杜姣

〔中圖分類號(hào)〕 D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X （2021）09-0119-10

一、問題的提出

行政村是我國(guó)農(nóng)村最基本的治理單元。農(nóng)村地域廣大，國(guó)家無法直接與農(nóng)民對(duì)接，只能依托一套村莊治理體制實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的間接治理。以村兩委為基礎(chǔ)的村級(jí)組織是村莊治理體制的核心組成部分。自20世紀(jì)80年代村民自治被確立為我國(guó)農(nóng)村基本治理制度以來，村級(jí)組織及其相應(yīng)治理機(jī)制建設(shè)迅速成為政學(xué)兩界關(guān)注的重點(diǎn)議題，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。從學(xué)界研究來看，國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論視角下的鄉(xiāng)村治理研究對(duì)現(xiàn)實(shí)層面的村莊治理體制改革產(chǎn)生了深刻影響，具體表現(xiàn)為行政化村莊治理體制的建設(shè)，村級(jí)治理整體朝行政化方向發(fā)展。國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論始自蒂利關(guān)于西歐社會(huì)民族一國(guó)家形成過程的研究，它蘊(yùn)含著國(guó)家“試圖支配、控制或破壞相對(duì)自治的地方社會(huì)結(jié)構(gòu)，試圖擴(kuò)大它對(duì)地方資源的支配，并且在國(guó)家的支持下發(fā)展新的建制”的含義。受蒂利的啟發(fā)，杜贊奇率先將國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論引入關(guān)于中國(guó)晚清民國(guó)時(shí)期的華北農(nóng)村研究。自此，國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論成為理解中國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要理論范式，并且分化出兩種不同的關(guān)于國(guó)家政權(quán)建設(shè)的理解面向，具體為國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張面向和國(guó)家公共規(guī)則的確立面向。

國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論中的國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張理解面向的研究認(rèn)為國(guó)家政權(quán)建設(shè)服務(wù)于現(xiàn)代民族國(guó)家建設(shè)，基本目標(biāo)是建立一個(gè)合理化的、能對(duì)社會(huì)與全體民眾進(jìn)行有效動(dòng)員與監(jiān)控的政府或政權(quán)體系。其中的“國(guó)家權(quán)力”屬于國(guó)家的基礎(chǔ)權(quán)力，它體現(xiàn)的是國(guó)家的“社會(huì)控制能力”。國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透主要依托對(duì)地方代理人的控制，使其不偏離國(guó)家的社會(huì)控制目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的貫徹。因此，權(quán)力擴(kuò)張面向下的國(guó)家政權(quán)建設(shè)面臨的核心問題是對(duì)地方代理人的控制問題。

國(guó)家權(quán)力向農(nóng)村社會(huì)擴(kuò)張的有效手段是將鄉(xiāng)村基層組織官僚化，將之納入國(guó)家自上而下的行政控制體系之中。改革開放以后鄉(xiāng)村基層形成的“鄉(xiāng)政村治”格局則隱含著國(guó)家權(quán)力沿著行政控制路徑向農(nóng)村社會(huì)擴(kuò)張?bào)w系的斷裂，不完全受國(guó)家行政控制的村干部由此可能出現(xiàn)偏離國(guó)家意志的行為，不利于國(guó)家政權(quán)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，持此認(rèn)識(shí)的學(xué)者多主張將村級(jí)組織進(jìn)行行政化改造，以確保村干部嚴(yán)格貫徹國(guó)家意志。晚清民國(guó)時(shí)期出現(xiàn)國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化的一個(gè)重要原因就在于政府由于資源限制只是實(shí)現(xiàn)了下層機(jī)構(gòu)的半官僚化，無法將地方經(jīng)紀(jì)人完全吸納至國(guó)家行政治理體制之中，使之接受國(guó)家對(duì)其行為的約束，進(jìn)而造成贏利型經(jīng)紀(jì)人的滋生。

國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論中的國(guó)家公共規(guī)則理解面向以張靜等人的研究為代表。張靜通過對(duì)歐洲國(guó)家政權(quán)建設(shè)歷史的梳理，認(rèn)為國(guó)家政權(quán)建設(shè)更為實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容應(yīng)該是一個(gè)新的公共組織——現(xiàn)代政府角色發(fā)育形成，以及以其為中心的、不同以往附屬性質(zhì)的權(quán)威和公眾的關(guān)系的確立。成功的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)是以創(chuàng)設(shè)公共身份及公共關(guān)系為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理也應(yīng)當(dāng)是以公共規(guī)則為導(dǎo)向的治理。公民與國(guó)家之間是一種去除了中間社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代關(guān)系，他們都按照一般化的現(xiàn)代公共規(guī)則行為。以此為國(guó)家政權(quán)建設(shè)成功的標(biāo)準(zhǔn)，那么中國(guó)直到今日也遠(yuǎn)未完成。張靜的調(diào)查研究得出，中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)依然保有很強(qiáng)的傳統(tǒng)性和地方性，鄉(xiāng)民依然是按照特殊主義而非普遍主義的邏輯行事，他們有一套自在的行為邏輯而并非服膺于國(guó)家一般性的公共規(guī)則，他們依然從屬于地方社會(huì)而非統(tǒng)一的國(guó)家政權(quán)之中。

鑒于此，這些學(xué)者主張通過向基層社會(huì)輸入制度、規(guī)則以及進(jìn)行正規(guī)化制度建設(shè)的方式來打破附著于地方社會(huì)層面的傳統(tǒng)性利益和關(guān)系，將所有人、所有事務(wù)都納入統(tǒng)一的國(guó)家框架中，以實(shí)現(xiàn)去地方化、去特殊化，達(dá)到現(xiàn)代公共治理規(guī)則的確立。比如吳毅通過實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了貫徹政令、推動(dòng)工作，必須在具體的社會(huì)場(chǎng)景中，依靠各種面子與人情資源處理與村干部的關(guān)系，行政命令只是作為底色存在?！袄蕖薄懊健钡雀鞣N非正式的治理技術(shù)和策略性手段廣泛存在于鄉(xiāng)村社會(huì)的治理活動(dòng)中。他用“國(guó)家治理轉(zhuǎn)型”概念代替現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的提法，在他看來，對(duì)基層政權(quán)進(jìn)行基層社區(qū)公共權(quán)威主體的塑造，以及讓農(nóng)民成為按照現(xiàn)代權(quán)利規(guī)則行為處事的公民，是讓基層治理進(jìn)入有序、規(guī)則化渠道的重要舉措。

按照韋伯的理解，科層化的官僚制是現(xiàn)代國(guó)家政治的基本架構(gòu)，“理性主義”原則和規(guī)則化、程序化處事方式是科層化官僚制組織的核心，有利于促成“社會(huì)行動(dòng)的規(guī)范化”。雖然實(shí)踐中的官僚制因?yàn)槠渌幪囟▏?guó)家的歷史、政治體制環(huán)境和任務(wù)情境以及難以避免現(xiàn)實(shí)復(fù)雜社會(huì)關(guān)系的影響等等，而與韋伯提出的理想意義上的官僚制存在偏差，但在很多學(xué)者看來，較之于其他類型的組織或治理方式，它依然是現(xiàn)代公共行政原則和現(xiàn)代公共精神的有力承擔(dān)者。科層化官僚制的這一內(nèi)在特征高度契合了學(xué)者們企圖給鄉(xiāng)村地方社會(huì)創(chuàng)設(shè)公共規(guī)則和建立國(guó)家與民眾之間以公共規(guī)則為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化關(guān)系的訴求，進(jìn)而成為落實(shí)他們?cè)V求的現(xiàn)實(shí)選擇。常見的主張是將村干部專職化和將村級(jí)組織正規(guī)化，輔以各種規(guī)章制度和技術(shù)化治理手段的輸入，實(shí)現(xiàn)行政化治理。

上述改革主張?zhí)N含著這樣一種假設(shè)：我國(guó)自20世紀(jì)80年代確立的以村民自治制度為基礎(chǔ)的自治型村莊治理體制是亟須改革的落后之物，無法適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的內(nèi)在要求。但這一自上而下的國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論視角遭到了相關(guān)學(xué)者的批判，他們從自下而上的村莊社會(huì)基礎(chǔ)視角出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)的不規(guī)范化和非程式化難以與現(xiàn)代科層官僚體系相適應(yīng)，農(nóng)村社會(huì)仍具有鄉(xiāng)土性。鑒于此，本文將從村莊治理性質(zhì)角度揭示自治型村莊治理體制在村莊中的治理優(yōu)勢(shì)。具體而言，本文認(rèn)為自治型村莊治理體制本質(zhì)上是一種動(dòng)員性治理體制，其高度契合了村莊治理的動(dòng)員特征。我們需要充分發(fā)揮自治型村莊治理體制的治理優(yōu)勢(shì)，審慎推進(jìn)村級(jí)治理的行政化改革。

二、動(dòng)員性治理的內(nèi)涵與村莊治理的動(dòng)員性

1.動(dòng)員性治理的內(nèi)涵

汪衛(wèi)華將中文語境中的“動(dòng)員”拆解為三個(gè)義項(xiàng)：首先，動(dòng)員即流動(dòng)。該義項(xiàng)是現(xiàn)代化理論語境下的用法，指涉的是現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)以及社會(huì)階層之間“流動(dòng)性”的增強(qiáng)。但中文的日常用語中很少表達(dá)這一層面的含義。其次，動(dòng)員即集中，包括物力、財(cái)力、人力的集中。最后，動(dòng)員即發(fā)動(dòng)、鼓動(dòng)。它涉及影響和改變具有能動(dòng)性的行為主體行為“動(dòng)機(jī)”的問題。從最后一層義項(xiàng)的涵義可看出，“動(dòng)員”是作為影響人們動(dòng)機(jī)和行為的一種手段而存在的。并且，“動(dòng)員”這種手段更多強(qiáng)調(diào)的是“說服”，而非“威逼”或“利誘”。與之相關(guān)的“動(dòng)員式治理”概念，在既有的學(xué)術(shù)研究中是作為一種與科層行政治理相對(duì)應(yīng)的國(guó)家治理模式。從歷史的角度來看，“動(dòng)員式治理”模式形成于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，是中國(guó)共產(chǎn)黨開展革命和斗爭(zhēng)的一種重要政治手段。發(fā)展至今，它已經(jīng)成為服務(wù)于現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)和治理的重要方式，是常規(guī)化的科層行政治理模式的有效補(bǔ)充。

與科層行政治理模式主要是運(yùn)用政府內(nèi)部的行政治理資源不同，動(dòng)員性治理模式主要是利用社會(huì)治理資源來達(dá)到有效治理的目標(biāo)，且常見之于政府在某一階段的中心工作中。動(dòng)員性治理模式蘊(yùn)含著這樣一種假設(shè)，即社會(huì)主體不僅是包括公共秩序在內(nèi)的公共服務(wù)的權(quán)利享有者，而且是公共服務(wù)供給的責(zé)任主體。因此，動(dòng)員性治理模式更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體對(duì)國(guó)家公共事務(wù)等治理活動(dòng)的參與性，表現(xiàn)為突出的社會(huì)導(dǎo)向。但是，從現(xiàn)代國(guó)家治理的角度來看，科層行政治理模式仍然是主導(dǎo)性治理模式，動(dòng)員性治理模式只是補(bǔ)充性的治理模式。

2.村莊公共事務(wù)的關(guān)系嵌入性與村莊治理的動(dòng)員性

村莊治理是針對(duì)村莊公共事務(wù)的治理，村莊治理的性質(zhì)取決于村莊公共事務(wù)的性質(zhì)。具體而言，村莊公共事務(wù)表現(xiàn)為突出的關(guān)系嵌入性，交織著村莊中的各類利益關(guān)系、情感關(guān)系以及社會(huì)關(guān)系。該類事務(wù)與村民存在深度且整體性的關(guān)聯(lián)，其具體的處理過程以及處理結(jié)果受到村民的高度關(guān)注，深嵌著村莊社會(huì)的公平、正義等基本倫理價(jià)值。若在處理過程中出現(xiàn)偏差，則會(huì)遭遇村民的非議。

對(duì)我國(guó)絕大部分農(nóng)村來說，所有農(nóng)民完成城市化需要一個(gè)長(zhǎng)期過程，村莊社會(huì)依然是沒有完成城市化的農(nóng)民的生產(chǎn)、生活之地。這同時(shí)意味著在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，以村莊社會(huì)為基礎(chǔ)形成的血緣關(guān)系和地緣關(guān)系仍然有存續(xù)的空間，并轉(zhuǎn)化為在村村民之間的各種情感、利益、文化和社會(huì)聯(lián)系。幾乎所有的村莊公共事務(wù)，不論是村莊內(nèi)生還是政府下達(dá)的公共事務(wù)都會(huì)黏附上村內(nèi)的各種關(guān)系，由此表現(xiàn)出突出的關(guān)系嵌入性。

村莊公共事務(wù)的關(guān)系嵌入性是該事務(wù)社會(huì)性的重要體現(xiàn)，對(duì)這類事務(wù)的處理必須要進(jìn)入村莊社會(huì)的內(nèi)在運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯和框架中。以制度、法律、法規(guī)為原則的科層行政化的治理邏輯與該類公共事務(wù)不匹配，存在錯(cuò)位。這說明以村莊公共事務(wù)為主要治理對(duì)象的村莊治理需要依托以社會(huì)為導(dǎo)向的動(dòng)員性治理。

村莊治理中，以社會(huì)為導(dǎo)向的動(dòng)員性治理集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是它強(qiáng)調(diào)村莊主體（村民）對(duì)村莊公共事務(wù)處理的參與性;二是對(duì)村莊公共事務(wù)的處理主要遵循村莊社會(huì)治理邏輯。就第一點(diǎn)而言，因?yàn)榇迩f公共事務(wù)與村民存在深層的關(guān)聯(lián)，村內(nèi)村民對(duì)該事務(wù)內(nèi)嵌的各種情感關(guān)系、利益關(guān)系、社會(huì)關(guān)系的來龍去脈能夠有全面的把握，從而能夠有針對(duì)性地找到處理方案。這也是在村莊公共品供給、村內(nèi)矛盾糾紛調(diào)解等村莊公共事務(wù)當(dāng)中，村干部通常會(huì)動(dòng)用村內(nèi)社會(huì)權(quán)威較高以及對(duì)村民情況熟悉的村民來協(xié)助處理的原因。第二點(diǎn)則表現(xiàn)在將村莊公共事務(wù)視為社會(huì)事務(wù)，充分認(rèn)識(shí)這類事務(wù)形成的村莊社會(huì)語境，還原其社會(huì)場(chǎng)景。在處理這類事務(wù)的過程中，村干部需要立足于村莊社會(huì)，兼顧村民認(rèn)可的鄉(xiāng)土倫理與鄉(xiāng)土規(guī)則，綜合運(yùn)用情理力以及自治、德治、法治等資源。所運(yùn)用的各種治理資源都只是一種工具性手段，處理事務(wù)的最終指向是維系、修復(fù)和再生產(chǎn)村莊的生活秩序和基本價(jià)值體系。

由此可見，村莊治理的動(dòng)員性說明村莊治理是一種依靠村莊社會(huì)自身力量的自主治理，具體方式是通過充分釋放村莊社會(huì)的活力，全方位激活村莊社會(huì)內(nèi)部的各種治理資源。然而，村莊治理的動(dòng)員性卻在很大程度上為主張構(gòu)建行政化村莊治理體制的學(xué)者所忽視，而這恰恰是我國(guó)絕大部分農(nóng)村村莊治理的主導(dǎo)面向。與之相應(yīng)，我國(guó)村莊治理需要的應(yīng)該是一種動(dòng)員性治理體制。自治型村莊治理體制就是這樣一種動(dòng)員性治理體制。

三、自治型村莊治理體制動(dòng)員性的制度基礎(chǔ)

自治型村莊治理體制的動(dòng)員性體現(xiàn)在其與村莊社會(huì)的深度嵌合性，核心包括動(dòng)員社會(huì)與由社會(huì)動(dòng)員兩層含義。之中，村民既是村莊治理的客體，同時(shí)也是村莊治理的主體。動(dòng)員社會(huì)參與治理是形成于中國(guó)共產(chǎn)黨革命時(shí)期的重要治理傳統(tǒng)，毛澤東同志更是將之作為貫徹其政治意志的有效手段，并提出“什么工作都要搞群眾運(yùn)動(dòng)，沒有群眾運(yùn)動(dòng)是不行的”的治理理念，將“黨和國(guó)家的意志”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢罕姷淖杂X行動(dòng)”，自治型村莊治理體制延續(xù)了這一精神內(nèi)涵。需要提出的是，自治型村莊治理體制并不是獨(dú)立的一項(xiàng)制度，而是一個(gè)制度群。具體而言，它是由村民自治制度、農(nóng)村土地集體所有制度以及半正式化村干部管理制度三大制度組成，它們分別規(guī)定了村級(jí)組織的治理原則、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和權(quán)力基礎(chǔ)，以及組織特征。其中，村民自治制度是自治型村莊治理體制的基礎(chǔ)制度，其他兩項(xiàng)制度是作為配套制度存在，共同服務(wù)于村民自治制度在實(shí)踐中的展開。這三方面的制度共同確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)組織之間的體制關(guān)系形式，即二者之間并不存在體制制度上的行政隸屬關(guān)系，更多的是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、相互協(xié)作和配合的關(guān)系。由此劃清了自治型村莊治理體制與行政化村莊治理體制之間的制度界限。自治型村莊治理體制的社會(huì)性是其動(dòng)員性的重要表現(xiàn)。

1.基礎(chǔ)制度：村民自治制度

村民自治制度是對(duì)人民公社體制解體后村莊處于治理真空狀態(tài)的彌補(bǔ)。村民委員會(huì)是村民自治制度的組織載體，其最初形態(tài)發(fā)端于廣西羅城縣和宜山縣一些村莊自發(fā)創(chuàng)立的“村治安領(lǐng)導(dǎo)小組”“村管會(huì)”等名稱不一的組織。這些組織形式主要通過將村民組織起來以應(yīng)對(duì)村內(nèi)的治安、公共秩序維系等日常問題。從1981年起，這些組織開始改稱為“村民委員會(huì)”，并逐步在全國(guó)其他地區(qū)農(nóng)村推廣。到1982年，村民委員會(huì)同城市社區(qū)的居民委員會(huì)一道被寫入憲法。在憲法的助推之下，全國(guó)普遍掀起了在原人民公社的基礎(chǔ)上成立鄉(xiāng)政府，在原生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上成立村民委員會(huì)以及在生產(chǎn)隊(duì)基礎(chǔ)上建立村民小組的活動(dòng)。1987年11月國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，1998年11月正式通過《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。此后，全國(guó)各地農(nóng)村普遍實(shí)行村民自治制度。直到2010年10月，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》重新修訂。

村民自治制度在全國(guó)農(nóng)村的建立屬于誘致性制度變遷，它經(jīng)歷了一個(gè)由民間自主發(fā)起到國(guó)家正式推廣和法律承認(rèn)的過程，也奠定了我國(guó)村莊治理體制的基本形式。尤為重要的是，它確定了村莊治理的基礎(chǔ)原則，并為《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第一章第二條指出，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。這一規(guī)定說明村莊是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的治理單位，主要依托村莊社會(huì)力量自主達(dá)成村莊治理秩序，民主是動(dòng)員村莊社會(huì)力量參與治理的主要方式。社會(huì)力量的參與貫穿整個(gè)村莊治理過程，包括村莊治理主體的產(chǎn)生、村莊重大公共事務(wù)的決策、村莊事務(wù)的管理以及村莊治理主體的行為監(jiān)督等幾乎所有治理環(huán)節(jié)在內(nèi)。

一言以蔽之，民主和自治是自治型村莊治理體制遵循的基礎(chǔ)性治理原則。這與行政化村莊治理體制有顯著不同。行政化村莊治理體制的治理原則是按規(guī)章、按制度辦事的行政原則，不論是治理主體的產(chǎn)生，還是具體治理過程的展開，都是在行政框架下進(jìn)行，運(yùn)用的也主要是行政治理資源和行政力量。

雖然在自治型村莊治理體制下，村莊主要依照民主和自治原則來治理，但這并不意味著村莊治理脫離了國(guó)家（政府）的管理。盡管地方政府與村級(jí)組織之間不存在行政隸屬關(guān)系，但是地方政府卻可以通過黨的系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊治理的宏觀引導(dǎo)。在黨政二元一體的國(guó)家治理架構(gòu)下，黨的意志與國(guó)家意志高度重合。由此可見，村莊治理是在貫徹國(guó)家總體意志前提下的主要依托村莊社會(huì)力量的相對(duì)自主的治理，這也是自治型村莊治理體制“自治性”的重要體現(xiàn)。村民自治制度所規(guī)定的民主和自治的治理原則同時(shí)也是自治型村莊治理體制動(dòng)員性的制度化表達(dá)。

2.配套制度一：農(nóng)村土地集體所有制度

新中國(guó)先后通過土地改革、農(nóng)業(yè)合作化和人民公社等運(yùn)動(dòng)逐步建立了農(nóng)村土地集體所有制，廢除了封建地主土地所有制。農(nóng)村土地集體所有制是新民主主義和社會(huì)主義改造的重大成果，也是極具中國(guó)特色的制度。理論上說，農(nóng)村土地集體所有制度還構(gòu)成了自治型村莊治理體制能夠相對(duì)獨(dú)立于政府并自主運(yùn)轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。這可從兩方面來分析：第一，它是村級(jí)組織從集體土地獲取收益并將之用于支持村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和村級(jí)治理活動(dòng)開展的制度合法性來源;第二，它是重要的村級(jí)組織權(quán)力再生產(chǎn)制度。

首先看第一點(diǎn)。農(nóng)村土地集體所有制的核心是土地集體所有，這個(gè)集體就是所有村社成員。②從我國(guó)農(nóng)村組織架構(gòu)的基本設(shè)置來看，集體經(jīng)濟(jì)合作社與村級(jí)組織是高度重合的，即我們常說的“兩塊牌子，一套人馬”。而且，一直以來這兩塊牌子之間的權(quán)力分工及其組織關(guān)系都表現(xiàn)出高度的模糊性，集體經(jīng)濟(jì)資源也主要由村級(jí)組織來統(tǒng)籌分配，用于村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)和作為村級(jí)治理其他方面的開支。從這個(gè)意義上說，村級(jí)組織是村社集體的實(shí)體化代表。農(nóng)村土地集體所有制中的“土地集體所有”內(nèi)含有土地集體收益為集體所有的含義，這一“集體所有”包括兩個(gè)部分：一是直接分配到村社每個(gè)成員的部分;二是留作村莊公益性開支的公共部分。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初，村社成員的個(gè)人所得部分是通過享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式獲得，即所謂的分田到戶。村集體公共所得部分則主要借助兩個(gè)途徑獲得，即留取部分機(jī)動(dòng)地和向村民收取提留。只是，隨著1998年土地二輪延包政策的推行以及2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面取消，村集體公共所得部分急劇減少，特別是廣大中西部地區(qū)農(nóng)村普遍出現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)空殼化現(xiàn)象。在稅費(fèi)取消之前，我國(guó)農(nóng)村村莊治理的資源主要來源于村社土地。與城市治理中地方政府財(cái)政平衡原理類似，即地方政府在享有土地財(cái)政的同時(shí)，也需承擔(dān)向城市供給公共產(chǎn)品的責(zé)任。在農(nóng)村土地集體所有制度下，農(nóng)村村集體享有農(nóng)地生產(chǎn)剩余的同時(shí)，也需承擔(dān)包括支付村莊公共品供給在內(nèi)的村莊治理成本的公共責(zé)任。因此，至少在稅費(fèi)取消以及國(guó)家向農(nóng)村大量輸入資源之前，我國(guó)農(nóng)村村莊治理的成本基本都由村社自主承擔(dān)，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本中的村干部的誤工補(bǔ)貼、村內(nèi)公共品的供給資金等等大多都是依托村社土地和向村民籌資所得。所以，農(nóng)村土地集體所有制度理論上是村莊治理割斷對(duì)國(guó)家正式資源依賴，進(jìn)而使自治型村莊治理體制能夠得以相對(duì)獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。

然而，從具體的實(shí)踐過程來看，集體土地所有制的這一功能卻因?yàn)閲?guó)家相關(guān)政策的頒布趨向瓦解，比如二輪延包政策推行之后，2002年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》對(duì)村集體留取機(jī)動(dòng)地比例的限制減少了村集體可供直接獲得的土地收益，以及2006年稅費(fèi)的全面取消使村級(jí)組織喪失了向農(nóng)民獲取提留的權(quán)力等等。與之相伴隨的是，村莊治理對(duì)國(guó)家資源的依賴性越來越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的投入力度也越來越大。這造成的一個(gè)直接后果是，隨著國(guó)家向農(nóng)村輸入資源力度的加大，國(guó)家對(duì)村級(jí)組織的管控訴求也愈加強(qiáng)烈，將村級(jí)組織正式化、行政化便是國(guó)家這一訴求的直觀表現(xiàn)。

再來看第二點(diǎn)，農(nóng)村土地集體所有制是重要的村級(jí)組織權(quán)力再生產(chǎn)制度。這意味著以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)，村莊社會(huì)成為了一個(gè)相對(duì)自主的權(quán)力生產(chǎn)與再生產(chǎn)場(chǎng)域，而無需國(guó)家通過正式制度的形式給村級(jí)組織賦予實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。這弱化了村級(jí)組織對(duì)國(guó)家行政權(quán)力的依賴，國(guó)家只需給予抽象的法律認(rèn)可。具體來說，這一點(diǎn)主要是通過村級(jí)組織掌握村莊土地的調(diào)整權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。

對(duì)我國(guó)絕大部分地區(qū)來說，村莊通常是村民認(rèn)同與行動(dòng)的基本單位，它是一個(gè)依托血緣和地緣所形成的村社共同體，村民共同享有集體成員權(quán)。集體成員權(quán)在農(nóng)地上的表現(xiàn)是“村莊內(nèi)部每個(gè)合法成員平等地?fù)碛写鍖偻恋氐臋?quán)利”，這也是集體土地所有制度的精神內(nèi)涵。由于土地與村社每個(gè)成員的利益都息息相關(guān)，以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)的土地調(diào)整權(quán)則為村級(jí)組織充分動(dòng)員和規(guī)約村民行為提供了支撐，進(jìn)而成為村級(jí)組織權(quán)力生產(chǎn)的重要載體。更為重要的是，土地調(diào)整本身為村級(jí)組織權(quán)力的再生產(chǎn)提供了實(shí)踐場(chǎng)域。村級(jí)組織要順利地完成土地調(diào)整，離不開村民的參與和配合，村民便可利用土地調(diào)整的機(jī)會(huì)向村干部表達(dá)訴求。在這種情況下，村莊社會(huì)日常所積累的各種矛盾在很大程度上便在土地調(diào)整場(chǎng)合爆發(fā)出來，村級(jí)組織也必須去積極處理和應(yīng)對(duì)。于是，村干部的主動(dòng)性就得到了充分發(fā)揮，并且在公平、公正地處理各類矛盾和問題的過程中實(shí)現(xiàn)權(quán)威的積累，進(jìn)而達(dá)到村級(jí)組織治理權(quán)力再生產(chǎn)的效果。

只是，農(nóng)村土地集體所有制度這一促發(fā)村級(jí)組織權(quán)力生產(chǎn)與再生產(chǎn)的功能也逐漸受到相應(yīng)農(nóng)地政策的威脅。具體表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)土地調(diào)整的嚴(yán)格限制以及土地確權(quán)政策對(duì)農(nóng)村土地集體所有制的虛化，村級(jí)組織在總體上喪失了對(duì)土地的統(tǒng)籌權(quán)。

3.配套制度二：半正式化的村干部管理制度

黃宗智通過對(duì)歷史檔案的研究，將中國(guó)地方行政實(shí)踐中依賴由社區(qū)自身提名的準(zhǔn)官員進(jìn)行縣級(jí)以下治理的方法概括為“半正式行政”?？h級(jí)以下的治理所依賴的治理主體并不是正式官員。在黃宗智的研究基礎(chǔ)上，李懷印提出“實(shí)體治理”概念來刻畫國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理的不干預(yù)、放任主義導(dǎo)向和地方行政中利用鄉(xiāng)土資源進(jìn)行治理的半正式做法。在吸收黃宗智、李懷印等人研究成果的基礎(chǔ)上，后續(xù)的很多研究將村民自治制度確立后依靠兼業(yè)化、只拿誤工補(bǔ)貼的村干部和主要依托地方性知識(shí)和傳統(tǒng)治理資源進(jìn)行治理的模式稱之為“半正式治理”。不論是“半正式行政”，還是“半正式治理”，治理主體都不是完全的行政科層人員，他們處于一種半正式管理狀態(tài)。自治型村莊治理體制實(shí)行的便是半正式化的村干部管理制度。村干部管理制度的半正式性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是在報(bào)酬方面，對(duì)村干部采取的是誤工補(bǔ)貼制，而非工薪制。經(jīng)驗(yàn)中比較常見的實(shí)踐形式有定額補(bǔ)貼、論工計(jì)酬和定額補(bǔ)貼加分級(jí)獎(jiǎng)金。在誤工補(bǔ)貼制度下，村干部為不脫產(chǎn)干部，可從事家庭的其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這也是有學(xué)者將村干部的身份定位為“半官半民”的重要原因。然而，村干部身份的底色依然是村民，他們的生產(chǎn)方式、生活方式以及處事邏輯都與村莊其他村民呈現(xiàn)出高度的同質(zhì)性和一體性。因此，村干部深嵌于村莊社會(huì)體系之中，而非完全歸屬于政府的行政體系之中。這是形塑自治型村莊治理體制動(dòng)員性不可或缺的要件。

二是在工作模式方面，對(duì)村干部實(shí)行非坐班制。這一工作模式內(nèi)含著村級(jí)組織的兩種治理邏輯：首先，村級(jí)組織是因事而動(dòng)的，遵從事件化運(yùn)作模式。即村級(jí)組織是圍繞村莊公共事務(wù)的出現(xiàn)而隨時(shí)啟動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)，平時(shí)則處于“休眠”狀態(tài)。這也是調(diào)研中村干部通常說的村莊治理實(shí)際上是“事找人”而非“人找事”。其次，村級(jí)組織的工作場(chǎng)域多是現(xiàn)場(chǎng)化而非辦公室化。村莊很多事務(wù)通常都需要去現(xiàn)場(chǎng)解決，比如針對(duì)各種突發(fā)的矛盾糾紛。當(dāng)然，在農(nóng)村中還經(jīng)常出現(xiàn)村民不分白天黑夜直接去家里找村干部處理事情的情況。這其實(shí)反映出村干部的工作場(chǎng)域和生活場(chǎng)域之間并不存在清晰的界限。這同時(shí)也是在對(duì)村干部實(shí)行非坐班制的情況下村莊治理工作開展方式靈活性的重要表現(xiàn)，體現(xiàn)出自治型村莊治理體制與村莊社會(huì)的深度嵌入面向。

三是村級(jí)組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化。這表達(dá)的是村干部之間并不存在實(shí)質(zhì)性的權(quán)力分層。從理想的制度設(shè)置來看，村書記和村主任是村級(jí)權(quán)力的核心。但在實(shí)際運(yùn)作中，村書記與村主任對(duì)其他村干部并不具有絕對(duì)的管理權(quán)力。村書記與村主任對(duì)村莊其他一般村干部的動(dòng)員不主要依靠制度所賦予的身份權(quán)力，而往往是依托人情、面子、榮譽(yù)激勵(lì)等社會(huì)性因素。此外，其他一般村干部之間更不存在權(quán)力的層級(jí)化現(xiàn)象，也不存在明晰的職責(zé)分工，他們更多是一種粗略分工與絕對(duì)合作的關(guān)系。這意味著村干部之間的關(guān)系并不主要由制度所規(guī)定，而是一種在村莊社會(huì)邏輯中展開的實(shí)踐性關(guān)系。所以說，村級(jí)組織內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)是扁平化的。半正式化的村干部管理制度上述三方面的表現(xiàn)其實(shí)也是自治型村莊治理體制組織特征的具體化表達(dá)。政府對(duì)村干部采取半正式管理制度，在很大程度上也是村民自治制度這一自治型村莊治理體制基礎(chǔ)構(gòu)成制度的進(jìn)一步延伸。

四、自治型村莊治理體制的動(dòng)員性治理實(shí)踐

上一節(jié)主要梳理了型構(gòu)自治型村莊治理體制動(dòng)員性特征的制度基礎(chǔ)，本節(jié)則從更深層角度來剖析自治型村莊治理體制動(dòng)員性的實(shí)踐機(jī)制，具體從自治型村莊治理體制的驅(qū)動(dòng)機(jī)制和治理機(jī)制兩個(gè)層面予以呈現(xiàn)。其中，驅(qū)動(dòng)機(jī)制反映的是推動(dòng)自治型村莊治理體制運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)動(dòng)力，治理機(jī)制反映的是自治型村莊治理體制所內(nèi)涵的治理邏輯。自治型村莊治理體制的動(dòng)員性便體現(xiàn)為驅(qū)動(dòng)機(jī)制和治理機(jī)制的社會(huì)化，即自治型村莊治理體制充分激活了村莊社會(huì)，強(qiáng)化了村莊社會(huì)在村莊公共事務(wù)中的治理責(zé)任，釋放了村莊社會(huì)的治理能力。

1.自治型村莊治理體制的驅(qū)動(dòng)機(jī)制

以村級(jí)組織為組織載體的自治型村莊治理體制不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)延伸至村莊內(nèi)部的治理層級(jí)，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級(jí)組織之間缺乏完整的行政化制度聯(lián)結(jié)。作為驅(qū)動(dòng)政府及其他相應(yīng)機(jī)構(gòu)和部門運(yùn)轉(zhuǎn)的以目標(biāo)管理責(zé)任制為表現(xiàn)形式的行政壓力則很難完全傳遞到村級(jí)組織，進(jìn)而很難成為村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

自治型村莊治理體制的驅(qū)動(dòng)因素主要來源于村民的社會(huì)壓力。這意味著村級(jí)組織主要是向下（村民）負(fù)責(zé)，而非純粹向上（政府）負(fù)責(zé)。也正是在這個(gè)層面上，筆者將自治型村莊治理體制運(yùn)轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力稱為社會(huì)壓力，以區(qū)別于政府行政組織的驅(qū)動(dòng)力——行政壓力。該社會(huì)壓力具體以村民的公共治理需求為基礎(chǔ)，以村莊社會(huì)輿論為表現(xiàn)形式，壓力的動(dòng)力源來自村莊社會(huì)內(nèi)部。村莊社會(huì)壓力之所以能構(gòu)成自治型村莊治理體制運(yùn)轉(zhuǎn)的驅(qū)動(dòng)力，原因就在于自治型村莊治理體制本身所具有的社會(huì)屬性。這種社會(huì)屬性實(shí)際上就是由村民自治制度、農(nóng)村土地集體所有制度以及半正式化的村干部管理制度所型構(gòu)出來的。村莊社會(huì)壓力向作為自治型村莊治理體制主要組織載體的村級(jí)組織的傳導(dǎo)可從以下兩個(gè)層面來理解：

首先，村級(jí)組織的合法性直接來自村莊社會(huì)賦權(quán)。這為村民自治制度所規(guī)定，村委會(huì)由村民選舉投票產(chǎn)生，而非政府任命。這決定了村級(jí)組織的首要負(fù)責(zé)對(duì)象是村莊中的廣大村民，村級(jí)組織要積極回應(yīng)他們的治理訴求。另外，這也說明村級(jí)組織的治理活動(dòng)主要由村莊內(nèi)生需求推動(dòng)。其次，村級(jí)組織是鑲嵌于村莊社會(huì)之中的，這集中表現(xiàn)在村級(jí)組織成員——村干部是從村莊社會(huì)內(nèi)部產(chǎn)生。這意味著，一方面村干部與村莊其他村民共享同一的生產(chǎn)、生活以及價(jià)值意義系統(tǒng)，相互之間存在緊密的關(guān)系聯(lián)結(jié)，同時(shí)也為村莊社會(huì)輿論所約束;另一方面村干部本人也是村民的一部分，村莊公共事務(wù)與其切身利益密切相關(guān)。于是，以村民公共需求為基礎(chǔ)的村莊社會(huì)壓力便可通過村干部的“村民”身份向村級(jí)組織實(shí)現(xiàn)順利的傳導(dǎo)，并推動(dòng)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)。村莊社會(huì)壓力由此成為自治型村莊治理體制的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

2.自治型村莊治理體制的治理機(jī)制

村級(jí)組織所處的國(guó)家與村莊社會(huì)之間連結(jié)點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性位置客觀上決定了它不僅要負(fù)責(zé)處理村莊內(nèi)生的事務(wù)，而且還要承接國(guó)家下達(dá)至村的事務(wù)，即“村務(wù)”與“政務(wù)”。村級(jí)組織治理工作的開展實(shí)際上涉及兩層關(guān)系的處理。這兩層關(guān)系分別是村級(jí)組織與國(guó)家之間的治理關(guān)系和村莊范圍內(nèi)的治理關(guān)系。綜合來看，村級(jí)組織的治理目標(biāo)就是要最大限度地落實(shí)國(guó)家任務(wù)以及最大可能地回應(yīng)村民的治理需求。正如上文所指出的，這兩重治理目標(biāo)所涵蓋的村莊公共事務(wù)都帶有突出的關(guān)系嵌入性。這類事務(wù)的有效處理需要高度依托動(dòng)員性治理體制所內(nèi)含的治理機(jī)制。自人民公社體制解體以來我國(guó)農(nóng)村所形成的自治型村莊治理體制就是這樣一種動(dòng)員性治理體制。在治理活動(dòng)實(shí)際開展過程中，自治型村莊治理體制主要內(nèi)含有以下治理機(jī)制：

首先，治理責(zé)任的村莊化機(jī)制。村民自治制度的實(shí)行確立了“鄉(xiāng)政村治”治理架構(gòu)，“村”以上和“村”以下采取不同的治理體制和治理模式?！班l(xiāng)政村治”架構(gòu)還是一種治理責(zé)任的分配體制，特別是其中意涵著村莊事務(wù)的管理應(yīng)該由村莊自主承擔(dān)，并盡可能在村社范圍中完成，而不是將村級(jí)治理責(zé)任上移。此外，村社內(nèi)的所有村民也都有參與村莊治理之責(zé)。由此可見，村民自治制度建立了除村干部之外的其他一般村民的治理主體地位。因此，以村民自治制度為重要構(gòu)成的自治型村莊治理體制其實(shí)內(nèi)含著治理責(zé)任的村莊化機(jī)制，這涉及的是村社范圍內(nèi)各種治理關(guān)系的處理。

其次，“政務(wù)”向“村務(wù)”的轉(zhuǎn)化機(jī)制。自治型村莊治理體制的社會(huì)性并沒有完全排斥國(guó)家性的存在，這即是前文所說的它仍需承擔(dān)落實(shí)國(guó)家任務(wù)的責(zé)任，并且接受國(guó)家對(duì)它的管理。自治型村莊治理體制的社會(huì)性與國(guó)家性的并存特征決定了其體制角色的模糊性，這為其有效處理國(guó)家與村民之間的關(guān)系提供了權(quán)宜空間。一般來說，政務(wù)最終都要與村民對(duì)接。在對(duì)接過程中，政務(wù)不可避免地要與村莊社會(huì)發(fā)生碰撞。政務(wù)要順利進(jìn)入村莊社會(huì)并為村民接受，之中必然需要生成一個(gè)“政務(wù)”向“村務(wù)”的轉(zhuǎn)換過程。一旦政務(wù)與村莊社會(huì)碰撞并與之形成嵌入關(guān)系，村莊的情感關(guān)系、利益關(guān)系和社會(huì)關(guān)系就會(huì)在“政務(wù)”上集結(jié)，進(jìn)而帶有突出的關(guān)系嵌入性。

于是，村級(jí)組織在處理“政務(wù)”的過程中就不能簡(jiǎn)單將之視為國(guó)家行政任務(wù)并采用以規(guī)則和制度為原則的行政治理邏輯，而應(yīng)將之視為與村內(nèi)村民利益存在緊密關(guān)聯(lián)的“村務(wù)”。由于以村級(jí)組織為組織載體的自治型村莊治理體制角色的雙重性（國(guó)家代理人與村莊當(dāng)家人）以及由此所型塑出的村級(jí)組織角色的模糊性致使其不存在明晰的行為界限，村級(jí)組織可根據(jù)具體的情境在兩種角色之間自由切換。此外，由于村干部處在國(guó)家與村莊社會(huì)的結(jié)點(diǎn)位置，以至于他們不僅了解政府行政工作原則，而且熟知村莊社會(huì)的運(yùn)行邏輯。它們一道為“政務(wù)”向“村務(wù)”的順利轉(zhuǎn)換提供了可能。也因此，“政務(wù)”向“村務(wù)”的轉(zhuǎn)化機(jī)制成為自治型村莊治理體制一項(xiàng)非常重要的治理機(jī)制。在自治型村莊治理體制下，“行政”與“自治”實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，而非分離或是對(duì)立。這也說明，國(guó)家行政事務(wù)需要依托自治型村莊治理體制中的村民自治體系來實(shí)現(xiàn)向村莊社會(huì)的滲透和與村民的對(duì)接。

最后，社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。自治型村莊治理體制并不是政府行政層級(jí)向村莊的延伸，其在開展治理工作的過程中可供直接依托的行政資源非常有限。要有效開展村莊治理工作，其必須要充分調(diào)動(dòng)和整合村莊社會(huì)內(nèi)部的資源，包括村莊人力資源、鄉(xiāng)土規(guī)則資源等等。這也是自治型村莊治理體制動(dòng)員性的重要體現(xiàn)。自治型村莊治理體制中村干部身份底色的“村民性”是其能夠調(diào)動(dòng)和整合村莊社會(huì)內(nèi)部資源的重要條件。一方面，“村民性”意味著村干部對(duì)村莊生活邏輯以及村民行為邏輯有深度了解，從而對(duì)鄉(xiāng)土規(guī)則有深度的把握。這使其能夠及時(shí)找到順應(yīng)村民心理的處理辦法;另一方面，“村民性”意味著村干部與村莊其他村民身份的一體性，這為人情、面子等作用的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)。即村干部可借由人情、面子等機(jī)制吸納村莊社會(huì)中的精英，將其整合進(jìn)村級(jí)治理隊(duì)伍中來，壯大村級(jí)治理的力量。自治型村莊治理體制內(nèi)涵的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制高度契合了我國(guó)村莊治理的動(dòng)員特征。

五、結(jié)論與討論

如上文所述，自治型村莊治理體制的動(dòng)員屬性可從制度和實(shí)踐兩個(gè)維度理解。制度層面的規(guī)定定義了自治型村莊治理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系以及其所具有的體制特征。村民自治制度、農(nóng)村土地集體所有制度以及半正式化的村干部管理制度共同確立了自治型村莊治理體制相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立地位，減少了其對(duì)政府資源的依賴，限定和約束了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織的行政控制，進(jìn)而弱化了村級(jí)組織的行政性。自治型村莊治理體制的工作模式也不同于行政化村莊治理體制。行政化村莊治理體制的工作行為是由制度規(guī)定，工作的時(shí)間、地點(diǎn)，工作方法以及工作效果都有明確的制度化要求。其在工作開展的過程中也主要利用正式的行政資源，行政化村莊治理體制的運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠行政壓力驅(qū)動(dòng)?？梢哉f，行政化村莊治理體制在相當(dāng)程度上是上級(jí)指向的，一切以上級(jí)的意志為準(zhǔn)繩。

自治型村莊治理體制是一套完全不同于行政化村莊治理體制的體制模式，它的工作行為是以村莊公共事務(wù)為中心。因此，自治型村莊治理體制的運(yùn)轉(zhuǎn)并不是常規(guī)化、常態(tài)化的，而是由村莊公共事務(wù)來啟動(dòng)。這決定了它的工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作方法等等都是由具體的情境所規(guī)定，而不存在明確的制度要求。其最終要達(dá)到的目標(biāo)是問題的實(shí)質(zhì)解決。由于正式行政資源供給有限，自治型村莊治理體制在開展工作的過程中必須要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和社會(huì)力量，并將之整合為有效的治理資源，而來自村莊的社會(huì)壓力成為驅(qū)動(dòng)它運(yùn)轉(zhuǎn)的主要因素。所以，自治型村莊治理體制是村民導(dǎo)向的，一切以村民的利益和訴求為出發(fā)點(diǎn)。

自治型村莊治理體制動(dòng)員屬性的制度規(guī)定性進(jìn)一步影響著其具體的治理實(shí)踐，其所內(nèi)涵的治理責(zé)任的村莊化機(jī)制、“政務(wù)”向“村務(wù)”的轉(zhuǎn)化機(jī)制以及社會(huì)動(dòng)員機(jī)制集中展現(xiàn)了動(dòng)員性治理模式的兩個(gè)基本特征：一是對(duì)村莊主體（村民）參與村莊公共事務(wù)處理責(zé)任的強(qiáng)調(diào);二是包括“政務(wù)”在內(nèi)的村莊公共事務(wù)的處理主要是遵循村莊社會(huì)治理的邏輯。前者說明除了村干部之外的村社內(nèi)的所有成員都具有參與村莊公共事務(wù)處理的責(zé)任，并占據(jù)著主體地位，這也是治理責(zé)任村莊化機(jī)制的重要意涵。后者說明，內(nèi)生于村莊以及進(jìn)入到村莊的公共事務(wù)一旦與村莊發(fā)生關(guān)聯(lián)，就會(huì)帶有突出的關(guān)系嵌入性。對(duì)這類事務(wù)的處理需要深入村莊關(guān)系之中，按照村莊社會(huì)治理的邏輯進(jìn)行，才能取得較好的效果。在處理過程中，還需要充分動(dòng)員村莊社會(huì)，啟動(dòng)自治型村莊治理體制所內(nèi)涵的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。從國(guó)家政權(quán)建設(shè)的角度來看，“政務(wù)”向“村務(wù)”轉(zhuǎn)化機(jī)制的存在以及對(duì)社會(huì)動(dòng)員機(jī)制的啟動(dòng)有助于國(guó)家任務(wù)在村莊中的貫徹，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志與村民利益的有效銜接。這說明自治型村莊治理體制同樣可成為國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一種有效方式，二者不存在實(shí)質(zhì)性的矛盾與沖突。

但是，近年來我國(guó)廣大地區(qū)農(nóng)村普遍推進(jìn)的村級(jí)治理行政化改革運(yùn)動(dòng)則從根本上瓦解了村莊既有的自治型治理體制，村莊治理體制從動(dòng)員性治理體制轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖邮街卫眢w制。在該治理體制之下，治理工作的展開通常只有該體制內(nèi)部資源的動(dòng)員，而缺乏對(duì)村莊社會(huì)的撬動(dòng)。即只存在行政動(dòng)員，而沒有社會(huì)動(dòng)員。村干部從村莊關(guān)系中抽離出來，并懸浮于村莊社會(huì)之上。村干部積極深入村民群眾的治理性角色被弱化，淪為國(guó)家行政體制之中的辦事員。這樣一種治理體制實(shí)際上將村民排斥于村級(jí)治理主體的角色之外，他們僅被視作為村莊公共服務(wù)和公共資源的被動(dòng)接受者，村級(jí)治理的動(dòng)員性面向被剝離。

村級(jí)治理行政化改革使作為村莊主要治理主體的村級(jí)組織已經(jīng)無法承擔(dān)起動(dòng)員村莊社會(huì)以開展村莊自主治理的職能。當(dāng)前農(nóng)村基層治理的危機(jī)主要表現(xiàn)為以村級(jí)組織為治理主體的動(dòng)員性治理結(jié)構(gòu)缺位的危機(jī)。為此，我國(guó)部分地區(qū)掀起了為農(nóng)村基層社會(huì)治理需求所推動(dòng)的重回自治、回歸動(dòng)員性治理的反向運(yùn)動(dòng)，并以各種制度創(chuàng)新的形式涌現(xiàn)出來。這從經(jīng)驗(yàn)層面印證了我國(guó)絕大部分地區(qū)村莊治理的主導(dǎo)面向依然是動(dòng)員性治理。地方政府自主的制度創(chuàng)新實(shí)踐對(duì)國(guó)家政策制定也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，2014年中央一號(hào)文件明確提出的“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”，“可以開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”即為國(guó)家對(duì)地方回歸以自治為基礎(chǔ)的動(dòng)員性治理模式的肯定。比如湖北省秭歸縣的“幸福村落”創(chuàng)建是對(duì)村級(jí)組織科層行政化背景下村級(jí)治理動(dòng)員面向缺位問題的回應(yīng)，通過在既有已經(jīng)趨于行政化的村級(jí)治理架構(gòu)的基礎(chǔ)上新增一個(gè)自治層級(jí)，重塑村級(jí)治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)?shù)匾浴按迓洹睘閱挝恢貏澴灾螁卧?，即按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的原則劃分村落。每個(gè)村落規(guī)模為30～50戶，地域面積為1～2平方公里。以此為劃分原則的村落是真正共享地緣文化、農(nóng)耕文化、習(xí)俗文化和親情文化的熟人社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層末端治理結(jié)構(gòu)與熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)的重合。也正是這種重合奠定了村落理事會(huì)的自治功能能夠得以實(shí)質(zhì)開展的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)治理動(dòng)員面向的回歸。從這個(gè)意義上來說，村落理事會(huì)屬于動(dòng)員性治理組織。此外，每個(gè)村落還設(shè)立“兩長(zhǎng)八員”職位，即一名黨小組長(zhǎng)、一名理事長(zhǎng)和擔(dān)任八項(xiàng)職責(zé)的村落事務(wù)員，由民主選舉產(chǎn)生。那些特長(zhǎng)多、能力強(qiáng)的一人可兼多員，每個(gè)村落的“兩長(zhǎng)八員”大致為3～5名。民主選舉產(chǎn)生的“兩長(zhǎng)八員”就如毛細(xì)血管一般廣泛分布于村落社會(huì)的各個(gè)角落，發(fā)揮著帶動(dòng)群眾參與村落治理的作用。從村落理事會(huì)的實(shí)踐運(yùn)作機(jī)制來看，它通過組織化的方式實(shí)現(xiàn)了對(duì)日趨個(gè)體化的村落社會(huì)的再整合，并將因受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和理性觀念的沖擊趨于散落的村莊傳統(tǒng)治理資源及文化資本進(jìn)行再凝聚，使之成為服務(wù)于構(gòu)建村落公共生產(chǎn)、生活秩序的重要治理力量。秭歸經(jīng)驗(yàn)的啟示是，我們需要充分發(fā)揮自治型村莊治理體制的治理優(yōu)勢(shì)，審慎推進(jìn)村級(jí)治理的行政化改革。

責(zé)任編輯：秦開鳳