何 暉

(湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

一、引言

黨的十九屆五中全會(huì)提出，“十四五”時(shí)期是我國積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的關(guān)鍵“窗口期”，要實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略，推動(dòng)我國養(yǎng)老事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。近年來，農(nóng)村互助養(yǎng)老作為一種投入少、推廣容易、可復(fù)制性強(qiáng)的模式逐漸進(jìn)入大眾視野[1]，其秉持從“為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝衫夏耆?參與)提供養(yǎng)老服務(wù)”的理念[2]，在全國廣泛開展，在實(shí)踐中產(chǎn)生出農(nóng)村幸福院、居家養(yǎng)老服務(wù)大院、宗族互助、時(shí)間銀行等不同形態(tài)，取得突出成績[3]。農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐廣泛開展取得的突出成績，獲得了決策層的青睞。最近幾年，無論是中央文件還是地方政府實(shí)踐，都將發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老置于極為重要的地位。2021年中央一號(hào)文件中明確“推動(dòng)村級(jí)幸福院、日間照料中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老”，進(jìn)一步凸顯政府做好農(nóng)村互助養(yǎng)老的決心。

隨著我國農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐多種樣態(tài)的發(fā)展，分別出現(xiàn)了由村兩委、老年協(xié)會(huì)、慈善組織等主導(dǎo)的模式[4]。但是，這些主體組織能力參差不齊，多重目標(biāo)沖突、互信質(zhì)量低下，同時(shí)受運(yùn)行成本限制，其覆蓋范圍也較為有限[5]。因此，一些地方在上級(jí)發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老政策壓力下，采用政府強(qiáng)力推動(dòng)的方式推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老體系建設(shè)。這種模式產(chǎn)生了一些結(jié)構(gòu)矛盾：一方面，政府強(qiáng)力推動(dòng)和農(nóng)民互助養(yǎng)老參與意愿不高相伴，互助養(yǎng)老面臨“剃頭挑子一頭熱”的窘境；另一方面是實(shí)踐中遭遇投入過大、成本過高、覆蓋范圍有限、難以持續(xù)的困境[6]。有鑒于此，一些地方開始探索一種以政府為主導(dǎo)，社會(huì)、企業(yè)、村民個(gè)人積極參與的互助養(yǎng)老模式[7]，并取得一定成績。本文將其稱之為“政府主導(dǎo)型”農(nóng)村互助養(yǎng)老。那么這種“政府主導(dǎo)型”農(nóng)村互助養(yǎng)老為何產(chǎn)生，其具體實(shí)踐如何展開，未來應(yīng)如何發(fā)展？對(duì)于這些問題的回答，不僅有助于更好把握農(nóng)村互助養(yǎng)老模式演進(jìn)的基本邏輯，也有利于推動(dòng)農(nóng)村互助養(yǎng)老政策的調(diào)整和優(yōu)化。

目前已有相關(guān)研究主要圍繞兩方面展開：一是農(nóng)村互助養(yǎng)老的衍生邏輯與實(shí)踐樣態(tài)。農(nóng)村互助養(yǎng)老的產(chǎn)生與我國農(nóng)村互幫互助的社會(huì)傳統(tǒng)有文化上的勾連[8]，也因現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村養(yǎng)老需求的凸顯[9]，大致經(jīng)歷了從宗族和個(gè)體結(jié)社到集體互助、從民間自發(fā)到組織化制度化的發(fā)展過程。在實(shí)踐過程中，根據(jù)各地不同情況，農(nóng)村互助養(yǎng)老也呈現(xiàn)出多種樣態(tài)，形成了強(qiáng)政府支撐型[10]，社會(huì)組織主導(dǎo)型[11]，宗族、鄰里相助型[12]以及政府主導(dǎo)型等。但不論何種模式，作為一種新型的社會(huì)養(yǎng)老模式，農(nóng)村互助養(yǎng)老通過互幫互助[13]、依靠社會(huì)各方的力量，解決農(nóng)村老年人生活的各種問題[14]，極大緩解了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老資源的不足[15]。二是農(nóng)村互助養(yǎng)老中多元主體的角色和作用。相關(guān)研究普遍認(rèn)為，互助養(yǎng)老的主體應(yīng)包括政府、村委、社會(huì)組織、企業(yè)乃至公民個(gè)人等，但關(guān)于各個(gè)主體在農(nóng)村互助養(yǎng)老中所應(yīng)發(fā)揮的作用則各有側(cè)重。有研究認(rèn)為，村(居)兩委在互助養(yǎng)老服務(wù)開展過程中應(yīng)發(fā)揮重要作用，其不僅是互助養(yǎng)老服務(wù)的組織者，更是服務(wù)制度的完善者與評(píng)估者[16]。也有學(xué)者通過個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老年協(xié)會(huì)作為行動(dòng)主體，能夠充分調(diào)動(dòng)個(gè)人社會(huì)資本吸納社會(huì)慈善捐贈(zèng)和參與鄉(xiāng)村治理的積極性，緩解農(nóng)村養(yǎng)老壓力[17]。此外，社工組織和非營利機(jī)構(gòu)在使用專業(yè)知識(shí)活化老年協(xié)會(huì)、村兩委、村民小組等組織中起著支配性作用，可使互助養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容擴(kuò)大化、精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、有效率的運(yùn)營[18]。還有研究認(rèn)為，慈善機(jī)構(gòu)在農(nóng)村互助養(yǎng)老項(xiàng)目的資源整合、項(xiàng)目建設(shè)和規(guī)范管理等方面處于主導(dǎo)地位[19]。雖然已有研究對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老參與的各主體的主導(dǎo)作用和角色定位各有不同，但都在政府應(yīng)作為互助養(yǎng)老的重要一方達(dá)成共識(shí)[20]。

既有研究對(duì)認(rèn)識(shí)和理解農(nóng)村互助養(yǎng)老的衍生邏輯和運(yùn)行發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)，但基于當(dāng)前我國政府對(duì)于農(nóng)村互助養(yǎng)老大力推進(jìn)的實(shí)踐，專門從政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老的衍生成因去深入挖掘其實(shí)踐框架，并結(jié)合特定理論對(duì)其實(shí)踐框架進(jìn)行一般性梳理和比較的研究還較為缺乏，而這對(duì)于更好地發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)整合性的、系統(tǒng)性的互助養(yǎng)老協(xié)同治理具有較重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。據(jù)此，筆者試圖彌補(bǔ)上述不足，在分析現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老衍生邏輯進(jìn)行系統(tǒng)梳理，同時(shí)通過典型案例探討政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老的實(shí)踐框架，指出政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老的未來發(fā)展方向。

二、政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老的概念框架

農(nóng)村互助養(yǎng)老的實(shí)踐往往呈現(xiàn)復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化和多樣化的樣態(tài)[21]。按照政府介入互助養(yǎng)老的程度和其他主體參與空間的大小兩個(gè)因素，將現(xiàn)有農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐樣態(tài)劃分如下(圖1)。

圖1 農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐樣態(tài)

強(qiáng)政府支撐型表示政府介入程度較高，而其他主體參與空間較小。這種類型主要依靠政府強(qiáng)力推動(dòng)，由政府財(cái)政撥款，村兩委制定規(guī)章制度，但其他群體參與積極度不夠，一旦地方政府撥付經(jīng)費(fèi)受限，則面臨不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中表現(xiàn)為陜西榆林和河北肥鄉(xiāng)的“幸福院”模式。與之相對(duì)的社會(huì)組織主導(dǎo)型，則屬于政府介入程度低，其他主體參與度高。雖然不依靠政府“出錢”，但對(duì)于社會(huì)精英依賴性較強(qiáng)，也缺乏規(guī)范化制度化的管理，如果缺乏精英的支持，就隨時(shí)有關(guān)閉的可能，典型的以福建“慈善安居樓”為主要代表。宗族、鄰里互助型則屬于政府介入程度和其他主體參與程度都較低的情況。這種零散、自發(fā)的互助形式，在相關(guān)政策支持和資源獲取上都面臨一定的困難。這種實(shí)踐類型在滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求方面也存在一定的差距，比如以義莊為載體自發(fā)的農(nóng)村家族鄰里養(yǎng)老模式。本文所述的“政府主導(dǎo)型”農(nóng)村互助養(yǎng)老是指當(dāng)前各地在積極推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展過程中，地方政府在農(nóng)村互助養(yǎng)老中居于主導(dǎo)地位，扮演發(fā)起者、推動(dòng)者、支援者和控制者的角色，引領(lǐng)互助養(yǎng)老發(fā)展方向的同時(shí)，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)組織和廣大公民參與進(jìn)來的模式。作為貫穿互助養(yǎng)老模式的實(shí)施主體，政府通過各種良性制度安排，推動(dòng)互助養(yǎng)老的可行性運(yùn)作，充分讓非政府組織、私人部門、集體及公民共同承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的供給[22]，在以政府為主導(dǎo)的服務(wù)框架內(nèi)，賦予多元主體自我組織、自我決定、自我服務(wù)的能力，最終構(gòu)建由政府機(jī)制、市場機(jī)制和社會(huì)機(jī)制等組成的整體協(xié)同供給機(jī)制[23]。

在政府主導(dǎo)型互助養(yǎng)老模式中，政府承擔(dān)起了“元治理”的功能。所謂元治理即“治理的治理”，它是對(duì)市場、國家、公民社會(huì)等治理主體的治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行的一種宏觀安排[24]，是治理機(jī)制的重新組合。元治理理論更強(qiáng)調(diào)政府在治理中的作用，強(qiáng)調(diào)政府是治理的多方主體中進(jìn)行協(xié)調(diào)的最主要主體。元治理理論認(rèn)為，政府在新的社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)中，應(yīng)該被視為“同輩中的長者”，它的責(zé)任不僅僅是作為一個(gè)權(quán)威的機(jī)構(gòu)，更重要的是指導(dǎo)以及確立行為準(zhǔn)則。基于此，政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老的本質(zhì)特征在于政府發(fā)揮“元治理”功能，保證農(nóng)村互助養(yǎng)老的制度完整，提升互助參與利益各方的凝聚力和發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村互助養(yǎng)老自給自足的可持續(xù)發(fā)展。

三、政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老的衍生邏輯

(一)家庭養(yǎng)老衰落和后鄉(xiāng)土社會(huì)空心化是政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老模式生成的內(nèi)在動(dòng)因

在經(jīng)歷了土改運(yùn)動(dòng)、集體化、城市化加速等一系列歷史變遷之后，“后鄉(xiāng)土社會(huì)”的特征日趨明顯，主要表現(xiàn)為村莊的大流動(dòng)、鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的分化和空心化、社會(huì)空間的公共性逐漸增強(qiáng)等。在此背景下，農(nóng)村養(yǎng)老遭遇前所未有的壓力，農(nóng)村成為老弱病殘群體的留守地，農(nóng)業(yè)變成以老年人為主的老人農(nóng)業(yè)。由此產(chǎn)生的問題是農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化[25]，老年人從家庭獲取養(yǎng)老資源難度增加。當(dāng)互助養(yǎng)老的主要供給主體——家庭缺位時(shí)，就需要另一個(gè)強(qiáng)大的主體發(fā)揮作用。政府由于自身的特性，為農(nóng)村老人參與互助養(yǎng)老注入了“強(qiáng)心劑”，有助于老人消除疑慮而選擇互助養(yǎng)老模式。政府介入到互助養(yǎng)老中能夠給農(nóng)村老年人提供基本的保障，使農(nóng)村互助養(yǎng)老走上更加規(guī)范化和制度化的軌道，使其成為農(nóng)村家庭養(yǎng)老弱化的有效補(bǔ)充。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老的公共品特性是政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老模式生成的經(jīng)濟(jì)根源

相較于城市，我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，養(yǎng)老資源匱乏，缺乏“人力”和“財(cái)力”，導(dǎo)致農(nóng)村市場化程度較低?；ブB(yǎng)老作為一種社會(huì)公共服務(wù)，具有公益性強(qiáng)、盈利性差等特點(diǎn)，而通過市場提供這一服務(wù)既不能滿足其逐利的特性，也難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置，互助養(yǎng)老服務(wù)的市場失靈隨之出現(xiàn)。因此，由政府部門全力為民眾提供或生產(chǎn)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)，擔(dān)當(dāng)養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主體，為群眾肩負(fù)這項(xiàng)“托底”責(zé)任就成為必然。

雖然我國不少社會(huì)組織和村民加入到農(nóng)村互助養(yǎng)老的建設(shè)隊(duì)伍中來，成為農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給過程中新的生力軍，但當(dāng)前國內(nèi)社會(huì)組織的發(fā)育程度尚不成熟，其融資能力缺乏，又受人力資源短缺的掣肘，單憑社會(huì)組織或村民自治，難以為農(nóng)村互助養(yǎng)老健康可持續(xù)發(fā)展提供足夠的資金、人力支持。另外，社會(huì)組織內(nèi)部治理的不足，難以抑制各種機(jī)會(huì)主義和功利主義傾向，村民對(duì)社會(huì)組織認(rèn)同不足等問題也不同程度存在。這些問題是當(dāng)前社會(huì)組織自身難以解決的，形成所謂的慈善失靈。在此背景下，在農(nóng)村互助養(yǎng)老中政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，為社會(huì)組織參與提供資金人才支持和基礎(chǔ)制度供給，就成為必然的選擇。

(三)強(qiáng)政府支撐型大量投入的不可持續(xù)性是政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老模式生成的倒逼機(jī)制

由于國家的強(qiáng)力推動(dòng)，實(shí)踐中出現(xiàn)了強(qiáng)政府支撐型的互助養(yǎng)老模式。該模式在具體實(shí)施過程中存在以下問題：首先，該模式下大部分服務(wù)內(nèi)容由政府“全權(quán)負(fù)責(zé)”，政府的大包大攬不僅擠占了其他主體在互助養(yǎng)老中的作用空間，降低了其他主體參與積極性，而且導(dǎo)致參與主體間“中心-邊緣”權(quán)利結(jié)構(gòu)固化，一定程度上造成“政府失靈”，影響了資源配置的效率[26]。其次，政府提供的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容與老年人的需求無法契合。不僅自上而下的壓力型體制引發(fā)各地為了完成上級(jí)政府的任務(wù)而注重硬件設(shè)施建設(shè)，不斷刷新建設(shè)數(shù)字飆升的短期行為甚至作假行為[27]，而且與農(nóng)村老年人傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老思想背道而馳，不符合老年人的實(shí)際需求，無法形成實(shí)際的互助養(yǎng)老氛圍。最后，由于存在運(yùn)營資金保障不足、運(yùn)營成本較高以及運(yùn)營管理困難等問題，也面臨推進(jìn)乏力的困境，限制了該模式的可持續(xù)性推廣。在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略、保障廣大農(nóng)村老年人福祉的背景下，如何優(yōu)化互助養(yǎng)老效果，發(fā)揮效率市場和有為政府的雙重優(yōu)勢(shì)，倒逼政府轉(zhuǎn)為“有所為，有所不為”的有限政府。

(四)多元主體力量的成長為政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老模式生成提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

改革開放給中國帶來了翻天覆地的變化，其中之一就是社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和社會(huì)利益的多元化，隨之而來的是利益相同或相近的社會(huì)成員有組織地或者自動(dòng)結(jié)合。這些多元的利益群體在共同秩序之下完成日常生活中“數(shù)量很大而規(guī)模卻很小的事業(yè)”。多元主體力量加入農(nóng)村互助養(yǎng)老表現(xiàn)在：一是社會(huì)組織通過承包政府購買項(xiàng)目而為互助養(yǎng)老模式的發(fā)展提供指導(dǎo)與服務(wù); 二是老年協(xié)會(huì)從數(shù)量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及行動(dòng)能力等方面都展示了較大的實(shí)力，已成為獨(dú)立的社區(qū)力量, 影響著村莊的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展[17],為農(nóng)村互助養(yǎng)老的發(fā)展提供了強(qiáng)大的動(dòng)力機(jī)制。這些民間力量的發(fā)展壯大為政府主導(dǎo)型互助養(yǎng)老的衍生提供了堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)和重要的輔助作用，在我國政府型農(nóng)村互助養(yǎng)老事業(yè)中扮演著日趨重要的角色。

四、政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老的實(shí)踐框架

本研究選取農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展較好的 X縣為典型個(gè)案進(jìn)行深入分析。X縣作為我國中部地區(qū)人口老齡化嚴(yán)重的大縣，截止2020年底，60歲以上的老年人口逾20萬，約占總?cè)丝跀?shù)的1/5，人均預(yù)期壽命達(dá)到80歲，高于全省甚至全國平均水平，尤其是農(nóng)村留守老人數(shù)量不斷攀升，老齡化程度位居全省第二。為了解決農(nóng)村老年社會(huì)治理危機(jī)，X縣抓住列入“省第二批養(yǎng)老服務(wù)體系試點(diǎn)縣”的契機(jī)，創(chuàng)新開展了農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)全面發(fā)展。2020年該縣入選了全省“基層改革探索100例”和黨的十八屆三中全會(huì)以來全面深化改革典型案例，獲得了多家媒體的報(bào)道和宣傳。該縣互助養(yǎng)老模式作為優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)獲得了國家民政部重點(diǎn)推介。為了深入了解 X 縣政府主導(dǎo)型互助養(yǎng)老的組織結(jié)構(gòu)、管理制度、運(yùn)行機(jī)制與實(shí)施效果，本研究課題組于2020年7—12月進(jìn)行了田野調(diào)查。采用半結(jié)構(gòu)式的訪談，訪談對(duì)象包括縣民政局負(fù)責(zé)人、所在村莊的村委、“守望之家”、“長者之家”、“鄰里互助點(diǎn)”和“康養(yǎng)中心”的相關(guān)負(fù)責(zé)人、助老員以及參與互助老人。訪談過程中在征求訪談對(duì)象同意的前提下進(jìn)行全程錄音。訪談結(jié)束后，每位訪談員單獨(dú)整理訪談資料，兩份資料進(jìn)行交叉對(duì)比，對(duì)存在爭議的內(nèi)容根據(jù)錄音材料進(jìn)行甄別，必要時(shí)向訪談對(duì)象追訪。

(一)X縣互助養(yǎng)老的發(fā)展?fàn)顩r及樣本介紹

近年來，X縣委縣政府把改善民生、增進(jìn)福祉作為構(gòu)建和諧X縣的重要舉措，緊盯養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”問題，按照省廳“五化”民政建設(shè)總要求，多措并舉助推農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。2019年X縣創(chuàng)新開展農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系完善試驗(yàn)，建立以農(nóng)村養(yǎng)老為主線，推進(jìn)政企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老、居家互助養(yǎng)老、智慧服務(wù)養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老四個(gè)層次的互助養(yǎng)老服務(wù)體系。截至2020年底，全縣共建設(shè)“守望之家”498個(gè)、“鄰里互助”點(diǎn)156個(gè)；對(duì)29所敬老院進(jìn)行提質(zhì)改造，將3所敬老院改建成全失能、半失能照料護(hù)理中心，建成民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)9所。39家社會(huì)組織、4萬余名志愿者活躍在互助養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)中，讓老人“生活有人問、困難有人幫、生病有人理”，成為國家民政部優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)推介模式，并成為所在省、市的重點(diǎn)樣板模式進(jìn)行試點(diǎn)推行。

(二)X縣互助養(yǎng)老實(shí)踐框架

X縣的互助養(yǎng)老服務(wù)體系以公平、經(jīng)濟(jì)、效率、效能為基本運(yùn)行目標(biāo)，通過以政府為核心的多元主體互動(dòng)協(xié)同，構(gòu)建了包括村民小組“守望之家”、村(社區(qū))“鄰里互助”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“幸福院”、縣級(jí)“醫(yī)養(yǎng)融合”康養(yǎng)中心、互聯(lián)網(wǎng)+互助養(yǎng)老等不同層次的互助養(yǎng)老體系，有效推動(dòng)了縣域農(nóng)村互助養(yǎng)老的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

1.運(yùn)行目標(biāo)：公平、經(jīng)濟(jì)、效率、效能

目標(biāo)取向作為政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐的基本目標(biāo)和主要原則，直接影響著多元主體協(xié)作和互助養(yǎng)老結(jié)構(gòu)層次，對(duì)政府構(gòu)建互助養(yǎng)老基本結(jié)構(gòu)、政策制度、實(shí)現(xiàn)多元參與主體協(xié)同、保障互助養(yǎng)老公平正義起著指導(dǎo)性、統(tǒng)領(lǐng)性作用，是實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的多元主體融合和制度結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多層次樣態(tài)的前提條件。

(1)公平?！肮健标P(guān)心的主要問題在于“接受服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人能否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢(shì)群體是否得到了更多的社會(huì)照顧”。政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老以老年人需求為中心，以追求公共利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為最根本的價(jià)值取向，在實(shí)現(xiàn)互助養(yǎng)老服務(wù)分配公平的同時(shí)，維護(hù)老年人人格尊嚴(yán)。X縣農(nóng)村互助養(yǎng)老模式以老有所為、活化老年人力資源為特質(zhì)，為老年人營造了一個(gè)有尊嚴(yán)、有意義的生活共同體。在互幫互助的過程中，老年人實(shí)現(xiàn)并獲得了自我接納以及他者信賴，使其展現(xiàn)了自我價(jià)值，從而避免“社會(huì)性死亡”。另外，在互助養(yǎng)老服務(wù)資源的分配上，政府主導(dǎo)的互助養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)了在政策制定、信息公布、管理規(guī)則上的一視同仁，在提高老年人和社會(huì)滿意度的同時(shí)彰顯了結(jié)果公平。

(2)經(jīng)濟(jì)。“經(jīng)濟(jì)”則要求投入到互助養(yǎng)老的資源量以盡可能低的投入或成本，提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)[28]。X縣互助養(yǎng)老模式協(xié)同多元主體力量，力求以最低的成本提供高質(zhì)量的農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)[29]，通過政府購買互助養(yǎng)老服務(wù)等形式，節(jié)約投資成本，精準(zhǔn)把握老年人需求。同時(shí)，互助院的建設(shè)與管理過程中也實(shí)現(xiàn)了成本的合理控制，避免了社會(huì)資源的浪費(fèi)，有助于縣域農(nóng)村互助養(yǎng)老的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

(3)效率?！靶省狈从车氖峭度肱c產(chǎn)出之間的比例關(guān)系。政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老模式通過整合政府、村“兩委”、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及老年人等多元主體各自擁有的資源，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、靈活運(yùn)用政策工具，實(shí)時(shí)把握互助過程，實(shí)現(xiàn)效率最大化。在X縣互助養(yǎng)老服務(wù)體系中，“守望之家”以村民小組為依托，集巡訪、關(guān)愛、服務(wù)為一體，形成了農(nóng)村居家老年人巡訪關(guān)愛體系。其中，村民小組更了解本地居民鄰里的實(shí)際情況，更能因地制宜發(fā)揮本土優(yōu)勢(shì)，掌握本轄區(qū)內(nèi)老年人和三留守人員身體狀況、生產(chǎn)生活狀況、住房狀況、行程動(dòng)態(tài)等，以最小的人力資本實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老照料的高效率。

(4)效能。“效能”是互助養(yǎng)老服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量。政府主導(dǎo)型的農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的效能主要體現(xiàn)在兩方面。其一是改變現(xiàn)狀的程度。X縣政府主導(dǎo)型互助養(yǎng)老模式不同于強(qiáng)政府支撐型，它改善了強(qiáng)政府支撐型互助養(yǎng)老模式下其他參與主體積極性低、“政府失靈”、資源配置效率不高的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村互助養(yǎng)老的自給自足的可持續(xù)發(fā)展。其二，行為改變的幅度。在X縣政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老模式下，X縣農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)了由政府“全面負(fù)責(zé)”向“有所為，有所不為”的有限政府轉(zhuǎn)變，理順了政府間、政社間、社企間的合作關(guān)系，使得各主體的職能范圍與責(zé)任邊界更加明確，并且權(quán)力點(diǎn)在各主體間實(shí)現(xiàn)了有效流動(dòng)。

2.參與主體：政府主導(dǎo)與多元參與的融合

X縣按照“政府主導(dǎo)、村級(jí)主辦、社會(huì)參與、自助互助”的原則，通過“本土化”和“引進(jìn)來”的方式豐富互助養(yǎng)老服務(wù)參與主體?！氨就粱笔侵竿ㄟ^優(yōu)化農(nóng)村現(xiàn)有的服務(wù)資源來擴(kuò)大互助養(yǎng)老服務(wù)的主體范圍；“引進(jìn)來”是指引入專業(yè)的醫(yī)療康復(fù)資源、社會(huì)服務(wù)資源等來滿足老年人的身體康復(fù)、心理慰藉等需求。

(1)政府在政策支持、資金扶持和隊(duì)伍建設(shè)等方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。首先，X縣政府出臺(tái)了2020年農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系“1+8”配套文件以及未來五年“1+5”配套文件，具體包括工作方案、工作任務(wù)、組織機(jī)制、運(yùn)行規(guī)定等等一系列農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)文件，并結(jié)合X縣養(yǎng)老的實(shí)際情況制定了可操作化、規(guī)范化細(xì)則，保障了政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老模式運(yùn)行的可行性。其次，在資金保障方面，縣民政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政事務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照600元/年標(biāo)準(zhǔn)為每個(gè)互助點(diǎn)提供資金支持，以保障各鄰里互助點(diǎn)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)政府及相關(guān)部門利用獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)、資金注入、應(yīng)用示范補(bǔ)助等方式，支持老年協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等社會(huì)力量參與政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)，吸引了大量的社會(huì)資本流向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。最后，政府部門鼓勵(lì)社會(huì)力量參與互助養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，支持社會(huì)企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體開展護(hù)理人員培訓(xùn)活動(dòng)，成立養(yǎng)老服務(wù)中心，提高了服務(wù)人員素質(zhì)，壯大了互助養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。

(2)村“兩委”是互助養(yǎng)老的主辦者，承擔(dān)資源提供、組織協(xié)調(diào)、宣傳引導(dǎo)等角色。其一，資源的提供者。X縣村兩委利用村部、閑置學(xué)?；蛐^(qū)物業(yè)房、居民用房等閑置資源建造了150個(gè)鄰里互助點(diǎn)、12個(gè)日間照料中心，豐富并保障了互助養(yǎng)老運(yùn)行的基本資源。其二，組織協(xié)調(diào)者。X縣村兩委在互助養(yǎng)老實(shí)施過程中，建立健全村級(jí)互助養(yǎng)老的規(guī)章制度，進(jìn)一步完善互助養(yǎng)老的組織體系，并通過人員的制度化安排，及時(shí)進(jìn)行矛盾化解，爭議調(diào)解。其三，宣傳引導(dǎo)者。村兩委利用村規(guī)民約、居民公約、家規(guī)家訓(xùn)，教育引導(dǎo)村(居)民和社會(huì)、家庭敬老孝親，強(qiáng)化了家庭的核心責(zé)任；同時(shí)開展“孝親敬老之星、健康長壽之星、老有所為之星”等評(píng)選活動(dòng)，營造出老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所為的社會(huì)氛圍。其四，具體事務(wù)的承擔(dān)者。除了以上功能以外，村兩委還是村級(jí)“鄰里互助”的具體承辦者，不僅為互助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供了管理技術(shù)和管理人員，也為護(hù)理人員提供定期的技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)。

(3)社會(huì)組織在具體實(shí)施、組織管理、志愿服務(wù)等方面發(fā)揮了自己獨(dú)特的價(jià)值。由于農(nóng)村互助養(yǎng)老的服務(wù)人員多為老年人，服務(wù)缺乏專業(yè)性、服務(wù)方式較為單一，因此，X縣創(chuàng)建了“社會(huì)組織+公民參與”的社會(huì)參與機(jī)制。X縣文藝評(píng)論家協(xié)會(huì)定期開展“送溫暖、獻(xiàn)愛心”志愿活動(dòng)，社會(huì)組織也會(huì)在每月24日和25日參與互助養(yǎng)老志愿服務(wù)活動(dòng)。截至目前，39家社會(huì)組織深入到17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的30余家機(jī)構(gòu)開展集中工作日活動(dòng)，惠及2 000余人次。社會(huì)力量參與敬老孝老活動(dòng)，增添了發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的氛圍，確保慰藉無空白、服務(wù)不缺位、關(guān)愛零距離。

(4)企業(yè)在平臺(tái)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、協(xié)同支持等方面表現(xiàn)出積極作為。養(yǎng)老有床位、身邊有服務(wù)、兜底有保障，這是X縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供養(yǎng)模式的核心內(nèi)容。通過“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委+養(yǎng)老機(jī)構(gòu)+志愿者+就醫(yī)聯(lián)系人”的老年人集中照護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)硬件設(shè)施提質(zhì)改造和軟件服務(wù)優(yōu)化雙提升。X縣某公司在政策優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼、行業(yè)監(jiān)管上實(shí)現(xiàn)“一盤棋”的優(yōu)惠政策下，不僅承接了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)互助的運(yùn)營工作，還投入200萬元建成了醫(yī)養(yǎng)融合康養(yǎng)中心，通過更專業(yè)的護(hù)理，讓老年人生活得更有尊嚴(yán)、更有品質(zhì)。

(5)老年群體在自助-互助和人力資源供給方面展現(xiàn)了強(qiáng)大的再生力。農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)強(qiáng)調(diào)老年人間的互助性，老年人既是養(yǎng)老服務(wù)接受者，也是不可或缺的服務(wù)提供者。X縣為了更好地發(fā)揮老年人的主體作用，開展了多種形式的老年人互相關(guān)愛活動(dòng)，包括精神上的關(guān)愛、行為上的互助等，如日常陪伴與傾聽，健康的、有能力的低齡老人幫助其他困難、患病老人理發(fā)、剪指甲、整理房間等。實(shí)際上，低齡老年人作為老年群體中的主力軍，是最主要的服務(wù)提供者。X縣村民小組“守望之家”便由當(dāng)?shù)赜型牡妄g老人擔(dān)任村民小組組長，定期走訪、照料高齡老年人，負(fù)責(zé)互助小組的日常工作，增加了老年人的社會(huì)價(jià)值。

3.制度結(jié)構(gòu)：多層需求與多層次結(jié)構(gòu)的耦合

服務(wù)供給與老年人需求的有效耦合是互助養(yǎng)老模式可持續(xù)發(fā)展的基本要求。X縣民政局在設(shè)定養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)時(shí)，與第三方專家合作對(duì)縣域農(nóng)村老人養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行研判，并建構(gòu)了老年人需求與養(yǎng)老服務(wù)供給的耦合關(guān)系模式(表1)。

表1 老年人需求層次性與互助養(yǎng)老的耦合關(guān)系

以此為基礎(chǔ)，X縣建構(gòu)了包括村民小組“守望之家”、村級(jí)“鄰里互助”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“幸福院”、縣級(jí)“醫(yī)養(yǎng)融合”康養(yǎng)中心以及“云上養(yǎng)老”等不同層次的互助養(yǎng)老體系。

(1)村民小組“守望之家”。X縣結(jié)合農(nóng)村老人不愿離家養(yǎng)老的傳統(tǒng)風(fēng)俗，構(gòu)建了以村民小組為依托，集巡訪、關(guān)愛、服務(wù)為一體的農(nóng)村居家老年人巡訪關(guān)愛體系，建立村民小組轄區(qū)內(nèi)分散居住的特困老人、空巢老人、三留守人員定期探訪制度。由組長或健康老人志愿者擔(dān)任巡訪員，其所在住所作為“守望點(diǎn)”，承擔(dān)日常走訪照看和就醫(yī)聯(lián)系對(duì)接服務(wù)，每個(gè)守望點(diǎn)之間輻射半徑不超過500米，同時(shí)按老人身體狀況分為失能、半失能、全自理三種類型。對(duì)于全自理老人，每個(gè)星期巡訪照料不少于1次；對(duì)半失能老人，每兩天巡訪照料不少于1次；對(duì)失能老人，每天巡訪照料不少于1次?！笆赝摇敝攸c(diǎn)覆蓋失能、失獨(dú)、空巢、留守、高齡等特殊困難老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，有效解決了分散居家老人的生活照料、醫(yī)療護(hù)理和精神慰藉等方面的問題。

(2)村級(jí)“鄰里互助”。為了滿足鄰近獨(dú)居、空巢老人的社交需求，豐富其文化生活，X縣村兩委將原有村(社區(qū))閑置房或居民互助點(diǎn)改造成集老年活動(dòng)室、休息室、長者飯?zhí)谩⑽幕?、室外健身設(shè)備于一體的養(yǎng)老“鄰里互助點(diǎn)”，并依照“自我組織、自我管理、自我服務(wù)、自愿參與”的原則，采取村辦村營、村辦民營的方式開展形式多樣的老人互助活動(dòng)。目前，X縣每個(gè)村至少建設(shè)了1個(gè)“鄰里互助點(diǎn)”，每個(gè)互助點(diǎn)都配有專門的就醫(yī)聯(lián)系人，由他們對(duì)所轄范圍內(nèi)的老年人進(jìn)行不定期的體檢，并負(fù)責(zé)做好患病老人就醫(yī)、住院和轉(zhuǎn)院的對(duì)接工作。對(duì)于居住過于分散又自理能力較強(qiáng)的特困供養(yǎng)老人，政府出資，利用當(dāng)?shù)亻e置荒坡建造“長者之家”，每個(gè)老人都擁有一室一廳一廚一衛(wèi)的小套間，配備家電、廚具，老人申請(qǐng)之后入住。老人生活獨(dú)立自由，通過參與集體活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)自身的再社會(huì)化。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“互助院”集中照護(hù)。針對(duì)特困、(半)失能老人照料護(hù)理的難題，X縣以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，建立了特困失能老人集中照料“互助院”，對(duì)特困失能、半失能老人集中照料護(hù)理?！盎ブ骸睂贅?biāo)準(zhǔn)型集中照料護(hù)理中心，54項(xiàng)基礎(chǔ)指標(biāo)達(dá)標(biāo)率100%，61項(xiàng)提升指標(biāo)達(dá)標(biāo)率在90%以上。每個(gè)“互助院”設(shè)立護(hù)理型床位100張，主要收住轄區(qū)內(nèi)特困失能老人。入住老人在互助院不僅受到了專業(yè)化的生活照料、醫(yī)療護(hù)理，還通過院內(nèi)配套活動(dòng)室和院友、工作人員開展文娛活動(dòng)。社團(tuán)組織、志愿人員定期為低齡老人開設(shè)護(hù)理教學(xué)課堂，老人從課堂學(xué)到知識(shí)后，協(xié)助工作人員照料高齡老人，實(shí)現(xiàn)了老年人的自我價(jià)值和生活自信。此外，為滿足當(dāng)?shù)乩先藢?duì)于養(yǎng)老的剛性需求，X縣大力推動(dòng)公建民營、民間民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，引進(jìn)了2所民辦養(yǎng)老院，實(shí)現(xiàn)了“政府兜得住底、老人住得起院、機(jī)構(gòu)分得了憂”的目標(biāo)。

(4)縣級(jí)“醫(yī)養(yǎng)融合”康養(yǎng)。面對(duì)X縣醫(yī)療資源嚴(yán)重不足的問題，X縣聯(lián)合企業(yè)，按照“大病可醫(yī)、小病可療、無病可養(yǎng)、臨終可孝”的總要求，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利中心提質(zhì)升級(jí)，形成了兼顧醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、公益和社會(huì)化的城企合作式專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。目前已建立3家縣級(jí)“醫(yī)養(yǎng)融合”康養(yǎng)中心。依據(jù)老年人年齡、收入和生活自理程度，將老年人劃分為低收入失能老人和一般服務(wù)保障對(duì)象。對(duì)于低收入失能老人住院康養(yǎng)，除參保參合報(bào)銷部分以外，民政部門予以自負(fù)部分50%的醫(yī)療救助?！搬t(yī)養(yǎng)融合”康養(yǎng)模式為輕、中度失能或長期患有慢性病的老人提供居家式康養(yǎng)，滿足了不同年齡段老年人多層次的養(yǎng)老需求，為老年人創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)更舒心的晚年生活。

(5)“云上養(yǎng)老”。為提高養(yǎng)老服務(wù)效率、滿足老年人多樣化需求，X縣聯(lián)合企業(yè)創(chuàng)建“云上養(yǎng)老”信息平臺(tái)系統(tǒng)，使居家老人能夠通過養(yǎng)老服務(wù)公眾端預(yù)約上門服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括生活照料、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)保健等。政府管理部門在專業(yè)人員進(jìn)行護(hù)理的過程中，通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營監(jiān)督子系統(tǒng)對(duì)服務(wù)時(shí)間、服務(wù)過程、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)評(píng)價(jià)等全程記錄和監(jiān)管。同時(shí)，全縣40家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)日間照料中心均安裝了攝像頭，對(duì)照料護(hù)理進(jìn)行遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)監(jiān)控?！霸粕橡B(yǎng)老”模式也引入了評(píng)估機(jī)制，設(shè)立了8條客服熱線，及時(shí)解決用戶問題，由專業(yè)評(píng)估人員對(duì)各服務(wù)供給方進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評(píng)估。目前，X縣的老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)養(yǎng)老補(bǔ)貼，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請(qǐng)、設(shè)立、變更、注銷和運(yùn)營補(bǔ)貼都可以通過“云上養(yǎng)老”信息平臺(tái)進(jìn)行網(wǎng)上申請(qǐng)，極大便利了養(yǎng)老服務(wù)流程。“云上養(yǎng)老”不僅覆蓋全縣各類老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，還借助信息平臺(tái)數(shù)據(jù)逐步實(shí)現(xiàn)互助養(yǎng)老“時(shí)間銀行”，真正形成了“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。

五、政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老的路徑取向

分析政府主導(dǎo)型互助養(yǎng)老的邏輯演進(jìn)與實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，政府作為元治理者在農(nóng)村互助養(yǎng)老模式中占有主導(dǎo)地位。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)于農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的接受程度越來越高，按照構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的要求，應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合，建立“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的互助養(yǎng)老共同體?；谶@一認(rèn)識(shí)，新時(shí)代我國農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的發(fā)展應(yīng)以“政府合理參與”為基礎(chǔ)，科學(xué)界定政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老的屬性與定位，完善互助養(yǎng)老政策規(guī)范和政策框架，創(chuàng)新政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老供給機(jī)制，提升服務(wù)質(zhì)量和協(xié)同多元主體高質(zhì)高效管理，形成“政府主導(dǎo)、市場調(diào)控、社會(huì)協(xié)同、鄰里支持、家庭承擔(dān)”的互助服務(wù)模式，推動(dòng)我國未來農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

(一)科學(xué)界定政府在農(nóng)村互助養(yǎng)老中的地位和作用

現(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，政府充分發(fā)揮“元治理”的作用，在需要政府的時(shí)候進(jìn)行適度干預(yù)，在其他社會(huì)主體能夠有效發(fā)揮作用的時(shí)候政府要“隱退”，做社會(huì)利益博弈的“平衡器”。然而，當(dāng)前政府主導(dǎo)型互助養(yǎng)老在實(shí)踐中還未形成管理的基本原則與范式，國家也尚未對(duì)政府主導(dǎo)型互助養(yǎng)老進(jìn)行合理的定位與規(guī)范。因此，基于元治理理論，可以從以下幾個(gè)方面界定政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老的屬性。

其一，首要的制度供給者。系統(tǒng)完善的制度是農(nóng)村互助養(yǎng)老模式穩(wěn)定運(yùn)行的根本基礎(chǔ)和保障。制度供給是政府的基本職能。在農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其公共權(quán)力執(zhí)行者和公共利益代表者的權(quán)威性，制定相關(guān)制度規(guī)則，搭建系統(tǒng)完備的制度框架，著力解決其中存在的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、多元主體利益分配、矛盾沖突化解、違規(guī)行為監(jiān)控、管理信息公開等突出問題，為農(nóng)村互助養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展提供必要的制度基礎(chǔ)。

其二，公正無私的裁判員。多元主體的廣泛參與是政府主導(dǎo)型互助養(yǎng)老的一個(gè)基本特征。而多元主體參與的動(dòng)機(jī)各異，能力不一，其在互助養(yǎng)老體系中的權(quán)力責(zé)任也各不相同，這客觀上導(dǎo)致多元主體的利益矛盾和利益沖突不可避免。這種矛盾和沖突加大了互助養(yǎng)老體系運(yùn)行的交易費(fèi)用，阻礙了各方穩(wěn)定合作關(guān)系的達(dá)成。因此，政府必須在其中充當(dāng)“公正無私”的裁判員角色，從公共利益的角度出發(fā)，依據(jù)相關(guān)制度規(guī)范，對(duì)各主體間的利益矛盾和沖突進(jìn)行公正裁判，以此彌合分歧，化解矛盾，消解沖突，建構(gòu)多元主體之間和諧關(guān)系，推動(dòng)有效合作，保障互助養(yǎng)老體系穩(wěn)定有效運(yùn)行。

其三，明察秋毫的監(jiān)督者。奧斯特羅姆將監(jiān)督和分級(jí)制裁作為公民自主治理公共池塘資源的8條基本原則之一。這說明，在人類結(jié)成的合作體系中，對(duì)合作成員的監(jiān)督和對(duì)違規(guī)行為的懲戒是維系合作的基本要求。政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老本質(zhì)上是在政府主導(dǎo)下多元主體合作供給農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的活動(dòng)，其有效運(yùn)行也必須依賴于良好的監(jiān)督和得力的制裁。在政府“在場”的情況下，擁有公權(quán)力的政府成為進(jìn)行良好監(jiān)督和得力制裁的當(dāng)然主體。政府應(yīng)依據(jù)相關(guān)制度規(guī)范，對(duì)其他主體參與互助養(yǎng)老的動(dòng)機(jī)、財(cái)務(wù)狀況、行為合規(guī)狀況、服務(wù)質(zhì)量與效果等進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，將不合乎制度規(guī)范要求的參與者淘汰出互助養(yǎng)老合作體系。同時(shí)，政府也要對(duì)合作過程中主體出現(xiàn)的違規(guī)行為依據(jù)其行為性質(zhì)進(jìn)行分級(jí)制裁。

(二)構(gòu)建面向農(nóng)村老年人需求的互助養(yǎng)老政策體系

從X縣的實(shí)踐看，政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老具有涉及多主體、多層次、多目標(biāo)維度的實(shí)踐框架，要推動(dòng)其高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，就需要在政府的主導(dǎo)下，從主體多元參與、結(jié)構(gòu)多層次、目標(biāo)取向多維等方面,構(gòu)建全方位的面向農(nóng)村老年人需求的農(nóng)村互助養(yǎng)老政策支持體系。

首先，從主體多元參與來看，農(nóng)村互助養(yǎng)老的政策建構(gòu)應(yīng)以發(fā)展并保障多元服務(wù)主體為標(biāo)的，整合互助養(yǎng)老資源，制定以老年人為中心、融合多主體力量的行動(dòng)框架。比如，地方政府可以出臺(tái)鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織、民間資本進(jìn)入互助養(yǎng)老領(lǐng)域的政策規(guī)范，并對(duì)多元主體的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。

其次，從結(jié)構(gòu)多層次來看，政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老根據(jù)老年人的健康程度、覆蓋范圍、服務(wù)內(nèi)容與范圍等，將農(nóng)村互助養(yǎng)老模式劃分為多層次的結(jié)構(gòu)模式，形成“縱向分層，橫向多體”的發(fā)展格局。然而，在互助養(yǎng)老實(shí)踐中并沒有相關(guān)的政策規(guī)范為農(nóng)村互助養(yǎng)老的實(shí)施管理提供政策指導(dǎo)。未來應(yīng)加快頒布有關(guān)互助養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量等方面的政策，如《互助養(yǎng)老院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于做好互助養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)工作的通知》《互助養(yǎng)老服務(wù)安全基本規(guī)范》《互助養(yǎng)老等級(jí)劃分與評(píng)定》《互助養(yǎng)老管理辦法》等國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)“均衡化、品質(zhì)化”互助養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷豐富互助養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)和服務(wù)內(nèi)容。

最后，從目標(biāo)取向多維來看，基于4E標(biāo)準(zhǔn)，政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老在運(yùn)行管理中不僅要實(shí)現(xiàn)分配的公平與效率，也要兼顧多主體的經(jīng)濟(jì)效益。政府要完善財(cái)政補(bǔ)貼政策，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼資金的監(jiān)督管理，如制定《進(jìn)一步完善互助養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策》《老年居民養(yǎng)老補(bǔ)貼暫行辦法》等，讓老年人共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，提高多元主體的獲得感與滿意度。

(三)創(chuàng)新政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老供給機(jī)制

根據(jù)元治理理論,在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給系統(tǒng)中,應(yīng)在多元主體之間建立起有效的利益博弈、制衡和兼容機(jī)制，努力尋求政府、社會(huì)、市場、鄰里以及家庭在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域的均衡點(diǎn)[30]。未來政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老可以構(gòu)建以下四種多主體供給形式：第一，政府+市場型。對(duì)于一些公益性相對(duì)較弱或因其特點(diǎn)不宜由政府直接組織提供的公共服務(wù), 政府應(yīng)通過鼓勵(lì)和引導(dǎo)方式,吸引、組織社會(huì)組織和企業(yè)共同參與。第二，政府+村兩委+老年協(xié)會(huì)型。農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的具體施策，應(yīng)依靠政府、村兩委和老年協(xié)會(huì)來實(shí)現(xiàn)，可以采取政府+村兩委+老年協(xié)會(huì)的模式,通過發(fā)放津貼、補(bǔ)貼等各項(xiàng)優(yōu)惠政策調(diào)動(dòng)村兩委和老年協(xié)會(huì)的積極性。第三，政府+非營利組織型。對(duì)于社會(huì)上的非營利組織，政府可以通過授權(quán)合作式委托、直接或間接資助方式以及相關(guān)的規(guī)制性手段鼓勵(lì)、引導(dǎo)其發(fā)展。第四，政府+鄰里/家庭型。鄰里和家庭也是農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)中最重要的主體。村民通過集資和分?jǐn)偟男问匠袚?dān)部分修建鄰里互助點(diǎn)、幸福院、養(yǎng)老大院等任務(wù),并在老年人日?；顒?dòng)中提供生活照料、精神慰藉等幫助。政府也應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)村民的力量投入農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。

(四)豐富政府主導(dǎo)型互助養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容和方式

現(xiàn)階段，如何在保障老年人基本需求的基礎(chǔ)上，滿足老年人的多維度需求是政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老模式可持續(xù)發(fā)展的題中之義。未來，可以從服務(wù)范圍、服務(wù)方式和服務(wù)質(zhì)量等方面豐富農(nóng)村互助養(yǎng)老的服務(wù)方式，滿足農(nóng)村老年人的多維需求。首先，擴(kuò)大政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容?，F(xiàn)階段，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式所能提供的服務(wù)多停留于生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)等方面，而對(duì)農(nóng)村老人的發(fā)展自身能力，融入現(xiàn)代社會(huì)的需要有所忽視。這導(dǎo)致了老年人陷入技術(shù)鴻溝、信息鴻溝，降低了他們的生活質(zhì)量和養(yǎng)老體驗(yàn)。因此，農(nóng)村老人對(duì)于新鮮事物的學(xué)習(xí)、社會(huì)外界信息的獲取比較有限。應(yīng)利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、“5G”、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)為農(nóng)村老年人提供更好的養(yǎng)老體驗(yàn)，提高農(nóng)村老年人的生活水平[31]。其次，創(chuàng)新農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)方式。借鑒城市社區(qū)的時(shí)間銀行模式[32]，通過代際間的互助形式，使老人的服務(wù)成果得到認(rèn)可并獲得激勵(lì),實(shí)現(xiàn)從“志愿互助”到“儲(chǔ)蓄互助”的轉(zhuǎn)變。最后，進(jìn)一步提高農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，為老年人提供規(guī)范化管理、專業(yè)照料護(hù)理和舒適的生活環(huán)境。在為老年人提供專業(yè)化的活動(dòng)指導(dǎo)之上，協(xié)助老年人最大程度地實(shí)現(xiàn)再社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)互助養(yǎng)老從“簡單互助”到“規(guī)范互助”的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，也要建立互助養(yǎng)老服務(wù)資源配置和效能評(píng)價(jià)機(jī)制，科學(xué)設(shè)定互助養(yǎng)老評(píng)估指標(biāo)，并通過政府的相關(guān)政策及約束機(jī)制，借助媒體等社會(huì)輿論的力量加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督與管理，促進(jìn)政府主導(dǎo)型農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的長效發(fā)展。