司林波，裴索亞

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127)

一、引言

生態(tài)環(huán)境污染的跨區(qū)域性增加了生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性和不確定性，使得生態(tài)環(huán)境的跨行政區(qū)協(xié)同治理面臨諸多問題。汾渭平原橫跨陜西、山西和河南三省11個市2個區(qū)，在生態(tài)環(huán)境治理上具有典型的跨行政區(qū)特征。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2018年中國生態(tài)環(huán)境狀況公告》顯示，在169個城市空氣質(zhì)量排名中，汾渭平原有6個城市被列在環(huán)境空氣質(zhì)量相對較差的后20位，其中臨汾位列倒數(shù)第一[1]。在其他地區(qū)環(huán)境質(zhì)量逐漸好轉(zhuǎn)的情況下，汾渭平原環(huán)境污染卻日益嚴(yán)重，這是該地區(qū)受到廣泛關(guān)注并被納入國家大氣治理重點區(qū)域的重要原因。在2018年2月召開的全國環(huán)境保護(hù)工作會議上，原環(huán)境保護(hù)部部長李干杰強調(diào)指出，堅決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，以京津冀及周邊、長三角、汾渭平原等重點區(qū)域為主戰(zhàn)場，堅決加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)，狠抓重污染天氣應(yīng)對[2]。這次會議上，汾渭平原地區(qū)首次被列為國家大氣污染防控的重點區(qū)域，也是第一次被提至藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)“主戰(zhàn)場”的地位。汾渭平原大氣污染成因有其特殊性，且大氣污染治理的側(cè)重點與其他地區(qū)相比有所不同。相較于2013年就被列為重點區(qū)域、聯(lián)動機制比較健全、成效顯著的京津冀地區(qū)，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展程度逐步提高的長三角地區(qū)而言，汾渭平原大氣協(xié)同治理略顯滯后和緩慢，面臨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后不平衡、生態(tài)治理的重視程度不夠、治理機制落后以及協(xié)同機制嚴(yán)重不足等問題，治理的碎片化和污染的嚴(yán)峻形勢并存，使得該地區(qū)面臨內(nèi)在動力不足和外在壓力增加的雙重挑戰(zhàn)。

公共政策是生態(tài)環(huán)境治理的重要工具。基于我國跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的現(xiàn)狀，只有公共政策過程運轉(zhuǎn)暢通、協(xié)調(diào)一致，才能更好地推進(jìn)我國跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。政策文本是研究政策過程的基本資料和研究依據(jù)?；诜谖计皆髿庵卫硇蝿莸膰?yán)峻性和復(fù)雜性，選擇汾渭平原大氣治理的政策文本作為研究對象具有很強的典型性和代表性，能夠反映跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的一般規(guī)律。本文試圖通過對汾渭平原大氣治理政策文本的扎根理論分析，嘗試構(gòu)建和闡釋跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程模型，從而為完善跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程提供有效建議和政策參考。

二、文獻(xiàn)綜述

目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)行了廣泛的研究，因不同的研究角度進(jìn)而形成了不同的解讀和認(rèn)識。國外對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的研究涉及的領(lǐng)域較為寬泛。在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理流程上，利貝勒(Koliebele)基于倡導(dǎo)聯(lián)盟框架(Advocacy Coalition Framework)對跨域水資源環(huán)境治理過程進(jìn)行研究，分析了協(xié)作治理流程的制度設(shè)計、行為者選擇參與跨聯(lián)盟協(xié)調(diào)的方式和原因，以及這些因素與后續(xù)政策輸出之間的復(fù)雜關(guān)系[3]。在多元主體參與的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方面，甘寧漢(Gunningham)探討了新的協(xié)作式環(huán)境治理，涉及私營、公共和非政府組織等利益相關(guān)者之間的協(xié)作，通過朝著共同的目標(biāo)行動，希望實現(xiàn)更多的集體目標(biāo)，而不是個人目標(biāo)[4]。紐維格(Newig)等研究了跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過程中多元主體參與和環(huán)境結(jié)果之間的因果機制，并確定了在何種情況下參與會導(dǎo)致更好的(或更壞的)環(huán)境結(jié)果[5]。在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的主要特性上，德波爾(De Boer)等研究了環(huán)境治理系統(tǒng)如何影響協(xié)作，并通過對五個國家水資源管理的案例研究，強調(diào)了協(xié)作過程和協(xié)作參與者特征的潛在重要性[6]。

近年來，國內(nèi)學(xué)者對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的研究逐漸增多，目前已有的研究成果主要集中在兩個方面。一是對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境、成因和優(yōu)化路徑的分析。彭本利等認(rèn)為受地方保護(hù)主義、部門本位主義等因素影響，我國流域生態(tài)環(huán)境治理存在碎片化的問題，治理效率低下。流域是以水為核心要素和紐帶形成的特殊空間。流域的跨域性和跨域流域的整體性決定了單一區(qū)域、部門、手段無法實現(xiàn)其有效治理，必須加強制度創(chuàng)新，化解治理困境[7]。流域治理必須從碎片化走向協(xié)同，將協(xié)同理念融入流域生態(tài)環(huán)境治理制度建設(shè)的各個環(huán)節(jié)[8]。郭漸強等專門對跨域治理中地方政府環(huán)境政策執(zhí)行問題進(jìn)行了研究，從執(zhí)行主體、政策客體、執(zhí)行機制和合作機制等四個方面分析了政策執(zhí)行困境，并從鼓勵多方參與、完善執(zhí)行機制、健全合作機制、培育行政文化等方面提出提升跨域治理中地方政府環(huán)境政策執(zhí)行力的基本路徑[9]。二是對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理制度和機制的研究。魏娜等基于“結(jié)構(gòu)—過程—效果”分析框架，對京津冀大氣污染跨域協(xié)同治理的協(xié)同結(jié)構(gòu)、協(xié)同過程和協(xié)同效果進(jìn)行考察，研究發(fā)現(xiàn)京津冀大氣污染協(xié)同機制實質(zhì)上是一種應(yīng)急式的任務(wù)驅(qū)動型協(xié)同模式，通過對協(xié)同的制度、結(jié)構(gòu)、利益機制和理念的重新設(shè)計和優(yōu)化構(gòu)建了常態(tài)化協(xié)同治理機制[10]。司林波等通過對目標(biāo)管理與協(xié)同治理內(nèi)在契合關(guān)系的分析，基于目標(biāo)管理過程構(gòu)建了跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的目標(biāo)管理機制[11]。

政策過程理論最早起源于拉斯韋爾對政策過程的階段性劃分。國內(nèi)學(xué)者對政策過程理論在中國環(huán)境政策過程方面的研究體現(xiàn)在不同的理論框架和視角中，形成了諸多解釋框架。畢亮亮運用西方公共政策過程中的“多源流框架”作為理論工具，對江浙跨行政區(qū)水污染事件的規(guī)律性進(jìn)行歸類梳理，分析了江浙兩省在跨行政區(qū)水污染防治合作中的政策過程[12]。楊志軍基于多案例的清晰集定性比較分析方法和基于深度調(diào)研的飲用水污染個案分析方法，驗證了基于中國經(jīng)驗提出的新多源流模型，為破解政策過程中決策的模糊性提供了一個比較滿意的解釋方案[13]。文宏等借鑒心理學(xué)的認(rèn)知動力理論，以及組織行為學(xué)的注意力基礎(chǔ)觀，聚焦2008—2015年中央政府環(huán)境保護(hù)工作的政策過程，建構(gòu)了“注意力—動機—行為”的政策過程理論框架，進(jìn)而闡釋了政府環(huán)保決策是一個始于政策理念、政策理念形成政策動機、政策動機指導(dǎo)政策行為的過程[14]。王洛忠等基于L市大氣污染防治攻堅戰(zhàn)的案例，借鑒史密斯的政策執(zhí)行過程模型等，探討了政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的原因及其作用機制[15]。

綜上所述，當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方面的研究相對較多。但總體來看，國內(nèi)對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的經(jīng)驗性研究尚未形成具有本土化特色的新模型或新理論，更鮮有從跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文本的質(zhì)性研究出發(fā)，探索抽象政策過程的一般規(guī)律。這是本文研究開展的現(xiàn)實基礎(chǔ)和邏輯起點。

三、研究設(shè)計

(一)資料來源與研究方法

1.資料來源

環(huán)境治理政策是分析和把握環(huán)境治理進(jìn)程的關(guān)鍵維度[16]。政策文本作為研究的資料來源具有獨特的優(yōu)勢。首先，政策文本是政府處理公共事務(wù)的真實反映和行為印跡，能夠有效揭示政府行為邏輯，是一種可觀測的政策信息物化載體[17]。解讀政策文本，可以推測出政策制訂者的思想觀點，從而對事物未來的發(fā)展趨勢作出預(yù)測和假設(shè)[18]。其次，政策文本研究與問卷調(diào)查、深度訪談、參與式觀察相比，能夠減少研究者介入造成的測量誤差，從而提高測量的可信度和精確度[19]，對于涉及眾多政策主體的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的研究也更具可行性和可操作性。最后，政策文本是政府意圖的體現(xiàn)，具有數(shù)據(jù)和信息易獲得的優(yōu)點，且政策文本格式相對比較規(guī)范，對文本內(nèi)容進(jìn)行編碼分析，會大大降低工作量和工作難度，也使得研究結(jié)果更具權(quán)威性和客觀性。因此，選擇政策文本作為研究跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的資料來源，在邏輯上具備合理性，在操作中具備可行性。

本文所選用的政策文本主要是中央和相關(guān)地方國家機關(guān)官方網(wǎng)站發(fā)布的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及黨政機關(guān)日常公文等規(guī)范性文件。通過中央和省市政府網(wǎng)站檢索汾渭平原大氣治理的相關(guān)政策文本，剔除內(nèi)容相近或相關(guān)度不高的文本，共得到有效文本80份，選取其中52份政策文本用于編碼分析與模型建構(gòu)(部分政策文本如表1所示)，余下的28份用于扎根理論飽和度檢驗。

表1 部分政策文本一覽表

2.研究方法

扎根理論是由美國學(xué)者施特勞斯(Strauss)和格拉澤(Glaser)于1967 年提出的一種質(zhì)性研究方法。該方法注重從經(jīng)驗資料中提煉研究理論，倡導(dǎo)觀察者從實際觀察開始，對原始資料進(jìn)行經(jīng)驗概括，自下而上地建立系統(tǒng)的理論[20]72。斯特勞斯與科賓認(rèn)為，研究者可以運用頭腦中已有的與實質(zhì)性領(lǐng)域有關(guān)的視角或框架去演繹數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上形成更具一般性和普遍解釋力的理論[21]。扎根理論與其他質(zhì)性研究相比，具有一套完整、相對規(guī)范的操作流程，提高了質(zhì)性研究的科學(xué)性，也具有較強的實用性，非常適合于解讀過程類問題[22]。本研究采用的是程序化扎根理論。程序化扎根理論將編碼過程分為開放性編碼(open coding)、軸心編碼(axial coding)、選擇性編碼(selective coding)等三個步驟。

(二)研究過程與模型建構(gòu)

在研究過程中，抽取了52份與汾渭平原內(nèi)容高度相關(guān)的政策文本，并將扎根理論運用到汾渭平原的政策文本分析中，依次進(jìn)行開放性編碼、軸心編碼和選擇性編碼，從而不斷提煉概念并予以范疇化，同時根據(jù)各概念和范疇之間的聯(lián)系構(gòu)建起跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程模型。

1.開放性編碼

開放性編碼是定性數(shù)據(jù)分析的初始階段，是對政策文本進(jìn)行逐步分析，以識別與所研究問題相關(guān)的關(guān)鍵詞或短語，并對抽象出來的概念進(jìn)行聚類和整合，形成范疇以構(gòu)造更抽象的類別[23]。本研究將52份汾渭平原大氣治理的政策文本導(dǎo)入到Nvivo軟件中，運用自動編碼功能形成的初始概念作為參考，再結(jié)合對文本內(nèi)容的閱讀分析，發(fā)現(xiàn)由于原始資料數(shù)量較多且內(nèi)容及初始概念存在一定程度的重合，對此，我們進(jìn)一步進(jìn)行提煉，得出92個范疇。由于篇幅所限，這里僅列舉部分開放性編碼過程(表2)。

表2 開放性編碼節(jié)選

2.軸心編碼

軸心編碼是指在開放性編碼過程中對數(shù)據(jù)進(jìn)行分解后，以一種新的方式將其連接起來，形成一個類別及其子類別之間的鏈接。軸心編碼的目的是把類屬和亞類屬聯(lián)系起來，并探究他們是如何聯(lián)系起來的[24]。在軸心編碼過程中，本文共形成了認(rèn)知模式、政府態(tài)度、策略規(guī)劃、協(xié)同執(zhí)行、評估考核、監(jiān)管追責(zé)、獎勵激勵、信息公開、督察整改在內(nèi)的9個副范疇，并在此基礎(chǔ)上，提煉出政策信念、政策互動、政策反饋和政策改進(jìn)4個主范疇(表3)。

表3 軸心編碼形成的主范疇及副范疇

3.選擇性編碼

選擇性編碼的目的是從主范疇中發(fā)掘核心范疇，并以故事線的方式建立起核心范疇與其他范疇之間的聯(lián)系，從而提煉研究的理論模型[20]73。這是編碼分析和形成理論框架的最后環(huán)節(jié)。本研究確定的核心范疇是“跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程”，由政策信念、政策互動、政策反饋和政策改進(jìn)4個主范疇組成。

圍繞這一核心范疇所產(chǎn)生的故事線，大致可以理解為：跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程是在政策信念驅(qū)動下的動態(tài)運行過程。從薩巴蒂爾對信念體系的劃分和界定來看，信念體系可以被視為一整套基本價值觀、因果假設(shè)以及由此形成的對問題的認(rèn)知體系[25]。政策核心信念是指關(guān)于獲得政策領(lǐng)域或子系統(tǒng)中深層核心信念的基本策略和根本政策立場[26]。對我國而言，跨行政區(qū)各級政府在作為工具性的以實現(xiàn)政策核心價值為目標(biāo)的次要方面信念會有所不同，但在政策核心信念上是一致的。正是由于政策核心信念的一致性，使得跨行政區(qū)各級政府能凝結(jié)在一起協(xié)調(diào)行動，進(jìn)而導(dǎo)致政策互動過程的產(chǎn)生。簡單來說，政策互動就是跨行政區(qū)各級政府為了更好地推動政策目標(biāo)的實現(xiàn)，而進(jìn)行的策略規(guī)劃、協(xié)同執(zhí)行和評估考核，這三個范疇同樣體現(xiàn)著多元主體合作和互動的特性。這種互動既可能是積極主動的，也可能是消極被動的。政策反饋就是把政策互動環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的政策結(jié)果公開地反饋給跨行政區(qū)各級政府，并對其實施獎懲的過程?？冃Х答伒哪康氖菫榱俗尡辉u估對象(跨行政區(qū)各級政府)了解到是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，進(jìn)而制定改進(jìn)計劃。因而，政策改進(jìn)是在政策反饋的基礎(chǔ)上結(jié)合新的政策信息，為更好地實現(xiàn)政策主體的目標(biāo)，而對政策(技術(shù)、手段或工具等)進(jìn)行的更新和調(diào)整。主范疇在故事線下呈現(xiàn)的典型關(guān)系結(jié)構(gòu)如表4。

表4 主范疇的典型關(guān)系結(jié)構(gòu)

基于以上分析，可以建構(gòu)出我國跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程模型(圖1)。

圖1 跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程模型

4.理論飽和度檢驗

理論飽和度檢驗(Theoretical saturation test)是指當(dāng)理論抽樣的數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的類別沒有新的屬性出現(xiàn)時，就意味著類別的屬性飽和，理論范疇沒有出現(xiàn)新的性質(zhì)，即達(dá)到了理論飽和。本研究同樣按照扎根理論程序?qū)τ嘞碌?8份政策文本進(jìn)行編碼分析，檢驗理論飽和度(表5)。結(jié)果表明，范疇出現(xiàn)重合和相似，并未出現(xiàn)新的重要范疇和關(guān)系，模型中的范疇已相當(dāng)豐富。因此，可以認(rèn)為上述跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程模型在理論上是飽和的。

表5 理論飽和度檢驗編碼表(部分)

四、模型闡釋與研究結(jié)果

(一)模型闡釋

跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程模型，系統(tǒng)地勾勒出影響跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的核心要素?；谒鶚?gòu)建的政策過程模型，以汾渭平原大氣治理政策文本為例，可以分析跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的行動邏輯。

1.政策信念

政策信念是跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的動力源泉，并在外部環(huán)境的作用下對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程發(fā)揮思想引領(lǐng)的作用。政策信念包括兩個主范疇：政府態(tài)度和認(rèn)知模式，它將跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理納入到政府關(guān)注的焦點和職能范圍中。政府態(tài)度指政府在生態(tài)環(huán)境問題上所處的角色和所持的理念、思想以及由此而產(chǎn)生的行為傾向，它影響政府政策的方向。認(rèn)知模式指政府通過何種方式來了解當(dāng)前生態(tài)環(huán)境污染的現(xiàn)狀，以及如何獲取和處理當(dāng)前生態(tài)環(huán)境污染的相關(guān)信息。如在2018年3月召開的全國兩會上，王金南院士提議必須盡快把汾渭平原納入國家大氣污染治理的重點區(qū)域。從2018年8月開始，生態(tài)環(huán)境部就安排多個大氣污染防治強化督查組對汾渭平原11個城市的環(huán)保問題進(jìn)行檢查。由此可見，在外部環(huán)境的作用下，政府態(tài)度和認(rèn)知模式不僅會影響政府自身決策和具體工作的開展，而且會直接或間接地影響到政策執(zhí)行對象的決策和行為。

2.政策互動

政策互動是跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是打破各行政區(qū)各自為政的局面，實現(xiàn)相互合作和資源共享的過程。該環(huán)節(jié)主要包括策略規(guī)劃、協(xié)同執(zhí)行和評估考核三個主范疇，它們是對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的有效探索。其中，策略規(guī)劃是汾渭平原生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理后續(xù)工作開展的前提條件，為跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程描繪了藍(lán)圖，提供了思路。如生態(tài)環(huán)境部等部門在2018年和2019年分別出臺了《秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》等政策文件，這是汾渭平原在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理上的總體政策規(guī)劃。協(xié)同執(zhí)行是跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的具體落實環(huán)節(jié)，也是汾渭平原生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理由政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H行動的動態(tài)過程。2018年12月，陜西省人民政府辦公廳發(fā)布的關(guān)于印發(fā)《陜西省〈關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃〉實施方案》的通知中提到，要扎實推進(jìn)汾渭平原大氣污染綜合治理，發(fā)揮協(xié)作小組作用，加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，增強省際協(xié)調(diào)聯(lián)動[27]。由于汾渭平原的生態(tài)環(huán)境治理具有跨區(qū)域的特性，這就決定了政府在執(zhí)行過程中要始終堅持協(xié)同治理、聯(lián)動執(zhí)行，確保政策方案順利實施。評估考核是檢驗跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同執(zhí)行效果的必要手段，對于加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)、打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)等一系列重大決策都發(fā)揮了重要作用。

3.政策反饋

政策反饋是推動跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的重要環(huán)節(jié)，能夠提高政策質(zhì)量，保障政策過程的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。這一環(huán)節(jié)由三個主范疇構(gòu)成：獎勵激勵、監(jiān)管追責(zé)和信息公開。信息公開是政策反饋的必然要求，也是汾渭平原生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策文本中反復(fù)提到的應(yīng)當(dāng)堅持的基本原則。環(huán)境信息公開在《中華人民共和國政府信息公開條例》第三章第二十條中有明確規(guī)定，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督檢查情況，應(yīng)主動向社會公開，并對社會公眾的意見、疑問予以回應(yīng)。簡單來說，政策反饋就是把政策實施過程中的各種信息以及結(jié)束之后的評估結(jié)果通過各種信息渠道反饋給政策制訂者的過程。政策反饋包括正反饋和負(fù)反饋，即獎勵激勵和監(jiān)管追責(zé)。其中，獎勵激勵是當(dāng)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理成效顯著、預(yù)期效果達(dá)成時所采取的激勵措施。如在汾渭平原大氣污染協(xié)同治理過程中，生態(tài)環(huán)境部會根據(jù)考評結(jié)果對治理成效顯著的單位和個人通報表揚。懲罰則意味著監(jiān)管追責(zé)，它是對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程中治理不到位、未完成空氣質(zhì)量改善目標(biāo)以及工作滯后等部門和人員所進(jìn)行的處罰和責(zé)任追究。對于汾渭平原生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題，中央及所在地區(qū)督導(dǎo)組會組織開展督察問責(zé)，依法查處并追究相關(guān)人員責(zé)任。

4.政策改進(jìn)

政策改進(jìn)是跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程不可或缺的環(huán)節(jié)，也是對原有政策的補充、修正和完善并使之成為新政策的一種政治行為。政策改進(jìn)是根據(jù)政策反饋的結(jié)果，對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，制定切實可行的政策改進(jìn)方案，從而更好地指導(dǎo)實踐和完成政策目標(biāo)。如咸陽市人民政府在典型污染天氣預(yù)警響應(yīng)結(jié)束后，組織開展重污染天氣應(yīng)急效果后的評估工作，對預(yù)警發(fā)布情況、預(yù)案措施落實情況等進(jìn)行總結(jié)評估，總結(jié)經(jīng)驗、分析問題、查找不足，并制定改進(jìn)措施[28]。從當(dāng)前所研究的政策文本的現(xiàn)狀來看，政策改進(jìn)不僅包括政策延續(xù)，即對原有政策進(jìn)行修補和調(diào)整，還包括根據(jù)政策反饋意見和結(jié)果，對政策進(jìn)行重新制定和完善。政策改進(jìn)使得跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程形成了良性循環(huán)，從而在政策環(huán)境和資源的變化影響下，開始新一輪政策循環(huán)過程。

通過對上述四個主范疇的詳細(xì)分析，可知跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的各個環(huán)節(jié)之間是相互連接、不可分割的有機整體。我們可以歸納出跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的行動邏輯：在外部環(huán)境的作用下，政策信念構(gòu)成了跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的行為動機和邏輯基礎(chǔ)，并指導(dǎo)和影響著政策互動過程的順利開展；政策互動結(jié)果和政策效果能否實現(xiàn)政策主體的目標(biāo)，就需要政策反饋和政策改進(jìn)過程的有效運作。對政策文本內(nèi)容的深度挖掘有助于梳理跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的行動邏輯并客觀剖析政策過程中存在的問題。

(二)研究結(jié)果

跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程經(jīng)歷了政策信念引領(lǐng)、政策互動、政策反饋和政策改進(jìn)等四個環(huán)節(jié)，政策過程各環(huán)節(jié)凸顯的重點問題已經(jīng)成為制約跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程有序發(fā)展和完善的主要因素。

首先，在政策信念環(huán)節(jié)，一些地方政府存在政策理念意識不強、政策動力不足等問題。雖然目前我國加大了生態(tài)環(huán)境治理力度，提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，但由于跨行政區(qū)各級政府所擁有的權(quán)力和享有的資源之間的不平衡，對環(huán)境污染整體現(xiàn)狀的認(rèn)知、研究以及判斷會出現(xiàn)分歧，可能導(dǎo)致政策的負(fù)外部效應(yīng)，從而阻礙跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的推進(jìn)。此外，跨行政區(qū)各級政府作為本地環(huán)境治理工作的實施主體，受到責(zé)任意識淡薄、環(huán)境保護(hù)認(rèn)識不到位以及現(xiàn)狀認(rèn)識不清等多重因素的制約，在政策理念和內(nèi)容的宣傳普及上，可能存在不夠深入和流于表面的問題，極易導(dǎo)致跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的失敗。

其次，在政策互動環(huán)節(jié)，政策文件及相關(guān)配套措施不健全，政策的可操作性和協(xié)調(diào)性不夠，政策預(yù)期和實際效果之間存在落差，考核評估不到位。在策略規(guī)劃階段，一些地方政府未能及時制定、補充和出臺細(xì)化方案，使得跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理缺乏完善的政策指導(dǎo)。在協(xié)同執(zhí)行階段，部分地方政府由于相關(guān)政策和配套措施的缺乏，存在被動執(zhí)行中央政策的現(xiàn)象。此外，地方政府在協(xié)同執(zhí)行政策時，往往受外部環(huán)境和多元主體利益訴求的影響而產(chǎn)生政策偏差，使得政策文本的可操作性和協(xié)調(diào)性有待增強。在評估考核階段，存在評估主體單一、評估指標(biāo)不健全以及專門的評估考核文件欠缺等問題。評估考核環(huán)節(jié)存在的問題可能影響執(zhí)行結(jié)果的正確反饋和后續(xù)工作的順利開展。

再次，在政策反饋環(huán)節(jié)，存在政策反饋渠道相對單一、反饋后采取的獎懲措施不完善、內(nèi)容雷同且比較模糊，以及環(huán)境信息披露不佳等問題。如汾渭平原大氣環(huán)境治理在獎懲措施方面不夠具體，懲罰手段多以行政命令為主，強調(diào)污染限排和處罰等，政策手段較單一，而且沒有專門的針對獎勵懲罰方面的政策文件。環(huán)境信息公開在部分文件中無相關(guān)內(nèi)容，在被提及的政策文件中，存在公開措施單一、公開的內(nèi)容范圍不夠具體和公開的主體不夠明確等問題，對于哪些信息應(yīng)當(dāng)公開以及如何公開，跨行政區(qū)各級政府存在不同的理解和認(rèn)識，在實踐中容易引發(fā)爭議。

最后，在政策改進(jìn)環(huán)節(jié)，存在政策改進(jìn)規(guī)范性不足、部分政策內(nèi)容并無實質(zhì)性的變化、整改文件有所欠缺，以及政策修訂存在被動和消極等現(xiàn)象。在實踐中，跨行政區(qū)各級政府很少出臺相關(guān)的政策改進(jìn)計劃，僅僅在其他文件中有所涉及。而已有的政策改進(jìn)計劃往往是在中央督察之后出臺，存在消極整改和應(yīng)付上級檢查的現(xiàn)象。這嚴(yán)重影響了政策的活力和效力。另外，跨行政區(qū)各級政府在政策改進(jìn)的文本內(nèi)容上，由于規(guī)范性不足，出現(xiàn)了內(nèi)容模糊不清、整改不嚴(yán)不實的問題。這在一定程度上影響了跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的高效運行。

五、啟示

運用扎根理論進(jìn)行質(zhì)性研究，抽象、提煉形成對現(xiàn)實具有指導(dǎo)意義的理論模型，實現(xiàn)對政策制定者政策意圖和行動邏輯的深層次解讀，對今后我國跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策實踐具有一定的啟發(fā)價值。結(jié)合當(dāng)前我國在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程中遇到的現(xiàn)實問題，本文認(rèn)為，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程優(yōu)化應(yīng)重點關(guān)注以下幾個方面：

首先，在政策信念環(huán)節(jié)，跨行政區(qū)各級政府必須強化大局意識、責(zé)任意識和協(xié)同意識，清醒地認(rèn)識到生態(tài)治理的跨域性和整體性特征，主動承擔(dān)起生態(tài)治理的職責(zé)。為此，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的完善，必須要精準(zhǔn)政策理念和定位，注重跨行政區(qū)各級政府觀念的轉(zhuǎn)變，高度認(rèn)識到跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要性和緊迫性，主動把跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境問題納入到自身職能范圍，樹立合作意識，以靈活方式進(jìn)行協(xié)同治理，推進(jìn)各種協(xié)同關(guān)系的建立。此外，中央和地方也要有前瞻性和主動性，通過各種形式積極宣傳，形成全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共識，做好宏觀預(yù)測和政策指導(dǎo)工作，并注重對公共訴求的回應(yīng)與利益整合。

其次，在政策互動環(huán)節(jié)，要注意政策的規(guī)劃、實施和評估過程的協(xié)調(diào)配合，提高政策過程的協(xié)同度，全過程提升政策的科學(xué)性和適用性。在政策規(guī)劃階段，應(yīng)該根據(jù)不同時期和不同區(qū)域的差異性，有針對性地制定和補充跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的具體政策措施，提高政策的適用性。同時，通過制定和完善策略規(guī)劃，協(xié)調(diào)好宏觀調(diào)控和具體實施之間的關(guān)系，給予跨行政區(qū)各級政府最大化的政策引導(dǎo)，實現(xiàn)策略規(guī)劃與協(xié)同執(zhí)行的全過程良性互動。在政策實施階段，應(yīng)補充和完善政策文本中的執(zhí)行機制和協(xié)調(diào)機制，定期檢查跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策的落實效果。在評估考核階段，應(yīng)注意建立和健全評估機制，保證政策評估過程和結(jié)果的公正、真實和有效。為此，應(yīng)合理引入多元評估主體(但要避免重復(fù)評估等問題的產(chǎn)生)，也可以通過事先協(xié)商進(jìn)行相互評估，從而使評估方式更加多元化。在評估指標(biāo)的設(shè)計上，堅持定量和定性相結(jié)合。通過完善整個評估考核的流程，使跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的評估考核環(huán)節(jié)既清晰透明，又能夠發(fā)揮最大效用。

再次，在政策反饋環(huán)節(jié)，要健全和優(yōu)化政策監(jiān)督追責(zé)和獎懲制度，構(gòu)建自下而上的動態(tài)跟蹤反饋機制。如在當(dāng)前汾渭平原生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，針對獎懲措施不夠具體的問題，可以結(jié)合各行政區(qū)的實際情況進(jìn)行細(xì)化并實行量化等級標(biāo)準(zhǔn)。通過不斷提升環(huán)境信息公開水平，優(yōu)化自行公開和公眾互動回應(yīng)等信息公開手段，促進(jìn)跨區(qū)域的信息公開共享，從而形成對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的倒逼機制。此外，通過完善獎懲和問責(zé)制度、精細(xì)政策指導(dǎo)方式和手段、及時反饋政策預(yù)期與實際脫節(jié)問題，提高政策水平和質(zhì)量，補足生態(tài)環(huán)境治理短板，實現(xiàn)政策過程的高效運轉(zhuǎn)。

最后，在政策改進(jìn)環(huán)節(jié)，要建立政策改進(jìn)的動態(tài)運行長效機制?？缧姓^(qū)各級政府可以結(jié)合各自的實際情況，相互學(xué)習(xí)和借鑒，制定規(guī)范的政策改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，強化政策改進(jìn)的制度要求。一方面，要加強對政策改進(jìn)的事后監(jiān)督，強化政策改進(jìn)方案的落實，把政策改進(jìn)落實情況納入政績考核范圍，切實提高跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實際效果。另一方面，針對政策改進(jìn)環(huán)節(jié)中存在的消極被動現(xiàn)象，通過適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵、較多的行動自由授權(quán)、減少監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)，以及表彰和宣傳政策改進(jìn)典范的示范效應(yīng)等措施，調(diào)動跨行政區(qū)各級政府的主觀能動性，積極主動地修改、補充和完善政策改進(jìn)計劃，防止政策弊端累積而影響跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

綜上所述，本文研究的價值主要體現(xiàn)在理論和實踐兩個層面。理論價值體現(xiàn)在以建構(gòu)理論見長的扎根理論分析方法為理論工具，建構(gòu)了跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策過程模型，為解決跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理政策過程的行動邏輯提供了一個有效的分析框架。實踐價值體現(xiàn)在政策運行過程中凸顯的現(xiàn)實問題完全扎根于政策文本，各個層面問題的發(fā)現(xiàn)是通過層層遞進(jìn)且相對嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撏蒲荻鴣?。研究所發(fā)現(xiàn)的問題更加具有客觀性和針對性，對完善跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的政策運行過程有一定的啟發(fā)參考價值。