於方，曹國志 ，齊霽，趙丹，張衍燊，田超，李秋爽

（1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境風(fēng)險損害鑒定評估研究中心，北京 100012；2.國家環(huán)境保護生態(tài)環(huán)境損害鑒定與恢復(fù)重點實驗室，北京 100012）

引言

當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風(fēng)險態(tài)勢沒有根本改變，不同來源、類型和形式的風(fēng)險交織、疊加、多變，風(fēng)險防控的形勢復(fù)雜嚴峻[1,2]。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料，2006—2020 年，我國共發(fā)生6574 件突發(fā)環(huán)境事件。按照地域分布，陜西、浙江、江蘇、廣西、廣東等省份屬于突發(fā)環(huán)境事件多發(fā)區(qū)域，5 省份發(fā)生的環(huán)境事件數(shù)量占總數(shù)的31.1%。按照環(huán)境要素，突發(fā)水環(huán)境事件占比最高，為36.7%，其次是突發(fā)大氣環(huán)境事件，為34.7%，復(fù)合類突發(fā)環(huán)境事件占比為23.6%。從發(fā)生時間來看，4—9 月雨季是突發(fā)環(huán)境事件的高發(fā)時段，第二和第三季度分別占突發(fā)環(huán)境事件總數(shù)的28.8%和31.7%，該特征和水環(huán)境事件高發(fā)的特征趨勢一致。在生態(tài)環(huán)境部調(diào)度處理的1545 起事件中，生產(chǎn)安全事故仍然是突發(fā)環(huán)境事件的首要誘因，占46.4%，其次是交通安全事故，占25.5%。雖然“十三五”期間突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)的態(tài)勢得到初步遏制，但布局性、結(jié)構(gòu)性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險問題依然突出，含量低、分布廣、隱蔽性強、潛在危害大的新污染物尚未得到有效管控[3,4]，氣候變化、生物多樣性降低威脅國家生態(tài)安全，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的識別防控難度進一步加大。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)綱要》將嚴密防控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險作為持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量、推動綠色發(fā)展、促進人與自然和諧共生的重要任務(wù)之一。本文在梳理生態(tài)環(huán)境風(fēng)險與損害的概念、分類以及國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域管理經(jīng)驗與研究進展的基礎(chǔ)上，針對我國生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和損害賠償管理面臨的痛點與難點問題，重點從樹立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險法治管理理念、構(gòu)建生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理戰(zhàn)略布局等六個方面，系統(tǒng)提出了加強我國生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理的對策建議，以期為加快建立健全生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理體系，提高風(fēng)險應(yīng)對的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、系統(tǒng)性，有效防范化解重大生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，切實保障人民群眾健康和生態(tài)安全提供決策參考。

1 概念與分類

1.1 基本概念

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險是指由自然原因或人類活動引起的，通過降低環(huán)境質(zhì)量及生態(tài)服務(wù)功能對人體健康、自然環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生損害的可能性和后果。潛在的可能性和不利后果是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的基本特征[1,5]。當(dāng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險由潛在可能性演變成不利性后果的既定事實后，即構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境損害。生態(tài)環(huán)境損害指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成環(huán)境空氣、地表水、沉積物、土壤、地下水、海水等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的功能退化和服務(wù)減少[6]。

1.2 生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和損害的分類

按照來源、危害對象、爆發(fā)形式等，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險可分為不同的類別（表1）。按來源可分為人為原因引發(fā)的風(fēng)險和自然原因引發(fā)的風(fēng)險；按危害對象可分為人體健康風(fēng)險和生態(tài)風(fēng)險；按生態(tài)環(huán)境要素可分為水、大氣、土壤和生態(tài)風(fēng)險；按危害物質(zhì)可分為有機物、重金屬、PM2.5等顆粒物，以及其他有毒有害物質(zhì)風(fēng)險；按管控對象又可分為企業(yè)、園區(qū)、污染場地、區(qū)域、流域風(fēng)險等；按爆發(fā)形式可分為突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險、累積性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、歷史遺留場地環(huán)境風(fēng)險以及生態(tài)環(huán)境問題引發(fā)的社會風(fēng)險等。根據(jù)司法部、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定》，環(huán)境損害鑒定評估分為污染物性質(zhì)鑒定、空氣污染環(huán)境損害鑒定、地表水與沉積物環(huán)境損害鑒定、土壤與地下水環(huán)境損害鑒定、近岸海洋與海岸帶環(huán)境損害鑒定、生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境損害鑒定和其他環(huán)境損害鑒定等七大類。

表1 生態(tài)環(huán)境風(fēng)險分類

2 國內(nèi)外進展綜述

2.1 美國

自20 世紀(jì)30 年代起，美國環(huán)境風(fēng)險評估經(jīng)過了萌芽階段（1930—1970 年）、形成階段（1970—1989年）、發(fā)展階段（1990—2010 年）和成熟階段（2010年至今）四個階段，逐步建立了系統(tǒng)完善的風(fēng)險評估技術(shù)體系[7]。1983 年，美國國家科學(xué)研究委員會發(fā)布《聯(lián)邦政府的風(fēng)險評估：管理程序》，標(biāo)志著人體健康風(fēng)險評估技術(shù)方法的建立。此后美國環(huán)保局（EPA）發(fā)布了有關(guān)人體健康風(fēng)險評估的一系列技術(shù)文件、準(zhǔn)則或指南，如《致癌物風(fēng)險評估指南》《生殖毒性風(fēng)險評估指南》《發(fā)育毒性風(fēng)險評估指南》《暴露評估指南》《化學(xué)混合物健康風(fēng)險評估指南》等。1990 年后，風(fēng)險評估由人體健康風(fēng)險評估向生態(tài)風(fēng)險評估拓展，美國EPA于1998年發(fā)布了《生態(tài)風(fēng)險評估指南》，逐步建立了生態(tài)風(fēng)險評估的技術(shù)體系[8]。進入21 世紀(jì)后，美國國家科學(xué)研究委員會先后發(fā)布了《21 世紀(jì)毒性測試：愿景與戰(zhàn)略》 《21 世紀(jì)暴露科學(xué)：愿景與戰(zhàn)略》《應(yīng)用21 世紀(jì)科學(xué)改進風(fēng)險相關(guān)評估》等報告，引領(lǐng)計算毒理學(xué)、地理信息系統(tǒng)、生物監(jiān)測、精細化暴露等技術(shù)在風(fēng)險評估中得到了廣泛的應(yīng)用和發(fā)展[9,10]。

美國EPA 基于風(fēng)險評估充分開展大氣、水、土壤、化學(xué)品和突發(fā)事件的風(fēng)險管理決策。在美國環(huán)境管理實踐中，主要將風(fēng)險評估應(yīng)用于四個方面情景的管理決策：①基于危害、暴露或風(fēng)險的管理優(yōu)先序設(shè)置，如有毒有害污染物的篩選排序、重點管理行業(yè)的篩選排序、重要環(huán)境管理問題的識別和風(fēng)險排序等；②化學(xué)物質(zhì)的風(fēng)險評估，主要用于環(huán)境基準(zhǔn)的制定，如保護人體健康和水生生物的水質(zhì)基準(zhǔn)推導(dǎo)、大氣污染物環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定等，農(nóng)藥、藥品和食品的人群健康風(fēng)險評估等；③特定情景的風(fēng)險評估，主要應(yīng)用于污染場地風(fēng)險管理和危險廢物焚燒設(shè)施的風(fēng)險評估，在污染場地管理領(lǐng)域，美國EPA 制定了超級基金場地健康風(fēng)險評估和生態(tài)風(fēng)險評估的系列技術(shù)指南，支撐污染場地土壤篩選值的制定、風(fēng)險評估以及土壤修復(fù)目標(biāo)值的制定；④新化學(xué)物質(zhì)的風(fēng)險評估，主要依據(jù)《有毒物質(zhì)控制法》《聯(lián)邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法》對新化學(xué)物質(zhì)和農(nóng)藥進行風(fēng)險評估，并基于風(fēng)險評估開展登記和授權(quán)管理[11]。

針對環(huán)境事件的風(fēng)險預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)和自然資源損害責(zé)任追究，美國主要針對三種可能造成重大生態(tài)環(huán)境影響的典型環(huán)境事件分別制定了三部法律[12]，即《清潔水法》（CWA，1977 年）、《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（超級基金法，CERCLA，1980 年）和《石油污染法》（OPA，1990 年）。其中CWA 主要針對石油和有害物質(zhì)排放污染水體的預(yù)防、監(jiān)測與自然資源損害的評估賠償，CERCLA 主要針對危險固體廢物和有毒有害物質(zhì)的不當(dāng)處置造成的場地污染和自然資源損害進行應(yīng)急響應(yīng)、責(zé)任追究和治理恢復(fù)，OPA主要針對油類物質(zhì)泄露進行預(yù)防、處置和求償。三部法律中，CWA 和CERCLA 主要針對自然資源損害，而OPA 不僅涉及環(huán)境公益損害，還涉及私益損害評估與賠償。美國內(nèi)政部制定了行政法規(guī)Part 11—Natural Resource Damage Assessment（NRDA），規(guī)定了NRDA 的工作程序、評估內(nèi)容、評估范圍、評估方法和技術(shù)要求，起到了技術(shù)總綱的作用，美國內(nèi)政部土地管理局、國家公園管理局、魚類和野生動物管理局以及商務(wù)部下屬的海洋與大氣管理局（NOAA）分別針對涉及土地、國家公園、野生動物損害和溢油事件出臺了相關(guān)的工作技術(shù)規(guī)范；此外，佛羅里達州、華盛頓州和新澤西州還分別針對溢油和地下水污染事件提出了簡易的NRDA 程序和技術(shù)導(dǎo)則。

2.2 歐盟

歐盟制定了系統(tǒng)的法律法規(guī)支撐水、大氣、土壤、化學(xué)品等環(huán)境風(fēng)險管理和損害評估。1975 年，歐盟開始制定政策對水環(huán)境風(fēng)險進行管控，經(jīng)過修改和漫長的談判于2000 年正式頒布《水框架指令》，明確了流域風(fēng)險管理、優(yōu)先管控污染物、污染物削減措施等內(nèi)容，提出了水環(huán)境風(fēng)險管控路徑。2004 年，歐盟制定并發(fā)布《環(huán)境責(zé)任指令》，規(guī)定了基于“污染者付費”和“預(yù)防”原則的環(huán)境損害預(yù)防與救濟的責(zé)任認證框架。2006 年，歐盟頒布《化學(xué)品注冊、評估、授權(quán)與限制法規(guī)》，從化學(xué)品生產(chǎn)、使用和加工過程進行風(fēng)險管理，以降低其潛在的人體健康和環(huán)境風(fēng)險。2008 年，歐盟發(fā)布《環(huán)境大氣質(zhì)量和清潔空氣指令》，內(nèi)容包括污染物排放上限、跨境大氣污染、大氣改善計劃、區(qū)域管理和協(xié)調(diào)等。同年印發(fā)的《廢物框架指令》規(guī)定了廢棄物的回收率和再利用率，要求建立高度關(guān)注物質(zhì)綜合數(shù)據(jù)庫。為加強突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險管理，2012 年，歐盟印發(fā)《塞維索指令》，明確了重大危險源管理、風(fēng)險評價、安全報告、公眾知情權(quán)、土地規(guī)劃使用等內(nèi)容。與此同時，歐盟眾多的法律法規(guī)對風(fēng)險評估方法、優(yōu)先管控化學(xué)物質(zhì)、污染排放限值和削減計劃等內(nèi)容提出了明確要求，提升了環(huán)境風(fēng)險管理與損害評估工作的可操作性。

歐盟基本沿用了美國的NRDA 技術(shù)框架，環(huán)境責(zé)任指令（ELD）推薦在評估環(huán)境損害和選擇適合恢復(fù)項目時采用資源等值法、服務(wù)等值法或價值等值法，創(chuàng)建了REMEDE（Resource Equivalency Methods for Assessing Environmental Damage in the EU）工具包，包括初始評估、確定和損害量化、確定和量化增益、確定補償性恢復(fù)措施的規(guī)模、監(jiān)測和報告五步[13]。

2.3 中國

突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險防控與應(yīng)急是我國近年來生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理的重點。2005 年松花江重大水污染事件以后，我國對突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險重視程度越來越高，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等為代表的相關(guān)法律法規(guī)密集出臺，2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》對突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作進行了明確規(guī)定?！笆濉薄笆濉眹噎h(huán)境保護規(guī)劃中將突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險防控作為生態(tài)環(huán)境保護的重要任務(wù)之一。與此同時，以建設(shè)項目環(huán)境風(fēng)險評價和企業(yè)、行政區(qū)域應(yīng)急預(yù)案為抓手的突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險管控和應(yīng)急管理制度體系逐步建立起來?？傮w上，針對突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險，已基本構(gòu)建起了涵蓋事前、事中、事后的管理規(guī)范和技術(shù)支撐體系框架。

累積性環(huán)境風(fēng)險主要依托常規(guī)環(huán)境管理制度，強調(diào)總量減排和污染控制下的質(zhì)量改善。以環(huán)境影響評價、總量控制、排污許可等為核心的環(huán)境保護制度，對污染控制起到了十分重要的作用。以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染排放（控制）標(biāo)準(zhǔn)為核心的環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)體系為環(huán)境保護制度落實提供了依據(jù)，累計發(fā)布環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)1900 多項，其中，國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)15 項、污染排放標(biāo)準(zhǔn)161 多項[14]。特別是“十二五”以來，環(huán)境風(fēng)險防范成為生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中的一項主要任務(wù)，除了加強突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險防控外，主要針對重金屬、危險廢物、化學(xué)品等重點領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險進行強化管理。與此同時，環(huán)境健康問題也逐步受到重視，國家環(huán)境與健康行動計劃、工作辦法等相繼出臺。

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)法律制度體系在“十三五”期間初步構(gòu)建，覆蓋了民事法律、生態(tài)環(huán)境和自然資源保護法律等主要領(lǐng)域。其中，《中華人民共和國民法典》在“侵權(quán)責(zé)任編”中專設(shè)“第七章環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，正式確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任制度，奠定了生態(tài)環(huán)境損害賠償實體規(guī)定的基礎(chǔ)，《中華人民共和國民事訴訟法》確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償和公益訴訟的程序規(guī)范要求。

相關(guān)基礎(chǔ)研究取得了積極的進展，為管理實踐探索提供了技術(shù)支撐。20 世紀(jì)90 年代以來，許多學(xué)者針對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險與損害鑒定評估開展了大量研究，主要包括：一是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的概念和機理[5,15,16]；二是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)方法[1,16-21]；三是污染風(fēng)險控制技術(shù)[16,22,23]；四是防控與管理制度體系構(gòu)建[15,16,24,25]；五是損害鑒定評估技術(shù)體系的研究構(gòu)建[26-29]。

總體而言，我國的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理與損害賠償工作尚處于起步階段，目前仍處于重大事件驅(qū)動型的風(fēng)險管理模式階段，管理兼顧風(fēng)險問題突出的重點領(lǐng)域和常規(guī)性生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善[25,30,31]，累積性環(huán)境風(fēng)險管理思路不明確，相關(guān)環(huán)境管理制度之間缺乏統(tǒng)籌銜接，環(huán)境事件的社會風(fēng)險交流機制尚未建立，生態(tài)環(huán)境損害賠償工作機制亟待完善。

3 問題與挑戰(zhàn)

3.1 法律制度缺位錯位

首先，關(guān)于累積性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控在立法層面沒有做出系統(tǒng)性規(guī)定，現(xiàn)有環(huán)境保護法關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險評估制度的規(guī)定為原則性條款，缺乏可操作性，環(huán)境健康風(fēng)險評估無法對生態(tài)環(huán)境管理各項決策和制度形成支撐作用，關(guān)于生態(tài)風(fēng)險基本未涉及。同時，目前沒有對包括新污染物在內(nèi)的化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理制定專門的法規(guī)，導(dǎo)致化學(xué)物質(zhì)治理配套的辦法和標(biāo)準(zhǔn)不充分，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量和排放標(biāo)準(zhǔn)、項目審批缺少針對化學(xué)污染物風(fēng)險進行管控的相關(guān)內(nèi)容。此外，現(xiàn)有法律未對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的公眾交流機制進行規(guī)定，不利于社會風(fēng)險的化解。

其次，相關(guān)法律制度缺乏統(tǒng)籌銜接。以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度為例，《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《中華人民共和國民法典》分別對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急和損害賠償做出規(guī)定，而《中華人民共和國環(huán)境保護法》僅規(guī)定社會公益組織可以對污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境公益訴訟，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等環(huán)境保護單行法和《中華人民共和國森林法》等資源保護類單行法關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)定也不盡相同。這樣的制度安排主要帶來兩個問題：第一，沒有建立“風(fēng)險防控—事件應(yīng)急—損害賠償—資金保障”的全過程風(fēng)險管理機制，《中華人民共和國民法典》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》都是重在事后賠償責(zé)任的落實，忽略了事前風(fēng)險預(yù)防意識的建立，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用與事前風(fēng)險防控和事后污染修復(fù)在制度設(shè)計中沒有統(tǒng)籌考慮，制度的執(zhí)行效果大打折扣；第二，我國行政法關(guān)于污染責(zé)任追究與損害恢復(fù)賠償?shù)木唧w制度規(guī)定與民法體系存在潛在沖突，由于生態(tài)環(huán)境公私利益兼容的特征，生態(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任制度確立后，對民事責(zé)任和行政責(zé)任的銜接提出了新的需求。第三，部分環(huán)境保護法律貫徹執(zhí)行不力。在經(jīng)濟發(fā)展的強大驅(qū)動力下，《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中關(guān)于預(yù)防因規(guī)劃項目實施對環(huán)境造成不良影響并對規(guī)劃項目實施進行跟蹤評價的規(guī)定，未達到預(yù)期效果，現(xiàn)實中帶來一些不可逆的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的出臺并非解決問題的根本之策，且與《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》存在執(zhí)行層面的潛在沖突。

3.2 管控體系尚未建立

從生態(tài)環(huán)境管理目標(biāo)來看，還沒有完全從生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控的角度設(shè)計指標(biāo)體系，環(huán)境要素類指標(biāo)目前主要考慮常規(guī)污染物，新污染物尚未納入管控范圍，生態(tài)要素類指標(biāo)目前大多僅考慮森林覆蓋率，缺乏對各類生態(tài)要素和生物多樣性的總體考量，目標(biāo)設(shè)置主要從單項指標(biāo)的短期“可達性”角度進行測算，缺乏對相關(guān)指標(biāo)之間系統(tǒng)性、協(xié)同性、長期性的考量；從環(huán)境要素的管理來看，大多采用從上至下的“ 一刀切”管控型措施，缺乏“因地制宜”“因事制宜”的柔性管理手段；從生態(tài)風(fēng)險的管控來看，環(huán)境影響評價制度、“三線一單”制度未充分貫徹落實，生態(tài)資源承載力超限導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險積重難返。對公眾健康和生物多樣性存在潛在風(fēng)險的化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管控體系尚未建立，由于我國目前對化學(xué)物質(zhì)污染的基本情況尚未摸清，所以管控和治理目標(biāo)及要求均不明確。

3.3 技術(shù)能力不足

對于突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險，我國尚未開展過突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險管控目標(biāo)的系統(tǒng)性研究，無法提出預(yù)判性的突發(fā)環(huán)境事件控制目標(biāo)；在突發(fā)環(huán)境事件預(yù)防預(yù)警階段，由于風(fēng)險識別評估和等級劃分以及突發(fā)環(huán)境事件情景模擬不準(zhǔn)確，風(fēng)險預(yù)防“無的放矢”，環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和預(yù)警系統(tǒng)的準(zhǔn)確、及時、有效性雖然有所提升，但早期和超早期預(yù)警能力尚未形成；在事件應(yīng)對過程中，由于缺少關(guān)于人體和水生生物急性風(fēng)險暴露控制值的系統(tǒng)研究，沒有建立必要的社會經(jīng)濟影響評價制度，應(yīng)急目標(biāo)的設(shè)定具有一定盲目性，過度應(yīng)急的情況普遍存在，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案針對性不強，應(yīng)急預(yù)案演練制度落實不到位，影響應(yīng)急效率；在工作機制上，突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的部門職責(zé)分工沒有完全厘清，存在交叉重疊和缺位錯位的情況，聯(lián)防聯(lián)控機制的作用沒有得到充分發(fā)揮。

對于累積性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，缺乏必要的規(guī)劃引領(lǐng)和制度約束，基于風(fēng)險管控的基準(zhǔn)制定技術(shù)方法體系與風(fēng)險管控的社會經(jīng)濟影響分析方法尚未建立，除土壤環(huán)境風(fēng)險管理目標(biāo)考慮人體健康風(fēng)險外，現(xiàn)有環(huán)境排放和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)管理制度缺乏對累積性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的足夠關(guān)注，管理人員普遍沒有建立按物質(zhì)、區(qū)域、行業(yè)分級的風(fēng)險管理理念；在生態(tài)風(fēng)險防控方面，規(guī)劃決策階段的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控制度執(zhí)行效果不好，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的生態(tài)資源承載力測算方法，系統(tǒng)性、全局性生態(tài)風(fēng)險防控理念尚未建立。

對于歷史遺留場地環(huán)境風(fēng)險，經(jīng)過全國土壤污染狀況詳查和“清廢行動”的開展，各地歷史遺留場地清單基本確定，目前建設(shè)用地和農(nóng)用地的環(huán)境風(fēng)險管理體系框架基本建立，但大量在“清廢行動”中發(fā)現(xiàn)的未利用地遺留場地如何管理，缺乏一套有效的管理制度和配套的技術(shù)方法；基于人體健康風(fēng)險的污染場地管理制度已經(jīng)基本形成，但對于以保護生物受體、自然保護地為目的的生態(tài)風(fēng)險場地管理制度建設(shè)尚未提上日程，針對土壤污染生態(tài)風(fēng)險評估方法的研究尚處于起步階段。

對于化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險，尚未建立長期的危害識別、調(diào)查監(jiān)測體系，缺乏開展風(fēng)險識別和評估必要的生產(chǎn)使用、環(huán)境監(jiān)測、危害和暴露數(shù)據(jù)；化學(xué)物質(zhì)的替代、減排和治理技術(shù)研究不足，新監(jiān)測方法手段應(yīng)用較少，配套的技術(shù)規(guī)范和指南缺位不足；沒有穩(wěn)定的專家技術(shù)團隊，基層基本沒有化學(xué)物質(zhì)的管理能力。

對于環(huán)境事件可能帶來的社會風(fēng)險，現(xiàn)有信息交流內(nèi)容、渠道與公眾訴求相比“不解渴”，系統(tǒng)化的環(huán)境風(fēng)險信息公開和公眾參與體系建設(shè)滯后，公眾對環(huán)境風(fēng)險缺乏基本的識別和客觀的判斷能力，政府和企業(yè)關(guān)于生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的宣傳解讀不到位，風(fēng)險交流機制沒有建立，公眾對政府的公信力存疑，容易出現(xiàn)排斥、恐慌和信謠、傳謠，生態(tài)環(huán)境事件轉(zhuǎn)化為社會穩(wěn)定事件的風(fēng)險持續(xù)存在。

4 對策建議

建立健全生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理體系是一項系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進、分步實施。針對上述分析的法律制度、管控體系以及技術(shù)能力等方面存在的挑戰(zhàn)和問題，著眼“十四五”和2035 年美麗中國建設(shè)目標(biāo)，從管理理念、戰(zhàn)略布局、管理制度、技術(shù)方法、工作體系等方面提出對策建議。

4.1 樹立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險法治管理理念

利用環(huán)境法典編纂的契機，積極研究提出生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理的法治理念，注重管理目標(biāo)、管理手段、資金保障和法律責(zé)任的四個統(tǒng)籌，實現(xiàn)“事前風(fēng)險防范—事中有效應(yīng)對—事后賠償修復(fù)”閉環(huán)管理，彌補現(xiàn)行法律突出生態(tài)環(huán)境應(yīng)急處置和事后法律追責(zé)的制度體系的不足，樹立風(fēng)險管理的立法理念和指導(dǎo)思想。環(huán)境法典的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理理念具體體現(xiàn)在四個方面：一是以把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位、建設(shè)美麗中國、推進生態(tài)文明建設(shè)、維護生態(tài)安全為根本遵循；二是堅持底線思維、系統(tǒng)理念、風(fēng)險防范、優(yōu)先管控的基本原則；三是在重點區(qū)域和重點領(lǐng)域，實施重點管控，防范化解重大風(fēng)險，逐步構(gòu)建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范體系；四是逐步轉(zhuǎn)變管理模式，將以質(zhì)量改善為核心逐漸過渡到以風(fēng)險可接受為導(dǎo)向和以風(fēng)險管控為核心，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險常態(tài)化管理。

在具體操作層面上，應(yīng)推動大氣、水、土壤、海洋、化學(xué)物質(zhì)、突發(fā)環(huán)境事件、環(huán)境責(zé)任等法律制度的統(tǒng)籌；打破部門壁壘，推動生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法；明確企業(yè)主體和政府監(jiān)管法律責(zé)任；理順生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任體系，推動民事、行政、刑事責(zé)任的銜接，構(gòu)建梯度追責(zé)機制，明確生態(tài)環(huán)境行政、刑事、民事責(zé)任之間的銜接關(guān)系；建立財政投入、基金、保險等政府、社會化資金投入保障機制。

4.2 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理戰(zhàn)略布局

4.2.1 總體戰(zhàn)略

以保障公眾環(huán)境健康、建設(shè)美麗中國、推進生態(tài)文明建設(shè)、維護生態(tài)安全為根本遵循，堅持底線思維、系統(tǒng)理念、風(fēng)險防范、優(yōu)先管控的基本原則，在重點區(qū)域和重點領(lǐng)域?qū)嵤﹥?yōu)先管控，防范化解重大風(fēng)險，逐步構(gòu)建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防范體系，逐步轉(zhuǎn)變管理模式，將以質(zhì)量改善為核心逐漸過渡到以風(fēng)險可接受為導(dǎo)向和以風(fēng)險管控為核心，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險常態(tài)化管理。

4.2.2 基本路徑

在常規(guī)環(huán)境污染問題尚未解決前，突發(fā)環(huán)境事件和累積性環(huán)境風(fēng)險依然突出，風(fēng)險防控與污染防治工作緊密結(jié)合，以防控突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險為重點，降低突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生頻次，初步構(gòu)建累積性生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理體系與技術(shù)方法。環(huán)境質(zhì)量基本達標(biāo)、歷史遺留的環(huán)境問題基本得到解決后，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防控重點以有毒有害物質(zhì)累積性健康和生態(tài)影響為重點，兼顧偶發(fā)的突發(fā)性環(huán)境事件[30-32]。

遵循“2025 年守底線—2035 年轉(zhuǎn)導(dǎo)向—2050 年變主線”的基本脈絡(luò)，針對各階段突出的環(huán)境風(fēng)險問題，以“源—途徑—受體”的系統(tǒng)防控為著力點，堅持全過程、多層級的環(huán)境風(fēng)險防控理念，圍繞法律建設(shè)、體制改革、機制創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)以及風(fēng)險交流等重點問題，從“熱點”區(qū)域和領(lǐng)域出發(fā)，采取分步、分區(qū)、分級的防控路線，逐步構(gòu)建生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理模式（圖1）。

圖1 國家生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理總體路線

4.3 建立生態(tài)環(huán)境風(fēng)險常態(tài)化管控體系

4.3.1 建立多風(fēng)險綜合管控制度體系

健全涵蓋隱患排查治理、風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警、事件應(yīng)急、事后調(diào)查、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)以及損害賠償?shù)耐话l(fā)環(huán)境風(fēng)險防控制度；建立以化學(xué)物質(zhì)和企業(yè)為核心的累積生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的全生命周期風(fēng)險防控制度；以環(huán)境影響評價、“三線一單”、生態(tài)環(huán)境損害賠償為抓手強化生態(tài)風(fēng)險防控；通過責(zé)任追溯與豁免機制、多元化基金保障機制、第三方治理機制等，推動歷史遺留環(huán)境風(fēng)險有效防控。

4.3.2 強化生態(tài)環(huán)境與健康管理

實施健康中國戰(zhàn)略，建立健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度，充分發(fā)揮環(huán)境健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估在生態(tài)環(huán)境管理決策中的導(dǎo)向和支撐作用。推動開展生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險識別與排查，研究繪制生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險分布地圖。開展區(qū)域生態(tài)環(huán)境與健康調(diào)查評估，指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境與健康管理地方試點。推動將環(huán)境健康風(fēng)險納入生態(tài)環(huán)境管理制度，探索突發(fā)環(huán)境事件后評估機制和公眾健康影響評估制度。

4.3.3 健全完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度體系

全面加強常規(guī)土壤環(huán)境管理與土壤污染責(zé)任追究和生態(tài)環(huán)境損害賠償之間的制度和技術(shù)銜接，將土壤生態(tài)環(huán)境損害賠償制度納入環(huán)境保護相關(guān)法律，建立兩者的銜接機制，實現(xiàn)流程緊密銜接、數(shù)據(jù)資源共享、資金統(tǒng)籌管理。進一步完善配套制度，整合污染防治資金、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金和環(huán)境公益訴訟賠償資金，建立統(tǒng)一的專門賬戶或基金，保障資金的規(guī)范使用。

4.3.4 構(gòu)建化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險評估和管理機制

建立有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險管理法規(guī)體系，落實屬地責(zé)任，構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)機制。持續(xù)開展環(huán)境風(fēng)險篩查和評估，篩選高風(fēng)險物質(zhì)，納入重點管控新污染物清單。加強新化學(xué)物質(zhì)登記管理。分類分步推進有毒有害化學(xué)物質(zhì)環(huán)境風(fēng)險評估和新污染物治理工作。對于重點管控新污染物，制定“一品一策”，開展涵蓋源頭管控、過程控制、末端治理等全生命周期的精準(zhǔn)環(huán)境風(fēng)險管控?！笆奈濉逼陂g，重點針對環(huán)境風(fēng)險已經(jīng)顯現(xiàn)或環(huán)境國際公約已經(jīng)管控的部分新污染物，開展環(huán)境風(fēng)險管控專項攻堅和示范，構(gòu)建基本制度，打通管控路徑。

4.4 加強生態(tài)環(huán)境風(fēng)險防控技術(shù)支撐

4.4.1 構(gòu)建生態(tài)環(huán)境風(fēng)險全過程技術(shù)支撐體系

加強環(huán)境基準(zhǔn)研究，制定基于態(tài)勢研判和可接受風(fēng)險的風(fēng)險防控與應(yīng)急目標(biāo)設(shè)定技術(shù)方法和“達標(biāo)”判斷標(biāo)準(zhǔn)。完善化學(xué)物質(zhì)、建設(shè)項目、企業(yè)、污染場地、流域、區(qū)域環(huán)境風(fēng)險評估技術(shù)方法體系。探索基于實時觀測和趨勢預(yù)測可能性征兆預(yù)警技術(shù)方法，以及基于特征分析和潛勢研判的規(guī)律性潛勢預(yù)警技術(shù)方法。建設(shè)面向通用與復(fù)雜場景的環(huán)境應(yīng)急技術(shù)庫，研發(fā)污染處置措施快速匹配和組織實施模塊化方案編制方法。開發(fā)涵蓋隱患排查治理、風(fēng)險評估與預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置、污染修復(fù)的環(huán)境風(fēng)險管理工具包。

4.4.2 建立健全生態(tài)環(huán)境健康風(fēng)險評估技術(shù)方法

針對危害鑒別、劑量—反應(yīng)評估、累積風(fēng)險評估、不確定性分析等關(guān)鍵基礎(chǔ)方法和環(huán)境健康基準(zhǔn)制訂、化學(xué)物質(zhì)健康風(fēng)險評估、有毒有害污染物篩選等應(yīng)用領(lǐng)域開展技術(shù)方法研究，制訂技術(shù)規(guī)范，完善健康風(fēng)險評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

4.4.3 加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境恢復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

加強對不同土地利用類型的生態(tài)風(fēng)險評估方法和配套參數(shù)的研究，制定分級分類的生態(tài)風(fēng)險篩選值，系統(tǒng)構(gòu)建綜合人體健康風(fēng)險和生態(tài)風(fēng)險的土壤環(huán)境管理模式。加快制定具體風(fēng)險管控和修復(fù)恢復(fù)技術(shù)及其效果評估等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，優(yōu)先針對重點區(qū)域、典型行業(yè)、危害突出的污染物、典型生態(tài)破壞類型以及使用頻率較高的修復(fù)恢復(fù)技術(shù)等制定標(biāo)準(zhǔn)。

4.4.4 加強新污染物治理科技攻關(guān)

加強化學(xué)物質(zhì)危害測試技術(shù)、致毒機理、人體健康影響、計算毒理學(xué)應(yīng)用等研究，提升危害識別能力。加強化學(xué)物質(zhì)非靶向和高通量監(jiān)測技術(shù)、環(huán)境排放場景與暴露預(yù)測預(yù)警、追蹤溯源等方法研究，提升風(fēng)險評估能力。加強有毒有害化學(xué)物質(zhì)替代、減排技術(shù)以及污水處理、飲用水凈化、固體廢物處置、污染土壤修復(fù)等過程中新污染物去除技術(shù)研發(fā)，提升風(fēng)險管控與污染治理能力。加強新污染物前瞻性研究，探索相關(guān)新理論和新技術(shù)等，提升國家創(chuàng)新和引領(lǐng)能力。

4.5 強化經(jīng)濟和社會治理手段助力風(fēng)險管控

4.5.1 充分利用經(jīng)濟手段防范化解風(fēng)險

完善面向綠色金融的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理頂層設(shè)計，構(gòu)建政策標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)。盡快推行企業(yè)強制環(huán)境責(zé)任保險制度，建立健全風(fēng)險排查評估和等級劃分、保費定價以及保額限定等配套技術(shù)方法體系，充分發(fā)揮其在防范環(huán)境風(fēng)險、分攤經(jīng)濟損失以及落實賠償責(zé)任等方面作用。探索建立生態(tài)環(huán)境責(zé)任基金、發(fā)行生態(tài)修復(fù)債券。以經(jīng)濟手段的誘導(dǎo)性、靈活性提升風(fēng)險規(guī)避、減輕、轉(zhuǎn)移能力。

4.5.2 加快構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險信息交流和社會共治體系

加強生態(tài)環(huán)境信息公開，建立健全涵蓋風(fēng)險基本信息、防控與管理措施等的強制性公開和自愿公開相結(jié)合的信息公開制度。強化宣教和公眾參與，形成獲取公眾對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險認知、訴求和向公眾傳輸正確環(huán)境風(fēng)險常識的雙向互動機制，加強信息挖掘分析和輿情引導(dǎo)，及時、有效對公眾迫切關(guān)注的問題做出響應(yīng)，提升公眾參與意愿和應(yīng)急狀況下的自救能力。逐步構(gòu)建涵蓋企業(yè)、政府、公眾及社會機構(gòu)等在內(nèi)的共建共治體系。

4.6 建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償業(yè)務(wù)化工作體系

4.6.1 加強生態(tài)環(huán)境損害賠償制度隊伍建設(shè)

參照中央生態(tài)環(huán)境保護督察、生態(tài)保護紅線等涉及多部門改革任務(wù)的通行做法，設(shè)立中央生態(tài)環(huán)境保護損害賠償領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，加強中央層面協(xié)調(diào)力度，加強對各地改革實踐的指導(dǎo)。鑒于地方各級生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室基本設(shè)在生態(tài)環(huán)境部門，建議爭取中央機構(gòu)編制委員會辦公室的支持，推動在生態(tài)環(huán)境部門明確專門內(nèi)設(shè)機構(gòu)，負責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的具體工作，推進生態(tài)環(huán)境損害賠償工作專業(yè)化、規(guī)范化。

4.6.2 完善縱向橫向協(xié)同工作機制

建議盡快出臺黨內(nèi)法規(guī)及其配套管理文件指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，理順生態(tài)環(huán)境賠償與責(zé)任追究、行政執(zhí)法等之間的關(guān)系。完善線索排查、磋商訴訟、執(zhí)行監(jiān)督、效果評估等損害賠償關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成業(yè)務(wù)化流程。加強考核督導(dǎo)，繼續(xù)將生態(tài)環(huán)境損害賠償工作推進情況納入污染防治攻堅戰(zhàn)考核范圍，并進一步加強與中央環(huán)保督察的聯(lián)動。

4.6.3 健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系

以設(shè)立國家重點研發(fā)計劃、組建重點實驗室等形式，加強生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)基礎(chǔ)研發(fā)，重點攻克基線確定、因果關(guān)系分析、損害量化等關(guān)鍵技術(shù)難點。繼續(xù)完善生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)體系，形成兼顧復(fù)雜與簡單案件、統(tǒng)籌環(huán)境要素與生態(tài)系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為生態(tài)環(huán)境損害賠償常態(tài)化實施提供更優(yōu)的技術(shù)支撐。建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償與鑒定評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，提升生態(tài)環(huán)境損害賠償工作技術(shù)支撐能力。