黃茂醌

（煙臺(tái)大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264003）

一、問(wèn)題的提出

2021年2月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)把非訴解紛機(jī)制前置，從源頭上化解矛盾糾紛，這對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁等非訴訟解紛機(jī)制的運(yùn)行提出了更高的要求?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》存在解紛機(jī)制選擇上的“平行化”、仲裁委員會(huì)設(shè)置“行政化”、仲裁庭證據(jù)收集的強(qiáng)職權(quán)性以及仲裁裁決拘束力較弱等問(wèn)題。這些問(wèn)題導(dǎo)致大量農(nóng)村土地糾紛涌入法院，造成訴訟延遲和案件積壓、仲裁庭無(wú)法保持獨(dú)立性和中立性、當(dāng)事人程序保障權(quán)受損以及糾紛解決成本高昂等實(shí)踐困境。

學(xué)界從法律、制度、傳統(tǒng)文化、社會(huì)學(xué)、政策等層面對(duì)土地仲裁制度相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究。徐曉波指出現(xiàn)行土地仲裁制度存在仲裁范圍過(guò)于狹窄、土地仲裁訴訟化及仲裁與訴訟脫節(jié)等問(wèn)題，認(rèn)為建立健全土地仲裁與法院的良性互動(dòng)機(jī)制并對(duì)土地仲裁進(jìn)行去訴訟化改造是土地仲裁制度改革的基本方向[1]。蔡虹認(rèn)為我國(guó)的農(nóng)村土地糾紛具有范圍上的廣泛性、糾紛主體的多樣性、糾紛規(guī)模的群體性等特點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合糾紛的特點(diǎn)，引導(dǎo)當(dāng)事人合理使用各種糾紛解決方式，不斷完善和豐富解決土地爭(zhēng)議的制度[2]。蘇方元等研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度濃厚的行政化、強(qiáng)制管轄、一裁非終局等違背了仲裁法的基本原則，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的案件分流功能未能實(shí)現(xiàn)，認(rèn)為完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度首先應(yīng)當(dāng)明確該制度的法律屬性，再在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)去行政化和去訴訟化的改造，從而實(shí)現(xiàn)與民事訴訟的合理對(duì)接[3-6]。張海燕認(rèn)為導(dǎo)致土地仲裁制度問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因在于目前農(nóng)村社會(huì)所依存的支配性權(quán)威在不斷消減、弱化甚至尚未形成，建議在強(qiáng)化傳統(tǒng)習(xí)慣權(quán)威、個(gè)人權(quán)威和公共權(quán)威的同時(shí)，完善與農(nóng)地糾紛相關(guān)的法律規(guī)范以及多元解決路徑之間的銜接[7]。李長(zhǎng)健等認(rèn)為構(gòu)建農(nóng)村土地承包糾紛仲裁解決機(jī)制需要從原則、內(nèi)容、程序等方面進(jìn)行具體安排，并通過(guò)完善環(huán)境策略從制度層面、組織層面、發(fā)展層面進(jìn)行宏觀策劃[8]。

學(xué)界對(duì)訴源治理在糾紛解決中的實(shí)踐意義已達(dá)成共識(shí)[9,10]。王聰認(rèn)為訴源治理有助于推動(dòng)矛盾糾紛化解從終端裁決向源頭預(yù)防延伸，減少糾紛進(jìn)入訴訟程序，避免糾紛解決防線后移，最終將矛盾糾紛解決在基層、化解在萌芽階段[11]。羅孝偉等指出為更好地貫徹落實(shí)訴源治理理念，司法機(jī)關(guān)應(yīng)采取積極措施將司法觸角延伸到社區(qū)、農(nóng)村以及基層[12]。既有研究對(duì)農(nóng)村土地仲裁制度的困境及完善路徑以及訴源治理的正當(dāng)合理性進(jìn)行了一定程度的研究，但尚未結(jié)合訴源治理理念，運(yùn)用民事訴訟基本程序法理來(lái)剖析農(nóng)村土地仲裁制度的紓困路徑。鑒于此，本文擬結(jié)合訴源治理理念，對(duì)農(nóng)村土地仲裁制度問(wèn)題予以民事程序法理的解析，以期為完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度提供參考。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度的現(xiàn)狀

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度的立法梳理

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》）是在參照《仲裁法》《民訴法》的基本框架后結(jié)合土地承包糾紛自身的特點(diǎn)而制定的一部具有鮮明中國(guó)特色的仲裁制度。依據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》的編排體例，下文依次就與仲裁制度程序運(yùn)行相關(guān)的重要規(guī)定予以陳述與分析。

（1）總則部分?？倓t主要由兩部分內(nèi)容組成：一是《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第2條明確了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的范圍。二是《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》在解紛機(jī)制的選擇上，遵循私權(quán)自治原則，尊重當(dāng)事人的自主選擇權(quán)。依據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第3條、第4條的規(guī)定，當(dāng)糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人可以選擇自行和解、請(qǐng)基層自治組織或政府調(diào)解、向農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁抑或直接向人民法院起訴。

（2）調(diào)解部分。從《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第7～11條規(guī)定可知：在土地糾紛調(diào)解中，村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府起著領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的作用；仲裁庭對(duì)糾紛應(yīng)當(dāng)優(yōu)先進(jìn)行調(diào)解，禁止久調(diào)不裁；調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后產(chǎn)生法律效力，反之則無(wú)效。

（3）仲裁部分。仲裁部分由以下內(nèi)容構(gòu)成：一是農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的區(qū)劃設(shè)置以及仲裁員的選任。根據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第12條、第13條的規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)可以在縣和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立，也可以在設(shè)區(qū)的市或者其市轄區(qū)設(shè)立，在當(dāng)?shù)厝嗣裾闹笇?dǎo)下設(shè)立，其日常管理工作由農(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)。仲裁委員會(huì)成員由政府工作人員、人民團(tuán)體代表、農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟(jì)專業(yè)等人士組成，其中農(nóng)民和法律、經(jīng)濟(jì)專業(yè)人員不得少于二分之一。仲裁員需為從事農(nóng)村土地承包管理工作滿五年、從事法律工作或者人民調(diào)解工作滿五年，或者在當(dāng)?shù)赝泡^高、并熟悉農(nóng)村土地承包法律以及國(guó)家政策的居民。二是土地承包糾紛的申請(qǐng)和受理。這一部分的核心內(nèi)容是土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的法定受理?xiàng)l件和糾紛管轄地?！掇r(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第20條規(guī)定糾紛受理?xiàng)l件，內(nèi)容與《民訴法》第119條的規(guī)定相似?！掇r(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第21條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛當(dāng)事人只能向土體所在地的農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)遞交仲裁，即此種糾紛實(shí)施民訴法意義上的專屬管轄。三是開庭和裁決。此部分主要包含證據(jù)的收集、先行裁定的執(zhí)行、仲裁庭的依法獨(dú)立審判原則、仲裁裁決效力等。根據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第38條規(guī)定，仲裁庭可自行收集相關(guān)證據(jù)，在收集的證據(jù)范圍上不受限制。根據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第46條、第48條的規(guī)定，仲裁庭依法獨(dú)立履行職責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，對(duì)于仲裁裁決不服的，當(dāng)事人可自裁決作出之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。

以上分析表明，《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》在案件的受理、仲裁審理的程序及證據(jù)收集制度等方面無(wú)一不是民事審判程序的翻版[1]，它在具備鮮明的民事訴訟對(duì)抗性的特點(diǎn)時(shí)，又帶有濃厚的非訴特性以及政策性。正因?yàn)樗瑫r(shí)具備多種屬性，導(dǎo)致其在實(shí)際運(yùn)行中存在著諸多問(wèn)題。

2.現(xiàn)有土地仲裁制度之困境

（1）解紛機(jī)制平行化，增加法院訴訟負(fù)擔(dān)。依據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，在糾紛解決機(jī)制的選擇上，當(dāng)事人可以自行選擇和解、調(diào)解、仲裁以及訴訟等糾紛解決方式，這意味著當(dāng)糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人可以直接跳過(guò)和解、調(diào)解以及仲裁等環(huán)節(jié)，直接向人民法院起訴。結(jié)合處分權(quán)主義以及私權(quán)自治原則來(lái)看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛本質(zhì)上是民事合同糾紛，將糾紛的解決方式交給當(dāng)事人決定是無(wú)可厚非的。但結(jié)合司法實(shí)踐來(lái)看，自我國(guó)施行立案登記制以來(lái)，法院案件受理量大幅提升，2020年全國(guó)法院受理案件超過(guò)3000萬(wàn)件，其中民事案件占比達(dá)55%，法官年人均辦案數(shù)量達(dá)到225件，部分法院審判工作壓力大，一些法院存在案件積壓、審理周期長(zhǎng)、人員緊缺等問(wèn)題①。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛具有糾紛主體多樣性、糾紛規(guī)模群體性、糾紛原因復(fù)雜性等特點(diǎn)[2]，《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》將糾紛解決機(jī)制的選擇權(quán)交給當(dāng)事人的規(guī)定，會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)村土地糾紛直接涌入法院，使法院的工作強(qiáng)度大為增大，接踵而來(lái)的便是訴訟延遲和案件積壓?jiǎn)栴}[3]。

（2）仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置的“行政化”，影響仲裁的中立性。農(nóng)村土地承包糾紛在性質(zhì)上是民事爭(zhēng)議，體現(xiàn)了平等民事主體間的法律關(guān)系[4]，仲裁委員會(huì)的設(shè)置應(yīng)該尊重農(nóng)村土地承包糾紛的民事屬性。但是，從《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第12條、第13條的規(guī)定來(lái)看，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的日常管理工作是由農(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)的，仲裁委員會(huì)成員包括相關(guān)主管部門人員、農(nóng)民代表以及相關(guān)法律、經(jīng)濟(jì)專業(yè)人士。以上兩個(gè)規(guī)定，與普通的民商事仲裁機(jī)構(gòu)的民間性形成鮮明對(duì)比，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)集行政權(quán)和管理權(quán)于一身。盡管《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第46條規(guī)定，仲裁庭依法獨(dú)立履行職責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但從農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的日常管理工作由農(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)、仲裁會(huì)成員主要由行政主管部門的工作人員擔(dān)任以及辦公地點(diǎn)、財(cái)政均高度依賴于當(dāng)?shù)卣?cái)政來(lái)看，仲裁委員會(huì)很難保持其中立性和獨(dú)立性[5]。

（3）仲裁庭調(diào)查證據(jù)具有強(qiáng)職權(quán)性，易造成訴訟突襲?！掇r(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第38條規(guī)定，仲裁庭可自行收集有必要收集的證據(jù)?？紤]到土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛中的當(dāng)事人主要為農(nóng)民，其證據(jù)收集能力較弱。因此，仲裁庭結(jié)合糾紛實(shí)際情況依職權(quán)調(diào)查證據(jù)有其合理性，可以在一定程度上彌補(bǔ)當(dāng)事人證據(jù)收集能力的不足。但美中不足的是，該條款并沒(méi)有借鑒《民事訴訟法司法解釋》第96條的規(guī)定對(duì)仲裁庭可依職權(quán)調(diào)查的證據(jù)范圍予以限制，而是交給仲裁庭自由裁量。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛本質(zhì)上是民事糾紛，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛證據(jù)調(diào)查的強(qiáng)職權(quán)性在客觀上是對(duì)辯論主義這一民事訴訟基本法理的侵害，而且也會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)訴訟突襲，侵害當(dāng)事人的程序保障權(quán)。

（4）仲裁裁決缺乏拘束力，造成司法資源浪費(fèi)?！掇r(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第48條規(guī)定，對(duì)于仲裁裁決不服的，當(dāng)事人可自裁決作出之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。學(xué)界對(duì)此條款的合理性早有質(zhì)疑。我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁實(shí)行有別于民商事仲裁的或裁或?qū)?、一裁終局制[6]。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法解釋》）第3條的規(guī)定，在仲裁庭作出裁決的30日內(nèi)，任何一方當(dāng)事人均可將糾紛再次提交法院予以重新審理。仲裁制度的核心優(yōu)勢(shì)是“一裁終局”，在使雙方當(dāng)事人程序權(quán)利充分行使的前提下，提高糾紛解決的效率?！掇r(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第48條的規(guī)定，一是使仲裁原本快速便捷的解紛優(yōu)勢(shì)消失，造成案件的重復(fù)審理，增加雙方當(dāng)事人解決糾紛的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，并給法院造成了較大的案件壓力。而且由于農(nóng)作物的生長(zhǎng)、管理有很強(qiáng)的季節(jié)性，仲裁裁決的非終局性勢(shì)必會(huì)增加糾紛的解決時(shí)間，極有可能會(huì)延誤農(nóng)時(shí)，致使當(dāng)事人之間因損失增大而激化矛盾、擴(kuò)大事態(tài)，增加審理案件的難度[8]。二是原仲裁的裁決結(jié)果很有可能被后訴法院推翻，進(jìn)而使執(zhí)行難的問(wèn)題更加突出[5]，仲裁應(yīng)有的分流案件的功能被忽視，大量司法資源被浪費(fèi)。

三、訴源治理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度的程序理性解析

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度是非訴解紛機(jī)制中的重要組成部分，從維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益以及優(yōu)化基層社會(huì)治理兩個(gè)角度來(lái)看，將訴源治理理念融入農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度不僅可行而且必要。

1.土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的解紛機(jī)制應(yīng)具有層次性

土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的解紛機(jī)制應(yīng)具有層次性是指對(duì)現(xiàn)有的和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等糾紛解決機(jī)制的適用順序予以調(diào)整，將調(diào)解、仲裁等非訴訟解紛方式前置，集中有效的民間解紛資源對(duì)農(nóng)地糾紛進(jìn)行實(shí)效調(diào)解和仲裁，進(jìn)一步優(yōu)化仲裁和訴訟的銜接機(jī)制。

對(duì)農(nóng)地糾紛解紛機(jī)制進(jìn)行層次性改造的理由有二：1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的妥當(dāng)解決關(guān)系到土地資源的可持續(xù)有效利用和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展[13]。目前我國(guó)就土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的解紛機(jī)制采取的是復(fù)式平行主義，當(dāng)事人可根據(jù)其主觀意愿自行選擇和解、申請(qǐng)調(diào)解、提起仲裁或訴訟等方式。在農(nóng)地糾紛解紛機(jī)制的選擇上，看似將解紛方式的選擇權(quán)交給了當(dāng)事人，實(shí)則是將仲裁變?yōu)樵V訟的預(yù)演，農(nóng)地糾紛訴訟成為農(nóng)地糾紛仲裁的“復(fù)盤”[3]。近年來(lái)產(chǎn)生的大量土地承包合同糾紛涌入法院已經(jīng)對(duì)我國(guó)基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定造成了嚴(yán)重威脅。因此，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的解決過(guò)程中，貫徹落實(shí)訴源治理理念意義重大。而落實(shí)的關(guān)鍵，則是應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)地糾紛的解紛機(jī)制予以層次性改造。2）對(duì)農(nóng)地糾紛解紛機(jī)制層次性改造不僅提高了糾紛解決的效率，將影響基層社會(huì)秩序穩(wěn)定的因素消滅在萌芽階段，又大大降低法院的司法負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)案快辦、難案精審，而且還契合中國(guó)傳統(tǒng)訴訟文化中“和諧”“無(wú)訟”的價(jià)值取向[14]。

2.土地糾紛仲裁制度適當(dāng)回歸民事屬性

農(nóng)村土地承包糾紛在性質(zhì)上是民事爭(zhēng)議，體現(xiàn)了平等民事主體間的法律關(guān)系。目前大多數(shù)研究成果均強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地仲裁制度的民事屬性，主張對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置徹底去行政化?？紤]到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的特殊性，筆者認(rèn)為應(yīng)在重視土地糾紛仲裁制度的民事屬性的前提下，保持仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置的部分行政性。理由如下：

一是農(nóng)村土地糾紛的產(chǎn)生以及處理不可能脫離相關(guān)行政主管部門?，F(xiàn)行土地仲裁制度行政化的最主要的問(wèn)題在于其完全忽視了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的私益性，在仲裁機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置上高度依賴行政部門，在人員配備上行政人員占據(jù)絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位和數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)。這就導(dǎo)致在某些涉及行政機(jī)關(guān)的糾紛中，行政機(jī)關(guān)即是當(dāng)事人又是裁判員。誠(chéng)然，在農(nóng)村土地糾紛中，與一般的仲裁員相比，相關(guān)行政主管部門工作人員在處理土地問(wèn)題上確實(shí)具有天然的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和信息優(yōu)勢(shì)[15]，且《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》也規(guī)定了仲裁委員會(huì)成員需具備一定數(shù)量的當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門代表，但是，這并不表示仲裁機(jī)構(gòu)日常管理工作的行政化以及仲裁委員會(huì)主任等領(lǐng)導(dǎo)人員行政化的合理性，建議將仲裁事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)交給人民團(tuán)體代表、農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟(jì)專業(yè)等民間人士。

二是國(guó)家層面雖然號(hào)召?gòu)脑搭^化解糾紛矛盾，但如何化解矛盾的關(guān)鍵還是在于在糾紛處理的過(guò)程中充分尊重當(dāng)事人的程序自主權(quán)。在將仲裁事務(wù)的主導(dǎo)者由行政機(jī)關(guān)工作人員轉(zhuǎn)為前述的民間專業(yè)人士之后，應(yīng)進(jìn)一步完善仲裁人員的獨(dú)立性和中立性，盡可能地尊重當(dāng)事人的辯論權(quán)和處分權(quán)，以此提高仲裁裁決的信服力和公信力，使當(dāng)事人內(nèi)心真正地服判息訴。從這點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)村土地仲裁委員會(huì)的部分去行政化無(wú)疑是與訴源治理理念相契合的。

3.土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的證據(jù)收集應(yīng)回歸辯論主義

一般而言，在以私的利益問(wèn)題為對(duì)象的普通民事訴訟中采用辯論主義。所謂辯論主義是指將提出“確定作為裁判基礎(chǔ)之事實(shí)”所必須的資料（主張事實(shí)、提出證據(jù)申請(qǐng)）權(quán)能及責(zé)任賦予當(dāng)事人行使及承擔(dān)的原則[16]。土地承包經(jīng)營(yíng)合同本質(zhì)上是民事契約，其糾紛從性質(zhì)上來(lái)看自然屬于民事糾紛，在證據(jù)的收集上也應(yīng)充分地貫徹辯論主義。從學(xué)理來(lái)看，辯論主義有三層含義：一是案件主要事實(shí)只要在當(dāng)事人的辯論中沒(méi)有出現(xiàn)，法院就不得以其作為判決的基礎(chǔ)；二是對(duì)于沒(méi)有當(dāng)事人自認(rèn)的事實(shí)或擬制自認(rèn)的事實(shí)，對(duì)法院具有拘束力，不允許法院作出相反的事實(shí)認(rèn)定；三是認(rèn)定所爭(zhēng)事實(shí)所需要的證據(jù)資料[16]，也必須是從當(dāng)事人提出的證據(jù)方法中獲得，不允許法院依職權(quán)調(diào)查證據(jù)[17]。從學(xué)理角度來(lái)看待辯論主義的第三層含義，作為裁判機(jī)關(guān)的法院或仲裁庭應(yīng)徹底將收集證據(jù)的權(quán)利交給當(dāng)事人，但此種假設(shè)僅在雙方當(dāng)事人對(duì)抗能力對(duì)等的基礎(chǔ)之上方具有可行性。

在司法實(shí)踐中，雙方當(dāng)事人證據(jù)收集能力失衡的情況并不少見(jiàn)，如果嚴(yán)格貫徹辯論主義的第三層含義，將會(huì)導(dǎo)致實(shí)體正義受損的情形出現(xiàn)。考慮到此點(diǎn)，大陸法系主要國(guó)家在證據(jù)收集領(lǐng)域貫徹辯論主義的同時(shí)，往往會(huì)就特殊情形下法院依職權(quán)收集證據(jù)的權(quán)利及范圍予以限制，以實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人的平等對(duì)抗。我國(guó)也不例外，如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《民訴法司法解釋》）第96條就以有限列舉的方式對(duì)法院的依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)的范圍予以限制?！掇r(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第38條規(guī)定仲裁庭可自行收集有必要收集的證據(jù)，但在收集范圍上卻缺乏相應(yīng)規(guī)定。不可否認(rèn)，在農(nóng)村土體承包經(jīng)營(yíng)糾紛中，作為當(dāng)事人的農(nóng)民群體收集證據(jù)能力是很弱的，仲裁庭依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)能一定程度上彌補(bǔ)他們證據(jù)收集能力的不足。但土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛本質(zhì)上為民事糾紛，仲裁庭收集證據(jù)的強(qiáng)職權(quán)性，一是會(huì)增加仲裁庭的司法負(fù)擔(dān)，二是一定程度上會(huì)給當(dāng)事人造成訴訟突襲。因此，依程序理性，應(yīng)將證據(jù)收集的責(zé)任交給當(dāng)事人。

4.應(yīng)賦予仲裁裁決以相應(yīng)拘束力

根據(jù)民訴學(xué)理的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，終局判決一旦確定，該判決針對(duì)請(qǐng)求所作出的判斷就成為規(guī)制雙方當(dāng)事人今后法律關(guān)系的規(guī)范，當(dāng)雙方當(dāng)事人對(duì)同一事項(xiàng)再度發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，就不允許當(dāng)事人提出與此相矛盾的主張，而且當(dāng)事人不能對(duì)該判斷進(jìn)行爭(zhēng)議，法院也不能作出與之相矛盾或抵觸的判斷[16]。仲裁制度作為脫胎于民事訴訟的糾紛解決機(jī)制，生效裁決認(rèn)定的事實(shí)也應(yīng)對(duì)當(dāng)事人和裁判機(jī)關(guān)具有此種約束力。但根據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第48條，對(duì)于仲裁裁決不服的，當(dāng)事人可自裁決作出之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。學(xué)界對(duì)此規(guī)定進(jìn)行了激烈的批評(píng)，有學(xué)者認(rèn)為仲裁裁決的非終局性，使得仲裁裁決生效與否完全假手于當(dāng)事人是否在法定期限內(nèi)將糾紛訴諸法院。一旦當(dāng)事人不服仲裁裁決，并按第48條的規(guī)定以原糾紛向人民法院起訴，原已審理完結(jié)的仲裁程序過(guò)程則實(shí)質(zhì)性地淪落為當(dāng)事人之間的訴訟預(yù)演，并且還會(huì)導(dǎo)致“先行裁定”具有法律效力而最終的仲裁裁決卻無(wú)法律效力的尷尬局面[3]。由于仲裁的效力不具有終局性，無(wú)法從根本上解決大量糾紛經(jīng)過(guò)仲裁和訴訟兩套程序的問(wèn)題。同時(shí)，法律未對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁和訴訟程序的銜接作出相應(yīng)的規(guī)定，實(shí)踐中，法院審理工作往往從頭開始，造成了一事重復(fù)審理，不僅浪費(fèi)了訴訟資源，也增加了當(dāng)事人解決糾紛的成本[18]。還有學(xué)者認(rèn)為土地承包糾紛仲裁的“一裁二審”制度不僅弱化了仲裁程序高效率的職能，還使糾紛窮盡所有解決手段，無(wú)法體現(xiàn)仲裁便民、快捷的優(yōu)點(diǎn)，在仲裁和諧功能上大打折扣[5]。

筆者認(rèn)同上述觀點(diǎn)，仲裁裁決的非拘束性不僅大量增加了法院的司法負(fù)擔(dān)，還增加了當(dāng)事人的解紛成本，并且使訴源治理從源頭化解糾紛的目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也不利于農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)的健康發(fā)展。故此，《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》應(yīng)賦予仲裁裁決相應(yīng)的拘束力，以實(shí)現(xiàn)仲裁與訴訟的合理銜接，避免司法資源無(wú)謂的浪費(fèi)。

四、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度的程序完善

1.實(shí)施仲裁前置制度，設(shè)立層次性的糾紛解決體系

訴源治理要求將糾紛化解在源頭，盡可能實(shí)現(xiàn)糾紛在非訴訟的閉環(huán)內(nèi)解決。筆者前文已經(jīng)強(qiáng)調(diào)將現(xiàn)有的調(diào)解、仲裁、訴訟等解紛機(jī)制予以層次性的改造，將仲裁前置化。但前置化并不能保證糾紛可在非訴訟閉環(huán)內(nèi)解決，從源頭化解糾紛的關(guān)鍵在于非訴訟解紛機(jī)制是否健全，是否最大程度地實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義與程序正義的衡平。

在立法目的上，《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第1條和《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第1條均提及制定本法的目的在于及時(shí)解決糾紛，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益以及促進(jìn)自身領(lǐng)域秩序的和諧與穩(wěn)定，兩者均是依法化解社會(huì)矛盾糾紛、加強(qiáng)社會(huì)治理的重要渠道和手段。在糾紛特性上，農(nóng)村土地糾紛與勞動(dòng)爭(zhēng)議類似，均具有群體性、復(fù)雜性等特征，稍有不慎即容易引起群體性糾紛，影響社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第3～5條的規(guī)定，勞動(dòng)者與用人單位發(fā)生爭(zhēng)議后，當(dāng)事人需依次實(shí)行和解、調(diào)解、仲裁等非訴訟解紛機(jī)制，訴訟是最后的解紛方式。在勞動(dòng)爭(zhēng)議領(lǐng)域，糾紛經(jīng)和解、調(diào)解以及仲裁等非訴訟解決機(jī)制的層層化解，從而使得法院的司法負(fù)擔(dān)大為減輕。因勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛在特征上的高度相似，因此在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛解紛機(jī)制的層次性改造上，可借鑒《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》的相關(guān)做法，規(guī)定“發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)議，當(dāng)事人不愿協(xié)商、協(xié)商不成或者達(dá)成和解協(xié)議后不履行的，可以向調(diào)解組織申請(qǐng)調(diào)解；不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議后不履行的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁；對(duì)仲裁裁決不服的，除本法另有規(guī)定的外，可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

2.優(yōu)化仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置，弱化仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置的行政性

從仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立部門、仲裁員的組成來(lái)看，《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定具有濃厚行政色彩，是一種行政主導(dǎo)型仲裁方式[7]。從《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》關(guān)于仲裁委員會(huì)的人員構(gòu)成來(lái)看，仲裁員遴選兼顧了行政性、民間性和專業(yè)性。但在實(shí)踐層面，無(wú)論是仲裁機(jī)構(gòu)的辦公機(jī)構(gòu)的設(shè)立還是仲裁人員的構(gòu)成，均高度依賴于相關(guān)農(nóng)村土地的行政主管部門，這就導(dǎo)致《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第46條規(guī)定的“仲裁庭依法獨(dú)立履行職責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”的目的落空。加之目前仲裁裁決的非終局性，仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置的行政化會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑，從而增加當(dāng)事人在30日內(nèi)向法院提起訴訟的概率。鑒此，應(yīng)優(yōu)化仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置，弱化仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置的行政性。具體而言，一是使農(nóng)村土地仲裁委員會(huì)的日常運(yùn)作脫離行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，由仲裁委員會(huì)實(shí)行自我日常管理；二是仲裁委員會(huì)主任或副主任由相關(guān)領(lǐng)域非行政崗位的專業(yè)人士擔(dān)任，適當(dāng)減少仲裁委員會(huì)成員中行政主管部門工作人員的數(shù)量。仲裁機(jī)構(gòu)的運(yùn)行、設(shè)置以及人員構(gòu)成的去行政化，可增加當(dāng)事人仲裁裁決的信服力。

仲裁庭部分去行政化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)仲裁員綜合素質(zhì)的培訓(xùn)，確保仲裁員在處理農(nóng)村土地承包糾紛案件的過(guò)程中，能夠按照法律、法規(guī)和政策的規(guī)定確保仲裁質(zhì)量、維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時(shí)，為促進(jìn)仲裁員公正、公平開展仲裁工作，防止徇私舞弊，辦人情案、關(guān)系案，應(yīng)建立嚴(yán)格的違法仲裁責(zé)任追究制度，一旦發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法仲裁，一律取消其仲裁員資格，同時(shí)對(duì)當(dāng)事人給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，情節(jié)嚴(yán)重且違反法律的，依法追究刑事責(zé)任。

3.改良證據(jù)收集制度，限制仲裁庭證據(jù)收集的強(qiáng)職權(quán)性

根據(jù)《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》第37條規(guī)定，當(dāng)事人有責(zé)任就其事實(shí)主張?zhí)峁┳C據(jù)。此點(diǎn)與民事訴訟中當(dāng)事人的舉證責(zé)任相似。但在仲裁庭依職權(quán)調(diào)查證據(jù)上則缺乏相應(yīng)的限制。證據(jù)充實(shí)與否事關(guān)當(dāng)事人的事實(shí)主張能否被仲裁庭接受，與當(dāng)事人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，仲裁庭證據(jù)收集的強(qiáng)職權(quán)性會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決的質(zhì)疑，進(jìn)而起訴到法院。

從實(shí)現(xiàn)訴源治理目標(biāo)來(lái)看，為彌補(bǔ)弱勢(shì)當(dāng)事人證據(jù)收集能力的不足并提升當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決的信服，比較妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ窃谧C據(jù)收集領(lǐng)域回歸辯論主義，對(duì)仲裁庭的證據(jù)收集權(quán)限予以一定程度的限制。鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛本質(zhì)上就是民事糾紛，可在結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，借鑒《民訴法司法解釋》第96條的規(guī)定，將仲裁庭可依職權(quán)收集的證據(jù)范圍限定在：1）涉及可能損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的；2）當(dāng)事人有惡意串通損害他人合法權(quán)益可能的；3）涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止仲裁、終結(jié)仲裁、回避等程序性事項(xiàng)的。除前款規(guī)定外，仲裁庭應(yīng)當(dāng)在對(duì)當(dāng)事人證據(jù)申請(qǐng)進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，決定是否調(diào)查收集證據(jù)。

4.賦予裁決查明事實(shí)爭(zhēng)點(diǎn)效力，完善仲裁與訴訟的銜接

《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法》只規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，有權(quán)自裁決作出之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。但至于法院是否有權(quán)予以撤銷仲裁裁決則沒(méi)有明確的規(guī)定。對(duì)此，《農(nóng)地糾紛調(diào)解仲裁法司法解釋》第3條明確規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人就原糾紛提起訴訟。從形式上看，農(nóng)地糾紛仲裁和訴訟實(shí)現(xiàn)了對(duì)接，但實(shí)質(zhì)上卻是農(nóng)地糾紛仲裁遭到了否定，至少是遭受了漠視[3]。因仲裁審理的內(nèi)容沒(méi)有任何的拘束力，造成仲裁資源、司法資源的浪費(fèi)以及當(dāng)事人糾紛解決成本的提高。目前主流觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)賦予仲裁裁決一裁終局的效力，法院只應(yīng)對(duì)仲裁程序的合法性進(jìn)行審查，如出現(xiàn)不屬于仲裁受案范圍、仲裁員應(yīng)當(dāng)回避而沒(méi)有回避、仲裁中存在徇私舞弊等嚴(yán)重違背仲裁程序的情形，法院可依法裁定撤銷仲裁裁決并由當(dāng)事人另行約定仲裁或提起訴訟。上述觀點(diǎn)認(rèn)為法院應(yīng)僅從程序合法性的角度對(duì)仲裁裁決予以司法監(jiān)督，而不對(duì)裁決結(jié)果做審查。

筆者認(rèn)為，法院從程序合法性角度對(duì)仲裁庭裁決予以監(jiān)督本就是民事仲裁制度司法監(jiān)督的應(yīng)有之義。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛有其特殊性，且目前仲裁委員會(huì)設(shè)置的行政化以及仲裁員素質(zhì)還有待提高，僅僅從程序合法性角度對(duì)裁決予以司法監(jiān)督難以使當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利獲得實(shí)質(zhì)性救濟(jì)。因此，從合理平衡仲裁裁決的約束力以及實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的立場(chǎng)出發(fā)，較為妥當(dāng)?shù)姆绞绞窃诳隙ǚㄔ簩?duì)仲裁程序的合法性進(jìn)行審查的情況下，允許法院對(duì)糾紛予以重新審理，但應(yīng)采用爭(zhēng)點(diǎn)效②理論，賦予經(jīng)雙方當(dāng)事人充分主張、辯論且經(jīng)仲裁庭依法審理并作出判斷的事實(shí)以拘束力，后訴當(dāng)事人不能提出違反該判斷的主張及舉證，同時(shí)后訴法院也不能作出與該判斷相反的判斷，通過(guò)此種方式完善仲裁與訴訟的銜接。

注釋：

①《2020年全國(guó)法院受理案件超過(guò)3000萬(wàn)件》，載光明網(wǎng)。https://baijiahao.baidu.com/s?id=169283680346521 2804＆wfr=spider＆for=pc，2021年4月29日訪問(wèn)。

② 在前訴中，被雙方當(dāng)事人作為主要爭(zhēng)點(diǎn)予以爭(zhēng)執(zhí)，而且法院也對(duì)該爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行了審理并作出判斷，當(dāng)同一爭(zhēng)點(diǎn)作為主要的先決問(wèn)題出現(xiàn)在其他后訴請(qǐng)求的審理中時(shí)，前訴法院對(duì)于該爭(zhēng)點(diǎn)作出的判斷所產(chǎn)生的通用力，就是所謂的爭(zhēng)點(diǎn)效。依據(jù)這種爭(zhēng)點(diǎn)效，后訴當(dāng)事人不能提出違反該判斷的主張及舉證，同時(shí)后訴法院也不能作出與該判斷相矛盾的判斷。