(xiàng)目制撥款、購買服務(wù)還是三社聯(lián)動(dòng)，由于資金基本上來源于財(cái)政經(jīng)費(fèi)，其使用方向、流程、工作方式均被嚴(yán)格規(guī)定，社區(qū)的主體性未能在上述制度安排中得到充分激發(fā)，社區(qū)的自主治理能力缺乏鍛煉，反而陷入“行政吸納社會(huì)”和“基層懸浮”的窘境，引發(fā)了基層治理研究的熱議。

（二）社會(huì)資金進(jìn)社區(qū)的公共性實(shí)踐

“社區(qū)發(fā)展的資源視角”提示我們社區(qū)資源來源的多元化、社會(huì)化對(duì)于激活社區(qū)主體的治理能力的重大意義，只有當(dāng)社區(qū)不受財(cái)政資金掣肘時(shí)，才可能自主、持續(xù)地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入本地的發(fā)展，從源頭上給社區(qū)放權(quán)增能。

非財(cái)政資金進(jìn)社區(qū)最早可以追溯至20世紀(jì)90年代末我國部分農(nóng)村在國際組織的影響下試點(diǎn)“社區(qū)發(fā)展基金”[9]。此類資金通常來源于國際合作項(xiàng)目，以互助資金的形式，協(xié)助生產(chǎn)小組開展生計(jì)扶持，目標(biāo)指向促進(jìn)農(nóng)民參與和鄉(xiāng)村發(fā)展，被視為“農(nóng)村微型金融的新型供給形式……加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)和村民能力建設(shè)的重要手段”[10]。農(nóng)村社區(qū)發(fā)展基金的直接作用通常是反貧困，同時(shí)它也推進(jìn)了農(nóng)戶從個(gè)體生產(chǎn)到合作經(jīng)營的決策參與，形成國際機(jī)構(gòu)推動(dòng)型、政府推動(dòng)型、村民自建型等多種模式。[11]對(duì)城市社區(qū)中非財(cái)政公共資金的關(guān)注，比較有代表性的是“社區(qū)基金會(huì)”相關(guān)研究。自2008年起，深圳、上海等地陸續(xù)出現(xiàn)“社區(qū)基金會(huì)”，至2019年底已有181家。[12]研究者從營造區(qū)域內(nèi)公益生態(tài)的立場出發(fā)，探討基金會(huì)參與地方治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展方向。[13-14]“社區(qū)基金會(huì)”被視為地方政府和社會(huì)為突破城市社區(qū)資源不足的瓶頸而尋求的本土解決道路。[15-16]然而，“社區(qū)基金會(huì)”一般建在鎮(zhèn)街和區(qū)縣層級(jí)，有關(guān)它觸動(dòng)具體社區(qū)治理局面的方法還需進(jìn)一步聚焦。社會(huì)資金進(jìn)社區(qū)的既有實(shí)踐表明，資源來源的社會(huì)化確能增進(jìn)社會(huì)參與，且資源注入牽動(dòng)的各方力量對(duì)社區(qū)公共性的塑造、對(duì)利益主體多元性的正視，恰是城鄉(xiāng)社區(qū)治理進(jìn)階稀缺的公共資源。

政策方面，將社會(huì)資金的籌集和使用納入治理體系的頂層設(shè)計(jì)，以2017年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（中發(fā)〔2017〕13號(hào)）為標(biāo)志，文件專文論及“鼓勵(lì)通過慈善捐贈(zèng)、設(shè)立社區(qū)基金會(huì)等方式，引導(dǎo)社會(huì)資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域”，推動(dòng)居民借由參與資金的使用達(dá)致治理動(dòng)員和公共參與的相關(guān)內(nèi)容被明確提出。[17]中央文件出臺(tái)后，地方各級(jí)政府紛紛發(fā)布實(shí)施意見或工作辦法，對(duì)引導(dǎo)社會(huì)資金的重點(diǎn)領(lǐng)域、牽頭部門進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。如四川省提出“鼓勵(lì)通過慈善捐贈(zèng)、設(shè)立社區(qū)基金會(huì)等方式，引導(dǎo)社會(huì)力量重點(diǎn)投向養(yǎng)老、教育、文化、體育等城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域”[18]。成都市民政局通過基層政權(quán)建設(shè)鼓勵(lì)社區(qū)建立基金并給予配套獎(jiǎng)勵(lì)，市委組織部也將設(shè)立社區(qū)基金列入示范社區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。政策推動(dòng)為基層實(shí)踐確立了行動(dòng)框架，于是社區(qū)積極行動(dòng)、社會(huì)力量慷慨響應(yīng)、基金管理平臺(tái)規(guī)范指導(dǎo)，社區(qū)基金在多方協(xié)力推動(dòng)下建立并迅速推廣開來。

（三）問題提出

“社區(qū)基金”是政府財(cái)政以外的社會(huì)資金，由城鄉(xiāng)社區(qū)在基金管理平臺(tái)設(shè)專項(xiàng)科目，通過專項(xiàng)基金運(yùn)營實(shí)現(xiàn)發(fā)起人的社區(qū)利益表達(dá)，①目前已在上海、成都、北京、南京、廣州、深圳等地試點(diǎn)，單支基金的體量從幾千到上百萬元不等，數(shù)量和范圍均快速增長。以成都為例，截至2019年10月全市已建立社區(qū)基金近600支、資金規(guī)模達(dá)2300萬元，分布在成都市慈善總會(huì)、四川省紅十字基金會(huì)、成都市錦江區(qū)社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)、成都市武侯社區(qū)發(fā)展基金會(huì)、成都市邛崍社區(qū)發(fā)展基金會(huì)等9個(gè)基金管理平臺(tái)。②本文將以社區(qū)基金在籌集、管理、運(yùn)行和監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)與社區(qū)的關(guān)聯(lián)互動(dòng)為分析脈絡(luò)，闡釋“社區(qū)基金”通過資源導(dǎo)入帶動(dòng)主體性激發(fā)、改善公共事務(wù)參與狀況、搭建多元協(xié)同治理機(jī)制的過程和環(huán)節(jié)，從資源來源的社會(huì)化再造社區(qū)治理的多元協(xié)同，回答社區(qū)基金如何促進(jìn)社會(huì)參與機(jī)制創(chuàng)新、深化社會(huì)治理共同體建設(shè)。

二、研究對(duì)象與資料來源

本研究以成都市已建立的社區(qū)基金為研究對(duì)象。成都是社會(huì)建設(shè)活躍的國家新一線城市，從2007年全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)開始，十多年間圍繞“還權(quán)、歸位、賦能”的理念，開展了社區(qū)協(xié)商議事機(jī)制、居民院落自治機(jī)制、社區(qū)公共財(cái)政參與式預(yù)算等一系列社會(huì)領(lǐng)域的創(chuàng)新實(shí)踐和制度建設(shè)。2014年第一支社區(qū)發(fā)展基金在成都市慈善總會(huì)成立，此后各社區(qū)、街道級(jí)的“社區(qū)基金”蓬勃發(fā)展，迄今，部分區(qū)縣和街道實(shí)現(xiàn)社區(qū)基金全覆蓋，基金數(shù)量和社會(huì)效應(yīng)正在顯著增長。③

鑒于社區(qū)基金是新生事物，其組織架構(gòu)、運(yùn)營方式尚在探索試驗(yàn)，本研究采用典型調(diào)查法，通過主管部門、基金管理平臺(tái)、行業(yè)專家和示范社區(qū)推薦收集到的15支城鄉(xiāng)社區(qū)基金作為樣本。課題組在2019年1月至10月到社區(qū)實(shí)地調(diào)查，訪談的基金管理委員會(huì)（下文簡稱“管委會(huì)”）成員代表和社區(qū)內(nèi)外利益相關(guān)者約59人次，從而構(gòu)成本研究的基線材料。15支樣本基金所在地覆蓋成都市從主城區(qū)到近郊、遠(yuǎn)郊的城鄉(xiāng)社區(qū)，成立時(shí)間分布在2014年至2018年間，包括成都最早建立的社區(qū)基金。④

三、社區(qū)基金運(yùn)行機(jī)制分析

（一）社區(qū)基金多元籌集與共建機(jī)制

社區(qū)基金的多元籌集反映了社區(qū)事務(wù)公共性的實(shí)現(xiàn)程度。行政裹挾的社區(qū)由社區(qū)黨委和社區(qū)居委（下文簡稱“社區(qū)兩委”）作為政府的半官方代理人從體制內(nèi)向社會(huì)輸出公共行政資源，居民和其他社會(huì)力量參與動(dòng)力不足、參與渠道有限。社區(qū)基金是財(cái)政以外的社會(huì)化資源，基金籌集擴(kuò)大了社區(qū)事務(wù)的公共參與、將社區(qū)內(nèi)外利益相關(guān)方的主體意識(shí)激發(fā)出來，通過基金實(shí)現(xiàn)了社區(qū)公共資源的多元投入和協(xié)同共建，這是本部分的論述主題。

1.基金發(fā)起

15支樣本社區(qū)基金中，絕大多數(shù)基金建立的直接原因是社區(qū)中突發(fā)應(yīng)急性臨時(shí)救助事件，社區(qū)和居民出于道義集資解困，發(fā)起資金金額及建立時(shí)間見圖1。當(dāng)善款用后結(jié)余，在基金管理平臺(tái)設(shè)立社區(qū)可以自主話事的專項(xiàng)基金成為解決資金合法性的必然選擇。雖然多數(shù)社區(qū)建立基金的初衷是響應(yīng)社區(qū)內(nèi)慈善互助的需要，但已有個(gè)別基金的建立是社區(qū)主動(dòng)為之：社區(qū)真正想做的事往往難以得到按年度計(jì)劃的財(cái)政資金的支持，⑤社區(qū)需要開辟可以自主靈活使用的資金渠道，合法合規(guī)實(shí)地現(xiàn)自己的發(fā)展訴求，建立社區(qū)基金是一個(gè)便利的選擇。

2.啟動(dòng)資金募集

社區(qū)基金設(shè)立的啟動(dòng)資金根據(jù)各管理平臺(tái)要求不同而有較大差異，從0.3萬元到3萬元不等?；鸬谋镜貙傩詻Q定了其募款對(duì)象是社區(qū)居民、愛心企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營戶和駐區(qū)單位，而募集啟動(dòng)資金成為基金發(fā)起主體的首要挑戰(zhàn)，其考驗(yàn)公眾動(dòng)員能力、檢驗(yàn)社區(qū)的群眾基礎(chǔ)。我們發(fā)現(xiàn)，不少社區(qū)已不以資金數(shù)額論成敗，他們看重資金來源的多樣性、發(fā)起人來源的差異化、發(fā)起人數(shù)量等因素反映出的公眾動(dòng)員意義。一位基金管委會(huì)主任自豪地介紹：“我們的基金啟動(dòng)資金不多，只有13萬元。但是這筆錢是一周之內(nèi)我們收到的400多筆不同捐款匯聚起來的，說明我們村上群眾認(rèn)可，大家積極性很高！”

3.基金管理委員會(huì)構(gòu)成

按照基金管理平臺(tái)對(duì)專項(xiàng)基金管理的要求，社區(qū)基金須由管理委員會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)營。本研究調(diào)查的15支社區(qū)基金其管委會(huì)人數(shù)在3—7人，平均規(guī)模6.9人，吸納了居民議事會(huì)成員、樓棟長、黨員、社區(qū)兩委成員、愛心企業(yè)和社會(huì)組織代表加入?；鸸芪瘯?huì)對(duì)居民、企業(yè)和社會(huì)組織代表的有意吸納反映出社區(qū)基金發(fā)起人對(duì)資金公共屬性的敏感與尊重。

社區(qū)基金的籌集反映出，在社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域，社區(qū)、居民和社會(huì)力量確有行動(dòng)的積極性和主體性，社區(qū)基金為社會(huì)資金進(jìn)入社區(qū)開辟了正當(dāng)規(guī)范的渠道。基金管委會(huì)是構(gòu)架在社區(qū)與社會(huì)捐贈(zèng)人⑥之間的橋梁，捐贈(zèng)人代表進(jìn)入管委會(huì)既履行了維護(hù)捐贈(zèng)人的業(yè)務(wù)要求，也用固定的機(jī)制將原本游離在社區(qū)以外的社會(huì)力量卷入社區(qū)事務(wù)中。

（二）社區(qū)基金管理運(yùn)行與共治機(jī)制

社區(qū)基金為社會(huì)力量介入社區(qū)生活提供了途徑，而更具治理意義的是基金在管理和運(yùn)行中一系列機(jī)制設(shè)置帶來的聚人、造事的效果，它架構(gòu)起社區(qū)內(nèi)外利益相關(guān)方的持續(xù)互動(dòng)，推動(dòng)多元協(xié)同從共建基金走向共治基金。本部分將由基金的組織架構(gòu)、資金籌集、資助體系來呈現(xiàn)。

1.組織架構(gòu)

我們將基金的管理運(yùn)行大致分為議事提案、決策、執(zhí)行和監(jiān)督四個(gè)部分/環(huán)節(jié)，對(duì)應(yīng)有專門的基金組織架構(gòu)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“多重任務(wù)響應(yīng)機(jī)制”的長期訓(xùn)練下，社區(qū)非常擅于借助既有工作機(jī)制承接新生事物。基金運(yùn)行各環(huán)節(jié)的參與者與社區(qū)日常工作的各種組織機(jī)制存在明顯交叉，基金管理運(yùn)行的組織架構(gòu)與社區(qū)組織架構(gòu)高度同構(gòu)（見表1）。值得注意的是，同構(gòu)并非等同，為了凸顯社區(qū)基金的公共屬性，一些基金管委會(huì)特意增加了社會(huì)捐贈(zèng)人、居民、黨員多形式、多渠道參與基金工作的設(shè)計(jì)，尤其是社會(huì)捐贈(zèng)人受邀評(píng)審基金資助項(xiàng)目、出席基金有關(guān)的各類活動(dòng)，讓基金的利益相關(guān)方通過基金事務(wù)產(chǎn)生聯(lián)系，社會(huì)捐贈(zèng)人從隱形、遙遠(yuǎn)的出資人角色走進(jìn)社區(qū)的各個(gè)公共場景，并開始在基金有關(guān)的工作中發(fā)表意見。

2.資金籌集

社區(qū)基金的運(yùn)行分為籌和用兩大塊，雖屬于基金業(yè)務(wù)要求，但也必然與其發(fā)生的場域社區(qū)脫不開關(guān)系?；I資方面，社區(qū)基金掛靠基金管理平臺(tái)，須聯(lián)合平臺(tái)向社區(qū)居民、駐區(qū)單位和社會(huì)公眾開展定向勸募;其中，掛靠在有公募資質(zhì)平臺(tái)的社區(qū)基金可以通過平臺(tái)向公眾募資。在實(shí)際操作中，社區(qū)基金的常規(guī)籌款通常借助社區(qū)重大活動(dòng)、時(shí)令節(jié)慶來開展，聚集人氣、擴(kuò)大宣傳、實(shí)現(xiàn)公共性，一舉多得。此外，部分運(yùn)行比較成熟的基金開始探索將籌款工作與社區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持聯(lián)動(dòng)，比如資助項(xiàng)目盈利返還、愛心商品銷售返點(diǎn)、公共活動(dòng)低償收費(fèi)等，把基金與社區(qū)發(fā)展掛鉤，實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)資金持續(xù)注入。被調(diào)研的社區(qū)基金有近三分之一實(shí)現(xiàn)了年度籌款相較啟動(dòng)資金數(shù)倍的增長?；鸹I資與社區(qū)發(fā)展交互作用，不僅落實(shí)了持續(xù)籌款的業(yè)務(wù)要求，也讓基金進(jìn)一步成為社區(qū)發(fā)展的資源和工具。

3.資助體系

作為社區(qū)治理體系的組成部分，資助社區(qū)公共事務(wù)是社區(qū)基金的基本使命。15支社區(qū)基金的資助體系可被歸納為服務(wù)板塊、治理板塊兩類（見圖2）。

“服務(wù)板塊”主要投向財(cái)政解決不了但群眾有訴求的工作，屬于補(bǔ)漏型使用，它反映并奠定社區(qū)基金的群眾基礎(chǔ)。這部分主要的支出是扶貧濟(jì)困，通常是發(fā)放慰問金或物資，操作簡單，群眾共識(shí)高，是幾乎所有社區(qū)基金都開展的資助業(yè)務(wù)。“服務(wù)板塊”的另一使用去向是資助社區(qū)自組織，這是社區(qū)基金對(duì)轄區(qū)群眾集群需求的響應(yīng)。社區(qū)基金通過資助社區(qū)文體小組、志愿者隊(duì)伍促使居民產(chǎn)生形式多樣的聯(lián)結(jié)，為豐富社區(qū)內(nèi)居民組織化的形態(tài)提供助力。

“治理板塊”反映出的基金定位是將其視為社區(qū)發(fā)展治理的工具，用資金撬動(dòng)各利益相關(guān)方加入、大家一起推動(dòng)社區(qū)變化，常見的方式是資助社區(qū)微公益項(xiàng)目，比如院落環(huán)境改造、文明行為倡導(dǎo)、居民互助培育等，讓微小項(xiàng)目的承接主體（個(gè)人或社區(qū)自組織）學(xué)習(xí)和操練公眾動(dòng)員、民主決策、項(xiàng)目實(shí)施、財(cái)務(wù)公開等一整套自治行為體系。資助微公益項(xiàng)目對(duì)發(fā)包的基金管委會(huì)和承接項(xiàng)目的主體都有較高要求，能比較全面地鍛煉相關(guān)各方協(xié)同治理的能力。治理板塊還有一類資助是扶持社區(qū)內(nèi)小微創(chuàng)業(yè)，既幫助社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也能使基金從創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目獲得約定比例的收益分紅，保證資金池捐贈(zèng)源源不斷。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)動(dòng)用基金進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持的條件更充分。

通過分析社區(qū)基金的管理和運(yùn)行，我們看到社區(qū)多元參與的共治機(jī)制正經(jīng)由基金活動(dòng)逐步建立。盡管基金的管理構(gòu)架與社區(qū)已有的治理結(jié)構(gòu)同構(gòu)，但捐贈(zèng)人維護(hù)的業(yè)務(wù)要求為社會(huì)捐贈(zèng)人進(jìn)入社區(qū)議事和決策過程開辟了制度化通道，而基金公共性的特征也促使管委會(huì)為達(dá)致公開透明的運(yùn)行效果而開辟多樣的公眾參與設(shè)計(jì)。從社區(qū)基金的資助體系看，部分基金在搭建業(yè)務(wù)體系時(shí)能將基金導(dǎo)向治理領(lǐng)域，組織居民參與社區(qū)微小公共事務(wù)，建立產(chǎn)業(yè)扶持聯(lián)動(dòng)。這些實(shí)踐對(duì)于提升管委會(huì)、社區(qū)自組織、捐贈(zèng)人等各類主體的協(xié)同意識(shí)和能力作用明顯。

（三）社區(qū)基金的監(jiān)督評(píng)價(jià)與共享機(jī)制

作為社區(qū)發(fā)展治理的有機(jī)組成部分，社區(qū)基金良好運(yùn)行既可以反映治理效果，也能促進(jìn)治理體系建設(shè)?；鸹顒?dòng)提供機(jī)會(huì)、平臺(tái)和渠道，社區(qū)自治、居民認(rèn)同、社會(huì)參與形成良性循環(huán)，參與者同時(shí)也是治理的行動(dòng)者、監(jiān)督者和受益人?；鸹顒?dòng)的財(cái)務(wù)公開要求使得新的監(jiān)督主體加入其中、社區(qū)公共事務(wù)公開的內(nèi)容和范圍拓展、監(jiān)督評(píng)價(jià)的形式靈活多樣，社區(qū)基金的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系拓展了社區(qū)事務(wù)公開的內(nèi)容。

1.監(jiān)督機(jī)制

社區(qū)基金作為在基金管理平臺(tái)上運(yùn)行的專門公共資金，其財(cái)務(wù)公開、信息透明的要求按照專業(yè)基金的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，接受來自管理平臺(tái)的專業(yè)監(jiān)管、基金監(jiān)事的內(nèi)部監(jiān)督和公眾監(jiān)督?；鸸芾砥脚_(tái)主要通過專業(yè)規(guī)制對(duì)資金流動(dòng)進(jìn)行合規(guī)性審查，定期將各支社區(qū)基金的情況經(jīng)官方渠道向社會(huì)公布?；鸨O(jiān)事的內(nèi)部監(jiān)督是根據(jù)管理平臺(tái)要求，在基金成立時(shí)設(shè)置的制度架構(gòu)，通過監(jiān)督委員會(huì)或特邀監(jiān)事的方式落實(shí)。同時(shí)，社區(qū)作為發(fā)起主體，對(duì)于基金參照政府對(duì)公共資金進(jìn)行規(guī)范，并通過社區(qū)公告欄、居民微信群、社區(qū)公眾號(hào)、會(huì)議傳達(dá)等渠道進(jìn)行財(cái)務(wù)公示。而對(duì)社區(qū)基金的公眾監(jiān)督則主要通過利益相關(guān)方和普通居民對(duì)基金事務(wù)的意見反饋來實(shí)現(xiàn)。社區(qū)基金的監(jiān)督機(jī)制是基金管理專業(yè)規(guī)制與社區(qū)事務(wù)公開監(jiān)督的疊加，使資金活動(dòng)更加公開透明。

2.監(jiān)督主體與方式

鑒于社區(qū)基金的監(jiān)督機(jī)制要求更高，其監(jiān)督主體也比一般社區(qū)公共事務(wù)的監(jiān)督者來源更廣。社區(qū)基金的監(jiān)督委員會(huì)或特邀監(jiān)事往往由社區(qū)監(jiān)事會(huì)成員、黨員骨干、院落自管委員會(huì)成員擔(dān)任。這些人相較于普通居民參與公共事務(wù)的積極性更高，更熟悉社區(qū)日常工作，也具有議事評(píng)議的經(jīng)驗(yàn)。普通居民對(duì)基金活動(dòng)的監(jiān)督主要通過信息公示實(shí)現(xiàn)，如很多基金資助項(xiàng)目都附有二維碼，掃碼即可知曉資金近況。由于社區(qū)基金是發(fā)生在小社會(huì)的公共資金活動(dòng)，它貼近居民、融入生活，因此居民對(duì)基金及其活動(dòng)的觀察和評(píng)價(jià)隨時(shí)隨地皆可發(fā)生，并通過內(nèi)部輿論迅速形成影響。在此意義上，小社會(huì)內(nèi)部的非正式監(jiān)督比正式專業(yè)的規(guī)制效率更高。對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)人來說，監(jiān)督基金活動(dòng)有三條路徑，經(jīng)由基金信息公示發(fā)表意見，通過進(jìn)入基金管委會(huì)或監(jiān)事會(huì)開展監(jiān)督評(píng)價(jià)或在受邀參加基金活動(dòng)的過程中考察基金工作。

社區(qū)基金的社區(qū)性塑造出其優(yōu)秀的親和力、透明度，讓居民和社會(huì)捐贈(zèng)人容易了解它的發(fā)生、作用并及時(shí)反饋。換言之，監(jiān)督和評(píng)價(jià)也是公共參與的一種方式，每個(gè)置身其中的利益相關(guān)方都在塑造并共同享有基金活動(dòng)的成效。

四、社區(qū)基金在社區(qū)治理中的作用與挑戰(zhàn)

社區(qū)基金將社會(huì)資源通過專項(xiàng)基金運(yùn)作的方式持續(xù)注入社區(qū)。從“社區(qū)發(fā)展的資源視角”看，資源的意義已被大大豐富，基金不僅導(dǎo)入了社區(qū)可自主籌劃的經(jīng)費(fèi)，還拓展了社區(qū)能調(diào)動(dòng)的合作伙伴和施展拳腳的空間。用本地的錢、聚本地的人、做本地的事，社區(qū)在基層治理中資源和能力不足的困局有望逆轉(zhuǎn)。

（一）社區(qū)基金對(duì)社區(qū)治理的作用

1.基金活動(dòng)促進(jìn)參與者形成聯(lián)結(jié)，是社區(qū)基金公共性實(shí)現(xiàn)的必然要求

社區(qū)基金是來自社會(huì)、作用于社區(qū)的公益資金，資金性質(zhì)確定了其用途實(shí)現(xiàn)社區(qū)范圍的公共效應(yīng)。無論是扶危濟(jì)困體現(xiàn)出的社區(qū)互助性人道關(guān)懷，或自組織培育中促使個(gè)人與喜好相合的他人集結(jié)組隊(duì)，還是微公益項(xiàng)目帶來的環(huán)境美化、討論發(fā)起以及社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造本地就業(yè)機(jī)會(huì)，基金活動(dòng)像黏合劑，以日常的、生活化的方式讓居民與其他人產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，催生出形態(tài)各異的內(nèi)部群體，增強(qiáng)了個(gè)體的本地歸屬感。對(duì)社區(qū)內(nèi)多樣態(tài)、組織化主體的培養(yǎng)是社區(qū)治理的目標(biāo)之一。

2.社區(qū)基金吸納社會(huì)資源投入社區(qū)發(fā)展，為利益相關(guān)方搭起互動(dòng)橋梁

很多社會(huì)捐贈(zèng)人在談到參與發(fā)起社區(qū)基金的緣由時(shí)，都提到“身處當(dāng)?shù)亍笔撬麄兛犊饽业某霭l(fā)點(diǎn)。在情感上，在地屬性讓社會(huì)捐贈(zèng)人與本地居民有天然的親切感;在利益上，樹立良善的公眾形象有利于駐區(qū)社會(huì)力量得到社區(qū)和居民的理解、配合與支持。在我們的調(diào)查中，一半以上的社區(qū)基金為社會(huì)捐助人授予了愛心個(gè)人、愛心商家、愛心企業(yè)的牌子，讓它們的貢獻(xiàn)顯現(xiàn)于社區(qū)日常生活。反過來我們發(fā)現(xiàn)，社會(huì)捐贈(zèng)人參與基金相關(guān)的活動(dòng)越多，對(duì)公益捐贈(zèng)、在地卷入的認(rèn)同越高，就越愿意持續(xù)投入社區(qū)活動(dòng)。社區(qū)基金固有的本地屬性在溝通社區(qū)內(nèi)外利益相關(guān)者方面展露出獨(dú)特的親和力;基金向社區(qū)注入資源的同時(shí)，還促使了治理參與者的相應(yīng)增加。

3.社區(qū)基金使用的自主性強(qiáng)，激發(fā)了社區(qū)內(nèi)外參與者的能動(dòng)性

一方面，基金的使命實(shí)現(xiàn)是管委會(huì)在捐贈(zèng)人公益意愿和本社區(qū)實(shí)際情況之間綜合考慮的結(jié)果，因而無須聽命于街道和上級(jí)的行政指令，基金對(duì)利益相關(guān)者的響應(yīng)更靈敏高效，參與者容易產(chǎn)生主人翁意識(shí)。另一方面，基金的決策和執(zhí)行因發(fā)生在本地生活，場域明確，利益相關(guān)方卷入便利，見效直接，參與感更強(qiáng)。同時(shí)，基金活動(dòng)也有流程、手續(xù)、財(cái)務(wù)方面的相關(guān)要求，促使各方在參與過程中鍛煉自治的能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少社區(qū)自組織經(jīng)過參與基金資助項(xiàng)目，學(xué)會(huì)了宣傳動(dòng)員、團(tuán)體決議、財(cái)務(wù)公開等治理技能，已經(jīng)具備獨(dú)立申報(bào)和執(zhí)行小微公益服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和能力。社區(qū)基金起到了培育治理參與者的主體意識(shí)和能力的作用。

4.社區(qū)基金完善了社區(qū)資金保障體系，有助于建立社區(qū)公共財(cái)政體系

由于我國公共財(cái)政的本質(zhì)問題在于把政府財(cái)政等同于公共財(cái)政[19]，社區(qū)公共財(cái)政由財(cái)政撥款主導(dǎo)，從經(jīng)濟(jì)上局限了社區(qū)作為自治主體的屬性實(shí)現(xiàn);通過社區(qū)公共資金的多元化構(gòu)造社區(qū)自治型公共財(cái)政，可破解社區(qū)事權(quán)與財(cái)權(quán)分離的治理困境。從15支社區(qū)基金的用途來看，財(cái)政資金的作用是加強(qiáng)國家基礎(chǔ)性權(quán)力在基層的滲透[20]，主要用于基本公共服務(wù)和管理運(yùn)行成本;而社區(qū)基金代表的社會(huì)資金側(cè)重向社區(qū)的差異化、特色化發(fā)展提供經(jīng)費(fèi)支持，生產(chǎn)出“社會(huì)造”的公共產(chǎn)品作為補(bǔ)充。財(cái)政資金和社會(huì)資金共同構(gòu)成社區(qū)發(fā)展治理的資金保障體系。

（二）社區(qū)基金在社區(qū)治理中的挑戰(zhàn)

社區(qū)基金作為一種機(jī)制創(chuàng)新，為基層治理格局帶來良性改變，也必然與社區(qū)既有組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生碰撞磨合，帶來它起步發(fā)展中的挑戰(zhàn);若不予以及時(shí)回應(yīng)或應(yīng)對(duì)不當(dāng)，將影響社區(qū)基金健康運(yùn)行，同時(shí)損害基層治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。

1.明確社區(qū)基金的角色定位，協(xié)調(diào)好基金管委會(huì)與社區(qū)兩委的關(guān)系

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在基金運(yùn)行初期，社區(qū)兩委的代表常在管委會(huì)中起主導(dǎo)作用，引領(lǐng)基金的運(yùn)行。他們的認(rèn)知很大程度決定了社區(qū)基金的社區(qū)角色，進(jìn)而影響到基金的組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)劃和資金運(yùn)行。社會(huì)資源進(jìn)社區(qū)后，兩委對(duì)工作自由度的感受是最直接的。在基金設(shè)立時(shí)，社區(qū)居委會(huì)是發(fā)起方，與基金管理平臺(tái)簽訂合同，但這并不等于社區(qū)基金是社區(qū)兩委的“下設(shè)部門”，也不意味著社區(qū)兩委替基金管委會(huì)管理決策。社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨委、社區(qū)基金各有其使命，彼此配合，在治理中以不同方式發(fā)揮作用。社區(qū)兩委作為責(zé)任主體在基金起步時(shí)可以積極引導(dǎo)，但更應(yīng)注重將管委會(huì)作為協(xié)作伙伴培育其獨(dú)立工作的能力，同時(shí)借助基金的社會(huì)活力和親和性充分?jǐn)U大自治基礎(chǔ)，廣泛吸納利益相關(guān)方加入社區(qū)共同體建設(shè)。因此，澄清社區(qū)兩委和基金管委會(huì)的權(quán)力邊界，建立交叉但不重疊的合作機(jī)制是社區(qū)基金立足社區(qū)的首要任務(wù)。

2.社區(qū)基金良性運(yùn)行有賴于社區(qū)協(xié)商議事的機(jī)制和能力支持

社區(qū)基金運(yùn)行是社區(qū)公共事務(wù)，應(yīng)居民需求而鏈接社會(huì)資源開展資助活動(dòng)，其實(shí)現(xiàn)的基本前提就是人們有意愿、有條件、有能力表達(dá)自己的觀點(diǎn)，通過討論形成共識(shí)，并將其轉(zhuǎn)化為基金相關(guān)的決策和資助活動(dòng)。如果社區(qū)原本的協(xié)商議事機(jī)制形同虛設(shè)，居民和其他主體難以調(diào)動(dòng)，那么社區(qū)基金將因缺乏公共基礎(chǔ)和社會(huì)活力而淪為社區(qū)兩委的內(nèi)卷化“部門”，最終因無法持續(xù)募資而走向枯萎。因此，基金要運(yùn)行起來，必須與社區(qū)的協(xié)商議事機(jī)制通力配合，將基金活動(dòng)對(duì)社區(qū)內(nèi)外人群的激發(fā)與他們?cè)谏鐓^(qū)參與中的實(shí)現(xiàn)感交織，達(dá)到相輔相成的治理效果。

3.社區(qū)自組織是社區(qū)基金值得重視的人力資源與合作伙伴

一些基金管委會(huì)成員反映，管委會(huì)是公益工作、兼職服務(wù)，基金運(yùn)營人力不足，難以高效平穩(wěn)啟動(dòng)常規(guī)工作，管委會(huì)與社區(qū)兩委累得筋疲力盡。而當(dāng)我們向另一些運(yùn)行活躍的社區(qū)基金尋找經(jīng)驗(yàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，它們通過調(diào)動(dòng)社區(qū)自組織參與基金活動(dòng)較好地應(yīng)對(duì)了運(yùn)行所需的人力資源問題，自組織與社區(qū)基金的合作可貫穿于基金運(yùn)行的各環(huán)節(jié)。一些自組織為規(guī)范內(nèi)部財(cái)務(wù)，將活動(dòng)自籌經(jīng)費(fèi)匯入社區(qū)基金，專款專用;一些自組織發(fā)起議案，向基金申請(qǐng)資助;有的自組織承擔(dān)了基金資助項(xiàng)目的走訪與核實(shí);有的以愛心團(tuán)隊(duì)的名義幫基金把愛心救助遞送入戶，同時(shí)起到資助反饋和監(jiān)督的作用?？梢?，社區(qū)基金管委會(huì)不必然朝正式的科層式組織發(fā)展，而應(yīng)將自己定位于社區(qū)資源中樞，采取橫向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展策略，與社區(qū)各種形態(tài)的自組織建立合作網(wǎng)絡(luò)，充分實(shí)現(xiàn)基金動(dòng)員和服務(wù)本地的使命。同時(shí)，居民通過自組織參與基金活動(dòng)，能夠強(qiáng)化組織建設(shè)，成為社區(qū)內(nèi)部公共產(chǎn)品傳導(dǎo)的主要觸手，更好地實(shí)現(xiàn)居民間的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。

4.建立好捐贈(zèng)人維護(hù)機(jī)制對(duì)于保證社區(qū)基金可持續(xù)運(yùn)行至關(guān)重要

社區(qū)基金本質(zhì)上是公益性公共資金，依靠社會(huì)捐贈(zèng)成立并運(yùn)行，這就從專業(yè)上要求它做好捐贈(zèng)人維護(hù)。在本調(diào)查的15支社區(qū)基金中，院落自管委員會(huì)吸納的社會(huì)捐贈(zèng)人剛剛過半，邀請(qǐng)社會(huì)捐贈(zèng)人監(jiān)督基金工作、參與基金活動(dòng)的也未占到多數(shù);同時(shí)，居民對(duì)企業(yè)捐贈(zèng)的感知弱于實(shí)際情況，而對(duì)個(gè)人捐贈(zèng)和政府資金支持更加敏感。建立捐贈(zèng)人維護(hù)機(jī)制是基金的本職工作，邀請(qǐng)他們的代表進(jìn)入管委會(huì)、參加監(jiān)事會(huì)、到基金活動(dòng)中亮相，都是維護(hù)捐贈(zèng)人的有效手段。同時(shí)，捐贈(zèng)人參與基金活動(dòng)越多，他們對(duì)基金和社區(qū)的認(rèn)同就越強(qiáng)，更能被激發(fā)持續(xù)投入的意愿。建立好捐贈(zèng)人維護(hù)機(jī)制不僅是公益資金運(yùn)行的專業(yè)要求，也是建立社區(qū)多元協(xié)同治理機(jī)制的必要過程。

五、結(jié)論與討論

在“社區(qū)發(fā)展的資源視角”下，城鄉(xiāng)社區(qū)的治理困境主要源于其位于治理末梢，而治理空間和資源不足。破解難題不僅需要政府持續(xù)加大投入為社區(qū)賦能，還須從機(jī)制創(chuàng)新入手，調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性，將社會(huì)資源以可持續(xù)、合規(guī)矩的方式下沉至基層。本研究從社區(qū)的公共資金使用機(jī)制創(chuàng)新入題，通過分析成都市15支社區(qū)基金的運(yùn)行狀況，系統(tǒng)梳理了當(dāng)前正在一些大城市興起的社區(qū)基金給社區(qū)治理帶來的變化與挑戰(zhàn)。

本文分別討論了社區(qū)基金發(fā)起籌集中體現(xiàn)出的公共性與社區(qū)共建機(jī)制、基金管理運(yùn)行體現(xiàn)的參與過程性與社區(qū)共治機(jī)制、基金資助效果的多元監(jiān)督評(píng)價(jià)與社區(qū)共享機(jī)制之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，梳理出社區(qū)基金通過持續(xù)、穩(wěn)定、日?；姆绞浇o以社區(qū)為中心的基層治理帶來的觸動(dòng)。研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)基金構(gòu)造的機(jī)制是各個(gè)利益相關(guān)方過程與結(jié)果、內(nèi)部與外部的多維協(xié)同。社區(qū)內(nèi)個(gè)人—組織—社區(qū)形成關(guān)聯(lián)，社區(qū)外本地—社會(huì)捐贈(zèng)人建立往來，它們?cè)诨鸹顒?dòng)的激發(fā)和牽動(dòng)下，一邊實(shí)踐著協(xié)同參與，一邊共同享有互助合作的成果。同時(shí)，社區(qū)基金為我們探測社區(qū)真實(shí)的治理積極性提供了契機(jī)，社區(qū)自主工作的意愿和能力通過基金活動(dòng)得到培養(yǎng)、表達(dá)和提高，展現(xiàn)出社會(huì)力量融合煥發(fā)的生機(jī)與活力。

由于篇幅和研究進(jìn)度所限，本文僅能呈現(xiàn)社區(qū)基金作為資金使用的創(chuàng)新機(jī)制對(duì)社區(qū)治理的普遍作用，尚有遺留問題因研究仍在進(jìn)行而未能涉及。其一是城鄉(xiāng)社區(qū)基金作用機(jī)制存在差異，它受到城鄉(xiāng)社會(huì)組織方式差異的影響，城鄉(xiāng)基金既有共性更有其各自的特點(diǎn)。其二是社區(qū)基金對(duì)不同層級(jí)行政主體、條塊部門可能產(chǎn)生不同作用。我國上下分治的治理體制決定了不同層級(jí)、不同條塊的政府面對(duì)同一政策指令的利益訴求和價(jià)值訴求經(jīng)常發(fā)生分離。[21]社區(qū)基金是新生事物，與不同行政力量產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的方式不一樣，在現(xiàn)實(shí)中會(huì)形成冷熱有別、良莠混雜的治理效果。其三，本文未涉及社會(huì)組織與社區(qū)基金的關(guān)系討論。

總的來說，本文從“社區(qū)發(fā)展的資源視角”入手，通過分析社區(qū)基金在籌集、管理、運(yùn)行和監(jiān)督全流程中與社區(qū)組織機(jī)制的互動(dòng)關(guān)聯(lián)，考察社區(qū)基金作為社區(qū)資金使用的一種創(chuàng)新機(jī)制對(duì)社區(qū)治理的作用，進(jìn)而探索由資源來源的社會(huì)化再造基層治理參與主體的多元化的可能性及其操作路徑。研究采用自下而上的分析視角，嘗試以社區(qū)為本的研究范式，讓社區(qū)的主體性、能動(dòng)性盡可能真實(shí)地呈現(xiàn)在基層治理的研究視野中。

注釋

①實(shí)踐中，社區(qū)基金也被稱為“社區(qū)微基金”“社區(qū)發(fā)展基金”“社區(qū)發(fā)展專項(xiàng)基金”“社區(qū)發(fā)展公益基金”等。

②③數(shù)據(jù)為筆者調(diào)研所得。

④以下所引數(shù)據(jù)及引言為筆者調(diào)研所得。

⑤此類社區(qū)公共事務(wù)一般是院落環(huán)境整治、微型景觀打造、居民興趣小組培育等，它們的共同特點(diǎn)是直接影響的人群在社區(qū)中比例偏小，需求的涌現(xiàn)靈活，但這種“軟性”發(fā)展性需求具有典型的公共性，也可能有成長性和示范效應(yīng)，所以很難得到按計(jì)劃規(guī)劃、必須提前預(yù)算的財(cái)政資金的支持。

⑥社會(huì)捐贈(zèng)人在本研究中主要指為社區(qū)基金捐贈(zèng)的愛心公眾、個(gè)體商家、創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)、駐區(qū)單位、外來社會(huì)組織等。

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（文字編輯：鄒紅責(zé)任校對(duì)：王香麗）

ResearchontheEffectofCommunityFundonCommunityGovernancefromthePerspectiveofResources：AQualitativeStudyBasedon15CommunityFundsinChengdu

HEMingjie1，PANYu2

（1.SchoolofPublicAdministration，SichuanUniversity，Chengdu，Sichuan，610642，China;2.ChengduJinjiangDistrictSocialOrganizationDevelopmentFoundation，Chengdu，Sichuan，610021，China）

Abstract：Associalgovernancechangesitsfocustograssrootsunitssincethe18thCPCNationalCongress，therehavebeensomeinnovationsinchannelingresourcestothegrassrootslevel.Communityfund，asarepresentativeoftheplatformsforraisingandusingpublicfunds，isoneoftheinnovations.Setupbyurbanorruralcommunitiesandmainlysponsoredbyprivateinstitutionsandorganizations，communityfundisaspecialprojecttoachievecommunitywelfareforresidents.Fromtheperspectiveofresourcessupportingcommunitydevelopment，thispaperanalysestheimpactofcommunityfundongrassrootsgovernance，includingitsfunding，operationandsupervision，tofigureouttheroleofcommunityfundincapitalizingsocialresourcesforgrassrootsgovernance.Itisfoundthatcommunityfundservesasalawfulplatformforsocialresourcestoengageincommunityaffairs.Besides，initsoperation，socialdonors，communitycommittees，residents，socialorganizationsandthegeneralpublicareinvolvedinthedailymanagementofthecommunity.Inconclusion，communityfundcanplayanactiveroleinrealizingcommunityself-developmentandincreasingpublicparticipation.

Key words：communityfund;grassrootsgovernance;communitydevelopment