郭矜

[摘? 要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段，各種周期性和結(jié)構(gòu)性因素疊加，地方政府面臨的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境更為復(fù)雜。加之土地制度的不斷改革，剛性兌付被打破，地方政府往往通過加大舉債融資力度來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷升級(jí)。深入分析我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束現(xiàn)狀及存在的問題，在此基礎(chǔ)上找出風(fēng)險(xiǎn)形成與約束軟化的原因，從債務(wù)約束角度劃分政府事權(quán)邊界、構(gòu)建規(guī)范科學(xué)的政府間財(cái)政關(guān)系，并基于激勵(lì)相容原則構(gòu)建財(cái)政、市場(chǎng)、人大監(jiān)督相結(jié)合的三重約束框架，對(duì)于科學(xué)合理的防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)新一輪財(cái)稅改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展意義重大。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);自激勵(lì);預(yù)算軟約束

[中圖分類號(hào)]F812.5? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2021）08-0052-08

政府債務(wù)是以國(guó)家信用為擔(dān)保，為了籌集資金而向國(guó)內(nèi)外投資者舉借的債務(wù)，包括國(guó)債和地方債，前者收入列入中央預(yù)算，而地方政府發(fā)行的公債就是地方債。[1]由于地方政府債務(wù)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、融資模式等方面存在很大區(qū)別，按不同標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同類型，通常被劃分為顯性債務(wù)與隱性債務(wù)。[2]由于我國(guó)缺乏風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很有可能轉(zhuǎn)移到金融領(lǐng)域，形成金融風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)收入的重要來源之一就是金融系統(tǒng)，政府與銀行產(chǎn)生的債權(quán)與債務(wù)關(guān)系使兩者密不可分。若地方政府收不抵支，無法彌補(bǔ)欠債，商業(yè)銀行就無法按時(shí)收回資金，產(chǎn)生壞賬、呆賬，銀行資金流動(dòng)性受到影響，金融風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)產(chǎn)生。這也體現(xiàn)了地方政府債務(wù)融資不僅僅具有財(cái)政屬性，還具有金融屬性，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)由于隔離機(jī)制的缺失，很容易相互轉(zhuǎn)化。

近些年，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模急速擴(kuò)張、風(fēng)險(xiǎn)日益突出，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大影響了地方財(cái)政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，地方政府償債能力預(yù)期下降，引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。[3]截至2020年底，我國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)到25.66萬億元，同比增長(zhǎng)20.41%。其中，一般債務(wù)12.74萬億元，專項(xiàng)債務(wù)12.92萬億元。[4]2020年末，我國(guó)整體政府債務(wù)（地方+中央）余額達(dá)到46.55萬億元[5]，這其中并不包括隱性債務(wù)，政府負(fù)債率高達(dá)45.8%，與2019年的38.5%相比提高較快?？傮w上看，我國(guó)政府債務(wù)整體尚處于安全可控范圍內(nèi)，距離公認(rèn)安全范圍仍有一定空間①，但各省統(tǒng)計(jì)年鑒中數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)已有超過三分之一的省份債務(wù)率逾越100%紅線②，加之我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況不容樂觀，這不僅會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面效應(yīng)，還會(huì)發(fā)生一系列連鎖反應(yīng)，危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行。而目前來看，我國(guó)存在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束軟化的現(xiàn)象，亟須完善約束方式，強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)的約束。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因

（一）財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

我國(guó)1994年的分稅制改革使中央財(cái)權(quán)不斷擴(kuò)大，地方政府財(cái)力逐漸縮小，與此同時(shí)地方政府的支出責(zé)任卻不斷增加，地方財(cái)政壓力加大。營(yíng)改增等稅收制度改革和中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？s小使地方財(cái)政收入進(jìn)一步縮減，可用財(cái)力捉襟見肘。[6]66-68為了滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的不斷擴(kuò)大的需求，地方政府只能借用其他資金滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共產(chǎn)品需求，收入的有限性迫使地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)只能將其轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)政府或其他金融機(jī)構(gòu)。

（二）債務(wù)管理制度不合理

債務(wù)管理制度因素主要體現(xiàn)在債務(wù)審批、使用期監(jiān)管和償還等環(huán)節(jié)缺少約束。第一，違規(guī)擔(dān)保和變相舉債在地方政府中時(shí)有發(fā)生?？梢哉f地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性直接來源于政府的變相舉債行為，使之更容易被轉(zhuǎn)嫁。第二，各級(jí)政府舉債前缺乏總體規(guī)劃。由于缺乏嚴(yán)格、科學(xué)的論證，地方政府往往將經(jīng)濟(jì)效益放在首要位置，很少考慮債務(wù)本身的償還結(jié)構(gòu)與期限，為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，盲目提供政府擔(dān)保，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步傳遞。第三，償還界限模糊。商業(yè)金融機(jī)構(gòu)是地方政府借債的主要依托者，考慮到商業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要以盈利為目標(biāo)，而政府又對(duì)政策性投資有需求，所以兩者之間的權(quán)責(zé)利界限很模糊。第四，預(yù)算管理不到位。雖然省級(jí)政府已將政府債務(wù)納入預(yù)算，但關(guān)于債務(wù)的詳細(xì)信息并沒有向社會(huì)公開，債務(wù)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)與相關(guān)投資者無法對(duì)政府信用做出準(zhǔn)確評(píng)估，債券市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制沒有形成，在一定程度上帶來了債務(wù)規(guī)模的無序擴(kuò)張。[7]

（三）政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)不完善

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)是否形成良性機(jī)制，是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是否顯性化的原因。所謂良性的循環(huán)機(jī)制表現(xiàn)為在官員任期內(nèi)借債形成資產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益后及時(shí)還本付息，而不僅僅表現(xiàn)為任期內(nèi)GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）的提高。部分地方政府官員無視地區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃，為了增加晉升籌碼，出現(xiàn)非理性的舉債機(jī)會(huì)主義行為，且目前地方官員任期通常為五年，實(shí)際工作中時(shí)有頻繁輪崗的可能，導(dǎo)致本屆官員舉債收益由本屆政府獲取，而債務(wù)償還卻由下屆政府負(fù)擔(dān)，這種現(xiàn)象不利于財(cái)政資金的宏觀配置效率，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。目前對(duì)遺留爛賬進(jìn)行追責(zé)的政策已經(jīng)開展，這將在一定程度上緩解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）隱性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大

自從2015年國(guó)家頒布《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》后，由于中央對(duì)地方政府債務(wù)的管理較之前更為嚴(yán)格，地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，不得不通過更加隱蔽的方式實(shí)施舉債行為，使隱性債務(wù)的存在更為隱蔽，加劇了風(fēng)險(xiǎn)的累積。[8]目前我國(guó)地方政府債務(wù)隱性化問題很突出，隱性債務(wù)的存在不利于風(fēng)險(xiǎn)控制和財(cái)政穩(wěn)定，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)積累到一定程度，就會(huì)形成導(dǎo)火索引發(fā)債務(wù)危機(jī)?，F(xiàn)存的隱性債務(wù)從省級(jí)到縣級(jí)均有涉及，但由于省級(jí)政府相對(duì)縣級(jí)政府而言財(cái)力充足，且縣級(jí)政府承擔(dān)了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要任務(wù)，所以縣級(jí)政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省級(jí)政府。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束可以從法律約束、財(cái)政約束、市場(chǎng)約束和人大監(jiān)督約束視角分別探析。從根源上說，法律建設(shè)的現(xiàn)狀決定了后面三類約束的實(shí)施效果，若沒有強(qiáng)大的法律約束，就無法為財(cái)政約束、市場(chǎng)約束、人大監(jiān)督約束提供依據(jù)，地方政府舉債行為就會(huì)失去根本準(zhǔn)則。

（一）法律約束現(xiàn)狀

從目前現(xiàn)有的法律看，涉及地方政府債務(wù)約束的法律主要有《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》。無論是哪種法律，均沒有明確劃分中央與地方的財(cái)權(quán)和支出責(zé)任，界限的模糊導(dǎo)致地方政府在使用財(cái)權(quán)方面具有主觀隨意性。2015年重新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱新《預(yù)算法》）賦予地方政府適度舉債權(quán)利，允許有條件的地方政府在中央政府的限額內(nèi)發(fā)債，并將政府舉債納入預(yù)算管理，這在一定程度上避免了地方融資平臺(tái)變相舉債，從源頭上約束了地方政府行為，對(duì)控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到了積極作用。[9]但是新《預(yù)算法》在運(yùn)行方面仍存在一定的問題，對(duì)于地方債“借、管、還”只是做了框架設(shè)計(jì)，具體的實(shí)施方案并沒有落地，這部新《預(yù)算法》自身對(duì)于地方政府債務(wù)界限的模糊處理決定了無法實(shí)現(xiàn)債務(wù)法治的本質(zhì)跨越。[10]與此同時(shí)，地方政府仍主要依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）中的條例處理債務(wù)相關(guān)事宜，通過行政手段對(duì)新《預(yù)算法》中發(fā)債主體擅自擴(kuò)大，超出立法范圍。與此同時(shí)，在新《預(yù)算法》中并沒有對(duì)地方政府隱性債務(wù)做明確要求，對(duì)于很多隱性債務(wù)規(guī)模巨大的省份來說，加大了其對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的約束難度?！吨腥A人民共和國(guó)擔(dān)保法》與實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況差異也較大，現(xiàn)有《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》規(guī)定省級(jí)以下地方政府不能作為擔(dān)保人，而在實(shí)際舉債過程中出資人往往明確要求政府提供擔(dān)保，這就與現(xiàn)行法律產(chǎn)生根本沖突，弱化了法律約束。

（二）財(cái)政約束現(xiàn)狀

在我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)中低速增長(zhǎng)的背景下，大部分省份財(cái)政收支矛盾較為突出，體現(xiàn)為財(cái)政收入增長(zhǎng)率低于財(cái)政支出增長(zhǎng)率。財(cái)政自給率低導(dǎo)致地方政府更傾向通過舉債發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，負(fù)債動(dòng)機(jī)十分強(qiáng)烈。省級(jí)政府主要依靠上級(jí)財(cái)政對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)施加約束，這種體制上的行政集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)和舉債方式的多元化均弱化了預(yù)算約束。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，地方政府舉債均以政府信用作擔(dān)保，融資平臺(tái)很少以融資成本收益為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行融資，融資渠道缺少必要的退出機(jī)制，逆向選擇時(shí)有發(fā)生，而中央政府隱性擔(dān)保機(jī)制助長(zhǎng)了逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，更加弱化了預(yù)算約束，所以財(cái)政約束突出表現(xiàn)為預(yù)算軟約束問題。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文中對(duì)地方政府債券額發(fā)行方式規(guī)定為省級(jí)財(cái)政代發(fā)，這在本質(zhì)上將中央與地方的競(jìng)合關(guān)系變?yōu)橹醒?、省?jí)、市縣級(jí)的多重競(jìng)合關(guān)系，發(fā)行主體與資金使用主體矛盾沒有解決，也就無法解決省級(jí)以下地方政府的預(yù)算軟約束問題。

（三）市場(chǎng)約束現(xiàn)狀

在高度完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，資本市場(chǎng)可以通過自身運(yùn)行機(jī)制自動(dòng)調(diào)節(jié)地方政府的舉債行為并加以限制，政府的授信額度、信譽(yù)與私人投資者一樣，要經(jīng)過多個(gè)國(guó)際投資機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格評(píng)估。在以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的政治激勵(lì)下，地方政府作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者，更傾向于以自身利益為基礎(chǔ)來編制預(yù)算，中介和金融機(jī)構(gòu)無法對(duì)政府實(shí)施事前干預(yù)，政府、中介、金融機(jī)構(gòu)三者并非處在一個(gè)自由、開放的金融市場(chǎng)中。2018年底，我國(guó)財(cái)政部印發(fā)的《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》明確要求切實(shí)增強(qiáng)地方政府債務(wù)信息透明度，但受制于缺少實(shí)施細(xì)則，地方政府債務(wù)信息披露機(jī)制一直相對(duì)缺乏，投資者無法了解有關(guān)政府償還能力的信息，地方政府的政策也不會(huì)隨著市場(chǎng)信息變化而調(diào)整。[11]135-136同時(shí)，衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政府信用評(píng)級(jí)并沒有普遍建立，直到2020年底，我國(guó)剛剛實(shí)現(xiàn)了綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的省級(jí)政府層面全覆蓋，此前地方債發(fā)行人一直無法提供地方政府的各類真實(shí)財(cái)務(wù)報(bào)表，評(píng)級(jí)結(jié)構(gòu)也就不能做出真實(shí)的評(píng)價(jià)。目前針對(duì)地方政府償債能力的評(píng)價(jià)主要基于財(cái)政部審計(jì)署公布的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，受各種因素限制，一直未對(duì)地方政府的資產(chǎn)負(fù)債率進(jìn)行評(píng)價(jià)，數(shù)據(jù)的公正性難以得到保證，現(xiàn)有評(píng)級(jí)系統(tǒng)的主體不明晰、評(píng)級(jí)方法不成熟等問題導(dǎo)致監(jiān)管部門效率降低。

（四）人大監(jiān)督約束現(xiàn)狀

目前，我國(guó)地方人大在約束地方政府債務(wù)方面的職能沒有充分履行，現(xiàn)有法律如《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》等均缺少相關(guān)細(xì)則，直接導(dǎo)致地方人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)弱化，無法建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。新《預(yù)算法》雖然提到了“預(yù)算公開”，規(guī)定地方政府要向社會(huì)公開有關(guān)民生方面的政府采購與預(yù)決算信息，但受現(xiàn)實(shí)條件的制約，人大對(duì)預(yù)算違法違規(guī)行為缺少相應(yīng)懲罰依據(jù)，這種“有名無實(shí)”的狀態(tài)削弱了地方人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)利。

三、我國(guó)地方政府債務(wù)約束軟化的原因分析

（一）債務(wù)邊界不清

在過去很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，地方政府通過融資平臺(tái)發(fā)放的債券既可以滿足自身的需要，也可以在某種程度上規(guī)避法律法規(guī)限制，造成債務(wù)承擔(dān)主體與資金使用主體相分離，削弱了對(duì)地方政府的債務(wù)約束。雖然國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)文件都在力圖劃分政府與融資平臺(tái)的責(zé)任界限，但對(duì)于大部分地方政府來說，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型效果甚微，這可能與以往經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目特征、體制機(jī)制等因素有關(guān)，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型仍面臨較大壓力。

（二）金融市場(chǎng)“無形的手”調(diào)控作用發(fā)揮不充分

目前，我國(guó)的金融市場(chǎng)主要以國(guó)有金融機(jī)構(gòu)為主，直接融資占比很低，在這樣的宏觀背景下，金融市場(chǎng)只能依靠中央政府來對(duì)地方政府實(shí)施干預(yù)政策，中央政府的審批權(quán)在市場(chǎng)投資者眼中體現(xiàn)為“中央政府對(duì)地方政府債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任”，這種剛性兌付效應(yīng)難以充分發(fā)揮市場(chǎng)約束作用。我國(guó)每年經(jīng)過預(yù)算批準(zhǔn)的地方政府債券額度很小，與龐大的地方債務(wù)余額和年度融資需求相比不成比例，投資者缺少選擇空間。目前，政府債務(wù)公開機(jī)制明確要求公布預(yù)算內(nèi)債務(wù)余額和債務(wù)限額，但關(guān)于資金從舉債、使用到償還全過程的信息披露不足，且披露信息大都停留在省級(jí)層面，忘記了“發(fā)債權(quán)雖然限定在省級(jí)政府，但資金的實(shí)際使用主體往往是市、縣級(jí)政府”。市、縣級(jí)政府債務(wù)信息披露制度缺乏，在信息不對(duì)稱的背景下，金融市場(chǎng)難以根據(jù)所掌握的信息予以市場(chǎng)約束。

（三）預(yù)算管理模式不完善

目前，我國(guó)的預(yù)算管理模式為收付實(shí)現(xiàn)制，財(cái)務(wù)信息中的隱性負(fù)債與或有負(fù)債無法被真實(shí)反映，財(cái)政支出中只顯示當(dāng)期實(shí)際的還本付息數(shù)。在這樣的預(yù)算管理模式下，會(huì)形成虛假的財(cái)政平衡，政府更有動(dòng)機(jī)進(jìn)一步舉債。隨著或有債務(wù)規(guī)模不斷增大，相應(yīng)用于財(cái)政監(jiān)管的預(yù)算管理至少應(yīng)該包括當(dāng)期應(yīng)付顯性負(fù)債與未來應(yīng)付或有負(fù)債。2019年12月，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開工作的意見》，對(duì)地方債務(wù)信息公開提出了具體要求，但仍沒有清晰的操作流程和審計(jì)原則。此外，對(duì)負(fù)債評(píng)估的指標(biāo)很多，常見的有償債率、負(fù)債率、債務(wù)率、債務(wù)逾期率等，而對(duì)負(fù)債進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)口徑?jīng)]有完全統(tǒng)一，無法對(duì)債務(wù)做準(zhǔn)確的橫向?qū)Ρ?，缺少?duì)債務(wù)規(guī)模的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

（四）缺乏償債激勵(lì)

在實(shí)際工作中，即使地方政府負(fù)債規(guī)模過大，中央政府也未對(duì)其拖欠債務(wù)進(jìn)行行政處罰。這是因?yàn)?，在我?guó)，中央政府對(duì)地方政府的考核更傾向于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入增速等，這種考核方式對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖然有積極作用，但卻很可能導(dǎo)致地方政府迫于發(fā)展壓力而忽略財(cái)政的可持續(xù)性，即缺乏償債動(dòng)機(jī)。由于中央政府并沒有對(duì)已經(jīng)嚴(yán)重負(fù)債的地方政府啟動(dòng)問責(zé)，地方政府仍然會(huì)不停地借債以實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)。

（五）地方政府破產(chǎn)機(jī)制缺失

地方政府破產(chǎn)機(jī)制是政府事后監(jiān)管機(jī)制的一種，其震懾作用有助于地方政府在舉債前審時(shí)度勢(shì)，規(guī)避信用成本，約束債權(quán)人和債務(wù)人雙方的集體行動(dòng)。目前，我國(guó)并沒有啟動(dòng)地方政府破產(chǎn)機(jī)制，所以最終的債務(wù)人永遠(yuǎn)是中央政府，無論債務(wù)危機(jī)從何處爆發(fā)，都無法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離。雖然在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中反復(fù)強(qiáng)調(diào)中央政府不救助地方政府債務(wù)的原則，但只有市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生根本性改變，投資者才會(huì)真正相信中央政府會(huì)切斷隱性擔(dān)保，這種機(jī)制最大的意義在于讓地方政府明確“自負(fù)其責(zé)”。

四、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束方式的完善

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束標(biāo)準(zhǔn)及方式

1.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束有效性標(biāo)準(zhǔn)。（1）財(cái)政可持續(xù)。財(cái)政可持續(xù)不僅僅反映了地方政府的債務(wù)償還能力，更體現(xiàn)了政府收支對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。判斷財(cái)政是否具有可持續(xù)性應(yīng)該基于歷史的眼光，而非基于一兩個(gè)財(cái)政年度。適度的負(fù)債率是維持地方政府財(cái)政支出水平的重要條件，也是判斷財(cái)政可持續(xù)的重要依據(jù)。為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)，必須要轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)舉債約束，建立起財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的管理體系，實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)稅收、一級(jí)舉債”，同時(shí)穩(wěn)定稅源、確保財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。

（2）激勵(lì)相容。現(xiàn)有地方政府過度負(fù)債的根本原因在于當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)存在激勵(lì)不相容問題。表現(xiàn)在本屆政府可以規(guī)避當(dāng)前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行舉債，將償還責(zé)任留給下任政府;借債主體多元化和缺乏監(jiān)管使“借用還”脫節(jié);投資決策缺少論證導(dǎo)致債務(wù)資金使用效率低下。建立激勵(lì)相容的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體制要解決信息不對(duì)稱問題，增加債務(wù)透明度，所有涉?zhèn)?xiàng)目都要在預(yù)算中明確表現(xiàn)出來，并接受人大監(jiān)督。實(shí)行地方官員債務(wù)終身追責(zé)制，通過合理的制度安排約束地方政府行為，明確成本與收益的關(guān)系，為舉債承擔(dān)責(zé)任。鼓勵(lì)私人部門積極參與到提供公共產(chǎn)品的過程中，通過無形的手調(diào)整公共支出方向，大大提高財(cái)政資金使用效率和公共產(chǎn)品供給效率。

（3）風(fēng)險(xiǎn)隔離。前文所述，由于我國(guó)目前并沒有實(shí)施嚴(yán)格意義上的地方政府破產(chǎn)機(jī)制，導(dǎo)致中央政府一定是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最后“兜底人”。在這樣的財(cái)政體制下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很可能溢出到金融領(lǐng)域，形成金融風(fēng)險(xiǎn)。為了隔離風(fēng)險(xiǎn)，必須建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外部性隔離機(jī)制。一方面，提高地方政府融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)能力，健全審計(jì)財(cái)務(wù)制度，完善法人治理結(jié)構(gòu)，厘清政府與平臺(tái)的債權(quán)關(guān)系，不斷探索多種融資途徑，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分散。另一方面，嚴(yán)格金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理，降低信貸資金在房地產(chǎn)領(lǐng)域的集中度，規(guī)范對(duì)融資平臺(tái)的貸款管理，確保地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不向金融體系傳染。

2.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束方式。（1）市場(chǎng)約束。市場(chǎng)約束是市場(chǎng)機(jī)制以公開或隱含的方式對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的穩(wěn)健運(yùn)行施加約束。如果一個(gè)國(guó)家的金融市場(chǎng)發(fā)育完備，就會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政紀(jì)律起到約束作用，這種情況下只有財(cái)政狀況穩(wěn)健的地方政府才能得到金融市場(chǎng)的支持。市場(chǎng)約束機(jī)制有效運(yùn)行的前提是要有完善的信息披露制度，債權(quán)人只有全面了解政府債務(wù)信息，判斷風(fēng)險(xiǎn)程度，才能決定以何種方式施加市場(chǎng)約束手段，信息披露得越充分，市場(chǎng)約束力就越強(qiáng)。而對(duì)市場(chǎng)約束機(jī)制起負(fù)面作用的主要因素就是中央政府對(duì)地方政府的隱性擔(dān)保，這種擔(dān)保機(jī)制弱化了金融市場(chǎng)的約束效力，降低了債權(quán)人對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的敏感性。此外，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別階段，如果債權(quán)人意識(shí)到中央政府的這種隱性擔(dān)保，債權(quán)人將沒有動(dòng)力采取市場(chǎng)約束行動(dòng)，因?yàn)闊o論如何地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都不會(huì)給債權(quán)人帶來很大損失。

（2）財(cái)政約束。財(cái)政約束就是利用財(cái)政手段規(guī)范政府行為。一方面，要保證財(cái)政支出規(guī)模適度，既要防止公共品供給不足，也要防止支出規(guī)模過大擠占私人投資。另一方面，要保證財(cái)政收入規(guī)模適中，財(cái)政收入規(guī)模過大意味著社會(huì)負(fù)擔(dān)過重，收入規(guī)模過小便難以維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（3）人大監(jiān)督約束。在當(dāng)今社會(huì)，公共政策的實(shí)施效果是否符合民意已經(jīng)成為政策制定的重要考慮因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，90%以上的民眾認(rèn)為地方債務(wù)源于官員“晉升”的需要，且主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為了更好地發(fā)揮人大監(jiān)督作用，政府應(yīng)該主動(dòng)提高債務(wù)信息的透明度。在我國(guó)即使是財(cái)政部，也很難獲得地方債務(wù)的全部信息，未來一段時(shí)間迫切需要建立地方政府債務(wù)信息披露制度，信息披露應(yīng)該至少涵蓋當(dāng)年整體債務(wù)情況的信息，如債務(wù)收入與支出預(yù)算表、資金償還來源明細(xì)表等，還要覆蓋政府性債務(wù)預(yù)算報(bào)告。

（二）構(gòu)建我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束的實(shí)踐路徑

1.增強(qiáng)地方政府的自我償債激勵(lì)。地方舉債受到很多因素的影響，如地方政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)、稅收體系、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等，這些因素共同構(gòu)成了地方政府舉債行為的內(nèi)生激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)于政策設(shè)計(jì)者來說，將政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)、稅收體系、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中的更多要素與地方政府的舉債行為掛鉤，才能強(qiáng)化地方政府的自我償債激勵(lì)。

（1）完善政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。制定科學(xué)合理的地方官員考核機(jī)制，要更加傾向于反映地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展能力的指標(biāo)，而非僅僅考慮GDP。應(yīng)該將相關(guān)債務(wù)管理指標(biāo)納入政績(jī)考核的范圍，嚴(yán)格按照“誰舉債，誰負(fù)責(zé)”的原則，做到誰借誰還、責(zé)任自擔(dān)，實(shí)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問責(zé)與追責(zé)。下級(jí)政府要接受上級(jí)政府對(duì)債務(wù)規(guī)模的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，當(dāng)債務(wù)量超出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，啟動(dòng)懲罰機(jī)制，追究相關(guān)責(zé)任主體責(zé)任。

（2）下放自主發(fā)債權(quán)力。允許地方政府在債務(wù)信息公開的前提下進(jìn)行自主發(fā)債具有積極的意義。首先，可以使地方政府債務(wù)顯性化，有利于對(duì)地方債務(wù)實(shí)施監(jiān)管與約束。其次，債券市場(chǎng)公開的信息披露機(jī)制可以讓地方政府舉債行為受到市場(chǎng)機(jī)制的約束。最后，市政債券與其他融資方式相比靈活度更高、成本更低、期限更長(zhǎng)，可以為地方政府籌得期限長(zhǎng)成本低的建設(shè)資金。目前，國(guó)際上存在的市政債券分為普通債券和收益?zhèn)瘍煞N，兩者的區(qū)別主要在于擔(dān)保機(jī)制不同，前者以地方財(cái)政收入規(guī)模為擔(dān)保，后者以公益事業(yè)收益權(quán)為擔(dān)保。新《預(yù)算法》允許地方政府在中央政府規(guī)定的限額內(nèi)發(fā)債，應(yīng)該依據(jù)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況實(shí)行分批次放開，發(fā)債規(guī)模也應(yīng)該基于地方政府財(cái)政收支指標(biāo)與融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)狀況而定，最好將自主發(fā)債權(quán)限下放到直接資金使用主體的市與縣，使舉債的發(fā)放、使用和償還主體保持一致。

（3）構(gòu)建激勵(lì)相容轉(zhuǎn)移支付制度。對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的歷史遺留債務(wù)和政府履行基本職能產(chǎn)生的債務(wù)，可以通過轉(zhuǎn)移支付方式清除。對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在安全警戒線之內(nèi)的地方政府要允許結(jié)余轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，形成一種與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的激勵(lì)制度。對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地方政府應(yīng)責(zé)令其對(duì)于一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模給予抵扣，否則一般轉(zhuǎn)移支付不予歸還，嚴(yán)格降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。

2.強(qiáng)化外部約束。（1）強(qiáng)化財(cái)政約束。首先，以“化解存量、控制增量”為原則，科學(xué)劃定債務(wù)紅線。一般以赤字率和負(fù)債率兩個(gè)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際警戒線分別為3%和60%，在此基礎(chǔ)上根據(jù)各省情況設(shè)定不同的債務(wù)紅線，選擇若干指標(biāo)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，上級(jí)政府在下級(jí)政府債務(wù)指標(biāo)達(dá)到警戒線時(shí)要及時(shí)作出預(yù)警，一旦債務(wù)指標(biāo)超出紅線后，上級(jí)政府應(yīng)立刻啟動(dòng)懲戒機(jī)制。針對(duì)地方政府某些亂舉債現(xiàn)象，建立健全日常監(jiān)控機(jī)制、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、跨部門聯(lián)合懲戒機(jī)制，對(duì)違法違規(guī)舉債融資行為要倒查責(zé)任、終身問責(zé)，做到發(fā)現(xiàn)一起查處一起、問責(zé)一起、通報(bào)一起，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。其次，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，推進(jìn)地方政府預(yù)算管理體制改革。具體包括：推動(dòng)全口徑管理，形成完整的公共預(yù)算管理體制，內(nèi)容上要涵蓋顯性負(fù)債、隱性負(fù)債和或有負(fù)債;建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算決算程序;提高編制預(yù)算的能力，實(shí)施中長(zhǎng)期滾動(dòng)預(yù)算;形成預(yù)算編制與執(zhí)行互不影響的權(quán)力制衡機(jī)制;加快推進(jìn)大數(shù)據(jù)監(jiān)督改革，實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的信息化與網(wǎng)絡(luò)化，增加預(yù)算審查監(jiān)督的時(shí)效性，嚴(yán)控預(yù)算追加;強(qiáng)化預(yù)算支出改革，提高資金使用效益，建立有第三方評(píng)價(jià)的預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)指標(biāo)制度。最后，明確地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置規(guī)則。對(duì)于短期流動(dòng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府可以采取債務(wù)重組的方式化解。而從根本上化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)靠的是健全的財(cái)稅、投融資及行政體制，建立一個(gè)有效的激勵(lì)相容約束及預(yù)算硬約束機(jī)制，使地方政府行為更加符合中央政府預(yù)期，在事權(quán)與支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)、地方稅體系建設(shè)等方面進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。

（2）強(qiáng)化市場(chǎng)約束。公平自由的市場(chǎng)體系是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束的基礎(chǔ)，只有地方政府主動(dòng)使債務(wù)信息及預(yù)算信息完全公開，金融市場(chǎng)各方主體才能準(zhǔn)確地辨別出政府財(cái)政能力，并給予融資支持。為了規(guī)避地方政府在舉債時(shí)發(fā)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，要充分借助金融市場(chǎng)的約束機(jī)制。為了讓市場(chǎng)參與者充分了解真實(shí)財(cái)政狀況，地方各級(jí)政府應(yīng)該按照真實(shí)性原則編制資產(chǎn)負(fù)債表，尤其針對(duì)負(fù)債方，要從顯性負(fù)債覆蓋到隱性負(fù)債和或有負(fù)債。2020年財(cái)政部發(fā)布的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》對(duì)一般債券、專項(xiàng)債券的信息披露作出了原則性規(guī)定，未來應(yīng)進(jìn)一步制定披露細(xì)則，擴(kuò)大政府債務(wù)、財(cái)政收支數(shù)據(jù)的范圍，對(duì)地方政府的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、重大事項(xiàng)報(bào)告及時(shí)披露，并嚴(yán)格按程序接受審計(jì)。[12]對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)該獨(dú)立出來，采用定性與定量相結(jié)合的方法對(duì)地方政府償債能力做出公正客觀的評(píng)價(jià)，并及時(shí)向社會(huì)發(fā)布，起到約束地方政府盲目舉債的目的。最后，積極改善地方政府債券投資者結(jié)構(gòu)。相比于銀行貸款而言，債券市場(chǎng)的投資者更為分散、風(fēng)險(xiǎn)因素披露得更及時(shí)、資金價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制更加順暢，當(dāng)?shù)胤截?cái)政狀況變化時(shí)，債券價(jià)格對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)反應(yīng)可以起到約束地方政府行為的目的。

（3）強(qiáng)化人大監(jiān)督約束。地方政府應(yīng)該將含有涉密內(nèi)容之外的預(yù)算內(nèi)容全面如實(shí)地向同級(jí)人大匯報(bào)，由地方人大行使監(jiān)督權(quán)。針對(duì)地方政府的發(fā)債行為，人大要對(duì)發(fā)債規(guī)模、資金來源、償還計(jì)劃、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況進(jìn)行詳細(xì)的審核論證，提高債務(wù)資金使用效率。此外，還要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督力度，充分發(fā)揮各種媒體網(wǎng)絡(luò)的傳播作用，健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督秩序，在公共項(xiàng)目投融資決策中賦予民眾發(fā)言權(quán)，使地方政府財(cái)政決策向更科學(xué)的方向邁進(jìn)。

3.有效隔離風(fēng)險(xiǎn)。（1）隔離經(jīng)常性支出和資本性支出的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在盡量提高財(cái)政資金使用效率的基礎(chǔ)上，地方政府因經(jīng)常性支出產(chǎn)生的財(cái)政缺口應(yīng)該用短期債務(wù)來彌補(bǔ)，且在短期內(nèi)盡量用財(cái)政收入加以償還，不能將短期債務(wù)長(zhǎng)期化。因資本性支出產(chǎn)生的財(cái)政缺口可以用長(zhǎng)期債務(wù)來彌補(bǔ)，但要體現(xiàn)誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則，由后代人的未來收益償還，不可以用經(jīng)常性收入償還。伴隨著中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分的科學(xué)化程度提高，中央政府理應(yīng)對(duì)資本性支出承擔(dān)更多，以減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（2）利用資產(chǎn)證券化隔離風(fēng)險(xiǎn)。如果一項(xiàng)資產(chǎn)滿足以下五個(gè)條件就可以實(shí)現(xiàn)證券化：資產(chǎn)有標(biāo)準(zhǔn)化合同條款;該資產(chǎn)損失率和違約率較低，有較長(zhǎng)時(shí)期的歷史記錄;未來產(chǎn)生可預(yù)期的現(xiàn)金流;資產(chǎn)存續(xù)期間需要償還大量本息;容易變現(xiàn)、變現(xiàn)價(jià)值高?？紤]到地方融資平臺(tái)長(zhǎng)期承擔(dān)著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)職能，而融資平臺(tái)的項(xiàng)目大部分具有以上特征，所以對(duì)于具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)（已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期）應(yīng)該實(shí)行資產(chǎn)證券化，如污水處理、高速公路等項(xiàng)目。

4.推進(jìn)相關(guān)改革。（1）完善相關(guān)法律建設(shè)。新《預(yù)算法》對(duì)違規(guī)舉債的行政責(zé)任進(jìn)行了說明，未來應(yīng)該將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任管理納入法律框架，并逐步賦予市、縣級(jí)政府舉債權(quán);為了更好規(guī)范地方政府的變相舉債行為，建立一套適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的地方債舉債法案，使地方政府舉債做到有法可依，將發(fā)債的全部環(huán)節(jié)納入法律監(jiān)管范圍內(nèi)，既要合法舉債，也要確保相關(guān)參與者利益。同時(shí)將地方融資平臺(tái)改造成能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的經(jīng)濟(jì)主體，使之充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。修訂《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》中有關(guān)地方政府違規(guī)擔(dān)保的規(guī)定，細(xì)化處罰措施。

（2）推進(jìn)財(cái)稅體制改革，理順政府間財(cái)政關(guān)系。地方政府融資的主要方式不應(yīng)該是債務(wù)融資，而是依靠稅收與轉(zhuǎn)移支付，從這點(diǎn)看，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就必須要加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革、合理劃分中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任、完善中央政府和地方政府之間的收入劃分，從根源上消除地方政府過度舉債的體制弊端。

（3）創(chuàng)新投融資模式。投融資體制改革要分清政府與市場(chǎng)的角色，尊重市場(chǎng)規(guī)律，減少對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)。財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》使PPP（政府和社會(huì)資本合作）成為地方融資平臺(tái)的重要轉(zhuǎn)型方向。目前PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，不僅可以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，還可以在一定程度上緩解政府主導(dǎo)型項(xiàng)目的融資壓力。對(duì)于已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的平臺(tái)企業(yè)，應(yīng)該作為社會(huì)資本方積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，形成“政府—企業(yè)”的良性循環(huán)模式，這也是融資平臺(tái)“沉淀”專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的重要方式之一。

（4）積極化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，要樹立分類、分階段逐步化解的觀念，結(jié)合各省實(shí)際情況，依據(jù)相關(guān)劃分標(biāo)準(zhǔn)給予各類債務(wù)相應(yīng)的處置方案，厘清不同階段的防控重點(diǎn)和方向，避免出現(xiàn)“畢其功于一役”的思想。其次，隱性債務(wù)控制不能急剎車，允許地方保留一定程度的融資創(chuàng)新空間，所謂“堵不如疏”，鼓勵(lì)地方政府在合法合規(guī)框架下大膽創(chuàng)新，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。最后，通過多種途徑建立財(cái)政償債基金制度，如年度結(jié)余調(diào)劑、預(yù)算安排、投資收益的分成比例等，可以確保財(cái)政償債來源穩(wěn)定，避免地方預(yù)算無法執(zhí)行。

注釋：

①截至2020年末，我國(guó)整體政府債務(wù)余額46.55萬億元，包括地方政府債務(wù)余額25.66萬億元和中央政府債務(wù)余額20.89萬億元，按照GDP核算數(shù)101.6萬億元計(jì)算，政府債務(wù)余額與GDP之比（負(fù)債率）為45.8%，低于國(guó)際通行的60%警戒線，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

②債務(wù)率=（地方政府融資平臺(tái)總負(fù)債+地方政府對(duì)外有息負(fù)債）/地方公共財(cái)政預(yù)算收入。該指標(biāo)越高，說明地方政府還債壓力越大，理論上警戒線定為100%。

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