鄒 芙 都 孔 德 超

秦王掃六合實現(xiàn)天下一統(tǒng)，然而僅僅十五年時間就頃刻崩塌，被后世看作是“其興也勃焉，其亡也忽焉”的典型實例。漢以降的各朝代多以秦亡的歷史教訓為戒，極力避免國祚短暫的命運。值得注意的是，歷代先賢在對秦速亡原因作分析時，主要呈現(xiàn)嚴刑役重的“暴秦”說和“廢分封，行郡縣”的“秦制”①說兩種傾向②。但郡縣制已被歷史證明是“應(yīng)運”之制，分封制已經(jīng)不適合時代的發(fā)展需要，故“秦制”說自兩漢以后日趨式微，“暴秦”說則一直是秦亡歸因的主流。近現(xiàn)代學者亦從不同層面和角度對秦亡原因進行了深入探討，然追根溯源仍不出以上兩說，尤以“暴秦”說為主。③“暴秦”說是立足“人事”的歸因，即將秦亡的首要原因歸于秦始皇“暴政”?？陀^來說，“暴秦”只是秦亡的導火索，是社會矛盾的表象，并非導致秦速亡的根本原因。“秦制”說雖從深層次的制度層面探討了秦速亡之因，但是高適應(yīng)性效率的郡縣制取代低適應(yīng)性效率的分封制是歷史發(fā)展的必然趨勢，故“廢分封，行郡縣”不是亡秦之舉。而且，“秦制”說過分強調(diào)了分封制和郡縣制孰優(yōu)孰劣的問題，而忽略了分封制向郡縣制轉(zhuǎn)型或過渡這一緩沖過程。其實，無論是皇帝制的制度設(shè)計，還是分封制向郡縣制的過渡，皆涉及制度變遷。制度變遷決定了人類社會的演化方式，是理解歷史變遷的關(guān)鍵。因此，從制度變遷角度對秦亡原因進行再考察或許更能做出符合歷史真實與規(guī)律的客觀闡釋。

一、正式制度設(shè)計存在漏洞：皇帝制的設(shè)立與監(jiān)督制度的缺失

一個國家的運轉(zhuǎn)主要通過穩(wěn)定的制度來保障，而制度的穩(wěn)定性又不能否定制度一直處于演化和變遷之中這一事實。制度的穩(wěn)定性是相對的，而變遷性則是絕對的，只是變遷速度有漸進和突進之分，變遷主體有誘致和強制之別。制度包括正式制度、非正式制度以及制度的實施機制三個層面，制度變遷的復(fù)雜過程即是三者變遷的過程。在秦的制度變遷進程中，制度的設(shè)計和安排以及人和制度的關(guān)系是要重點考察的對象。

1.皇帝制的制度設(shè)計與秦始皇的認知局限

“大一統(tǒng)”一直是華夏民族的強烈追求，我國“大一統(tǒng)”的思想源于先秦時期，“五服”“四方”“四?！薄熬胖荨钡榷际钱敃r有關(guān)統(tǒng)一思想的反映。可以說，從政治框架的理想構(gòu)建到血緣歷史文化認同，大一統(tǒng)的思想基礎(chǔ)在先秦時期已經(jīng)奠定。隨著社會經(jīng)濟與政治的發(fā)展，戰(zhàn)國時大一統(tǒng)開始向政治實踐轉(zhuǎn)化。④秦始皇“奮六世之余烈，振長策而御宇內(nèi)”⑤，一反西周以來“天下共主”的國君制度，“去‘泰’，著‘皇’，采上古‘帝’位號，號曰‘皇帝’”⑥，建立了高度集權(quán)的皇帝制。在皇帝制下，君主具有高度的話語權(quán)和排他的自主性。顧炎武在《封建論》“郡縣論”中一針見血地指出：“郡縣之失，其專在上。”⑦認為郡縣制的弊端在于國家最高統(tǒng)治者擁有高度集中的權(quán)力，分封制的弊端在于層層分封的體制稀釋了國家最高統(tǒng)治者的權(quán)力。

皇帝制最顯著的特征是高度集權(quán)，君主獨立于法律之外，“皇帝頒行的法律人民必須嚴格遵守，而違反者亦必然招致嚴峻的刑罰”，“法律的源泉既然是皇帝的意志，便沒有任何手段可以抑制皇帝那超越法律的絕對權(quán)威。也正是在這一點上，存在著一個絕大的制度漏洞”。⑧作為國家正式制度，法律制度由人設(shè)計，而人的設(shè)計理念主要源于自身的認知結(jié)構(gòu)。而秦統(tǒng)一六國后所建立的皇帝制，則將法律的定制歸于君主一人。⑨“命為‘制’，令為‘詔’”，“今天下已定，法令出一”。⑩“一”，即指皇帝，如《泰山刻石》：“皇帝臨位，作制明法?！薄冬樞翱淌罚骸盎实圩魇迹似椒ǘ?，萬物之紀?！薄吨房淌罚骸按笫プ髦危ǘǚǘ?，顯著綱紀?！薄稌淌罚骸扒厥ヅR國，始定刑名，顯陳舊章，初平法式?！苯詮娬{(diào)法權(quán)源自皇帝。在先秦思想中，這一觀點被稱為“君生法”。而且，君主和其法定繼承人多不在法律適用范圍之內(nèi)?！妒酚洝ど叹袀鳌份d：“于是太子犯法。衛(wèi)鞅曰：‘法之不行，自上犯之?！瘜⒎ㄌ印Ｌ?，君嗣也，不可施刑。刑其傅公子虔，黥其師公孫賈?！奔磳⑻又镛D(zhuǎn)嫁到其“傅”和“師”之身。值得注意的是，“秦制在很大程度上應(yīng)該說是人為安排的秩序，是由法家思想到律令體系，最后成為由君主掌握國家機器，國家機器控制整個社會的總體性國家”。在秦始皇的認知結(jié)構(gòu)中，法家思想始終占據(jù)著重要的地位。

法家強調(diào)君權(quán)至上，將政治的最高使命和政治的源泉都歸于君主一人，提倡絕對的君主制。秦始皇個人亦尊崇法家，尤其是韓非的法家思想在秦始皇的認知結(jié)構(gòu)中占有重要地位?！肮拭髦髦畤?，無書簡之文，以法為教”，“是境內(nèi)之民，其言談?wù)弑剀売诜ā?。韓非主張“以法為教”。另外，韓非也把法家思想中的法、術(shù)、勢理論片面地加以發(fā)揮，使之走向了極端。如他所提倡的“勢”，一方面主張君主的權(quán)力不可失，“威勢者，人主之筋力也”，“威勢之可以禁暴”，即“以暴制暴”。另一方面則認為權(quán)勢只能由君主個人獨占，“權(quán)勢不可以借人，上失其一，臣以為百”。同時，還主張君主“獨斷”，如其云“能獨斷者故可以為天下主”。而且，韓非對東方文化所抱的獨裁制態(tài)度也直接影響了秦始皇對關(guān)東的統(tǒng)治態(tài)度。之后一系列的“暴秦”行為即是由于秦始皇沒有擺正“東西關(guān)系”所造成的。由此可見，韓非的法家思想對秦始皇統(tǒng)一六國后皇帝制的制度設(shè)計產(chǎn)生了重要影響。

秦始皇一方面學習韓非所主張的法、術(shù)、勢一體的君主獨斷思想，堅持專任刑罰的“唯法論”；另一方面他個人堅持“唯意志論”，“始皇為人，天性剛戾自用，起諸侯，并天下，意得欲從，以為自古莫及己”。由于制度結(jié)構(gòu)無法對其形成有效約束，“唯法論”所形成的極端法律功利主義思想和“唯意志論”所引發(fā)的“極端個人主義”實際上亦將整個帝國推到了懸崖邊緣。在某種程度上，認知結(jié)構(gòu)中的“唯法論”和“唯意志論”意識形態(tài)正是秦始皇統(tǒng)治帝國所依靠的制度供給，但是這種制度供給明顯不足，這也是導致社會運轉(zhuǎn)低效的最直接原因。

秦始皇雖為皇帝，但亦擺脫不了人的認知局限。由于人認識世界和改造世界的能力是有限的，而且中華民族首次實現(xiàn)大一統(tǒng)，在制度設(shè)計方面無現(xiàn)成經(jīng)驗可資借鑒，所以這也是秦始皇作為人在認知方面所不能逾越的歷史局限。管東貴先生即指出：“秦始皇削平諸侯國后，即致力建設(shè)國強民安的統(tǒng)一大帝國。他雖用心正當，但在行事方面卻有嚴重失算的地方，因而形成了一些潛在的不利因素?！逼鋵?，戰(zhàn)國時代的政治家即為統(tǒng)一前景提出過“大凝”的主張。所謂“兼并易能也，唯堅凝之難焉”，“逆取順守”之策更合時宜，漢初賈誼亦言“取與守不同術(shù)”。在高度集權(quán)的皇帝制下，秦始皇雖擁有較高的權(quán)力，但仍然擺脫不了人固有的認知局限，即面對新的形勢可能無法做出合理的判斷和選擇。正因為沒有妥善處理好人和制度、制度和制度之間的關(guān)系，秦在最初設(shè)立皇帝制度之時便留下了制度漏洞，即沒有設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督制度來更好地保持制度均衡。

2.監(jiān)督制度的缺失與制度均衡的失調(diào)

縱觀中國古代社會演變和發(fā)展歷程，高度集權(quán)的皇帝制在建立和發(fā)展統(tǒng)一的多民族國家中發(fā)揮著重要作用。秦覆滅后，皇帝制仍然被后世王朝所繼承，說明中央集權(quán)的制度設(shè)計是符合當時歷史需要的。我們在分析秦亡原因時，所指出的制度漏洞，不是說皇帝制的制度設(shè)計不合理或不科學，而是指整個國家制度設(shè)計和安排上所體現(xiàn)的監(jiān)督制度的缺失，即缺少約束和限制君主權(quán)力的制衡機制。雖三公之中有御史大夫一職，但其主要負責監(jiān)察百官，而非君主。由于皇帝制下缺乏約束君主權(quán)力的監(jiān)督制度，“意得欲從”的情形才會出現(xiàn)。如《史記》載秦始皇巡游到湘山祠時遇大風之事：

浮江，至湘山祠。逢大風，幾不得渡。上問博士曰：“湘君何神？”博士對曰：“聞之，堯女，舜之妻，而葬此?！庇谑鞘蓟蚀笈?，使刑徒三千人皆伐湘山樹，赭其山。

但是《岳麓秦簡》(五)中有這樣一條令文(簡56正—58正)：

廿六年四月己卯丞相臣狀、臣綰受制相(湘)山上：自吾以天下已并，親撫晦(海)內(nèi)，南至蒼梧，凌涉洞庭之水，登相(湘)山、屏山，其樹木野美，望駱翠山以南樹木□見亦美，其皆禁勿伐。臣狀、臣綰請：其禁樹木盡如禁苑樹木，而令蒼梧謹明為駱翠山以南所封刊。臣敢請。制曰：可。

《史記》記載秦始皇巡游到湘山祠是二十八年，《岳麓秦簡》(五)令文記載的時間為二十六年，也就是秦始皇統(tǒng)一六國之時。令文載對湘山樹木“皆禁勿伐”，《史記》則云“始皇大怒，使刑徒三千人皆伐湘山樹，赭其山”。令文頒布在前，秦始皇巡游在后，但二者記載卻不一致。關(guān)于秦始皇“怒伐湘山樹”的行為，有的學者從性格特征和心理特征進行了成因分析，認為此種行為是秦始皇憎惡女性掌權(quán)的結(jié)果。實際上，造成這種情形的原因可能有二：一是秦始皇擁有高度集中的權(quán)力，法律制度未對其形成必要的約束；二是漢代司馬遷在撰寫《史記》時對秦始皇有丑化傾向。但根據(jù)司馬遷著史“不虛美，不隱惡”的實錄精神，這種情形似可以排除，秦始皇個人濫用權(quán)力的可能性更大。所以，監(jiān)督制度的缺失或不完善不僅使整個國家的制度框架形成了一個“制度漏洞”，而且又引發(fā)了制度均衡的失調(diào)。

“亡秦之鑒”留給后世王朝以深刻的反思，即要在承認君主權(quán)力的前提下，對君主權(quán)力如何進行適度限制和約束，建立健全的監(jiān)督制度，防止君權(quán)過度膨脹。為此，漢代思想家即提出了一系列解決方法，如董仲舒提出“天人感應(yīng)”說來限制君權(quán)，即借助“天”來限制皇帝個人的私欲。人君為政應(yīng)“法天”，行“德政”，如不然，“國家將有失道之敗，而天乃先出災(zāi)害以譴告之，不知自省，又出怪異以警懼之，尚不知變，而傷敗乃至”。大臣也多以“天譴說”來勸諫皇帝，隨時提醒皇帝要節(jié)制個人的私欲，減少賦稅徭役，賑災(zāi)安民。同時還要遠離奸臣小人，提拔獎賞賢士忠臣?！盎侍煲姰?，以戒朕躬，是朕之不逮，吏之不稱也?！贝藶闈h宣帝預(yù)見災(zāi)異時的反省。由此可見，“天人感應(yīng)”說對限制君主行政的隨意性、改善政治、穩(wěn)定社會、緩和矛盾、發(fā)展生產(chǎn)是起著積極作用的。

除了借助“天道”，董仲舒還提出以道德因素等制約皇權(quán)，倡導“君道”。君主不僅是權(quán)力的代表，同時也應(yīng)是道德的楷模。“君人者，國之元，發(fā)言動作，萬物之樞機。樞機之發(fā)，榮辱之端也。”作為一國之君，要以身作則，以儒家倫理道德約束自己，施仁政于民。針對君主權(quán)力無限可能帶來的危害和弊端，汲取秦亡的經(jīng)驗教訓，后世的思想家又用從道說、崇圣說、納諫說等理論對封建皇權(quán)加以調(diào)節(jié)和制約，以保證君主政治的正常運行，從而提高了君主政治的彈性和安全系數(shù)。正是后世監(jiān)察制度的不斷完善，才使君權(quán)受到了一定的限制和約束，一定程度上彌補了國家制度設(shè)計的“漏洞”，保持了制度結(jié)構(gòu)的相對均衡。

皇帝制曾在中國古代社會發(fā)展和演變進程中占有舉足輕重的地位，對中華民族共同體的形成起了非常重要的促進作用。如秦在處理民族關(guān)系上，中央集權(quán)制下的屬邦制與郡道制相結(jié)合的民族管理模式極大地促進了民族之間的交流和融合，為統(tǒng)一多民族國家的建立奠定了堅實的基礎(chǔ)。秦的制度漏洞，主要指沒有相應(yīng)的監(jiān)督制度對秦始皇的行為予以規(guī)范而形成了整體制度框架中的“漏洞”，其直接結(jié)果是制度功能的缺失和制度平衡的失調(diào)。歸根結(jié)底，是沒有處理好人和制度二者之間的關(guān)系。秦始皇無法擺脫人固有的認知局限，再加上權(quán)力沒有必要的限制和約束，進而造成整個國家的制度平衡被打破，制度變遷是必然。

二、非正式制度的路徑依賴：“急政”對“制度試驗”環(huán)節(jié)的強制剝奪

從制度變遷視角考察，非正式制度的“路徑依賴”現(xiàn)象需要一段緩沖的軌道，而秦始皇的“急政”舉措則在一定程度上將其強制剝奪。路徑依賴現(xiàn)象，就是過去是如何和現(xiàn)在、將來相聯(lián)系的，即過去的制度是如何影響現(xiàn)在和未來的制度選擇的一種“慣性”作用。秦是一個中央集權(quán)制國家，而中央集權(quán)是指中央與地方的關(guān)系，是一種行政管理方式，也是一種治理制度。郡縣制是中央集權(quán)的核心，所以如何處理好郡縣制與西周以來的分封制傳統(tǒng)是帝國面臨的首要問題。

1.分封制的“路徑依賴”

秦初定天下之時，丞相王綰和廷尉李斯曾就實行分封制還是郡縣制有過激烈地討論：

丞相綰等言：“諸侯初破，燕、齊、荊地遠，不為置王，毋以填之。請立諸子，唯上幸許?！笔蓟氏缕渥h于群臣，群臣皆以為便。廷尉李斯議曰：“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內(nèi)賴陛下神靈一統(tǒng)，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術(shù)也。置諸侯不便。”

可見，以丞相王綰為首的“師古”派仍堅持西周分封制，而廷尉李斯則主張“厚今”，即全面實行郡縣制的地方行政管理模式。最后，始皇曰：“天下共苦戰(zhàn)斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復(fù)立國，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉！廷尉議是?！辟澩⑽纠钏箤嵭锌たh制的主張。之后，秦始皇在咸陽宮設(shè)酒宴，博士齊人淳于越又進言道：

臣聞殷周之王千余歲，封子弟功臣，自為枝輔。今陛下有海內(nèi)，而子弟為匹夫，卒有田常、六卿之臣，無輔拂，何以相救哉？事不師古而能長久者，非所聞也。

淳于越分析了分封制的優(yōu)勢，再次勸諫秦始皇恢復(fù)分封制，李斯則仍堅決反對，秦始皇推行郡縣制之態(tài)度堅決不變。不可否認，分封制曾在一定的歷史時期內(nèi)對維護和鞏固西周王朝的統(tǒng)治起到了積極的推動作用。但是，一項制度不會永葆較高的適應(yīng)性效率。錢穆先生曾說道：“一項好制度，若能永遠好下去，便將使政治窒息，再不需后代人類努力政治了。惟其一切制度都不會永久好下去，才使我們在政治上要繼續(xù)努力，永久改進。”所以，制度的穩(wěn)定性并不能否定制度一直處于變遷中這一歷史事實。

從一種社會秩序過渡到另一種社會秩序時，新制度的施行會面臨巨大的阻力，充滿各種不確定性，而形式上已經(jīng)被廢除或強迫退出歷史舞臺的舊制度則仍有很深的社會根基。尤其是在新政權(quán)創(chuàng)立之初，國家所實行的正式制度和非正式制度之間總是呈現(xiàn)一種“緊張”狀態(tài)。秦立國之初，“師古”派的兩次諫言即是當時作為正式制度的郡縣制和作為非正式制度的分封制之間的“緊張”關(guān)系在王朝上層的表現(xiàn)。而且，分封制的擁護者正是基于作為當下正式制度的郡縣制已經(jīng)在很大程度上偏離了傳統(tǒng)的分封制這一點而做出的判斷。

從制度變遷進程中的“路徑依賴”現(xiàn)象分析，秦亡一定程度上是由正式制度和非正式制度之間的均衡被打破所致。正式制度只有在社會認可，即與非正式制度相容的情況下，才能發(fā)揮作用。秦統(tǒng)一六國后，以郡縣制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的分封制，從秦的角度出發(fā)，分封制已經(jīng)由過去時代的正式制度轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦街贫取７址庵茝闹艹蹙d延幾百年，其烙在人們意識形態(tài)和思想觀念中的痕跡是很深刻持久的。錢穆先生即言：“封建之殘念，戰(zhàn)國之余影，尚留存于人民之腦際?！痹诜钦街贫戎?，意識形態(tài)處于核心地位，而且意識形態(tài)的力量是巨大的，更何況分封制曾經(jīng)作為一種正式制度維持社會運轉(zhuǎn)了幾百年的時間。如果意識形態(tài)的力量足夠強大，其演變?yōu)椤罢街贫取笔峭耆锌赡艿?。秦雖然實現(xiàn)了版圖上的統(tǒng)一，但原六國故地人們的意識中存留的依然是原來的舊制度?！鞍僮阒x，死而不僵”，分封制的生命力遠遠超乎我們的想象。西楚“分封制”和漢初“郡國并行制”，即是秦的非正式制度在特定的歷史條件下再次短暫成為正式制度的歷史明證。因此，要想實現(xiàn)從一種社會制度到另一種社會制度的轉(zhuǎn)型或過渡，一定要根據(jù)具體的歷史節(jié)點選擇合適的制度變遷方式。

三是以確保環(huán)北京地區(qū)水事穩(wěn)定為重點，切實做好水事矛盾糾紛預(yù)防調(diào)處工作。堅持預(yù)防為主，預(yù)防與調(diào)處相結(jié)合的工作方針，更加注重源頭控制、更加注重關(guān)口前移，完善水事矛盾糾紛排查和信息報告制度，全國邊界地區(qū)水事秩序良好。把做好北京周邊地區(qū)水事矛盾糾紛排查化解工作視為重中之重，會同海委積極行動，避免漳河上游水事矛盾糾紛升級，維護社會穩(wěn)定。

2.“急政”對“制度試驗”環(huán)節(jié)的強制剝奪

從制度變遷的整個過程看，分封制和郡縣制本來就是一個“相因”的過程?！扒厥蓟蕼缌鶉惶煜?，其政治舉措之重要者，當首推廢封建而行郡縣。然封建之廢，實不始于秦。自春秋以來，西周封建舊制，固已日在崩壞之中。封建制漸崩壞，即郡縣制漸推行，二者相因，本屬一事?！痹诜址庵婆c郡縣制前后相因的過程中，相較于其他諸國，楚與秦的關(guān)系更為密切。一方面，在春秋至戰(zhàn)國的發(fā)展中，兩國對新制度的認知多有相同之處，而且領(lǐng)先于其他諸國；另一方面，秦亡之后，楚漢之爭的實質(zhì)亦是“秦楚之爭”。楚一直是秦統(tǒng)一天下過程中一股強勁的競爭力量。需要說明的是，春秋戰(zhàn)國時期，在分封制衰落的同時，秦以及其他東方六國皆有郡縣制的萌芽，各國也都有先后置縣的記載?？梢园l(fā)現(xiàn)，郡縣制與分封制的緩沖期其實開始很早，但也只是局部的發(fā)生作用，當時人們對分封制的認同還是主流，二者的競爭遠沒有達到“量變”的過程。秦始皇統(tǒng)一六國后，國家疆域空前擴大，國家的制度安排直接面臨的是郡縣制還是分封制，或者二者兼用的選擇。值得注意的是，新舊制度的局部磨合期不能代替秦統(tǒng)一六國后的“制度試驗”階段，二者都是新舊制度轉(zhuǎn)型過程中所必不可少的階段。

秦始皇統(tǒng)一六國后，在中央對地方的管理方式上，急切地將郡縣制施諸全國，而未充分考慮以武力征服的原六國故地的制度傳統(tǒng)和人們的迫切需求?？陀^說，由分裂走向統(tǒng)一，秦始皇居功至偉，但是“打天下”和“治天下”不可同日而語，“打天下”時的制度不一定適合“治天下”。歷史證明，秦始皇在全國范圍內(nèi)推行的郡縣制是“應(yīng)運”之制，但其全面施行則需要一定的緩沖時間?？梢哉f，秦始皇的“急政”舉措強制剝奪了制度變遷進程中的“制度試驗”階段，也就是分封制和郡縣制競爭所必備的“自然選擇”周期。而由制度變遷規(guī)律可知，在路徑依賴作用下，“制度試驗”這一環(huán)節(jié)必不可少。即使人為強制改變路徑，“制度試驗”階段一般也會很快被彌補上。劉澤華和王連升先生曾對秦始皇治國所采取的政策、措施的作用進行了深入探究，他們指出那些有利于經(jīng)濟文化發(fā)展的政策和措施沒能發(fā)揮作用，成為維系秦王朝長治久安的紐帶，反而被淹沒在憤怒的聲浪中，其原因是“一種好的政策的實施不是孤立的，必須有相應(yīng)的措施、政策予以保證。如果有一些與之相反的政策或舉動，雙方不僅會有抵消作用，而且力量大的一方勢必壓倒另一方。任憑錯誤的政策和行為無限度泛濫，好的政策、措施就會黯淡無光，甚至根本失靈”。實際上，這是一種“制度沖突”現(xiàn)象的反映。究其根本，還是秦始皇“急政”之策對“制度試驗”階段的強制剝奪。當郡縣制被秦始皇“急政”之策強制提前，并且全面推行之時，其他制度與郡縣制呈現(xiàn)的是一種強烈的“沖突”狀態(tài)，整個制度結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性效率非常低，甚至是負效率。所以，要想將一項制度的適應(yīng)性效率發(fā)揮到最大，一是要總攬制度結(jié)構(gòu)全局，對整個制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部的諸要素有全面的了解，二是要把握好制度變遷進程中非正式制度路徑依賴的基本規(guī)律，找準全面推行制度的歷史節(jié)點。

從制度變遷視角看，秦的速亡是一定程度上未協(xié)調(diào)好正式制度和非正式制度的關(guān)系而造成的必然結(jié)果。非正式制度的路徑依賴性決定了其退出歷史舞臺不是一蹴而就的，而是要有一個緩沖期。從最初確立到全面推行，正式制度也需要一個循序漸進的過程，也就是緩沖期。非正式制度退出和正式制度施行所需要的緩沖期，即促使了“制度試驗”的產(chǎn)生。而且，“制度試驗”這一制度競爭的“自然選擇”也只有在這個緩沖期可以完成。秦始皇雖已武力完成了疆域的統(tǒng)一，但文化和民心上的統(tǒng)一還需一個漸進的過程，疾風暴雨的行政強制歸屬只會增加帝國大廈傾覆的危險系數(shù)。而且，剛從統(tǒng)一戰(zhàn)爭中解放出來的社會和人們，迫切需要一段時間休養(yǎng)生息，恢復(fù)元氣。而秦始皇的“急政”不僅讓整個社會沒有喘息之機，還強制剝奪了新舊制度轉(zhuǎn)換的緩沖期。所謂“急則切，切則嚴，嚴則酷，酷則暴，暴則亡”，秦始皇晚年的“暴政”一定程度上是由其最初以行政強制手段施行“急政”所引起的，但歸根結(jié)底都是由于皇帝制下君權(quán)沒有監(jiān)督制度的約束而產(chǎn)生的。

從分封制完全退出歷史舞臺到郡縣制的全面實施需要一個緩沖期，這個緩沖期可看作“制度試驗”階段，即兩種制度之間自然的優(yōu)勝劣汰進程。此時，傳統(tǒng)的分封制則以非正式制度的形式繼續(xù)存在于人們的意識形態(tài)之中，而一旦有機會，這些暫時被封存的非正式制度依然會以新的形式復(fù)活，繼續(xù)參與社會制度的建構(gòu)和設(shè)計。傳統(tǒng)分封制下的路徑依賴表面上是一種“慣性”，本質(zhì)是過去的歷史經(jīng)驗施加給現(xiàn)在的制度選擇的約束。秦覆亡之后，“楚”政權(quán)所實行的“分封制”以及漢初的“郡國并行制”就完全是傳統(tǒng)分封制在新時期的復(fù)活。實際上，“楚”政權(quán)所實行的“分封制”以及漢初的“郡國并行制”都是一種“制度試驗”，是新舊制度轉(zhuǎn)型或新舊秩序過渡的緩沖階段。由此可見，路徑依賴的慣性力量是強大的，過去分封制的歷史經(jīng)驗施加給現(xiàn)在制度選擇的約束是很強的。另外，我們同時也應(yīng)認識到一條有適應(yīng)性效率的路徑能使在不確定性條件下的選擇最大化，能為人們嘗試使用不同的行事方式留出空間，能幫助形成一個有效率的回饋機制，以鑒別出那些相對無效率的選擇并淘汰之。在“制度試驗”階段，郡縣制和分封制的適應(yīng)性效率會完全展現(xiàn)，而最終適應(yīng)性效率高的存活下來，適應(yīng)性效率低的則被淘汰。所以，“制度試驗”亦遵循“物競天擇，適者生存”的自然法則。

三、實施機制的失效：制度成本不斷增加

實施機制是制度不可或缺的組成部分和構(gòu)成要件。國家整體制度運行的效率一方面取決于制度設(shè)計和安排的合理性，另一方面取決于制度實施機制的有效性。秦王朝本身存在的“制度漏洞”，一步步打破了制度的均衡狀態(tài)，后又導致了制度實施機制的無效。而制度的效率與制度成本密切相關(guān)，效率高則成本低，效率低則成本高。秦王朝制度實施機制的失效，導致了國家制度運行效率的低下，國家制度成本因此大幅增加。一個社會的運行是有制度成本的，而制度成本主要包括制度變革過程中的設(shè)計、組織等成本和制度運行過程中的維持、實施等費用。制度變遷的原因之一就是降低制度成本，提高制度效率。所以，制度變遷可以理解為一種收益更高的制度對另一種收益較低的制度的替代過程。

相對于原秦國故地，統(tǒng)一帝國的疆域大幅擴展，制度的運行成本也就相應(yīng)地增加。秦始皇在統(tǒng)一六國后，未充分認識到制度的地域性差異和制度設(shè)計時所遵循的“制度成本最小化原則”，急切地將各項制度施諸于原六國故地，引發(fā)了一系列沖突和矛盾。有些制度的實施是沒有問題的，關(guān)鍵是制度實施機制的有效性出了問題，制度運行的成本大幅增加。對一個國家來說，制度成本主要包括維持制度運行所需的人力、物力、財力等。秦始皇完成統(tǒng)一大業(yè)后，未給新舊制度的轉(zhuǎn)型或過渡留下緩沖的時間，仍然大興兵戈、徭役等，《淮南子》記載到：

秦皇挾錄圖，見其傳曰：“亡秦者，胡也?！币虬l(fā)卒五十萬，使蒙公、楊翁子將，筑修城，西屬流沙，北擊遼水，東結(jié)朝鮮，中國內(nèi)郡挽車而餉之。又利越之犀角、象齒、翡翠、珠璣，乃使尉屠睢發(fā)卒五十萬。

使監(jiān)祿無以轉(zhuǎn)餉，又以卒鑿渠而通糧道，以與越人戰(zhàn)，殺西嘔君譯吁宋。而越人皆入?yún)脖≈?，與禽獸處，莫肯為秦虜。相置桀駿以為將，而夜攻秦人，大破之，殺尉屠睢，伏尸流血數(shù)十萬。乃發(fā)適戍以備之。

北擊匈奴，南平百越，興師動眾，發(fā)徭戍邊，耗費巨大。參照蘇秦和張儀之說，“計秦及山東六國，戎卒尚存五百余萬，推民口數(shù)，尚當千余萬。及秦兼諸侯，置三十六郡，其所殺傷，三分居二；猶以余力，行參夷之刑，收大半之賦，北筑長城四十余萬，南戍五嶺五十余萬，阿房、驪山七十余萬，十余年間，百姓死沒，相踵于路”。范文瀾先生曾指出，秦時全中國人口約二千萬左右，被征發(fā)造宮室墳?zāi)构惨话傥迨f人，守五嶺五十萬人，蒙恬所率防匈奴兵三十萬人，筑長城假定五十萬人，再加其他雜役，總數(shù)不下三百萬人，占總?cè)丝诎俜种濉？梢姡媸丝谡既珖側(cè)丝诘谋戎厥欠浅８叩?。以戍邊為例，其制度成本明顯較之前高。春秋戰(zhàn)國時的諸侯國，國土面積較小，很多都是“百里侯國”，路途較近，戍守服役3日，加上來回時間，最多1個星期便可以完成。百姓尚能承受。然而秦統(tǒng)一全國以后，統(tǒng)治者不顧領(lǐng)土面積的空前擴大，邊境距離已不是過去諸侯國時的概念，農(nóng)民為了戍邊3日往往要奔波千里?？梢缘弥?，在國家疆域不斷擴大的背景下，秦的制度和制度實施機制等均未隨形勢的改變而進行適當調(diào)整，而由僵化的制度和實施機制帶來的必然是制度成本的大幅增加。

值得注意的是，供應(yīng)幾百萬人的糧食也需要大批的勞動力，這又在一定程度上加大了制度運行的成本。統(tǒng)一天下后秦始皇憑戰(zhàn)勝之威，不聽李斯的勸諫而北擊匈奴，糧食的成本問題即在很大程度上拖垮了帝國。《史記》記載如下：

昔秦皇帝任戰(zhàn)勝之威，蠶食天下，并吞戰(zhàn)國，海內(nèi)為一，功齊三代。務(wù)勝不休，欲攻匈奴，李斯諫曰：“不可。夫匈奴無城郭之居，委積之守，遷徙鳥舉，難得而制也。輕兵深入，糧食必絕；踵糧以行，重不及事。得其地不足以為利也，遇其民不可役而守也。勝必殺之，非民父母也。靡敝中國，快心匈奴，非長策也?！鼻鼗实鄄宦牐焓姑商駥⒈ズ?，辟地千里，以河為境。

又使天下蜚芻挽粟，起于黃、腄、瑯邪負海之郡，轉(zhuǎn)輸北河，率三十鐘而致一石。男子疾耕不足于糧餉，女子紡績不足于帷幕。百姓靡敝，孤寡老弱不能相養(yǎng)，道路死者相望，蓋天下始畔秦也?！?/p>

從商鞅變法到統(tǒng)一六國，秦“農(nóng)戰(zhàn)一體”制度的實施機制是高效的，但這并不代表此項制度會永葆活力。制度設(shè)計之時留下的“制度漏洞”以及人的認知局限性，使秦始皇完全剎不住高速運行的戰(zhàn)車。管仲云：“一戰(zhàn)之費，累代之功盡?！本S持戰(zhàn)爭所需要的巨大開支，大多還是落到了平民百姓的頭上，“戍漕轉(zhuǎn)作”的徭役更加繁重，“又加月為更卒，已，復(fù)為正一歲，屯戍一歲，力役三十倍于古；田租口賦，鹽鐵之利，二十倍于古”。以至于秦末“關(guān)東群盜并起”，馮去疾、李斯等大臣向秦二世胡亥進諫：“盜多，皆以戍漕轉(zhuǎn)作事苦，賦稅大也?！薄皣m大，好戰(zhàn)必亡”，國家岌岌可危。

初并天下，秦始皇“內(nèi)興功作，外攘夷狄，收泰半之賦，發(fā)閭左之戍”。忽視制度變遷規(guī)律的內(nèi)外急政，造成了制度實施機制的失效，進而導致“男子力耕不足糧餉，女子紡績不足衣服。竭天下之資財以奉其政，猶未足以淡其欲也。海內(nèi)愁怨，遂用潰畔”。國家制度運行成本的大幅增加直接加重了人民的苦難，社會矛盾不斷激化。

秦王朝雖通過中央集權(quán)制和郡縣制等實現(xiàn)了中央對地方的直接管理，但其官吏制度的運行成本也是較高的，如《里耶秦簡(二)》簡9-633所載“遷陵吏志”云：

據(jù)上可知，遷陵縣官吏總編制為103人，其中令史28人(徭使10人，在崗18人)，官嗇夫10人(缺編2人，徭使3人，在崗5人)，校長6人(缺編4人，在崗2人)，官佐53人(缺編7人，徭使22人，在崗24人)，牢監(jiān)1人(在崗1人)，長吏3人(缺編2人，在崗1人)，合計缺編15人，徭使35人，在崗51人。

以上為秦代遷陵縣之官吏總編制，那么漢代的官吏總編制情況如何呢？尹灣漢簡《東海郡吏員簿》(YM6D2)詳細記載了漢代東?？たぜ壖案骺h、邑、侯國，以及鹽官、鐵官所社的吏員及長吏之俸祿，其中海西縣和下邳縣是其中所載西漢中后期最大的兩個縣，二者吏員總編制均為107人：

海西吏員百七人：令一人，秩千石；丞一人，秩四百石；尉二人，秩四百石；官有秩一人；鄉(xiāng)有秩四人；令史四人；獄史三人；官嗇夫三人；鄉(xiāng)嗇夫十人；游徼四人；牢監(jiān)一人；尉史三人；官佐七人；鄉(xiāng)佐九人；亭長五十四人。凡百七人。

遷陵縣在秦始皇三十五年只是一個小縣，但《里耶秦簡(一)》簡8-1137卻載“吏凡百四人，缺卅五人。今見五十人”。西漢中后期東?？さ暮Ｎ骺h和下邳縣均是千石長官的“大縣”，二縣總戶數(shù)皆在1萬戶以上，而吏員總數(shù)不過107人?？梢姡卮诠倮糁贫确矫娴倪\行和管理成本是遠遠超過西漢中后期的。而且，即使在“戶少官多”的情況下，官吏還存在不夠用的情況。如《里耶秦簡(一)》簡8-197載：“卅四年正月丁卯朔辛未，遷陵守丞巸敢言之：遷陵黔首佐均史佐日有泰(大)抵已備歸，居吏柀(徭)使及前后書，至今未得其代，居吏少，不足以給事吏。謁報，署主吏發(fā)。敢言之?！鼻卮倮糁贫冗\行的高成本由此可見，此時國家制度的適應(yīng)性效率非常低，甚至是負的。國家機器瞬間超負荷運轉(zhuǎn)，民眾怨聲載道，政權(quán)危如累卵。

制度變遷的加速或推遲和制度變遷的成本與收益對比有著直接關(guān)系，制度變遷的預(yù)期收益大于成本越多，制度變遷的推動力量就越強，越有利于制度變遷。所以，當制度成本值高到一定的程度，人們即會以他們認為預(yù)期收益值更大的制度設(shè)計來取代之。秦以武力統(tǒng)一六國之后，社會民眾亟須緩和的休養(yǎng)生息政策來恢復(fù)社會元氣。但是統(tǒng)治者繼續(xù)執(zhí)行戰(zhàn)時政策的行為，直接導致了社會制度運行成本的不斷增加，民眾的負擔無疑是越來越沉重的。也就是說，此時社會制度的實施機制存在嚴重問題，制度變遷勢在必行。秦末漢初郡縣制、西楚“分封制”和郡國并行制即是制度變遷進程中新制度代替舊制度所必經(jīng)的競爭、緩沖期。尤其是首次實現(xiàn)了大一統(tǒng)的國家首次將新制度推行到全國，這一過程出現(xiàn)反復(fù)的可能性更大，而這種反復(fù)并不是一種無意義的重復(fù)，而是歷史對制度有效性的一種檢驗、試驗，從而最終選出符合時代的制度模型。

四、結(jié)語

制度變遷以制度、制度的適應(yīng)性效率、制度均衡狀態(tài)為考察對象，抓住了影響國家整體運行績效的根本。制度變遷立足于秦速亡這一客觀歷史事實，從制度的動態(tài)效率和靜態(tài)效率、制度非均衡、制度供給、制度結(jié)構(gòu)、路徑依賴等方面來考察秦的速亡，為深入認識秦亡問題提供了極為有意義的方法論指導。制度變遷是歷史變遷進程中的必然現(xiàn)象，新制度從誕生到步入正軌，面對重重阻力，需經(jīng)受歷史的各種考驗，經(jīng)后繼者不斷鞏固、完善的新制度與時代步伐契合得更緊密，其進步性也是顯而易見的。需要說明的是，由于年代久遠、資料缺乏，加之跨學科研究所存在的困難，我們對秦速亡原因的考察仍處于探索階段，許多問題尚需進一步挖掘和深化。從學術(shù)研究思路上看，制度變遷是研究秦漢歷史的重要切入點之一，近年來，其方法論意義日漸突出，特別是數(shù)量眾多的第一手秦漢簡帛材料的“重見天日”，對史料較少的秦史研究提供了重要契機。有鑒于此，在今后的工作中，尚有必要對秦亡原因及相關(guān)問題展開進一步的專題性研究，如從制度變遷視角對楚漢爭霸時期的“分封制”、漢初“郡國并行制”的“制度試驗”環(huán)節(jié)做更全面細致的考察等。本文從制度變遷視角來考察秦速亡原因，在一定程度上能使我們跳出固有的思維模式，進而可以用全新的視角來觀照秦速亡這一歷史環(huán)節(jié)。

注釋

①需要說明的是，為行文方便，我們所討論的“秦制說”中的“秦制”專指“廢分封，行郡縣”這一史實。②可參王利器：《新語校注》，中華書局，2012年，第71頁；賈誼：《新書校注》，閻振益、鐘夏校注，中華書局，2000年，第14頁；班固：《漢書》，中華書局，2013年，第393—394、2296、2332、2510—2511頁；吳兢：《貞觀政要譯注》，裴汝誠等譯注，上海古籍出版社，2016年，第436頁；柳宗元：《柳河東集》，上海古籍出版社，2008年，第45—46頁；司馬光：《司馬光集》，李文澤、霞紹暉校點，四川大學出版社，2010年，第1473頁；朱杰人等主編，戴揚本、曾抗美校點：《朱子全書》(修訂本)第24冊《晦庵先生朱文公文集》卷七十二《古史余論》，上海古籍出版社、安徽教育出版社，2010年，第3503—3504頁；等等。③可參范文瀾：《中國通史》第2冊，人民出版社，1978年，第35頁；林劍鳴：《秦漢史》，上海人民出版社，1989年，第219—222頁；張傳璽：《秦漢問題研究》(增訂本)，北京大學出版社，1995年，第341頁；田昌五、安作璋主編：《秦漢史》(修訂本)，人民出版社，2008年，第63—71頁；林劍鳴：《秦史稿》，中國人民大學出版社，2009年，第358頁；錢穆：《秦漢史》，三聯(lián)書店，2012年，第32—42頁；呂思勉：《呂思勉全集》第4冊，上海古籍出版社，2016年，第11—14頁；王子今：《秦漢史：帝國的成立》，中信出版社，2017年，第45—66頁；勞幹：《秦的統(tǒng)一與其覆亡》，“中研院”《歷史語言研究所集刊》第48本第2分，1977年，第289—308頁；劉仲一：《法家思想與秦朝的速亡》，《求是學刊》1998年第3期；何茲全：《秦的虐政》，《何茲全文集》第5卷，中華書局，2006年，第2196—2200頁；等等。④卜憲群：《談我國歷史上的“大一統(tǒng)”思想與國家治理》，《中國史研究》2018年第2期。⑤賈誼：《新書校注》，閻振益、鐘夏校注，中華書局，2000年，第2頁。⑥司馬遷：《史記》，中華書局，2014年，第304、2711—2712、328—329、318、307、307、325、3578—3579、343頁。⑦顧炎武：《亭林詩文集》，華東師范大學古籍研究所整理：《顧炎武全集》第21冊，上海古籍出版社，2011年，第57頁。⑧宮崎市定著，礪波護編：《宮崎市定人物論》，林千早譯，浙江人民出版社，2018年，第15頁。⑨可參栗勁、孔慶明主編：《中國法律思想史》，黑龍江人民出版社，1983年，第104—108、106頁。⑩司馬遷：《史記》，中華書局，2014年，第304、325頁。司馬遷：《史記》，中華書局，2014年，第312、314、319、333頁?？蓞⒖蠢钊魰煟骸毒脮绱髢x：漢代儒學政制研究》，商務(wù)印書館，2018年，第37頁。李若暉：《郡縣制時代——由權(quán)力建構(gòu)與社會控制論秦至清的社會性質(zhì)》，《文史哲》2011年第1期?？蓞m崎市定著，礪波護編：《宮崎市定人物論》，林千早譯，第10頁；宮崎市定著，礪波護編：《東洋的古代：從都市國家到秦漢帝國》，馬云超等譯，中信出版社，2018年，第33頁?？蓞⒖赐踝咏瘢骸墩撆c史論：秦政治人物關(guān)于“史”的對話》，《史學史研究》2020年第4期。王先慎：《韓非子集解》，鐘哲點校，中華書局，2013年，第494、514、504、258、348頁。錢穆：《秦漢史》，三聯(lián)書店，2012年，第11—13、30、13頁。王大華：《崛起與衰落——古代關(guān)中的歷史變遷》，陜西人民出版社，1987年，第108—116頁?？蓞⒖赐踅B東：《論史學對秦始皇及秦朝政治的影響》，《北京大學學報》2001年增刊。管東貴：《從宗法封建制到皇帝郡縣制的演變：以血緣解紐為脈絡(luò)》，中華書局，2010年，第177頁。可參看王子今：《王霸之道——禮法并重的政治制度》，江蘇人民出版社，2017年，第59—60頁。王先謙：《荀子集解》，沈嘯寰、王星賢點校，中華書局，2013年，第342頁。可參看孫家洲：《漢人“土崩瓦解”論秦亡的內(nèi)涵解析》，《貴州社會科學》2021年第2期。陳松長主編：《岳麓書院藏秦簡(五)》，上海辭書出版社，2017年，第57—58頁。王紹東：《湘水女神與巴山寡婦——對〈史記〉中與秦始皇有關(guān)的兩位女性的史料解讀》，《秦文化論叢》第10輯，三秦出版社，2003年，第468—475頁。班固：《漢書》，中華書局，2013年，第2498、268、1137、1126、1126頁。還可參看王紹東：《秦朝興亡的文化探討》，內(nèi)蒙古大學出版社，2004年，第316—317頁。王紹東：《秦朝興亡的文化探討》，內(nèi)蒙古大學出版社，2004年，第319頁。錢穆：《中國歷代政治得失》，三聯(lián)書店，2019年，第35頁。關(guān)于秦、楚在制度上的共同認識，可參看卜憲群：《秦制、楚制與漢制》，《中國史研究》1995年第1期；又見卜憲群：《秦漢官僚制度》，社會科學文獻出版社，2002年，第81—82頁。關(guān)于秦、楚兩國置縣情況，可參看唐進、鄭川水主編：《中國國家機構(gòu)史》，遼寧人民出版社，1993年，第37頁；張正明：《楚史》，中國人民大學出版社，2010年，第54頁。劉澤華、王連升：《論秦始皇的是非功過》，《歷史研究》1979年第2期。通常認為漢朝并用了西周的封建制和秦朝的郡縣制，但仔細分析不難發(fā)現(xiàn)，漢朝的封建制與西周的封建制在本質(zhì)上大相徑庭。西周封建制給予同姓諸侯的是一個城邦國家，而漢朝給予同姓子弟的，齊國也好，吳國也好，可以說是一個帝國。齊國有七十余城，吳國有五十三城，從封國的國土面積來看，都可以與一個堂堂的帝國相侔。事實上，這些諸侯王的封國內(nèi)部推行的卻是郡縣制，諸侯王無法將封國內(nèi)的土地再次分封給本支的同姓子弟，因此形成不了雙重或多重的主從關(guān)系，存在的只是諸侯王與中央政府之間單一的封建從屬關(guān)系。詳參宮崎市定：《東洋的樸素主義民族與文明主義社會》，張學鋒譯，上海古籍出版社，2018年，第43頁。孫家洲先生指出，楚漢“復(fù)封建”，不是開歷史的倒車，恰恰是順乎時勢、合乎民心的產(chǎn)物，詳參孫家洲：《楚漢“復(fù)封建”述論》，《貴州社會科學》1990年第6期。何寧撰：《淮南子集釋》，中華書局，1998年，第1288—1290頁。徐宗元輯：《帝王世紀輯存》，中華書局，1964年，第120頁。關(guān)于秦時人口總數(shù)，學界有不同說法，可參看高凱：《秦代人口比例與人口下降問題——以刑徒墓的發(fā)現(xiàn)為例》，《文史哲》2007年第5期。今從目前學界主流說法。范文瀾：《中國通史簡編》，人民出版社，1964年，第18頁。陳天林：《從秦國興亡看商鞅變法速效根源》，《思想戰(zhàn)線》2017年第4期。可參看于豪亮、李均明：《秦簡所反映的軍事制度》，中華書局編輯部編：《云夢秦簡研究》，中華書局，1981年，第157頁。黎翔鳳撰，梁運華整理：《管子校注》，中華書局，2004年，第535頁。李零譯注：《司馬法譯注》，河北人民出版社，1992年，第3頁。陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋》第2卷，武漢大學出版社，2018年，第167—168頁。官吏實際總數(shù)為101，與簡文記載總數(shù)稍有出入，葉山先生指出，“在今日所存的這張表中，至少在上面有一排或是兩排的數(shù)字喪失”。葉山：《解讀里耶秦簡——秦代地方行政制度》，《簡帛》第8輯，上海古籍出版社，2013年，第119頁。張顯成、周群麗：《尹灣漢墓簡牘校理》，天津古籍出版社，2011年，第8頁?！独镆睾?一)》8-1519載：“遷陵卅五年豤(墾)田輿五十二頃九十五畝，稅田四頃□□(Ⅰ)戶百五十二，租六百七十七石。(率)之，畝一石五。(Ⅱ)”陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋》第1卷，武漢大學出版社，2012年，第345頁?！独镆睾啞泛?-633記載吏員總數(shù)為103人，此處記載為104人。單印飛先生認為這一人之差或許是時間不同而吏員設(shè)置略有變動的結(jié)果。單印飛：《略論秦代遷陵縣吏員設(shè)置》，《簡帛》第11輯，上海古籍出版社，2015年，第89—100頁。陳偉主編：《里耶秦簡牘校釋》第1卷，武漢大學出版社，2018年，第282、108—109頁。關(guān)于此點，還可參看劉三解：《秦磚：大秦帝國興亡啟示錄》，北京聯(lián)合出版公司，2020年，第657—661頁。