趙佩，黃振華

（1.中國地質(zhì)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430070）

一、問題的提出

近年來，隨著農(nóng)村社會持續(xù)發(fā)展，社會階層結(jié)構(gòu)出現(xiàn)一定分化，農(nóng)民利益訴求呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢，因利益矛盾激化而引發(fā)的農(nóng)民上訪明顯增多。在不同的歷史和社會背景下，農(nóng)民上訪的類型和特點(diǎn)各異。一般認(rèn)為，農(nóng)村稅費(fèi)改革前農(nóng)民上訪主要是基于政治和經(jīng)濟(jì)方面的“利益受損”。稅費(fèi)改革后國家惠農(nóng)政策逐步深入，隨著利益關(guān)系分化和利益結(jié)構(gòu)重組，農(nóng)民上訪呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：一是謀利型上訪的數(shù)量顯著增加，二是農(nóng)民上訪的策略性和針對性持續(xù)增強(qiáng)，呈現(xiàn)出明顯的偏執(zhí)型上訪的傾向。農(nóng)民偏執(zhí)型上訪既體現(xiàn)在訪民逐漸熟悉上訪之道，從憤而上訪走向精于上訪，也體現(xiàn)在貫穿于謀利上訪者在和政府的上訪博弈過程中行動技巧性和策略性的提升。

農(nóng)民上訪如何發(fā)展成為精于上訪者乃至偏執(zhí)型上訪者？其內(nèi)在邏輯是什么？學(xué)界圍繞這一問題形成了兩種研究進(jìn)路：一是動力機(jī)制研究。大致可分為政府逼迫論、利益選擇論和體制束縛論三方面的動因。其一，農(nóng)村稅費(fèi)改革前，部分地方政府受到“壓力型”體制影響，對農(nóng)民征收超額賦稅引發(fā)“經(jīng)濟(jì)剝奪”，是造成鄉(xiāng)村沖突激化和農(nóng)民上訪的主要動因[1]。其二，隨著公民觀念成為政府的重要治理原則，農(nóng)民等社會主體的利益訴求逐步釋放，成為追逐利益的原子化個體[2]；近年來，我國城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化全面加速推進(jìn)，因土地等矛盾而產(chǎn)生的利益糾紛逐漸取代稅費(fèi)糾紛，成為農(nóng)民抗?fàn)幍慕裹c(diǎn)問題[3]。其三，信訪是地方公務(wù)員考核體系中的重要指標(biāo)，在信訪高壓下的地方政府有著“剛性”的維穩(wěn)任務(wù)，他們不得不在信訪治理中采取多元化的治理手段，從而誘發(fā)截訪、回避矛盾以及擺平理順等多重困境[4]。二是生成機(jī)制研究。從農(nóng)民上訪的發(fā)生機(jī)制而言，“草根動員”[5]“權(quán)力——利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”[6]或是解釋該類上訪生成的解釋框架；從農(nóng)民上訪的策略選擇來看，“依法抗?fàn)帯盵1]“以法抗?fàn)帯盵7]“作為武器的弱者身份”[8]“依勢博弈”[9]“依關(guān)系網(wǎng)絡(luò)抗?fàn)帯盵10]“以死抗?fàn)帯盵11]“以身抗?fàn)帯盵12]等成為新時期農(nóng)民在信訪中與政府博弈的主要策略。

文獻(xiàn)梳理表明，以往研究或從農(nóng)民主體，或從政府信訪治理的單一視角出發(fā)來探討農(nóng)民上訪的影響因素，而從政府與訪民互動視角來考察該問題的相關(guān)研究相對較少。這樣一來，較容易把農(nóng)民上訪問題歸結(jié)為農(nóng)民主體意識或者治理主體行為等單一因素影響和驅(qū)動的結(jié)果[13]。事實(shí)上，農(nóng)民偏執(zhí)型上訪的生成并不是單向度的行為結(jié)果，其生成蘊(yùn)含了地方政府與訪民的行為博弈與互動過程。信訪實(shí)踐中，訪民利益訴求的滿足程度和利益矛盾的協(xié)調(diào)狀況決定政府的信訪治理效能，而政府在信訪治理中的多元化應(yīng)對方式也形塑著訪民的行動和策略選擇，農(nóng)民上訪的發(fā)生、持續(xù)和擴(kuò)展正是基于這樣的互動背景展開的。因此，筆者擬以農(nóng)民偏執(zhí)型上訪為研究對象，結(jié)合筆者在湖南省G村田野調(diào)查實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的一起勞動糾紛上訪案例，通過對上訪“事件——過程”的梳理與解讀，考察政府與訪民的行為互動關(guān)系，以此探究農(nóng)民偏執(zhí)型上訪生成的內(nèi)在邏輯。

二、G村農(nóng)民勞動糾紛上訪案例分析

G村位于湘南山區(qū)地帶，隸屬于JY縣，地理位置相對偏僻，經(jīng)濟(jì)水平較為落后。田野調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卦跉v史長河之中形成了較強(qiáng)的上訪文化，這在形塑當(dāng)?shù)孛癖姷膬r值觀念和行為方式上形成了較為深遠(yuǎn)的影響。據(jù)考，歷史上該地發(fā)生過多起規(guī)模較大的農(nóng)民起義、多宗影響較深的土地糾紛，同時筆者在訪談中也了解到相當(dāng)比例的當(dāng)?shù)孛癖娨驗(yàn)橥恋丶m紛、低保名額、貧困戶指標(biāo)以及村干部換屆選舉等事項(xiàng)屢次上訪。當(dāng)?shù)孛癖姀?qiáng)烈的維權(quán)爭利意識、“霸蠻”的性格特點(diǎn)使得他們敢于為自己的權(quán)益進(jìn)行抗?fàn)?。這種文化也為G村農(nóng)民勞動糾紛上訪行動埋下了伏筆。1973年，JY開發(fā)辦因計劃開墾甘蔗基地而向當(dāng)?shù)馗鞴缯袖浌と耍?jīng)過政治審查和技能考核，甘蔗基地的國營拖拉機(jī)站招錄了部分知青，以及以歐某林、何某新為代表的108名亦工亦農(nóng)人員?！霸谀?0年里，我們每天工作10個小時，經(jīng)常晚上還要加班，有時候遇上趕工，可能還要通宵加班；放假的話也是輪休，每個月只有4天假，基本上每次放假才能回家，工資也非常低，我記得拖拉機(jī)站給我們的月工資只有36元，除了交給生產(chǎn)隊(duì)記工分的工資以外，差不多每月只剩15元，那時候也就剛好夠吃飯?！备鶕?jù)何某新的講述，在長達(dá)10年的開墾任務(wù)完成后，拖拉機(jī)站根據(jù)上級指示對職工進(jìn)行了分類安排，作為亦工亦農(nóng)人員的何某新、歐某林回到了G村。幾十年過去，原國營拖拉機(jī)站早已解散，常年務(wù)農(nóng)勞動給年過七旬的何某新、歐某林留下了身體疾患，貧苦的生活使得他們在面對近年來黨和國家出臺的系列民生政策時，不禁暗自萌生了向政府“討個說法安度晚年”的想法，這起勞動糾紛上訪就此拉開帷幕。

1.憤而上訪：農(nóng)民的利益受損與情緒表達(dá)

2007年，既是JY原拖拉機(jī)站員工又是鄉(xiāng)村老教師的何某山，憑借舊報紙中刊登的國務(wù)院8號文件“原沒有參加社會保障、停產(chǎn)多年而無力為職工繳納養(yǎng)老保險的企業(yè)，退休職工可納入城市低保，享受低保待遇”的相關(guān)規(guī)定，與曾經(jīng)同樣亦工亦農(nóng)身份的何某新、歐某林商量后，從JY信訪局開啟了他們的上訪之路。從信訪局、經(jīng)濟(jì)委員會到勞動和社會保障局，他們將口頭訴求轉(zhuǎn)變?yōu)檎降臅嬖V求，請求當(dāng)?shù)卣畬ζ溥M(jìn)行養(yǎng)老安置。針對這一訴求，JY勞動與社會保障局進(jìn)行了文件答復(fù)，高度肯定其20世紀(jì)70年代在JY建設(shè)中所做出的貢獻(xiàn)，但根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，原拖拉機(jī)站在解散前并未為其職工繳納養(yǎng)老保險金，因此其職工無法享受養(yǎng)老保險統(tǒng)籌待遇?；诖耍侠瓩C(jī)站返鄉(xiāng)人員繼續(xù)“打感情牌”，通過“邀功”“訴苦”“反駁”等方式對相關(guān)部門提出復(fù)查申請報告；同時針對政府在回復(fù)報告中反復(fù)追問的正式員工證明，他們巧妙地以原單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的簽字認(rèn)定書、駕駛證以及全體員工合影“三項(xiàng)證明”充抵“招工原件”，從而回避了“原件難找回”的困境。除此之外，針對相關(guān)部門提出“個別領(lǐng)導(dǎo)簽字并不能證實(shí)正式職工身份，除非找出相關(guān)文件依據(jù)”，何某新等人便開始進(jìn)行相關(guān)政策文件的搜集，并分別在鎮(zhèn)政府、經(jīng)委會處獲得其上訪后期主要依托的《國務(wù)院發(fā)（1971）91號文件》以及《江革計字（1978）1號文件》。

應(yīng)星認(rèn)為中國農(nóng)民上訪的主要動因是“氣”，這是遭受不公、蒙受冤屈、陷入糾紛的訪民為贏得尊嚴(yán)和認(rèn)可而進(jìn)行訴求表達(dá)和價值展現(xiàn)的一種方式[14]。何某新等上訪者正是基于面對社會不公而萌生的“氣”開展的上訪行動，“提訴求”“邀功”“訴苦”“取證”“找文件”等多樣化的策略形式表達(dá)了上訪者面對利益受損的憤怒和不滿情緒。從其上訪訴求來看，他們基于對國家和政府的信任，希望借助于政府力量解決其作為原單位亦工亦農(nóng)身份職工的養(yǎng)老問題，該階段作為訪民與當(dāng)?shù)卣某醮位樱诓呗赃x擇上他們通過制度化方式進(jìn)行了訴求和情緒表達(dá)。從結(jié)果來看，這一訴求從信訪局傳達(dá)到經(jīng)委會再到勞動與社會保障局，但并未得到當(dāng)?shù)卣?、積極的回應(yīng)，上訪未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2.冷靜上訪：農(nóng)民的訴求未果與行為博弈

2008年，在前期上訪無果后，原拖拉機(jī)站返鄉(xiāng)人員開始了省訪、京訪的越級訪之路。由于聽取了京訪過程中上級領(lǐng)導(dǎo)的建議，何某新等上訪者試圖通過地方政府將信訪材料遞交給中央相關(guān)單位，在材料搜集過程中JY政府也開展多次討論會，但并未拿出具體解決方案，當(dāng)?shù)卣瓉硖岢觥安牧洗鸀榧乃汀钡某兄Z隨著時間推移不了了之。后續(xù)上訪中，當(dāng)?shù)卣幕貞?yīng)或是“還沒有政策”或是“已三級終結(jié)”，當(dāng)?shù)厣显L的受挫經(jīng)歷激發(fā)了上訪者赴省越級訪的沖動。2010年7月，何某新參與了原拖拉機(jī)站返鄉(xiāng)人員的省訪，關(guān)于這段經(jīng)歷，何某新告訴筆者：“在火車站我就看到了JY信訪局的領(lǐng)導(dǎo)，我先不上火車，到旁邊一個餐館吃飯，一會的功夫，他們也進(jìn)來這個餐館吃飯了，我隨便扒了幾口飯菜，趁他們不注意的時候就上了火車，逃過了截訪。到了長沙我們縣里的領(lǐng)導(dǎo)給鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)打電話說，‘這個人還真是不得了（難纏），我給他打電話的時候還說在家里，一轉(zhuǎn)眼的功夫已經(jīng)到了省里，這以后恐怕眼皮子底下都盯不住他，以后要重點(diǎn)關(guān)注了，不要再讓他去上面（上訪）了，他的低保問題你們趕緊想辦法解決。’后來我在當(dāng)年公示的低保名單里看到了自己的名字。”省訪過程中，由于熟人帶路，他們很快找到省信訪局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，并提出訴求，“請政府就《江革計字（1978）1號文件》落實(shí)原JY拖拉機(jī)站亦工亦農(nóng)職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼”，“就算我們是亦工亦農(nóng)身份，可是我們之前也沒有收到過任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以前沒有補(bǔ)的部分現(xiàn)在是不是可以重新補(bǔ)上？”針對這一情況，省信訪局研究決定后給予轉(zhuǎn)批，要求JY縣政府按歐某林等上訪者要求對照相關(guān)文件予以落實(shí)?！皬哪且院?，JY政府對我們的態(tài)度發(fā)生了180度大逆轉(zhuǎn)，以前去找他們吧，他們要么說是下鄉(xiāng)，要么說去衛(wèi)生間，就是不給你解決問題，那次省訪后，他們好像有點(diǎn)怕我們，現(xiàn)在不但見我們，還特別有禮貌，給我們端茶倒水，還經(jīng)常讓我們在單位食堂吃飯。所以我們也明白一個道理，他們有個‘軟肋’，就是怕我們?nèi)ド厦妫ㄉ显L）。”抓住這個“軟肋”后，他們繼續(xù)以“京訪”為要挾，催促當(dāng)?shù)卣M快給出回復(fù)。同年8月，JY經(jīng)委會作出答復(fù)，答復(fù)中并未準(zhǔn)予上訪者要求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)脑V求，但同時卻對上訪者拋出了“橄欖枝”，“如確有經(jīng)濟(jì)困難的人員可向當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門按照國家政策申請低保”。在將何某新納入低保范疇后，當(dāng)年大多數(shù)的原拖拉機(jī)站返鄉(xiāng)人員均被納入農(nóng)村低保。

該階段上訪行動以訪民基于前期訴求無果的不滿進(jìn)行越級訪為開端，以當(dāng)?shù)卣畬⒃L民納入“低保”息事寧人式地“開了口子”為結(jié)束。從整個過程中訪民找“時機(jī)”、跟“熟人”、攜“批復(fù)”、抓“軟肋”等博弈策略來看，訪民策略選擇的技巧性和針對性較上一階段有明顯提升，呈現(xiàn)出一定程度理性化的特點(diǎn)。在該階段后期，不難看出，省訪后當(dāng)?shù)卣凇安怀鍪隆边壿?，給予上訪者一定的“小恩小惠”，將訪民納入低保指標(biāo)不僅是當(dāng)?shù)卣谠L民生活困難事實(shí)的考慮，更是在面對信訪高壓以及訪民“要挾式上訪”[15]的雙重壓力下不得不做出的妥協(xié)和無奈選擇。這種擺平理順的信訪治理策略[16]盡管在短期內(nèi)看似解決了一些信訪難題，某種程度上為基層社會帶來“暫時性穩(wěn)定”，但也在無形中強(qiáng)化了上訪者的“談判”能力，從而為上訪者的持續(xù)謀利上訪埋下隱患。

3.精于上訪：農(nóng)民的慣性失望與偏執(zhí)抗?fàn)?/p>

盡管上一階段當(dāng)?shù)卣畬υL民的利益訴求給予了一定程度的回應(yīng)，但訪民并不滿足于此，博弈策略專業(yè)性提升帶來的成功謀利上訪，也激發(fā)了訪民對行動策略進(jìn)一步精細(xì)化，以尋求博弈效果最佳化。為引起當(dāng)?shù)卣倪M(jìn)一步重視，2010年10月，原拖拉機(jī)站返鄉(xiāng)人員共籌經(jīng)費(fèi)赴京上訪，關(guān)于這次京訪，歐某林告訴筆者：“不管是出于給JY政府施壓，還是出于解決經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題，我們都要去京訪?！痹俅尉┰L雖然沒有取得實(shí)質(zhì)性效果，但卻直接或間接影響到當(dāng)?shù)劓?zhèn)長工作崗位的調(diào)離。在與當(dāng)?shù)卣拈L期博弈過程中，歐某林等上訪者除了擅于抓住當(dāng)?shù)卣ε隆笆≡L”“京訪”的軟肋之外，還逐漸學(xué)會記錄接訪過程中官員的過激或者不恰當(dāng)言行，并以此作為要挾。“每個人肯定都有說錯話的情況，當(dāng)干部的肯定也一樣，但不同的是，他們不敢亂說，亂說是要挨上面批評的?！蓖ㄟ^記錄當(dāng)?shù)馗刹拷釉L時的不當(dāng)言行，歐某林等上訪者“贏”得了干部的“敬畏”，出于對不當(dāng)言行被揭露的擔(dān)憂，避免讓自己成為“被審判者”，當(dāng)?shù)卣撕蟊M量為歐某林等人的上訪提供便利。由于江革計字（1978）1號文件已對原拖拉機(jī)站返鄉(xiāng)人員亦工亦農(nóng)身份進(jìn)行說明和認(rèn)定，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)利益訴求，歐某林等人不得不“另尋出路”。經(jīng)過協(xié)商后，原拖拉機(jī)站返鄉(xiāng)人員決定降低上訪訴求，請求政府根據(jù)工齡狀況“對連續(xù)工作十年以上的職工作退休處理，享受養(yǎng)老金；對之前尚未參加社會保險的職工，納入城市低保范疇，對工作三年以內(nèi)的臨時工按照江革計字（1978）1號文件給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”。同時，為了擴(kuò)大影響、營造聲勢，歐某林等人聯(lián)合同屬于甘蔗基地的水泥廠和糖廠職工開展集體上訪行動。筆者了解到這次行動后，歐某林、何某新等上訪者在原有低保名額以外，額外獲得每年600元的貧困補(bǔ)助。當(dāng)問及何某新將來是否還會上訪時，他告訴筆者：“雖然現(xiàn)在大家都老了，已經(jīng)很難全部召集到一起，但是上訪還是要去的，不然我們現(xiàn)在得到的補(bǔ)貼都會沒有，如果不上訪，干部肯定不會重視我們?！?/p>

經(jīng)過持續(xù)的上訪實(shí)踐，上訪者在與政府博弈的過程中不斷熟悉基層政府信訪治理心態(tài)，通過前期成功謀利上訪的自我總結(jié)與學(xué)習(xí)交流，他們逐漸洞察到抓住基層政府的“軟肋”即是博弈過程中的“機(jī)會”。盡管在冷靜上訪階段，訪民的部分訴求得以實(shí)現(xiàn)，但出于對更多利益訴求的渴望，他們在第三階段的上訪中采取了“引關(guān)注”“抓把柄”“降要求”“集眾力”等等更為精細(xì)和偏執(zhí)化的抗?fàn)幏绞健７浇秸J(rèn)為，社會轉(zhuǎn)型時期利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)調(diào)整，利益關(guān)系發(fā)生變遷，利益動因成為農(nóng)民參與集體行動的主要動力[17]。結(jié)合三個階段的上訪來看，原拖拉機(jī)站返鄉(xiāng)人員的集體上訪行動正是緊緊圍繞著利益訴求這一根主線發(fā)生、持續(xù)和擴(kuò)展的。

三、上訪進(jìn)程中“政府——訪民”行為互動關(guān)系比較

農(nóng)民偏執(zhí)型上訪及其治理是一個長時段、持續(xù)的過程，是治理各主體之間互動和博弈的結(jié)果。對各主體的利益訴求、策略選擇、行為邏輯和互動結(jié)果進(jìn)行歷時性考察，有助于更深刻地理解農(nóng)民偏執(zhí)型上訪生成的內(nèi)在邏輯。訪民上訪行動歷經(jīng)憤而上訪、冷靜上訪、精于上訪三個階段，各階段中“政府——訪民”的行為互動和博弈結(jié)果呈現(xiàn)出差異化的特點(diǎn)（表1）。

表1 案例各階段“政府——訪民”的策略選擇與互動結(jié)果

憤而上訪階段，訪民的主要訴求是渴望當(dāng)?shù)卣軌虺姓J(rèn)其作為JY原拖拉機(jī)站正式職工的身份，并解決與之匹配的“養(yǎng)老金”問題，雙方博弈的焦點(diǎn)在于上訪者的身份認(rèn)定以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮侠硇詢煞矫?。從相關(guān)文件來看，歐某林、何某新等原拖拉機(jī)站返鄉(xiāng)人員確屬亦工亦農(nóng)身份人員，但由于疏忽，原單位對他們并未進(jìn)行按時輪換，從而導(dǎo)致他們在高強(qiáng)度崗位上連續(xù)工作多年，且沒有作出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從該角度而言，該階段訪民的上訪行為屬于維權(quán)性質(zhì)?？v觀該階段全過程，訪民的策略選擇經(jīng)歷了純粹的情緒表達(dá)到相對理性地以理抗?fàn)庌D(zhuǎn)變。政府在第一階段采取了諸如“轉(zhuǎn)批”“反饋”“回復(fù)”等日?；姓摹靶姓汀敝卫矸绞?。從治理成效來看，該階段是訪民與當(dāng)?shù)卣某醮尾┺模兇獾那榫w、訴求表達(dá)以及已過時效的文件依據(jù)并未給上訪者帶來實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，上訪目標(biāo)未達(dá)成促使他們繼續(xù)上訪。

相較于前一階段，冷靜上訪階段中訪民的上訪行為則更為成熟和理性。由于前期缺乏理性思考和專業(yè)抗?fàn)幩季S導(dǎo)致上訪者的上訪訴求“不了了之”，這一階段他們不再糾纏于正式職工的“養(yǎng)老金”問題，而是充分把握相關(guān)文件，要求當(dāng)?shù)卣裾赵姓邔ζ鋶徫惠啌Q問題進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，策略針對性明顯提升；同時上訪者通過“找時機(jī)巧妙避開截訪”“熟人帶領(lǐng)下的省城上訪”“以省信訪局批復(fù)對當(dāng)?shù)卣骸币约啊白プ‘?dāng)?shù)卣ε略郊壴L的軟肋”等多元化博弈策略爭取其利益訴求的解決，也體現(xiàn)了其上訪行為逐步走向偏執(zhí)化的趨勢?？傮w而言，該階段的上訪主要是維權(quán)性質(zhì)，但與前期“盲目”上訪不同的是，盡管這一階段當(dāng)?shù)卣畬⑵浼{入“低?！狈懂?，開出了“息事寧人式的口子”，但上訪者的上訪行動并未停止，可以看出這一階段后期上訪者的行動一定程度上已經(jīng)呈現(xiàn)出謀利色彩。當(dāng)?shù)卣谠撾A段綜合運(yùn)用行政型治理以及“誘之以利”的“利益型”治理[18]策略方式，以期用低保名額等公共資源換取訪民罷訪、息訪。然而從結(jié)果來看，當(dāng)?shù)卣盎ㄥX買穩(wěn)定”的利誘方式并沒有帶來良好的治理成效，上訪者在目標(biāo)達(dá)成后仍然繼續(xù)上訪。

基于前兩個階段的上訪實(shí)踐，上訪者對博弈經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行自我總結(jié)和學(xué)習(xí)交流，其在后續(xù)上訪中的策略形式更為多樣和有效，謀利目標(biāo)得到進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。在精于上訪階段，實(shí)際上存在著“虛實(shí)交替”的發(fā)展脈絡(luò)，即“以京訪尋求更多關(guān)注”“記錄官員過激言行”“分類降低上訪訴求”“聯(lián)合其他群體開展集體行動”等進(jìn)攻型策略形式只是上訪者要挾基層政府的姿態(tài)和工具，并未實(shí)際地付諸有效行動，其真實(shí)的訴求是通過發(fā)揮“策略工具箱”的作用，激發(fā)當(dāng)?shù)卣疂M足更多的謀利目標(biāo)。面對上訪者的重重“威脅”，當(dāng)?shù)卣疄榫S持穩(wěn)定繼續(xù)運(yùn)用“利益型”治理策略，企圖以增加上訪者的貧困補(bǔ)助換取“暫時的安寧”。從治理成效看，前期謀利上訪的成功對上訪者產(chǎn)生了激勵與示范作用，與信訪治理的初衷相背離的是，持續(xù)性的謀利上訪或?qū)⒊蔀樵摪咐显L者未來的行動選擇。

四、“逆向激勵”效應(yīng)：農(nóng)民偏執(zhí)型上訪生成的內(nèi)在邏輯

信訪制度是“中國之治”語境下黨和國家密切聯(lián)系群眾、有效化解基層矛盾糾紛的“中國方案”[19]。作為具有中國特色的政治參與和權(quán)利救濟(jì)制度，信訪制度滿足了政治合法性與行政合法性訴求，為社會弱勢群體提供了相對公平的利益表達(dá)與政治參與渠道，成為強(qiáng)化人民群眾與黨和國家聯(lián)系的橋梁與紐帶；同時它也滿足了人民群眾“權(quán)利救濟(jì)”的訴求[20]，是監(jiān)督和改善基層政府執(zhí)政、克服官僚主義的重要促進(jìn)因素。根據(jù)蓋伊?彼得斯基于理性選擇制度主義范式的分析，制度在引導(dǎo)和限制個體行為方面發(fā)揮著重要作用，制度環(huán)境對行動者構(gòu)建了一定程度的積極或者消極激勵，在此作用下，行動者以理性人作為邏輯起點(diǎn)，并在行動中以利益最大化作為自己的策略選擇和目標(biāo)追求[21]。當(dāng)前我國信訪治理中普遍采取“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的信訪工作原則，從根本上來說是中央政府對地方官員履職的一種垂直約束，上級政府通過信訪可以直接獲取人民群眾對地方政府執(zhí)政的態(tài)度與信息，并以問責(zé)形式促使基層政府由“對上級負(fù)責(zé)”轉(zhuǎn)化為“對人民負(fù)責(zé)”，從而實(shí)現(xiàn)有效激勵。然而，信訪實(shí)踐中，由于屬地責(zé)任制在具體落實(shí)中過度側(cè)重懲罰性激勵和目標(biāo)導(dǎo)向的剛性考核，促使地方政府在信訪治理中本能形成趨利避害的“避責(zé)”思維，由此給偏執(zhí)型上訪者創(chuàng)造了謀利空間和政治機(jī)會，造成實(shí)際治理成效與信訪制度政策目標(biāo)出現(xiàn)偏離?？梢哉J(rèn)為，在農(nóng)民偏執(zhí)型上訪的生成過程中，由上級政府——基層政府——上訪者三大行動主體構(gòu)成的信訪治理鏈條里，存在著一種“逆向激勵”效應(yīng)。

“逆向激勵”是指社會治理或人員管理中，在一定制度框架下，主體的行動結(jié)果偏離甚至背離其預(yù)期目標(biāo)[19]，從而呈現(xiàn)出“事與愿違”的激勵現(xiàn)象?！澳嫦蚣睢毙?yīng)一旦生成，不僅將損害政策制定者的政治信任，較大地?fù)p耗治理效能，還將進(jìn)一步強(qiáng)化負(fù)面影響，極易造成惡性循環(huán)。有研究者認(rèn)為，信訪事項(xiàng)的屬地責(zé)任制在具體運(yùn)行過程中存在目標(biāo)置換現(xiàn)象，即由于強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，從而對治理手段和方法的過分關(guān)注替代了對治理目標(biāo)的合理追求[19]。對上級政府而言，秉承對人民負(fù)責(zé)理念、盡最大可能爭取基層社會的穩(wěn)定和農(nóng)民的認(rèn)同是上級政府在信訪治理中遵循的行為邏輯。因此，對于上級政府來說，信訪當(dāng)事人的利益斗爭與行政主體基于“公共性”的秩序追求之間存在的張力及其平衡構(gòu)成了信訪運(yùn)行機(jī)制的核心。由于信訪治理本身具有強(qiáng)政治性，基于制度慣性和降低治理成本的考慮，上級政府對基層政府大多采取“不違法、不出事”的“底線管理”規(guī)則，“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的制度設(shè)置更多地成為對基層政府的懲罰性激勵形式，即“完成不獎勵，出問題有懲罰”，信訪治理的壓力通過強(qiáng)化問責(zé)、“一票否決”以及信訪剛性考核得以逐級下壓。在壓力型體制的制度語境之下，基層政府“責(zé)重權(quán)輕”的困境逐漸凸顯。為化解強(qiáng)壓下的政治風(fēng)險和追責(zé)風(fēng)險，同時也將更多的精力集中于對職位升遷有明顯作用的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)上，基層政府基于自利和避責(zé)的行為本能，往往會作出所謂有利于部門和自身利益的行為選擇，如“瀟瀟灑灑走形式”地回避信訪、不具有合法性的暴力截訪、借用公共資源的“利益型”治理，由此充分體現(xiàn)了基層政府在信訪治理中的“避責(zé)”思維。

與此同時，在與政府的持續(xù)博弈過程中，上訪者也逐漸洞察到上級政府與基層政府在信訪治理的行為邏輯上存在不一致所導(dǎo)致的困境，從而給上訪者提供了謀利的空間和場域，強(qiáng)化了上訪者的談判能力。一方面，通過比較，上訪者發(fā)現(xiàn)通過制度化上訪不僅效率低下，成效也不顯著，而通過“鬧與纏”“越級訪”“暴力威脅”等非制度化手段不僅可以獲取一些合理抑或不合理的利益，還在某種程度上對基層政府施加了壓力，這種心理也促使上訪者在再次遭遇問題和社會不公時繼續(xù)采取非制度化手段解決。至此，基層政府的“軟肋”成為上訪者得以借用的“機(jī)會”。另一方面，基層政府試圖通過“利益誘導(dǎo)”“政府兜底”[22]等方式一勞永逸地解決問題，是在壓力體制之下的無奈選擇。這種“擺平理順”的做法看似關(guān)心民眾疾苦，能夠取得暫時性成效，卻破壞了政策的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，在實(shí)踐中也給上訪者帶來吊詭的“引誘效應(yīng)”[20]，激勵上訪者和其他群眾將更多的無理訴求拋向信訪渠道，造成“以錢了難，越了越難”的惡性循環(huán)。在此境況下，信訪這一傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會解決糾紛的情理機(jī)制異化為工具性的謀利手段，信訪治理的價值追求在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)生了明顯的實(shí)踐性背離[23]。由此構(gòu)建出信訪治理中的“逆向激勵”效應(yīng)。

五、結(jié)論與啟示

基于理性選擇制度主義視角，本研究通過對湖南省G村一起農(nóng)民上訪案例三個階段的歷時性考察，分析政府與上訪者的互動博弈如何形塑農(nóng)民上訪的發(fā)生、延續(xù)和擴(kuò)展。通過分析，本研究認(rèn)為上級政府——基層政府——上訪者三大行動主體構(gòu)成的信訪治理鏈條中，存在著信訪治理成效偏離政策預(yù)期目標(biāo)的“逆向激勵”效應(yīng)，并由此建構(gòu)著農(nóng)民偏執(zhí)型上訪生成的內(nèi)在邏輯。信訪治理中，上級政府基于“公共性”的秩序追求與基層政府自利性的“避責(zé)”行為之間存在一定張力。信訪屬地責(zé)任制在具體執(zhí)行中由于過度強(qiáng)調(diào)目標(biāo)導(dǎo)向而忽視了治理過程，信訪治理壓力通過信訪責(zé)任制的懲罰性激勵形式得以逐級下壓。為化解強(qiáng)壓下的政治風(fēng)險和追責(zé)風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)部門和自身利益，基層政府往往采取回避信訪、暴力截訪、利益型治理等行動策略，體現(xiàn)了其信訪治理中的“避責(zé)”思維。然而，上級政府與基層政府在信訪訴求上存在不一致所導(dǎo)致的困境卻為上訪者提供了謀利空間和政治機(jī)會，基層政府的“軟肋”成為上訪者得以借用的“機(jī)會”。謀利上訪的成功結(jié)合謀利上訪空間，促使持續(xù)性的謀利上訪得以延伸和擴(kuò)展，從而導(dǎo)致信訪治理實(shí)效與政策預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)實(shí)踐性背離。“逆向激勵”效應(yīng)為理解農(nóng)民偏執(zhí)型上訪的生成提供了一種解釋視角，也為檢視和矯正基層政府信訪治理行為、提升信訪治理能力提供了一定思考空間。

近年來，以追逐利益為導(dǎo)向的信訪“釘子戶”明顯增多，給我國基層社會穩(wěn)定造成了不利影響。一是信訪政策目標(biāo)的偏離。一些信訪“釘子戶”擅于“鉆空子”，利用信訪制度的“屬地管理”原則與壓力型體制之間的張力，打著“維權(quán)”的旗號“作勢上訪”，實(shí)則謀取更多私利，造成信訪實(shí)踐與信訪制度設(shè)立初衷相偏離。二是社會公共資源的錯配。雖然“政府兜底”式的利益型治理在基層社會穩(wěn)控方面能夠發(fā)揮暫時性作用，但從長遠(yuǎn)來看，“花錢買穩(wěn)定”形成的示范效應(yīng)將促使信訪“釘子戶”以非制度化形式謀求更多的不合理利益，激發(fā)持續(xù)性的謀利上訪，從而使社會公共資源的配置發(fā)生錯位，一些正當(dāng)利益受損或真正需要扶助的農(nóng)民卻無法享受社會福利政策的保障。三是鄉(xiāng)村價值觀的誤導(dǎo)。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展以及社會轉(zhuǎn)型加速，“不患寡而患不均”的思想更加深入人心，農(nóng)民對社會公平正義的追求隨著自我意識和維權(quán)意識的覺醒更加強(qiáng)烈，部分信訪“釘子戶”通過上訪成功謀利一方面將引發(fā)社會公眾滋生不公平感和剝奪感，消解政府信任和執(zhí)政黨認(rèn)同，另一方面也將在鄉(xiāng)村社會進(jìn)一步形成示范效應(yīng)，激發(fā)更多農(nóng)民形成“鉆空子謀利”以及不勞而獲的價值觀，造成謀利上訪的擴(kuò)散，影響社會風(fēng)氣，破壞社會和諧與穩(wěn)定。

信訪“釘子戶”的形成既是農(nóng)民權(quán)利與法律意識明顯提升的結(jié)果，也是信訪屬地責(zé)任制在具體落實(shí)中存在困境的體現(xiàn)。破解農(nóng)民偏執(zhí)型上訪問題，一是要將信訪治理與基層穩(wěn)控逐漸剝離開來，有效規(guī)制信訪激勵的“逆向空間”。進(jìn)一步弱化壓力型體制在基層政府信訪治理中的影響，在維持社會總體穩(wěn)定的大前提之下，可適當(dāng)降低“穩(wěn)定壓倒一切”的信訪治理要求，尤其是要將非訪等特殊類型的上訪從“穩(wěn)控”事務(wù)中逐漸剝離，使基層政府逐漸從籠罩性的信訪強(qiáng)壓之下解放出來，秉承客觀公正原則進(jìn)行信訪治理，從而在“穩(wěn)控局面”與“解決問題”之間找到平衡。二是建立分類治理的信訪考評機(jī)制。目前大多數(shù)基層政府根據(jù)上訪事項(xiàng)對農(nóng)民上訪進(jìn)行了分類，這有利于強(qiáng)化部門分工、提升信訪治理效率[24]；但從提升信訪治理成效的角度而言，以上訪事項(xiàng)是否符合法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類將更具有針對性，如可將農(nóng)民上訪分為維權(quán)型、謀利型、協(xié)商型、政策訴求型等多種類別并制定與之對應(yīng)的治理原則和措施，將更有利于從整體上提升信訪治理效能。三是動員鄉(xiāng)村自治力量參與信訪治理。明晰村級兩委在信訪治理中的角色和責(zé)任，鼓勵鄉(xiāng)賢等社會自治力量參與信訪治理，探索更多化解矛盾糾紛的鄉(xiāng)村情理機(jī)制，建立社會矛盾多元化解架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)基層人民調(diào)解與信訪治理的有機(jī)銜接，將社會矛盾化解在基層，促進(jìn)基層社會和諧發(fā)展。