秦昌波，張培培，于雷，張瀚文，楊麗閻

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院戰(zhàn)略規(guī)劃所，北京 100012）

引言

“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單”（以下簡稱“三線一單”）是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的積極實踐，也是全國生態(tài)環(huán)境保護大會和打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的重要任務[1]，其核心就是以改善環(huán)境質量和維護生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能為目標，集成紅線、底線、上線成果，劃定管控單元并編制差異化生態(tài)環(huán)境準入清單，為生態(tài)環(huán)境保護關口前移提供政策工具[2]。不斷健全“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設，對協(xié)同推動高質量發(fā)展和高水平保護，提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要意義。

目前，全國31 ?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團均已完成省級“三線一單”成果發(fā)布，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步建立，全面進入落地實施應用階段。但是現(xiàn)有體系建設還存在一定問題，為了“三線一單”制度的長遠發(fā)展，本文系統(tǒng)梳理“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設的歷程和進展，從管理體系、技術體系和應用體系等方面進一步厘清現(xiàn)存的主要問題，并提出對策建議，以期為下一步不斷完善“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，加快推動成果落地實施提供支撐，強化“三線一單”在生態(tài)環(huán)境源頭預防制度體系中的基礎地位和作用[3]。

1 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設現(xiàn)狀

1.1 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設歷程回顧

（1）制度孕育階段。20 世紀90 年代，我國開始探索生態(tài)、水、大氣環(huán)境功能區(qū)劃。2000 年以后，逐步認識到系統(tǒng)綜合的重要性，開始探索國家環(huán)境功能區(qū)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃（尺度略粗）。2011 年，將各類最為重要的區(qū)域集成劃定為生態(tài)保護紅線，作為國家重要的“生命線”實施加嚴管控。2012 年，進一步將紅線和各要素區(qū)劃的優(yōu)點整合，探索開展城市環(huán)境總體規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)劃試點工作。2016 年，吸收戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（以下簡稱環(huán)評）對發(fā)展端的更多考量，逐步建立“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系[4]。

（2）制度發(fā)展階段。2017 年，結合濟南、鄂爾多斯、連云港、承德4 個城市的“三線一單”試點工作，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院牽頭編制“三線一單”技術指南。2018 年，結合長江經(jīng)濟帶12 ?。ㄊ校叭€一單”試點工作，出臺“三線一單”編制技術要求、岸線分類管控技術說明、“三線一單”數(shù)據(jù)規(guī)范等文件。2019年，全面啟動其他19?。▍^(qū)、市）及兵團的“三線一單”編制工作，逐步建立健全“三線一單”的技術體系和管理體系。截至2021 年4 月，31 ?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團“三線一單”省級成果均已通過省級人民政府審議并發(fā)布。

（3）制度完善階段。目前，各地級市“三線一單”成果也在陸續(xù)發(fā)布中，預計2021 年年底前全部完成發(fā)布，進入制度完善階段。主要歷程見圖1。

圖1 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設歷程

1.2 全國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步建立

現(xiàn)階段，我國已形成以成果體系、技術體系、管理體系、應用體系為主要架構的“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，詳見圖2。

圖2 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系

1.2.1 成果體系基本建立

“三線一單”核心成果主要體現(xiàn)為“四個一”，即一套摸清家底的基礎工作底圖數(shù)據(jù)庫、一項生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案、一份生態(tài)環(huán)境準入清單和一個服務于多重對象的成果數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)。

（1）一套摸清家底的基礎工作底圖數(shù)據(jù)庫。對生態(tài)環(huán)境家底進行全面梳理，并進行標準化、矢量化處理，形成一套坐標系統(tǒng)一、位置準確、邊界清晰，覆蓋水、海洋、大氣、土壤、生態(tài)、水資源、能源（煤炭）、土地資源、岸線資源，包括基礎地理信息、規(guī)劃區(qū)劃、資源現(xiàn)狀、環(huán)境管理、人口社會經(jīng)濟統(tǒng)計等方面的數(shù)據(jù)庫。實現(xiàn)了各類環(huán)境要素功能區(qū)劃、環(huán)境質量監(jiān)測網(wǎng)絡、全口徑污染源、環(huán)境風險源、各類保護地、合法合規(guī)園區(qū)、水系等的空間化和信息化，為數(shù)據(jù)共享和智慧決策奠定基礎。

（2）一項覆蓋生態(tài)—資源—環(huán)境的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案。建立了一套符合自然規(guī)律、銜接行政邊界的生態(tài)、水、大氣、土壤分區(qū)管控方案，精細化到土地斑塊尺度；建立了一套落實到監(jiān)測斷面和管控單元的環(huán)境質量目標、重點污染物削減比例等的底線要求；建立了一套水資源、能源、土地資源、岸線資源的強度、效率和空間管控方案；建立了一套引導城市高質量發(fā)展的環(huán)境管控單元。將全國劃分為40 737 個環(huán)境管控單元，其中優(yōu)先保護單元16 834 個、重點管控單元17 271 個、一般管控單元6 632 個，三類單元面積比例分別為55.5%、14.5%和30.0%，單元精度達到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度。

（3）一份分單元多維度的生態(tài)環(huán)境準入清單?；诃h(huán)境管控單元，構建了“省—市—片區(qū)—單元（園區(qū)）”四級生態(tài)環(huán)境準入清單體系，統(tǒng)籌考慮紅線、底線、上線要求，銜接各項法律法規(guī)和政策文件，提出空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風險防控、資源利用增效等四個維度的準入要求，對382 個地級行政區(qū)和近3000 個縣級行政區(qū)提出了空氣質量目標，對20 879 個水環(huán)境控制單元和市控及以上斷面提出了水質目標，對超過3300 個產(chǎn)業(yè)園區(qū)提出了準入要求。

（4）一個服務于多重對象的成果數(shù)據(jù)共享平臺?！叭€一單”首次實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保工作的系統(tǒng)化、空間化、信息化整合，建立了“三線一單”成果數(shù)據(jù)共享平臺。目前國家層面已經(jīng)實現(xiàn)全國一張圖的展示和查詢服務，23 個省（區(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設兵團已完成成果應用系統(tǒng)建設，相繼研發(fā)了地圖展示、數(shù)據(jù)管理、綜合查詢、智能研判等業(yè)務模塊，正在探索打通部門間、省市縣間的數(shù)據(jù)壁壘，已逐步在規(guī)劃制定、項目準入、審批決策中發(fā)揮重要作用。

1.2.2 技術體系更加成熟

在繼承以往各類制度既往成熟技術方法的基礎上，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術體系呈現(xiàn)出集成度和精細化水平越來越高的特征，逐步形成了一套陸海統(tǒng)籌覆蓋全要素的技術體系，詳見表1。

表1 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控主要技術方法

生態(tài)保護領域，探索形成了點、線、面相結合的生態(tài)空間構建方法，既有傳統(tǒng)生態(tài)要素的“空間疊圖+系統(tǒng)評價”，也有基于生態(tài)流理論，通過建立阻力面模型等方法識別的生態(tài)源地、生態(tài)廊道、生態(tài)節(jié)點和生態(tài)基質等點狀、線狀和面狀生態(tài)安全格局，補充納入生態(tài)空間。

大氣環(huán)境領域，利用第三代空氣質量模型WRFCMAQ 和排放清單模型SMOKE，開展環(huán)境空氣質量模擬，作為大氣環(huán)境承載能力評估測算的基礎。大氣環(huán)境空間評價精度由10km×10km 逐步精細到1km×1km 的網(wǎng)格，實現(xiàn)了高精度的三維動態(tài)流場模擬。創(chuàng)新性地提出了大氣環(huán)境聚集敏感性、布局敏感性、受體敏感性的技術評價方法[5]。

水環(huán)境領域，基于高精度DEM 數(shù)據(jù)，通過SWAT 模型等實現(xiàn)產(chǎn)匯流關系的解析，水環(huán)境控制單元評價精度由鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度逐步向村界尺度轉變，并將行政邊界與匯水邊界結合，實現(xiàn)了更加精細化的空間管控。首次實現(xiàn)保護類單元和污染治理類單元的一張圖管控，將農業(yè)面源污染關鍵源區(qū)的概念引入到各類污染源中，將全域細分為工業(yè)源重點管控區(qū)、農業(yè)源重點管控區(qū)、城鎮(zhèn)生活源重點管控區(qū)，指引科學、精準、高效減污治污[6]。

土壤污染防控領域，采用單因子或多因子污染指數(shù)等方法，對農用地進行土壤污染物超標及累積性評價，對建設用地開展污染物超標評價，劃分土壤環(huán)境質量等級。識別農用地優(yōu)先保護區(qū)、農用地污染風險重點管控區(qū)、污染地塊等區(qū)域，從環(huán)境管理前端入手對受污染土地用途轉變進行指導、約束。

海洋環(huán)境領域，積極探索近岸海域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作。首次對海洋部門和生態(tài)環(huán)境部門的區(qū)劃、規(guī)劃進行系統(tǒng)整理，從空間準入、污染排放、海岸線利用等多個層面拓展陸海統(tǒng)籌理念，通過EFDC、ROMS、MIKE、FVCOM 等海洋環(huán)境動力學模型，建立污染物排放與水體水質之間的定量響應關系，強化入海污染物控制，為實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌提供科學支撐。

1.2.3 管理體系逐步健全

一是法律地位基本確立。國家層面，我國2021年3 月1 日實施的《長江保護法》，將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與生態(tài)環(huán)境準入清單作為重要內容納入法律，“三線一單”實施的法律保障不斷強化。地方層面，26 部地方法律法規(guī)先后通過地方人大審議，涵蓋生態(tài)文明建設、環(huán)境保護條例、水環(huán)境保護條例及《環(huán)境影響評價法》實施辦法等，涉及天津、山東、江西、湖北等19 個省（區(qū)、市），進一步明確了“三線一單”的法律地位。山西和浙江2 省通過制定建設項目管理辦法等政府規(guī)章，明確了“三線一單”要求，為“三線一單”編制實施提供了制度保障。大連、深圳等地市也通過立法在城市尺度上率先鞏固了“三線一單”的法律地位。

二是制度建設逐步完善。出臺《“三線一單”試點工作方案》《長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略環(huán)境評價“三線一單”編制工作方案》等相關管理性文件十余項，基本建立“三線一單”的制度管理框架。建立自上而下的聯(lián)動和響應工作機制，壓實地方主體責任。國家層面由顧問專家組把控方向、技術專家組審核技術；省級層面由責任專家、對口指導專家、包保組專家從不同層面做好幫扶指導，扎實推動體系建設工作；市級層面深入?yún)⑴c“三線一單”編制、發(fā)布和應用工作；區(qū)縣的分工交由地方自由裁量。

三是動態(tài)更新和跟蹤評估機制初步建立。初步明確實時更新、動態(tài)調整相結合的機制，提出第一批試點省份成果更新調整的原則和條件、程序與要求。對依法依規(guī)事項實時更新，對五年內因國家與地方發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)保護紅線、自然保護地和生態(tài)環(huán)境質量目標調整，確需進行更新的，由地方提出申請，經(jīng)審定后更新。初步明確由各省（區(qū)、市）組織開展每年一次跟蹤評估工作，5 年開展一次全面評估。

1.2.4 應用體系不斷拓展

以生態(tài)保護紅線和生態(tài)空間守護重要生態(tài)環(huán)境家底。將未納入紅線的生態(tài)功能重要區(qū)和極重要區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和極敏感區(qū)、各類保護地、河湖生態(tài)緩沖帶，以及重要的湖庫、岸線、濕地、林地、草原等納入一般生態(tài)空間?？紤]到生態(tài)空間的破碎性，將對保障生態(tài)安全格局有重要意義的生態(tài)廊道也納入保護。通過生態(tài)廊道、清水通道、通風廊道優(yōu)化城市開發(fā)格局，生態(tài)廊道明確不宜開發(fā)建設占用區(qū)域；清水通道引導污染型企業(yè)合理避讓，布局到水環(huán)境承載狀況較好、水質要求低的區(qū)域；通風廊道避免布局重污染項目和阻擋城市氣流的建筑。

以環(huán)境質量底線助力打贏污染防治攻堅戰(zhàn)。一是依托精細化的生態(tài)、水、氣、土、海洋等要素目標和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，提供展示查詢服務，支撐管理者的科學決策。二是通過劃定的水環(huán)境工業(yè)污染、農業(yè)面源污染、城鎮(zhèn)生活污染重點管控區(qū)，大氣環(huán)境的高排放區(qū)、布局敏感區(qū)、弱擴散區(qū)，農用地和建設用地污染風險重點管控區(qū)等，從中觀尺度上引領治污防污工作的“精準施策”。三是優(yōu)先保護單元和重點管控單元是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重點區(qū)域，清單是監(jiān)管的重點內容[7]。以各類優(yōu)先保護區(qū)支撐散亂污、違法違規(guī)企業(yè)的清理整頓，指導實施受損優(yōu)先保護單元的生態(tài)修復。基于共享應用平臺，支撐涉及安全距離、項目布局等的環(huán)保信訪案件處理，拓展智慧環(huán)保內涵和外延。

以資源利用上線建立資源與環(huán)境的響應鏈條。水利部門在水資源開發(fā)利用指標分配過程中，宜將“三線一單”中的生態(tài)流量、下泄流量等納入統(tǒng)籌。發(fā)改部門在能源利用總量和效率指標制定過程中，宜充分銜接“三線一單”中的煤炭禁燃區(qū)、大氣環(huán)境質量約束下的能源利用上線要求。自然資源和住建部門在制定建設用地指標、開發(fā)建設規(guī)劃等過程中，宜充分考慮土地資源利用上線的要求，合理規(guī)避生態(tài)保護紅線、永久基本農田、受污染耕地等。

以生態(tài)環(huán)境準入清單支撐環(huán)境精細化監(jiān)管。通過銜接現(xiàn)有相關管理要求，集成“三線”成果，堅持功能和問題導向，制定的覆蓋空間準入、污染排放、環(huán)境風險、資源利用4 個維度個性和共性相結合的生態(tài)環(huán)境準入清單[8]，相當于地圖式“生態(tài)環(huán)保要求大詞典”，是環(huán)境管理的重要工具書。一方面支撐生態(tài)環(huán)境管理工作精細化、落地化，另一方面，明確產(chǎn)業(yè)限制條件，是各類開發(fā)建設活動的重要遵循。

以整裝成套的“三線一單”成果支撐高質量發(fā)展。一是“三線一單”可為國土空間規(guī)劃、“十四五”發(fā)展規(guī)劃、各類專項規(guī)劃編制提供前置性的科學引導。例如，“三線一單”是加強國土空間管控的新抓手[9]，對生態(tài)空間兩者可共享成果，環(huán)境管控單元可支撐主體功能分區(qū)劃定，重點管控單元可為集中建設區(qū)的劃定提供參考，清單可支撐空間分區(qū)管控要求和規(guī)劃目標任務的制定。二是“三線一單”將園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)以及現(xiàn)在或未來開發(fā)強度大的區(qū)域劃定為重點管控區(qū)，指引新建（搬遷）項目和園區(qū)向重點管控區(qū)集聚發(fā)展，發(fā)揮集聚優(yōu)勢、協(xié)同效應，推動資源集約節(jié)約利用、環(huán)境基礎設施高效利用。三是“三線一單”推進規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動改革，對負面清單外、符合“三線一單”的建設項目，可探索實行環(huán)評簡化、環(huán)評降級、告知承諾制等改革[10]。

2 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設面臨的主要問題

2.1 管理體系不夠健全，生態(tài)環(huán)境治理效能有待提升

法律支撐仍需加強?！叭€一單”的設計初衷是加強生態(tài)環(huán)境源頭防控，支撐高質量發(fā)展，但在全國層面缺乏法律法規(guī)、政策制度保障，各地將“三線一單”納入法律法規(guī)也多體現(xiàn)為“原則性入法”，未做進一步詳細規(guī)定，與有單獨法律支撐的其他制度相比，“三線一單”的支撐力度不足。例如，我國《長江保護法》要求“三線一單”與國土空間規(guī)劃相銜接，但在實際工作中，國土空間規(guī)劃占絕對優(yōu)勢，“三線一單”的源頭準入很多時候必須“配合”國土空間規(guī)劃的開發(fā)建設。另外，在工作組織層面，“三線一單”編制、發(fā)布和實施的主體是地方黨委政府，一旦重視不足，地方生態(tài)環(huán)境部門推動工作難度較大。

區(qū)域流域統(tǒng)籌規(guī)則尚不明確。全國省、市級政府分工模式不同導致各地成果粗細程度差異較大。一種是省級牽頭，地市主要負責對生態(tài)環(huán)境準入清單進行細化完善；另一種是地市單獨開展工作，最后交由省級統(tǒng)籌。第一種模式在更新調整時，地市較為被動，其一是未深入?yún)⑴c“三線”的分析工作，對相關工作的理解不夠，其二是可能存在調整權限問題。第二種模式則由于區(qū)域、流域層面缺乏強有力的統(tǒng)籌，可能造成管控邊界不協(xié)調、管控要求不銜接等問題。

更新調整工作缺乏細則。在當前“十四五”各項工作起步開局的關鍵時期，隨著國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線評估調整、自然保護地優(yōu)化整合、第三次國土調查等工作的逐步完成，以及“十四五”相關規(guī)劃的陸續(xù)出臺，“三線一單”可能面臨大量的更新和調整工作，但目前對更新調整的原則還不夠明確，地方在實施更新調整時缺乏指導，尤其是對調整的內容、程序、主體、頻次等尚存在很大的不確定性，可能影響成果質量。

2.2 技術體系亟須完善，協(xié)同推進高質量發(fā)展和高水平保護支撐不足

生態(tài)空間劃定方法銜接難度大。一是由于自然資源部門的“三區(qū)三線”和生態(tài)環(huán)境部門的“三線一單”在設計階段均涉及了生態(tài)保護紅線和生態(tài)空間，但兩者對生態(tài)空間的劃定技術路徑、管控要求存在一定差異，且國土空間規(guī)劃淡化了“三區(qū)”的概念，強調“三線”的落地，同時又保留了部分生態(tài)安全格局，在具體工作中存在一定銜接難度。二是發(fā)展和保護的博弈，由于生態(tài)保護紅線的“前車之鑒”，地方將生態(tài)空間視為發(fā)展的“緊箍咒”，在對接過程中參照紅線的工作經(jīng)驗要求扣減生態(tài)空間，導致其破碎化。

資源利用上線的技術環(huán)節(jié)較為薄弱。該部分目前以銜接水利、自然資源、發(fā)改等部門總量、強度和效率指標約束為主，缺少從生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)的深入分析，無法有效支撐管理部門的綜合決策。特別是在“以水四定”“三水”統(tǒng)籌①2014 年，習近平總書記提出“城市發(fā)展要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的原則”，為城市發(fā)展指明方向。2019 年12 月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《重點流域水生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃編制技術大綱》，明確提出要突出水資源、水生態(tài)、水環(huán)境“三水”統(tǒng)籌，實現(xiàn)“有河有水，有魚有草，人水和諧”的目標。的要求下，如何建立水資源利用與水生態(tài)保護、水環(huán)境改善之間的聯(lián)動關系，如何推動減污降碳協(xié)同增效的路徑等，都需要在生態(tài)保護、環(huán)境質量改善和資源開發(fā)利用間找到最佳方案，以實現(xiàn)經(jīng)濟社會成本最低化、生態(tài)環(huán)境效益最大化。

環(huán)境管控單元劃定方式尚不統(tǒng)一。根據(jù)技術指南要求，將城鎮(zhèn)建設區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、工業(yè)園區(qū)等邊界與依據(jù)“三線”確定的管控分區(qū)疊加，利用逐級聚類綜合劃定管控單元，但實踐中分化為兩條道路。第一是將各類保護區(qū)聚類為優(yōu)先保護單元，將水、大氣的重點管控區(qū)和工業(yè)園區(qū)等聚類為重點管控單元。優(yōu)點是一張圖知曉所有各類重點保護和管控對象，但缺點也比較明顯，一方面想要取代“三線”但是又不如“三線”好用，另一方面可能面臨頻繁調整，影響權威性。第二是銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界，通過聚類分析，結合主導功能，確定單元屬性，這種劃分方式更偏向于主體功能區(qū)的細化，可以保證成果的穩(wěn)定性，具有較為明確的責任主體，但必須依托“三線”成果，不如一張圖使用便捷。但是在“三線一單”共享數(shù)據(jù)平臺功能完善后，就體現(xiàn)出第二種單元劃定方法的優(yōu)勢。

生態(tài)環(huán)境準入清單準入特征體現(xiàn)不夠。從現(xiàn)有成果來看，生態(tài)環(huán)境準入清單中除了空間布局約束要求外，污染排放控制、資源利用效率、環(huán)境風險防控等要求“準入”特征不明顯。同時，由于環(huán)境管控單元劃分尺度的原因，常常導致管控要求和尺度錯位、與規(guī)劃環(huán)評互為依據(jù)、面上管控要求差異性不強等問題較為突出[11]。另外，在成果發(fā)布過程中，受到合法性審查等限制，清單必須“有法可依”，就導致清單很難提出針對性管控要求，從而局限于對現(xiàn)有管理制度的集成。

2.3 實施應用的機制和路徑不夠明確，應用的廣度、深度仍需拓寬加深

環(huán)境質量底線發(fā)揮作用有限。“三線一單”在容量計算、污染源排放清單、削減比例等方面工作量較大，初步形成系統(tǒng)化提升環(huán)境質量的工作路徑，同時這也是城市環(huán)境總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃等以往制度的“精華”所在，但是目前發(fā)揮作用的還是多局限于分區(qū)管控。

支撐“放管服”和高質量發(fā)展深度不夠。目前“三線一單”成果多應用在生態(tài)環(huán)境領域，對資源開發(fā)、城市建設、重大戰(zhàn)略等綜合決策的支撐作用有限。在空間布局約束方面應用較多，而在環(huán)境質量管控、環(huán)境風險防控和資源利用效率等方面的應用較少。部分地方應用仍停留在環(huán)評體系內部，局限在規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評的相符性分析和布局約束等方面，對規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的“簡化”和“下放”支撐不足。另外，成果數(shù)據(jù)的可獲得性也一定程度上限制了應用領域的拓展。

應用保障機制仍未全面建立。目前各地對“三線一單”的具體應用路徑仍處于探索階段，如何推動政府、各相關部門共享共用“三線一單”，還需要在管理機制層面加強設計。在提升生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化的大背景下，如何夯實“三線一單”的應用實施機制，國家層面如何建立對各省份的跟蹤評估機制，各省份、地市如何針對本地區(qū)實際情況，因地制宜開展跟蹤評估也需要進一步明確。

3 “三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度展望

3.1 健全管理體系

一是積極推動“三線一單”納入國家和地方立法。推動“三線一單”納入黃河法、環(huán)評法及海洋環(huán)境保護法等修訂工作，在全國層面明確“三線一單”的法律地位，圍繞我國《長江保護法》對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案及生態(tài)環(huán)境準入清單的相關規(guī)定積累經(jīng)驗，為“三線一單”爭取更多的法律地位，明確違法成本和執(zhí)法程序。

二是健全動態(tài)更新和定期調整機制。研究制定“三線一單”更新調整工作規(guī)程，細化動態(tài)更新的適用情景和處理原則，除依法依規(guī)動態(tài)更新的情形外，對可能降低生態(tài)環(huán)保要求的更新調整行為嚴加把關。結合新時期的“十四五”生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線、碳達峰碳中和方案、岸線分類保護和利用規(guī)劃等工作，對“三線一單”進行更新完善，把握好“動”與“不動”的原則。探索建立定期調整與動態(tài)更新的內在銜接機制。

三是建立跟蹤評估機制。出臺“三線一單”跟蹤評估管理辦法，針對年度和五年跟蹤評估，鼓勵地方結合自身實際情況，研究制定差異化的評估細則，探索將評估結果更好地指導“三線一單”更新調整工作等。

四是建立獎懲機制和生態(tài)補償機制。充分利用跟蹤評估結果，探索建立獎懲機制。推動各?。▍^(qū)、市）結合當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案的劃定情況，試點探索納入生態(tài)補償機制，與其他生態(tài)補償要求形成合力，形成“誰保護，誰受益”的良好局面。

3.2 完善技術體系

一是拓展“三線一單”技術體系廣度。“三線一單”的最大特點是基礎性、系統(tǒng)性、空間性、長期性和動態(tài)性[12]，應隨著生態(tài)環(huán)保工作的最新要求以及相關工作的思路更新而不斷的迭代升級。如在當前碳達峰碳中和的政策背景下，“三線一單”應結合國家碳減排政策及地方碳中和方案，探索開展“三線一單”協(xié)同推動碳減排研究工作，嘗試將減污降碳協(xié)同管控的目標融入生態(tài)空間、水和大氣環(huán)境質量底線目標和分區(qū)管控、碳排放上線目標管控等方面，逐步摸清“三線一單”協(xié)同推動碳減排技術路徑。

二是加強“三線一單”薄弱環(huán)節(jié)技術研究。在五年定期調整工作之前深化細化生態(tài)空間劃定和準入清單編制的技術要求，以及環(huán)境管控單元劃定或者調整的技術要點。深化資源利用上線的技術路徑研究，強化資源類和生態(tài)環(huán)境類制度間的銜接。對岸線、地下水和海洋等薄弱環(huán)節(jié)加強研究探索。進一步明晰生態(tài)環(huán)境準入清單編制規(guī)則，充分體現(xiàn)基于自然規(guī)律確定的空間準入要求和基于產(chǎn)業(yè)特征確定的規(guī)模、效率要求。

三是強化跨省區(qū)域流域協(xié)同管控。充分利用重點區(qū)域、流域“三線一單”集成工作成果，突出“共抓共管”“共保共治”原則，加強跨省域、跨區(qū)域、跨流域、跨海域“三線一單”統(tǒng)籌銜接工作，強化區(qū)域、流域、海域的聯(lián)防聯(lián)控，為指導相關省份不斷完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提供支撐。

3.3 拓展應用體系

一是推動高水平保護。持續(xù)推動“三線一單”成果數(shù)據(jù)共享共用，支撐水、大氣、土壤、海洋等領域業(yè)務工作，協(xié)同發(fā)力減污治污。對不合法、不合規(guī)、不協(xié)調、不銜接的加快調整，做好跟蹤評估、監(jiān)督考核等。探索將“三線一單”中的污染物允許排放量的核算結果應用于環(huán)評管理、排污許可等制度中。

二是引導高質量發(fā)展。持續(xù)加強“三線一單”在城市開發(fā)建設、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、重大項目選址優(yōu)化等方面的作用，推動新舊動能轉換。深入探討基于生態(tài)、水、大氣、土壤等資源環(huán)境承載力的產(chǎn)業(yè)結構調整應用模式?！笆奈濉睍r期加強“三線一單”對各類規(guī)劃編制和政策制定的支撐。

三是更好支撐環(huán)評放管服改革。拓展“三線一單”數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)的智能化決策支撐功能模塊設計，支撐系統(tǒng)內環(huán)評智能化審批和審查，支撐公眾和企業(yè)搜索查詢，預判開發(fā)建設行為的環(huán)境影響。借鑒浙江、江蘇等地的“區(qū)域環(huán)評+環(huán)境標準”改革經(jīng)驗，探索利用“三線一單”成果支撐環(huán)評領域的深化改革，真正實現(xiàn)“管起來”“放到位”。

四是健全應用路徑和機制。加強生態(tài)環(huán)保系統(tǒng)對環(huán)境質量底線的理解和應用，加強“三線一單”與國土空間規(guī)劃的銜接，明確“國土空間規(guī)劃定用途，‘三線一單’管環(huán)境質量”，逐步實現(xiàn)部門之間的聯(lián)合決策，協(xié)調好資源環(huán)境保護與開發(fā)利用間的矛盾。從體制機制層面逐步探索形成一套“三線一單”與相關制度銜接或者協(xié)同發(fā)力的工作機制。