吳光蕓，周芷馨

(南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌 330031)

改革開放40多年來，我國逐步構(gòu)建了由憲法、民事法律法規(guī)、刑事法律法規(guī)、行政法律法規(guī)、訴訟法律法規(guī)以及國際公約組成的未成年人保護(hù)的法律體系，未成年人的生存權(quán)、受教育權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利得到了有效保障[1]。然而，新問題、新情況不斷涌現(xiàn)，未成年人保護(hù)政策有待結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)一步完善。2018年以來，全國人大代表提出相關(guān)建議11件、議案16件，政協(xié)委員提出相關(guān)提案5件。2019年10月，全國人大審議《未成年人保護(hù)法(修訂草案)》《預(yù)防未成年人犯罪法(修訂草案)》等，草案著重解決校園安全、未成年人遭受性侵害以及沉迷互聯(lián)網(wǎng)等問題，這不禁引起人們對未成年人進(jìn)一步進(jìn)行立法保護(hù)的思考。2020年10月，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》通過。2021年4月，教育部發(fā)布關(guān)于《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定(征求意見稿)》公開征求意見的公告，回應(yīng)社會關(guān)切，細(xì)化法律責(zé)任，更好地關(guān)愛和保護(hù)未成年人權(quán)益。

未成年人是社會中處于弱勢地位的特殊群體。關(guān)注未成年階段的立法政策，解讀其背后的變遷規(guī)律與演進(jìn)邏輯，可以更好地適應(yīng)未成年人保護(hù)工作的現(xiàn)實(shí)需求，同時有助于推進(jìn)國家法治化進(jìn)程和社會主義法治國家建設(shè)。那么，中國未成年人保護(hù)政策的變遷緣何產(chǎn)生？政策變遷的驅(qū)動邏輯和動力機(jī)制是什么？間斷-平衡理論作為西方政策過程理論的“舶來品”，糅合了長期漸進(jìn)平衡與短期間斷突變的特點(diǎn)，能為研究中國未成年人保護(hù)政策變遷提供政策理論基礎(chǔ)。為此，本文基于間斷-平衡理論追溯改革開放以來中國未成年人保護(hù)政策的變遷歷程，解析未成年人保護(hù)政策變遷的規(guī)律趨勢及動力機(jī)制，以期擺脫政策困境，實(shí)現(xiàn)未成年人保護(hù)政策新的政策愿景。

一、間斷-平衡理論：一個分析政策變遷的框架

(一)間斷-平衡理論研究綜述

間斷-平衡理論(Punctuated-equilibrium Theory)源于艾爾德奇(Eldich)和古爾德(Gourd)等人的生物進(jìn)化突變理論。弗蘭克·鮑姆加特納(Frank Baumgartner)和布萊恩·瓊斯(Brian Jones)開拓性地用其描述美國的政治政策過程，以案例分析的方式揭示了為什么穩(wěn)定的政治安排和政策連續(xù)可能會被突然出現(xiàn)的不穩(wěn)定性政策變化所破壞[2]，將政策制定的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到更普遍的注意力選擇上[3]。間斷-平衡理論已被眾多國外學(xué)者用來研究政策制定和政策變遷模式：拉金德拉·辛格(Rajendra Singh)借助間斷-均衡理論研究了1988—2008年格魯吉亞最大公共衛(wèi)生區(qū)農(nóng)村遠(yuǎn)程保健創(chuàng)新的可持續(xù)過程[4]；西蒙·黑格爾(Simon Hegelich)以美國核能政策為例，展示了在一個特定的政策子系統(tǒng)中，預(yù)算的決定性變化如何與國會和總統(tǒng)的關(guān)注聯(lián)系起來，進(jìn)而證明注意力對最終的政策結(jié)果有重要的影響[5]；卡拉·弗林英(Carla M Flink)利用得克薩斯州數(shù)百個學(xué)區(qū)近二十年的預(yù)算、人員和績效等數(shù)據(jù)組成的數(shù)據(jù)集，檢驗(yàn)了政策反饋和內(nèi)生組織變化作為預(yù)算變化的催化劑效應(yīng)，充實(shí)了間斷-平衡理論的實(shí)證研究[6]；威爾·詹寧斯(Will Jennings)探討了1960—2010年犯罪引發(fā)的道德恐慌如何助推該議題在英國政策議程中的變化，形成英國刑事司法政策的間斷平衡變遷[7]。此外，該理論在環(huán)境政策[8]、法律政策層面[9]等也顯現(xiàn)出較強(qiáng)的解釋力。

國內(nèi)學(xué)者對間斷-平衡理論的研究聚焦于理論的介紹、模型的解釋修正與運(yùn)用：於莉認(rèn)為漸進(jìn)預(yù)算理論難以解釋預(yù)算過程，可借用間斷-平衡理論進(jìn)行論述[10]；楊濤介紹了間斷-平衡模型的理論基礎(chǔ)、解釋過程并提出了它對我國政策變遷研究的啟示[11]；孫歡借鑒霍爾的“政策范式”概念，基于中國背景對間斷-平衡分析框架作出修正后研究了我國人口生育政策的間斷式平衡規(guī)律[12]；劉開君將間斷-平衡分析框架的適用條件擴(kuò)大為穩(wěn)定的政治制度結(jié)構(gòu)，并用于研究科研政策的變遷[13]；李金龍、王英偉認(rèn)為西方子系統(tǒng)政治與宏觀政治互動型的運(yùn)作模式不適用于中國，中國政策運(yùn)行機(jī)制是官方權(quán)威決策系統(tǒng)主導(dǎo)和非官方?jīng)Q策系統(tǒng)參與相結(jié)合，將間斷-平衡分析框架修正可應(yīng)用于解釋我國戶籍政策的變遷規(guī)律[14]。黃新華通過研究食品安全監(jiān)管政策的非線性變遷，驗(yàn)證了間斷-平衡分析框架在中國情境下的適用性，并從決策系統(tǒng)、外部力量、社會輿論、觸發(fā)因素四個方面進(jìn)行了本土化修正[15]。文宏、謝明、連宏萍、龍立軍等學(xué)者將間斷-平衡理論運(yùn)用到蘭州出租車政策[16]、扶貧政策[17]、土地增減掛鉤政策[18]以及少數(shù)民族教育政策[19]等領(lǐng)域?？梢?，間斷-平衡理論在多個政策領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用和研究，對我國的政策過程與變遷分析具有較強(qiáng)的解釋力，但國內(nèi)部分學(xué)者對該分析框架的修正仍存在應(yīng)用局限性。

國內(nèi)對未成年保護(hù)政策研究主要圍繞司法保護(hù)、特殊保護(hù)等方面展開。諸多學(xué)者認(rèn)為我國未成年人保護(hù)政策還存在亟待解決的問題：未成年人社區(qū)矯正不規(guī)范[20]、監(jiān)護(hù)制度的國家干預(yù)不足[21]等。針對未成年人保護(hù)政策存在的問題，陸士楨提出建立兒童福利制度[22]。尹泠然認(rèn)為歐洲涉罪未成年人參與訴訟的刑事法庭政策有助于保障涉罪未成年人在訴訟中更好地獲得理解與表達(dá)意見[23]。自正法認(rèn)為未成年人社區(qū)矯正有必要設(shè)立遞進(jìn)式懲罰性措施[24]。然而，學(xué)術(shù)界對未成年保護(hù)政策變遷的研究比較匱乏，且研究文獻(xiàn)以描述性或簡單歸納為主，缺乏公共政策視角的理論探討。研究未成年人保護(hù)問題還應(yīng)對未成年人保護(hù)政策變遷的規(guī)律趨勢及動力機(jī)制進(jìn)行探討，以更好地豐富和完善未成年人保護(hù)政策。

(二)間斷-平衡分析框架

鮑姆加特納和瓊斯的研究路徑趨勢是由“特定”至“普遍”：從一個國家的一些案例到其他國家的更多案例，發(fā)現(xiàn)有限理性決策(Limited rational decision-making)、注意力瓶頸(Attention bottleneck)、政策壟斷(Policy monopoly)、政策圖景(policy image)和政策場域(Policy field)等概念應(yīng)該適用于所有政治制度。間斷-平衡理論致力于解釋這樣一個現(xiàn)象：政治過程受一種穩(wěn)定和漸進(jìn)主義邏輯所驅(qū)動，但偶爾也會出現(xiàn)不同于過去的重大變遷[25]。其對具體和一般的關(guān)注產(chǎn)生了經(jīng)驗(yàn)主義問題，即為什么特定政治制度的決策者、機(jī)構(gòu)和場所會促使特定問題和解決方案得到解決，而其他問題和解決方案則被忽視；或者使用其來識別類似的總體模式——停滯、穩(wěn)定和連續(xù)性的整合，而這些模式在許多系統(tǒng)中被創(chuàng)新、變化和不穩(wěn)定打斷[6]。間斷-平衡理論分析框架將政策過程置于特定制度與有限理性決策的雙重基礎(chǔ)上來研究問題界定和議程設(shè)置(圖1(1)作者依據(jù)保羅·薩巴蒂爾《政策過程理論》(彭宗超、鐘開斌譯，三聯(lián)書店2004年版)和詹姆斯·特魯、布萊恩·瓊斯、弗蘭克·鮑姆加特納《美國政策制定中的變遷和穩(wěn)定性》(曹堂哲等譯，北京大學(xué)出版社2011年版) 以及楊濤《間斷-平衡模型:長期政策變遷的非線性解釋》(《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第2期)等繪制。)。

圖1 間斷-平衡理論的分析框架

1.“注意力瓶頸”與有限理性決策。在有限的時間內(nèi)，決策者的認(rèn)知力和注意力存在一定的限度，即“注意力瓶頸”。面對全部的公共問題，受“注意力瓶頸”限制的政策決策者以及決策制定系統(tǒng)總是選擇性地注意一部分問題而忽略了其他的問題：一方面，政策制定者、決策系統(tǒng)的注意力分配將促使一些公共問題進(jìn)入政策議定場所，并形成解決方案，進(jìn)而通過制度性的路徑上升為公共政策[26]；另一方面，政策制定者只基于所選擇的部分信息進(jìn)行思考，且通常不會預(yù)見到自己的決策對于整個系統(tǒng)的影響，甚至有可能選擇性地忽略這種影響。因此，政策制定者、決策系統(tǒng)的決策隨著注意力的轉(zhuǎn)移發(fā)生變化，政策決策者以及決策制定系統(tǒng)只能在有限理性內(nèi)進(jìn)行抉擇，被視作有限理性決策方式[27]。

2.政策圖景、政策場域與政策壟斷。政策圖景包括政策的政策信仰(Policy beliefs)、價(jià)值觀以及公眾的感情傾向等，是經(jīng)驗(yàn)信息和感情要求的混合物，分為正面政策圖景和負(fù)面政策圖景。政策場域即政策議定場所，其中的機(jī)構(gòu)和團(tuán)體組成了開放或壟斷的子系統(tǒng)政治。政策壟斷是由最重要的政策行動者組成集中的、封閉的體系，如美國民用核能政策中的利益集團(tuán)、國會和政府組成了政策壟斷“鐵三角”(Iron Triangle)。正面的政策圖景通常引發(fā)子系統(tǒng)政治的負(fù)反饋?zhàn)饔茫纬傻恼邏艛嗍拐咦冞w在長時間處于停滯或漸進(jìn)變革階段；而政策圖景的變化往往伴隨著政策場域的變化，負(fù)面的政策圖景促使政策問題由子系統(tǒng)進(jìn)入宏觀政治層面，宏觀政治的正反饋?zhàn)饔煤妥⒁饬Φ霓D(zhuǎn)變導(dǎo)致政策壟斷被打破，政策在短期內(nèi)會出現(xiàn)大規(guī)模突變，形成政策變遷的間斷式平衡。

作為政策過程理論的路徑解釋模型，間斷-平衡理論已被驗(yàn)證適用于國內(nèi)外多個領(lǐng)域公共政策變遷的研究。然而，尚未有學(xué)者應(yīng)用該理論分析中國未成年人保護(hù)政策變遷。基于間斷-平衡理論的中國未成年人保護(hù)政策變遷研究，不僅可以驗(yàn)證間斷-平衡理論的適用性，探尋其政策變遷的規(guī)律與動力機(jī)制，同時可以修正植根于西方土壤的理論局限性，實(shí)現(xiàn)間斷-均衡理論與中國政治情景的有效結(jié)合。

二、中國未成年人保護(hù)政策變遷的間斷-平衡理論解釋

間斷-平衡理論認(rèn)為公共政策在長期漸進(jìn)變革的同時，短期內(nèi)會出現(xiàn)大規(guī)模突變，從而呈現(xiàn)間斷式平衡變遷?？v觀四十年的發(fā)展歷程，中國未成年人保護(hù)政策經(jīng)歷了從1978—1985年萌芽期的漸進(jìn)平衡發(fā)展到1986—1999年專門性的國家層面上的法律突破，再從2000—2005年基于《中國未成年人保護(hù)法》的沿襲調(diào)整到2006—2012年克服政策滯后的過程，最后2013年進(jìn)入漸進(jìn)調(diào)試的平衡狀態(tài)，呈現(xiàn)出明顯的平衡—間斷—平衡—間斷—平衡脈絡(luò)。

(一)政策平衡期(1978—1985年)

改革開放之初，百廢待興，社會轉(zhuǎn)型所誘發(fā)的未成年人犯罪現(xiàn)象日益成為一個不容忽視的社會問題。未成年人保護(hù)立法工作開始被公眾、專家學(xué)者廣泛討論起來，引發(fā)的社會焦慮讓負(fù)面的政策圖景逐漸凸顯，社會形勢的壓力引起政策制定者對該問題的注意，未成年人保護(hù)立法工作由此進(jìn)入政府的政策議定場所。1979年，黨中央轉(zhuǎn)發(fā)中央宣傳部等八個部委發(fā)布的《關(guān)于提請全黨重視解決青少年違法犯罪問題的報(bào)告》，提請各級黨委對青少年的培養(yǎng)教育重點(diǎn)關(guān)注。1980年，團(tuán)中央召開“青少年保護(hù)法座談會”，分析當(dāng)時我國青少年立法工作的可能性、必要性和緊急性。黨中央、團(tuán)中央和中央政府及部委的重視使未成年人保護(hù)政策在萌芽期呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展、漸進(jìn)平衡狀態(tài)。

盡管未成年人保護(hù)立法工作在20世紀(jì)80年代已經(jīng)得到黨和政府的關(guān)注并進(jìn)入了政策議定場所，但是由于1978年十一屆三中全會提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的改革目標(biāo)，國家大部分注意力始終停留在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，當(dāng)面對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù)和社會情景的壓力時，政策制定者對未成年人保護(hù)政策表現(xiàn)出抵制變革的態(tài)度，呈現(xiàn)的負(fù)反饋?zhàn)饔迷谶@一時期通過調(diào)試性的漸進(jìn)行動作出微小的政策活動，僅僅局限于制定零星的、分散的未成年人保護(hù)通知和條款。1982年，新修訂的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定“兒童受國家保護(hù)”，這表明黨和國家已經(jīng)開始重視對未成年人的權(quán)益保護(hù)工作，然而在主張加快對未成年人進(jìn)行立法保護(hù)的政策倡議中，政策的總體性目標(biāo)還未發(fā)生根本性改變。1985年，黨中央發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)青少年教育，預(yù)防青少年違法犯罪的通知》，旨在加快制定保護(hù)青少年的有關(guān)法律。該通知實(shí)質(zhì)上是一份黨內(nèi)通知，未能轉(zhuǎn)化為法律文件。黨中央、團(tuán)中央和中央政府及部委組成了未成年人保護(hù)政策官方?jīng)Q策系統(tǒng)，其他地方性部門、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體尚未參與其中，未成年人保護(hù)立法工作只在部分官方?jīng)Q策系統(tǒng)內(nèi)部的狹小范圍中被考慮，被視為一種政策壟斷。

可見，該時期關(guān)于未成年人權(quán)益保護(hù)的文本及規(guī)定開始進(jìn)入政策制定者、決策系統(tǒng)的視野，并形成了以黨中央、團(tuán)中央和中央政府及部委為主體的政策壟斷格局，政策制定者通過抵制變革的方式進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)整，使得未成年人保護(hù)政策體系未發(fā)生本質(zhì)變化，當(dāng)未成年人保護(hù)政策在長時期處于未作出重大變化的漸進(jìn)性變遷時，其正處于負(fù)向消極反饋的平衡期(表1)[28]。

表1 政策平衡期的主要政策文本與內(nèi)容(1978—1985年)

(二)政策間斷期(1986—1999年)

隨著我國改革開放深入和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一些貧困地區(qū)、沿海開放地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重的失學(xué)與童工、童農(nóng)、童商問題，學(xué)校、家庭虐待未成年人現(xiàn)象屢見不鮮，拐賣兒童、婦女等現(xiàn)象有所抬頭。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1988年全國青少年犯罪為54.4萬人，較1987年增加了38%；1985年青少年案犯占查獲案犯總數(shù)的比例為71.3%，1986年增長72.5%，1987年繼續(xù)增長74.3 %[29]。未成年人侵害與被侵害現(xiàn)象已成為嚴(yán)重的社會問題，而之前的法規(guī)、規(guī)章等的政策效用難以滿足當(dāng)時的社會狀況，急需一項(xiàng)專門性、針對性的未成年人法律來應(yīng)對未成年人問題。受1980年全國人大頒布的《中華人民共和國人口和計(jì)劃生育法》中獨(dú)生子女政策的影響，未成年人的健康成長得到了社會和家庭更多的重視和關(guān)注，專家、學(xué)者等社會各界人士對未成年人保護(hù)進(jìn)行專門立法的呼聲很高，政策圖景轉(zhuǎn)變?yōu)槲闯赡耆吮Ｗo(hù)政策制定的專門化趨向。這給政策制定者帶來強(qiáng)大壓力，驅(qū)動政策制定者的注意力轉(zhuǎn)移到未成年人保護(hù)專門立法工作上來。1986年，我國第一部以未成年人為保障對象的《中華人民共和國義務(wù)教育法》通過，意在保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育權(quán)利。1987年，上海市通過《上海市青少年保護(hù)條例》。此后，各地紛紛效仿，北京、廣東等地方性的未成年人保護(hù)條例相繼出臺。專門性的未成年人保護(hù)政策出臺意味著政策制定者開始擺脫原有分散的未成年人保護(hù)立法的政策變化路徑和既定方向。

1988年，團(tuán)中央邀請18家中央有關(guān)部委組成了青少年立法聯(lián)席會議，并聘請專家學(xué)者做工作咨詢，聘請老一輩知名人士擔(dān)任立法顧問，開始起草未成年人保護(hù)法。專家學(xué)者、知名人士等非官方?jīng)Q策主體的加入，改變了政策場域的內(nèi)部力量，與官方?jīng)Q策系統(tǒng)的結(jié)合打破了過去以部分官方?jīng)Q策系統(tǒng)為主體的政策壟斷格局。1990年，我國常駐聯(lián)合國大使代表我國簽署了由聯(lián)合國大會決議通過的《兒童權(quán)力公約》。國際上保障兒童權(quán)利的先進(jìn)法制理念為我國對未成年人的權(quán)益保護(hù)帶來了很好的示范效應(yīng)。1991年，《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》出臺。這是第一部專門性、綜合性的未成年人保護(hù)法律，明確了家庭、學(xué)校、社會和司法四方保護(hù)未成年人的內(nèi)容和手段。1999年，《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》出臺，從源頭上遏制未成年人犯罪的法制建設(shè)走在了世界的前列，社會各界的未成年人社會責(zé)任也得到了相應(yīng)規(guī)定。開拓性、基礎(chǔ)性的未成年人法律制定使未成年人保護(hù)政策出現(xiàn)大幅間斷變化。

至20世紀(jì)末期，未成年人權(quán)益保護(hù)法律體系的框架正式被建立，并加強(qiáng)了與國際兒童保護(hù)規(guī)定的銜接。國家層面上專門性的未成年人保護(hù)法律的出臺意味著我國未成年人保護(hù)政策擺脫路徑依賴，從邊緣性地位向基礎(chǔ)性地位轉(zhuǎn)變，同時非官方?jīng)Q策系統(tǒng)與官方?jīng)Q策系統(tǒng)的互動和結(jié)合打破了政策壟斷，正反饋?zhàn)饔醚葑兪拐咦冞w在20世紀(jì)末進(jìn)入了間斷期(表2)。

表2 政策間斷期的主要政策文本與內(nèi)容(1986—1999年)

(三)政策平衡期(2000—2005年)

由于路徑依賴性，一項(xiàng)政策一旦付諸實(shí)施，就會形成慣性。21世紀(jì)伊始，國務(wù)院和地方各級政府有關(guān)部門將未成年人保護(hù)工作列入重要議事日程，當(dāng)時的未成年人保護(hù)相關(guān)政策在理論上并沒有值得推翻的巨大缺陷，總體上對未成年人的保護(hù)還是非常有效的。未成年人保護(hù)政策在這一時期呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的路徑依賴特征，例如，《勞動法》和《未成年人保護(hù)法》已作出不得招用未滿16周歲的未成年人的規(guī)定，2002年國務(wù)院頒布的《禁止使用童工規(guī)定》實(shí)際上是在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步界定行政責(zé)任和刑事責(zé)任的主體和人員。這種有益補(bǔ)充可看作對原有政策的一系列微小調(diào)整，而非大刀闊斧的變革。相關(guān)部門對未成年人權(quán)益的保護(hù)方式也愈加細(xì)化，如2004年在黨中央、國務(wù)院高度重視和地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，民政部、教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知 》，進(jìn)一步規(guī)范救助實(shí)施程序并開拓救助資源，給予特殊未成年人這一群體更多的注意力。處于平衡狀態(tài)的政策制定系統(tǒng)在不改變其總體結(jié)構(gòu)的情況下，將各級政府部門和機(jī)構(gòu)納入官方?jīng)Q策系統(tǒng)內(nèi)部，通過增量調(diào)整來達(dá)到補(bǔ)償狀態(tài)，致使以官方?jīng)Q策系統(tǒng)為主導(dǎo)的政策壟斷不斷維持，并試圖運(yùn)用改進(jìn)和漸進(jìn)步驟以維持未成年人保護(hù)政策穩(wěn)定的政策供給，反映了負(fù)反饋?zhàn)饔玫臐u進(jìn)調(diào)試的特征，未成年人保護(hù)政策進(jìn)入良性平穩(wěn)的過渡軌道。

這一時期的未成年人立法保護(hù)工作盡管有所發(fā)展，但并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性躍進(jìn)(表3)，主要特征是在原有的未成年人保護(hù)政策基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)沿襲變遷，同時政策壟斷繼續(xù)維持，派生的負(fù)反饋?zhàn)饔米屛闯赡瓯Ｗo(hù)政策漸進(jìn)且平穩(wěn)過渡到第二個平衡期。

表3 政策平衡期的主要政策文本與內(nèi)容(2000—2005年)

(四)政策間斷期(2006—2012年)

進(jìn)入21世紀(jì)，涉及未成年人的社會事件頻繁發(fā)生。2003年，中國青少年犯罪研究會的統(tǒng)計(jì)資料表明，青少年犯罪總數(shù)超過了全國刑事犯罪總數(shù)的70%，其中十五六歲未成年犯罪案件占到了青少年犯罪案件的70%以上。這凸顯出未成年人保護(hù)立法和實(shí)踐層面上的缺陷，由此引發(fā)的負(fù)面政策圖景使得相關(guān)政府和部門必須給予關(guān)注和重視。強(qiáng)烈的政策需求由此而生，而相關(guān)政策卻相對供給不足，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。政策供給與政策需求不均衡的狀態(tài)在政策變遷中引發(fā)了政策滯后現(xiàn)象。為回應(yīng)未成年人保護(hù)政策的社會需求，全國人大相繼修訂《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等，修改后的條款針對當(dāng)時較為突出的問題有所突破，如規(guī)定做好未成年人保護(hù)工作的有關(guān)部門和具體機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)了先前的執(zhí)法空白，旨在保障未成年人的受教育權(quán)、應(yīng)對未成年人犯罪嚴(yán)重化趨勢、關(guān)注特殊困境的未成年人，從司法保護(hù)方面彰顯了人文關(guān)懷。在該時期，我國政府著力于對未成年人保護(hù)政策進(jìn)行修正，以彌補(bǔ)政策實(shí)施以來所存在的缺陷和短板。各省設(shè)立未成年人保護(hù)委員會等機(jī)構(gòu)，共青團(tuán)、婦聯(lián)等各種群團(tuán)組織以及青少年自組織、志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)等協(xié)調(diào)推進(jìn)未成年人保護(hù)事業(yè)。專門性的未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立打破了官方?jīng)Q策系統(tǒng)內(nèi)部的政策壟斷，各種未成年人保護(hù)組織有效增強(qiáng)了未成年人保護(hù)議題在政策場域的受重視程度，負(fù)反饋過程被正反饋?zhàn)饔么?，?dǎo)致新的政策目標(biāo)不斷趨于制度化[16]。

未成年人保護(hù)政策的修訂過程是對以往的決策行為不斷補(bǔ)充和修正的過程(表4)。政策圖景在該時期的變化導(dǎo)致未成年人保護(hù)政策不可避免地發(fā)生政策滯后現(xiàn)象。為克服政策滯后的阻礙而提升了法律法規(guī)修正的頻次，頻繁的政策變動活動使得未成年人保護(hù)政策失去平衡，發(fā)生間斷。

表4 政策間斷期的主要政策文本與內(nèi)容(2006—2012年)

(五)政策平衡期(2013年至今)

黨的十八大以來，社會問題的波動、政策圖景的變化無一不要求政策制定者作出回應(yīng)。官方權(quán)威決策系統(tǒng)持續(xù)回應(yīng)著當(dāng)代社會層出不窮的未成年人問題，不斷充實(shí)著未成年人保護(hù)的政策機(jī)制，旨在形成全方位的未成年人權(quán)益保護(hù)法律體系(表5)。為應(yīng)對農(nóng)村大量留守兒童存在、城市流動兒童數(shù)量增加的問題，2016年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，在黨中央的指導(dǎo)下，留守兒童工作移交民政。針對校園頻頻發(fā)生的未成年人欺凌、暴力事件，2016年，公安部等九單位聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》，為未成年人提供困境中的出路。網(wǎng)游的迅猛發(fā)展導(dǎo)致數(shù)以萬計(jì)的未成年人深受毒害，2019年，國家新聞出版署發(fā)出《關(guān)于防止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的通知》，治理未成年人對網(wǎng)游的沉迷。此外，在信息發(fā)達(dá)的社會中，未成年人違法犯罪、被侵害的案件頻頻進(jìn)入人們的視野，廣泛的社會焦慮、恐懼情緒助推未成年人問題在議題場域中的變化，不斷浮現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題促使政策機(jī)構(gòu)應(yīng)對新的政策圖景。中央政府頒布的中央法規(guī)加上職能部門發(fā)布的部門規(guī)章，形成了縱橫交錯、覆蓋全面的保障網(wǎng)絡(luò)，政策壟斷在此加持下繼續(xù)維持。2020年，全國人大通過新修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》，強(qiáng)化性侵和欺凌的學(xué)?！胺谰€”，明確了相關(guān)組織和個人對未成年人合法權(quán)益受到侵害的報(bào)告義務(wù)?？傊蛔兊奈闯赡耆吮Ｗo(hù)法律的修訂意味著政策平衡期開始斷裂。

該時期延續(xù)了以往平衡期的立法經(jīng)驗(yàn)，慣性的力量使路徑依賴不斷自我強(qiáng)化。這種有益補(bǔ)充可看作調(diào)整而非大刀闊斧地變革，即通過專門性、針對性的補(bǔ)充政策規(guī)制并形塑著變化的政策圖景，實(shí)現(xiàn)了未成年人保護(hù)政策持續(xù)、穩(wěn)定的平衡變遷(表5)。

表5 政策間斷期的主要政策文本與內(nèi)容(2013年至今)

表5(續(xù))

三、間斷-平衡理論下未成年人保護(hù)政策變遷的基本規(guī)律與動力機(jī)制

如前所述，未成年人保護(hù)政策經(jīng)歷了平衡期—間斷期—平衡期—間斷期—平衡期五個階段，間斷式平衡的變遷規(guī)律與政策壟斷的建立和崩潰基本吻合，其變遷受到了政策圖景的變化、注意力的轉(zhuǎn)移和政策制定者的路徑依賴三種動力機(jī)制的驅(qū)動。

(一)中國未成年人保護(hù)政策變遷的基本規(guī)律

未成年人保護(hù)政策的變遷是一個穩(wěn)定漸進(jìn)的過程。1978年以來，為維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，保護(hù)未成年人健康成長，以《中華人民共和國憲法》為指導(dǎo)，《中華人民共和國民法總則》《中華人民共和國婚姻法》《中華人民共和國收養(yǎng)法》等法律為基礎(chǔ)，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)和國際條約為有益補(bǔ)充，我國建立了基于《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》與《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》的未成年人保護(hù)法律體系，并確定了一系列保護(hù)未成年人的規(guī)范性文件，如《關(guān)于依法懲治性侵害未成年人犯罪的意見》《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》等。我國未成年人保護(hù)政策日臻成熟，在40多年的變化發(fā)展中始終聚焦于保護(hù)未成年人的權(quán)益，始終保持著穩(wěn)步漸進(jìn)的狀態(tài)。

改革開放伊始，我國限于制定未成年人某一方面的權(quán)益保護(hù)條款和規(guī)定，而關(guān)于未成年人的專門性法律法規(guī)十分缺乏。1986年的《中華人民共和國義務(wù)教育法》、1987年的《上海市青少年保護(hù)條例》、1991年《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》和1999年《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》的出臺，專門性的法律彌補(bǔ)了立法保護(hù)工作的缺陷，在未成年人保護(hù)政策的變遷中具有突破性的效果，被視為未成年人保護(hù)史上里程碑式的法律。2006—2012年，我國陸續(xù)頒布、修正未成年人保護(hù)政策，在實(shí)踐中多次對《未成年人保護(hù)法》及《預(yù)防未成年人犯罪預(yù)防法》進(jìn)行修訂、完善，以回應(yīng)社會關(guān)切、滿足現(xiàn)實(shí)需求，跳出了基于未成年人保護(hù)法的政策調(diào)試圈。

由上文分析可見，我國未成年人保護(hù)政策呈現(xiàn)出明顯的間斷式平衡演進(jìn)脈絡(luò)(圖2)。

圖2 中國未成年人保護(hù)政策的間斷式平衡變遷規(guī)律(1978年至今)

(二)中國未成年人保護(hù)政策變遷的動力機(jī)制

隨著未成年人保護(hù)領(lǐng)域新情況、新問題的不斷出現(xiàn)，政策圖景也在不斷變化。面對正面的政策圖景，負(fù)反饋?zhàn)饔猛ㄟ^路徑依賴的慣性行為建立政策壟斷。因此，1978—1985年，形成了以黨中央、團(tuán)中央和中央政府及部委為主體的政策壟斷格局，政策制定者通過抵制變革的方式進(jìn)行漸進(jìn)調(diào)整；2000—2005年，在原有的未成年人保護(hù)政策基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)沿襲變遷，同時以官方?jīng)Q策系統(tǒng)為主導(dǎo)的政策壟斷繼續(xù)維持；2013年至今延續(xù)了以往平衡期的立法經(jīng)驗(yàn)，慣性的力量使路徑依賴不斷強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)了未成年人保護(hù)政策持續(xù)、穩(wěn)定的平衡變遷。政策圖景的變化亟需政策制定者克服政策滯后，正反饋?zhàn)饔玫难葑儾粩啻蚱圃械恼邏艛唷?990—1999年，非官方?jīng)Q策主體與官方?jīng)Q策系統(tǒng)的互動和結(jié)合打破了政策壟斷；2006—2012年，為克服政策滯后的阻礙而提升了未成年人保護(hù)政策修正的頻次，頻繁的政策變動活動使得未成年人保護(hù)政策變遷失去平衡，發(fā)生間斷。未成年人保護(hù)政策的政策圖景的變化，給政策制定者帶來強(qiáng)大壓力，驅(qū)動政策制定者的注意力轉(zhuǎn)移到未成年人保護(hù)專門立法工作上來，從而進(jìn)入政策議定場所。同時，高層領(lǐng)導(dǎo)和上級政府對未成年人保護(hù)工作的重視驅(qū)動決策主體應(yīng)“注意什么”，促使政策制定者的注意力也轉(zhuǎn)移至未成年人立法工作，進(jìn)而推動政策變遷。

1.宏觀政治領(lǐng)導(dǎo)人的更替。國家領(lǐng)導(dǎo)人的更替引起未成年人立法保護(hù)的注意力轉(zhuǎn)變是政策變遷的重要動力。1978年，鄧小平領(lǐng)導(dǎo)中央政府將政策注意力轉(zhuǎn)移到宏觀的經(jīng)濟(jì)和政治建設(shè)中，未成年人保護(hù)政策開始有了前所未有的發(fā)展舞臺。他主張“從娃娃抓起”“要特別教育我們的后代樹立共產(chǎn)主義的遠(yuǎn)大理想，不能讓我們的青少年做資本主義腐朽思想的俘虜”[30]。鄧小平對未成年人群體的關(guān)注讓國家在政策議定場所重新開始注意到對未成年人的立法保護(hù)工作，未成年人保護(hù)政策由萌芽逐漸走向穩(wěn)步發(fā)展。2013 年，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對未成年人的健康成長高度重視，要求“堅(jiān)決防止和依法打擊損害少年兒童權(quán)益、破壞少年兒童健康的言行”[31]。在習(xí)近平同志的重要指示下，民政部、公安部、教育部等各個行政部門將注意力轉(zhuǎn)移到未成年人保護(hù)的決策安排上。根據(jù)北大法寶網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年至今，與“未成年人”有關(guān)的法律有58部，行政法規(guī)有54部，部門規(guī)章更是高達(dá)394部。

2.焦點(diǎn)未成年人案件的觸發(fā)。洛奇和胡德對“巴甫洛夫式”政策反應(yīng)的描述，即不可預(yù)測的“聚焦”或“焦點(diǎn)”事件也能促進(jìn)政策迅速地變化——焦點(diǎn)事件將問題推到社會的聚光燈下，可以引發(fā)積極的反饋，產(chǎn)生社會對政府行動的需求[32]。1980年11月，由于社會輿論關(guān)注程度不夠，《中華人民共和國青少年保護(hù)法(討論稿)》 未能進(jìn)入我國政府的立法程序，僅成為未成年人保護(hù)立法工作的一次嘗試。盡管一些偶發(fā)、突發(fā)的未成年人案件、事件對社會發(fā)展造成了一定的負(fù)面影響，卻能夠成為未成年人保護(hù)政策制定的契機(jī)。焦點(diǎn)事件會讓未成年人保護(hù)問題的解決變得緊迫，促使這一問題被政府提上政策議程。2011年4月，長期被其父家暴的湖南未成年少女引起了全國的關(guān)注，社會輿論促使湖南法院發(fā)出了全國第一道針對未成年人的“人身安全保護(hù)令”，奠定了《反家庭暴力法》的基礎(chǔ)。2017年11月，上海攜程親子園虐童一案引起廣泛關(guān)注，幼童群體權(quán)益保護(hù)問題迅速聚焦社會眼球，發(fā)現(xiàn)運(yùn)營攜程親子園的相關(guān)公司均無幼托經(jīng)營資格。為此，2018年5月，上海市16家政府部門聯(lián)合制定了《上海市3歲以下幼兒托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，確定了幼兒托育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、監(jiān)管相關(guān)事宜，對幼童安全的法治建設(shè)具有重要意義。作為觸發(fā)機(jī)制的焦點(diǎn)事件開啟了機(jī)會之窗，使未成年人保護(hù)問題引起政策制定者的注意，最終得以進(jìn)入政策議定場所[33]。

3.“局外人”動員與社會輿論的影響。威爾·詹寧認(rèn)為，突發(fā)事件成為公眾的焦點(diǎn)，所產(chǎn)生的焦慮引起“局外人”動員，處于平衡狀態(tài)的政策制定系統(tǒng)可能會產(chǎn)生足夠的湍流。焦點(diǎn)未成年人案件的發(fā)生引起新聞媒體對該類事件的報(bào)道，揭示其當(dāng)前或潛在的危害，使得未成年人保護(hù)相關(guān)政策引起專家學(xué)者的質(zhì)疑與社會公眾的爭論。2019年10月，大連10歲女童被13歲男孩殺害一案掀起軒然大波，礙于《刑法》的“刑事責(zé)任年齡為年滿14周歲”的規(guī)定，該男孩最后被收容教育。此類案件通過網(wǎng)絡(luò)的發(fā)酵挑動起大眾最敏感的神經(jīng)，未成年人相關(guān)法律被廣泛討論。相關(guān)研究專家學(xué)者對于未成年人保護(hù)政策的時效性與公平正義性一直存在質(zhì)疑，他們通過論文、博客、論壇等各種媒介表達(dá)自己的意見和訴求，試圖影響政策制定者的行為。廣泛的民眾討論形成強(qiáng)大的輿論壓力?！度嗣袢請?bào)》對此呼吁：“未成年人犯罪問題應(yīng)回應(yīng)公眾關(guān)切，打開妥善應(yīng)對的司法空間，讓公平正義在每個案件中清晰可見。”2019年10月，中國人大網(wǎng)公布《未成年人保護(hù)法(修訂草案)》和《預(yù)防未成年人犯罪法(修訂草案)》，公開征求社會各界意見。此舉將專家學(xué)者、社會公眾納入未成年人立法保護(hù)的政策過程中，“局外人”的反饋得到政府機(jī)構(gòu)的回應(yīng)，推動未成年人保護(hù)政策突破“注意力瓶頸”而進(jìn)入政策議定場所，實(shí)現(xiàn)未成年人保護(hù)政策變遷。

表6 中國未成年人保護(hù)政策變遷的動力機(jī)制(1978年至今)

因此，在未成年人保護(hù)政策變遷中，宏觀政治領(lǐng)導(dǎo)人的更替、社會輿論的影響、焦點(diǎn)的未成年人案件和“局外人”動員成為決策系統(tǒng)注意力轉(zhuǎn)移的觸發(fā)因素，而政策圖景的變化、注意力的轉(zhuǎn)移和政策制定者的路徑依賴均能有效推動政策壟斷的建立與崩潰，從而構(gòu)成未成年人保護(hù)政策變遷的動力機(jī)制(表6)。

四、基于中國決策情境的間斷-平衡分析框架修正

中國未成年人保護(hù)政策的間斷式平衡發(fā)展軌跡表明，運(yùn)用間斷-平衡理論可以有效地對之進(jìn)行梳理與解釋，但基于西方國家政治制度背景的理論框架并非完全適用于中國公共政策變遷過程。政策圖景、政策壟斷和路徑依賴等公共政策話語雖然具有普遍適用性，但是中西方政治生態(tài)和社會生態(tài)環(huán)境具有本質(zhì)上的不同：在理論適用條件層面，基于特定政治制度的論證缺乏學(xué)術(shù)嚴(yán)謹(jǐn)性，穩(wěn)定治理結(jié)構(gòu)可確保政策變遷處于基本均衡狀態(tài)；在決策運(yùn)行機(jī)制層面，三權(quán)分立和聯(lián)邦制政治制度等是西方國家的制度結(jié)構(gòu)形態(tài)，而中國是以官方權(quán)威決策系統(tǒng)主導(dǎo)型與非官方?jīng)Q策主體參與型相結(jié)合的決策運(yùn)行機(jī)制；在政策變遷動因?qū)用?，西方國家的黨派競爭選舉和利益集團(tuán)游說等與中國社會組織、民眾、專家學(xué)者等局外人的動員存在明顯的差異，中國公共政策變遷伴隨著明顯的中國特色。因此，需要結(jié)合中國決策情境對間斷-平衡理論實(shí)行修正和完善，以更好地契合我國政策變遷規(guī)律及動力機(jī)制的研究。

如圖3所示，在我國穩(wěn)定的政治制度與有限理性決策模式的雙重基礎(chǔ)之上，政策壟斷的建立與崩潰引發(fā)了政策變遷的間斷與平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策的變遷。

圖3 間斷-平衡理論的分析框架(基于中國政治情境的修正)

(一)穩(wěn)定治理結(jié)構(gòu)下的政策制定系統(tǒng)

我國穩(wěn)定的政治制度結(jié)構(gòu)必然期望政策變遷基本保持均衡狀態(tài)以維持自身的穩(wěn)定性，但是當(dāng)社會情景漸變突破閥值，政策圖景、政策場域等發(fā)生重大變化時，處于危機(jī)下的政府必須及時調(diào)整政策以適應(yīng)新的形勢。在政策議程設(shè)置中，多數(shù)政策屬于自上而下的政府議程，直接由中央政府頒布指令或者文件，下級政府據(jù)此往下層層推進(jìn)。就政策制定系統(tǒng)而言，中國共產(chǎn)黨、中央政府和地方各級立法、行政、司法機(jī)關(guān)構(gòu)成了官方權(quán)威性決策系統(tǒng)，作為決策運(yùn)行機(jī)制的主導(dǎo)力量，牽頭會同有關(guān)單位起草法律法規(guī)草案，之后征求社會組織、專家、媒體和公眾等非權(quán)威性參與主體的意見，在此基礎(chǔ)上加以審議和修改，形成最終的政策。未成年人保護(hù)政策制定過程中，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各級政府部門納入各方主體，在社會各界的熱忱關(guān)懷下積極回應(yīng)熱點(diǎn)問題，在國家立法層面上穩(wěn)步推進(jìn)法律政策，完善未成年人保護(hù)制度。

(二)政策壟斷的建立與崩潰

我國穩(wěn)定的政治制度結(jié)構(gòu)決定了中國共產(chǎn)黨、中央政府和地方各級立法、行政、司法機(jī)關(guān)構(gòu)成了官方?jīng)Q策系統(tǒng)，然而受“注意力瓶頸”限制的政策制定者往往未能實(shí)現(xiàn)完全理性決策，只能在有限理性之下進(jìn)行抉擇。由于政府的議事日程總是被各種各樣的公共問題充斥著，某一部分政策問題只在狹小范圍內(nèi)被關(guān)注，當(dāng)政策圖景變化才得以進(jìn)入政策議定場所。正面的政策圖景通常只允許政策增量改變，同時負(fù)反饋?zhàn)饔猛ㄟ^路徑依賴的慣性建立政策壟斷，實(shí)現(xiàn)政策制定系統(tǒng)的穩(wěn)定，政策變遷以一種平衡模式前進(jìn)；當(dāng)政策圖景發(fā)生重大變化不容忽視時，之前受忽視的價(jià)值被重新審視，之前作出的選擇被再次改變，處于政策滯后下的政策制定系統(tǒng)又不得不及時調(diào)整政策以適應(yīng)新的形勢，正反饋?zhàn)饔迷谙到y(tǒng)內(nèi)部沿著強(qiáng)化路徑致使政策壟斷崩潰，政策由此在平衡期與間斷期交替演變。縱觀未成年人保護(hù)政策的變遷，社會組織、專家、媒體和公眾等“局外人”的動員、社會輿論的影響、宏觀政治領(lǐng)導(dǎo)人的更替與焦點(diǎn)事件的觸發(fā)，均能有效地誘導(dǎo)政策制定者的注意力發(fā)生轉(zhuǎn)變，促使政策在平衡期與間斷期的反復(fù)中實(shí)現(xiàn)政策變遷。

五、結(jié)語

通過梳理改革開放以來我國未成年人保護(hù)政策文本及法律文件，我們發(fā)現(xiàn)未成年人保護(hù)政策從無到有、日臻完善，逐步建立了未成年人權(quán)益保護(hù)法律體系，在保持未成年人保護(hù)政策體系基本穩(wěn)定的前提下又時而存在突變性政策，呈現(xiàn)出平衡—間斷—平衡—間斷—平衡的演進(jìn)脈絡(luò)。在我國穩(wěn)定的政治制度與有限理性決策模式的雙重基礎(chǔ)之上，宏觀政治領(lǐng)導(dǎo)人的更替、社會輿論的影響、焦點(diǎn)的未成年人案件和“局外人”動員成為決策系統(tǒng)注意力轉(zhuǎn)移的觸發(fā)因素，政策圖景的變化、注意力的轉(zhuǎn)移和政策制定者的路徑依賴均能有效推動政策壟斷的建立與崩潰，最終形成未成年人保護(hù)政策的間斷式平衡變遷。

如今，有關(guān)未成年人保護(hù)的問題層出不窮，未成年人保護(hù)政策愈來愈陷入政策困境。這需要中央政府、各職能部門、專家學(xué)者與社會公眾通力配合：一是政策制定不能一味遵循漸進(jìn)主義原則。中央政府等中樞決策系統(tǒng)需要主動預(yù)測未來可能發(fā)生的未成年人問題，預(yù)先采取積極的政策方案以減少未成年人犯罪、未成年人被侵害現(xiàn)象，保持政策圖景的正面效應(yīng)。加強(qiáng)“公共倫理”建設(shè)，引導(dǎo)法律政策與保護(hù)未成年人的價(jià)值理念相吻合，讓政策合理也合情，體現(xiàn)國家的人文關(guān)懷。二是要創(chuàng)新理念以適應(yīng)新時代要求。各級立法、行政、司法機(jī)構(gòu)可聯(lián)動學(xué)習(xí)國際先進(jìn)的基本價(jià)值與精神原則。日本的兒童福利法規(guī)、英國對未成年人實(shí)施的惡意補(bǔ)足原則等均對我國有很好的借鑒意義。三是專家學(xué)者應(yīng)積極探索保護(hù)未成年人的內(nèi)容和方式，為政府決策提供智力支持，并向普通民眾傳播和灌輸專業(yè)性的未成年人法律知識和政策教育。理性的民眾反饋可以形成與政府之間互動的良性循環(huán)，有效推動輿論的發(fā)酵與政策的制定。此外，尚未明確界定共青團(tuán)、公檢法和婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)或組織在保護(hù)未成年人方面的角色，未成年相關(guān)保護(hù)組織、社會體系還未能產(chǎn)生規(guī)模化效應(yīng)。可見，構(gòu)建未成年人保護(hù)的組織間網(wǎng)絡(luò)還任重道遠(yuǎn)。政府部門和社會組織良好合作、協(xié)同治理，形成未成年人保護(hù)工作的合力可增強(qiáng)未成年人相關(guān)群體的話語權(quán)，促使政策制定者充分考慮政策利益相關(guān)者的利益，促進(jìn)未成年人保護(hù)政策進(jìn)一步發(fā)展完善。