劉民權(quán)　華亮文

〔中圖分類號〕 F120.4 〔文獻標識碼〕 A〔文章編號〕0447-662X（2021）09-0041-11

一、引言

2021年7月中下旬，中國河南省遭遇了歷史罕見的極端強降雨天氣。作為極端天氣的一種，強降雨一直是造成重大災(zāi)害的一種重要風(fēng)險源。當(dāng)暴露在強降雨中的人類社會缺乏足夠的韌性來免受其影響，從而使得強降雨對人類造成重大生命和財產(chǎn)損失，那么強降雨就導(dǎo)致了災(zāi)害。一般來說，強降雨致災(zāi)的途徑包括大范圍淹沒農(nóng)作物或各類地面和地下設(shè)施，或引發(fā)山洪或泥石流沖毀這些農(nóng)作物或設(shè)施，造成重大生命和財產(chǎn)損失。有時，強降雨還可能引發(fā)其他災(zāi)害。

截至8月2日，河南省共有1453. 16萬人受災(zāi)，302人遇難，50人失蹤，直接經(jīng)濟損失達1142. 69億元。雖然人類的力量難以阻止強降雨的發(fā)生，但是如果有充分且有效的事前防范和事后應(yīng)急處置，我們就完全有機會避免很大一部分生命和財產(chǎn)損失。在此輪強降雨中，河南省發(fā)生了一些令人痛心的情況。例如，7月20日，鄭州地鐵5號線五龍口停車場及周邊區(qū)域發(fā)生嚴重積水現(xiàn)象，積水沖垮了擋水墻導(dǎo)致5號線一列車被洪水圍困，造成14名乘客不幸遇難。遇難者死亡的原因并不是降雨本身，而是受困于地鐵車廂中，由于缺氧、失溫等原因造成的。如果有關(guān)部門在特大暴雨來襲時，及時地采取干預(yù)措施，如停運地鐵，就可以避免人們困于積水車廂的風(fēng)險，從而減少整個災(zāi)害的人員傷亡。

上述鄭州地鐵車廂在行駛途中被洪水圍困的例子，是一次典型的次生災(zāi)害。嚴格地說，任何一次災(zāi)害都包含一個潛在的復(fù)合過程，在一定條件下，一場原生災(zāi)害可以引發(fā)次生災(zāi)害，從而造成更加嚴重的生命和財產(chǎn)損失。如果積極采取適當(dāng)?shù)母深A(yù)措施，人們就有機會阻斷次生災(zāi)害。但是，面對各種次生災(zāi)害風(fēng)險，人們往往難以預(yù)料到所有可能的情形。特別是，隨著人類社會的不斷發(fā)展，其所依托的技術(shù)架構(gòu)的復(fù)雜程度也在不斷提高。如果將一個城市視為一個復(fù)雜系統(tǒng)，則其技術(shù)架構(gòu)的復(fù)雜性越高，系統(tǒng)的各組成部分就越趨向于“緊耦合”，所蘊含的災(zāi)害風(fēng)險會相應(yīng)增加，或大大提高一次自然災(zāi)害引發(fā)其他次生災(zāi)害的可能性。

當(dāng)然，我們不可能放棄對于技術(shù)進步的追求向簡單化的方向倒退。而且，技術(shù)進步也會為我們抵御各種自然或技術(shù)災(zāi)害提供更大的能力。面對日益緊密的技術(shù)耦合性，關(guān)鍵是要提高對其背后所蘊含的不斷增加的災(zāi)害風(fēng)險的認識，以期在下一次自然災(zāi)害發(fā)生時盡可能地避免或減小發(fā)生類似次生災(zāi)害的可能性。

本文將從災(zāi)害風(fēng)險集中—分散應(yīng)對維度和中央集權(quán)—地方分權(quán)應(yīng)急維度，思考我國優(yōu)化災(zāi)害預(yù)防應(yīng)急體制的方向。國際上，針對不同種類的災(zāi)害風(fēng)險，采取集中應(yīng)對或者分散應(yīng)對，構(gòu)成了災(zāi)害預(yù)防應(yīng)急體制的集中—分散維度;就災(zāi)害預(yù)防應(yīng)急的主要權(quán)責(zé)主體而言，在災(zāi)害預(yù)防應(yīng)急中是遵循“全國一盤棋”的中央集權(quán)模式，還是遵循由地方政府主導(dǎo)、中央政府支援的地方分權(quán)模式，構(gòu)成了災(zāi)害預(yù)防應(yīng)急權(quán)責(zé)主體的中央集權(quán)一地方分權(quán)維度。本文主張，在集中—分散維度上，應(yīng)當(dāng)進一步提升我國災(zāi)害預(yù)防應(yīng)急體制的集中程度;在中央集權(quán)一地方分權(quán)維度上，則應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮我國中央集權(quán)模式的優(yōu)勢。這從應(yīng)對一般災(zāi)害來說是如此，從應(yīng)對由技術(shù)緊耦合性而可能引起的各種次生災(zāi)害來說，也是如此。

二、次生災(zāi)害、復(fù)雜系統(tǒng)與災(zāi)害應(yīng)對

1.災(zāi)害與次生災(zāi)害

一般來說，一次災(zāi)害的發(fā)生，涉及三個因素的共同作用。第一個因素是風(fēng)險源，或稱風(fēng)險因素。風(fēng)險源是災(zāi)害的源頭，一般以某種人類尚未完全了解的規(guī)律，或者說以一定概率，發(fā)生作用。風(fēng)險源有自然的與人為的之分，其依據(jù)在于最初的風(fēng)險源中是否有人為因素介入。自然的風(fēng)險源包括地震、海嘯等;人為的風(fēng)險源包括由人類的不當(dāng)行為而導(dǎo)致的種種災(zāi)害，如許多森林大火等;還有一些風(fēng)險源兼有自然的與人為的因素，如人類破壞植被造成土壤裸露，而后在暴雨天氣中發(fā)生山體滑坡，就包含了兩種因素的共同作用。單純由自然風(fēng)險源造成的災(zāi)害叫作“自然災(zāi)害”，單純由人為因素造成的災(zāi)害叫作“人為災(zāi)害”，后者中占較大比重的是技術(shù)事故，是由對技術(shù)的不當(dāng)應(yīng)用引起的，包括因?qū)λ褂眉夹g(shù)中的耦合性缺乏認識未采取適當(dāng)措施防止而造成的災(zāi)害。

第二個因素是暴露程度。界定一次災(zāi)害的最主要標準是人類受到相關(guān)風(fēng)險源作用的影響，且該影響達到一定規(guī)模。有時某一風(fēng)險源發(fā)生了作用，但沒有人類暴露于其影響，則不構(gòu)成災(zāi)害，如發(fā)生于無人區(qū)的地質(zhì)塌方，沒有導(dǎo)致人類傷亡或影響人類活動，因而不成為一次災(zāi)害。

第三個因素是脆弱性。一次災(zāi)害的影響程度和范圍不僅取決于風(fēng)險源作用的力度和人們暴露于其作用的程度，還取決于人們對該作用的脆弱性。即使暴露于某一風(fēng)險源的作用下，如果相關(guān)的人類社區(qū)擁有足夠的韌性，避免了生命和財產(chǎn)的損失，則仍然不構(gòu)成一次災(zāi)害。

任何災(zāi)害都包含一個潛在的復(fù)合過程，即一起事件引發(fā)另一起事件。因此，在思考一次災(zāi)害的影響時，必須考慮到次生災(zāi)害的可能性。所謂次生災(zāi)害，指的是由前一次災(zāi)害派生出的后一次災(zāi)害，前一次災(zāi)害被稱為原生災(zāi)害，后一次災(zāi)害被稱為次生災(zāi)害。原生災(zāi)害及其應(yīng)急行動，會通過許多不同方式導(dǎo)致次生災(zāi)害并對其應(yīng)急產(chǎn)生復(fù)雜的影響。

次生災(zāi)害是復(fù)合災(zāi)害的一種。所謂復(fù)合災(zāi)害，指的是大致發(fā)生于同一時間和同一地區(qū)的兩次及以上災(zāi)害，這幾次災(zāi)害之間可能有因果聯(lián)系，也可能沒有。在復(fù)合災(zāi)害場景中，其中任何一次災(zāi)害及其應(yīng)急都有可能受到另一次災(zāi)害及其應(yīng)急的影響，而變得更加復(fù)雜艱難。

對次生災(zāi)害發(fā)生機制的研究表明，原生災(zāi)害對次生災(zāi)害的傳導(dǎo)過程有許多途徑。原生災(zāi)害可通過誘發(fā)次生災(zāi)害的風(fēng)險源而發(fā)生作用，也可由于原生災(zāi)害的破壞，而增加人們對于次生災(zāi)害的暴露水平和脆弱性。原生災(zāi)害發(fā)生后，人們針對原生災(zāi)害進行應(yīng)急救援、災(zāi)后重建等行動，這些行動的規(guī)劃設(shè)計、執(zhí)行方式、執(zhí)行速度等，都有可能產(chǎn)生復(fù)合效應(yīng)，導(dǎo)致次生災(zāi)害或影響到對次生災(zāi)害的應(yīng)急。

以下用實例列出一些原生災(zāi)害對次生災(zāi)害傳導(dǎo)的重要途徑。

第一，原生災(zāi)害風(fēng)險源的作用直接引發(fā)次生災(zāi)害的風(fēng)險源作用。這種情形的實例如2004年印度尼西亞地震引發(fā)印度洋海嘯，使得沿海居民受到了地震和海嘯兩大自然災(zāi)害的打擊。

第二，原生災(zāi)害風(fēng)險源的作用不僅引發(fā)次生災(zāi)害的風(fēng)險源作用，而且影響到對次生災(zāi)害的應(yīng)急行動。這種情形的實例如1923年日本關(guān)東大地震引發(fā)了大規(guī)?；馂?zāi)，同時由于地震破壞了供水系統(tǒng)，極大地影響了滅火救援行動，加重了損失。

第三，對原生災(zāi)害的應(yīng)急行動引發(fā)次生災(zāi)害的風(fēng)險源作用。這種情形的實例如2010年海地大地震，針對地震的救援行動導(dǎo)致了霍亂在海地的蔓延。

第四，對原生災(zāi)害的應(yīng)急行動不僅引發(fā)次生災(zāi)害的風(fēng)險源作用，同時由于原生災(zāi)害的破壞，影響到對次生災(zāi)害的應(yīng)急行動。這種情形的實例又如在2010年海地地震引發(fā)的霍亂疫情中，由于地震大規(guī)模破壞了醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施以及造成大批醫(yī)護人員傷亡，從而使得防控疫情更加困難。

第五，考慮一種復(fù)合災(zāi)害的情形，具體為后一次災(zāi)害的風(fēng)險源作用與前一次災(zāi)害無關(guān)，但因前一次災(zāi)害的應(yīng)急工作不足，造成人們對后一次災(zāi)害的暴露和脆弱性更高，從而加大了后一次災(zāi)害的破壞力。這種情形的實例如1855年日本江戶大地震與1856年臺風(fēng)。大地震后的重建尚未完成，該地區(qū)即受到臺風(fēng)襲擊，原已遭受地震破壞的房屋在臺風(fēng)中受到了更大的損壞。

以上幾例中沒有涉及由技術(shù)緊耦合導(dǎo)致的次生災(zāi)害。以下舉兩例說明：

第一，原生災(zāi)害風(fēng)險源的作用催化了某種技術(shù)風(fēng)險，導(dǎo)致一場技術(shù)災(zāi)害，威脅到人們的生產(chǎn)生活。這種情形的實例如我國1999年的臺灣地震。地震作為原生災(zāi)害，在造成了生命和財產(chǎn)損失之余，還造成了臺灣大規(guī)模的電力中斷，這給島內(nèi)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)造成了沉重打擊，并影響到全球相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的運行。

第二，原生災(zāi)害風(fēng)險源的作用不僅引發(fā)了次生災(zāi)害的風(fēng)險源作用，而且催化了某種技術(shù)風(fēng)險。這種情形的實例如2011年日本東部大地震，地震引發(fā)了海嘯，而海嘯破壞了福島核電站的冷卻系統(tǒng)。由于人們對于核電站事故的應(yīng)急處置不到位，核電站發(fā)生了大量放射性物質(zhì)泄漏。

在上述多種情形中，任何一次災(zāi)害的破壞，都可能觸發(fā)另一次災(zāi)害，或增加相關(guān)人類社區(qū)面對另一次災(zāi)害的暴露程度或脆弱性，從而使得人們在另一次災(zāi)害中遭受更嚴重的打擊。任何一次災(zāi)害的應(yīng)急工作，也都有可能受到另一次災(zāi)害的影響而變得更加困難。需要指出的是，上述幾種情形還遠不能囊括復(fù)合災(zāi)害情形中不同災(zāi)害之間的全部傳導(dǎo)機制，現(xiàn)實中的情形遠比上文所述復(fù)雜得多。

2.技術(shù)復(fù)雜性、緊耦合與風(fēng)險

隨著人類社會在技術(shù)層面越發(fā)復(fù)雜，我們在思考與一次自然災(zāi)害相隨的可能的次生災(zāi)害的發(fā)生和影響時，除了需要考慮自然風(fēng)險源之間的相互作用外，還必須看到技術(shù)緊耦合背后所蘊藏的日益增加的技術(shù)風(fēng)險。

Charles Perrow的研究為我們提供了一個良好的分析框架。他指出，系統(tǒng)由小到大可以分為單元、部件、子系統(tǒng)和系統(tǒng)四個層次;多個單元組成一個部件，多個部件組成一個子系統(tǒng)，以此類推。Per-row將一起技術(shù)事故定義為系統(tǒng)整體的一次故障，其中多個單元受損，并影響到整個系統(tǒng)的輸出功能。影響系統(tǒng)發(fā)生事故的可能性因素，主要包括兩大維度：交互性和耦合性。

交互性指的是系統(tǒng)內(nèi)各組成部分之間的相互作用，分為線性型和復(fù)雜型兩種。線性相互作用是指按照一系列步驟、遵循嚴格先后順序而發(fā)生的相互作用，如流水線上各個環(huán)節(jié)之間的銜接和配合。復(fù)雜相互作用指的是存在相互作用分支路徑、反饋循環(huán)，以及從一個線性路徑跳到另一個線性路徑的可能性;各個部分之間的互動可能是預(yù)先設(shè)計的，也可能是未經(jīng)設(shè)計甚至超出人們理解的。一個線性系統(tǒng)往往由一系列相互聯(lián)系但半獨立的單元組成，這些單元有較高的可替代性和明確的反饋回路，因而便于人們的理解與操作。如工廠的流水線，它將生產(chǎn)的各個階段分離，發(fā)現(xiàn)和替換一個損壞的部件對于流水線整體的影響較小。一個復(fù)雜系統(tǒng)則相反，復(fù)雜系統(tǒng)的許多單元往往擁有更高的不可替代性，以及不被完全理解的反饋循環(huán)和復(fù)雜相互作用過程。相比于線性系統(tǒng)，復(fù)雜系統(tǒng)往往更令操作者困惑，且一個組成部分的損壞將導(dǎo)致大量的相互作用受影響。當(dāng)然在許多情況下，復(fù)雜系統(tǒng)擁有更高的效率（否則就不會有復(fù)雜系統(tǒng)）。

耦合性指的是系統(tǒng)中不同組成部分在相互作用時的響應(yīng)速度和緩沖空間。緊耦合意味著系統(tǒng)中組成部分的標準化、相互作用的序列不變性、高度專業(yè)化和快速響應(yīng)，這些特征的基礎(chǔ)在于精確性，但也意味著緩沖余地較小。在一個緊耦合的系統(tǒng)中，每一個標準化、專業(yè)化的單元遵循既定的方式發(fā)揮作用，單元與單元之間的響應(yīng)是快速的、精確的。此外，為了效率的考量，緊耦合系統(tǒng)中往往缺少額外的后備單元。制造業(yè)企業(yè)的零庫存管理，就是緊耦合的一個例子，各道工序精確配合，根據(jù)需求進行生產(chǎn)，而倉庫不保留額外的儲備。松散耦合則反之，松散耦合意味著系統(tǒng)各組成部分的標準化水平較低，在各組成部分之間實現(xiàn)相互作用的路徑更加多樣和可變，組成部分具有更高的可替代性，以及一個單元的某種變化并不會即時引起其他許多單元的變化。緊耦合在提高了系統(tǒng)運行效率的同時，也使得系統(tǒng)更難從部分單元受損引發(fā)的事故中快速恢復(fù)。如前述零庫存管理的例子，一旦某一工序的原料受到供給中斷沖擊，就會導(dǎo)致整個生產(chǎn)流程停頓。

因此，一個同時擁有更高復(fù)雜相互作用和更緊密耦合性的系統(tǒng)，也許可以擁有更高的產(chǎn)出效率，但也同時面臨更高的潛在風(fēng)險，即當(dāng)一個或幾個單元發(fā)生突發(fā)事件時，可能會由于某種被人們所忽略的相互作用而影響到其他單元，同時由于緊耦合性，受影響的單元在短時間內(nèi)較難得到修復(fù)或替換，從而使得整個系統(tǒng)的運行受到影響。

Perrow所說的可以是一家工廠內(nèi)各部門之間的關(guān)系，也可以是一條產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系，同時也適用于一座城市乃至一個社會各組成部分之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系。一次自然災(zāi)害或技術(shù)事故也許能對所有這些系統(tǒng)造成沖擊，但由于構(gòu)成這些系統(tǒng)的各部分之間復(fù)雜的相互作用和技術(shù)耦合，進而發(fā)展成一次重大的災(zāi)害或事故，甚至引發(fā)一連串次生災(zāi)害。而且支撐這些系統(tǒng)的技術(shù)架構(gòu)越復(fù)雜，導(dǎo)致這些蔓延效應(yīng)的風(fēng)險也就越大。如果人們對這些風(fēng)險缺乏認識，或掉以輕心，那么就完全有可能讓這些潛在的風(fēng)險成為實際災(zāi)害。

3.災(zāi)害應(yīng)急決策

災(zāi)害應(yīng)急指的是事件發(fā)生時及時采取有效措施減少由事故造成的傷亡和其他經(jīng)濟的影響，包括阻斷任何可能發(fā)生的次生災(zāi)害。雖然應(yīng)急無疑發(fā)生在災(zāi)害發(fā)生之時或之后，但為做到有效應(yīng)急，相關(guān)準備工作在事件發(fā)生之前就應(yīng)做足做好。在災(zāi)害發(fā)生前做好防災(zāi)措施，災(zāi)害應(yīng)急才能開展得更為順利，收獲更好的效果。

應(yīng)急的關(guān)鍵在時間，在于及時監(jiān)測、及時采集和分析數(shù)據(jù)、及時做出決定、及時采取有效行動。有一些災(zāi)害是瞬時發(fā)生的，如地震，對于這類災(zāi)害的監(jiān)測只能在事前很短時間內(nèi)或在災(zāi)害發(fā)生的那一刻進行。有一些災(zāi)害的發(fā)生則遵循一個由弱到強、由小到大的過程，如洪水、疫情，對于這類災(zāi)害進行有效監(jiān)測的可能性較大，但必須貫穿整個過程。

監(jiān)測與收集數(shù)據(jù)并加以分析固然重要，但災(zāi)害應(yīng)急中最重要的還是，在情況不明、數(shù)據(jù)不全時根據(jù)現(xiàn)有不完美的信息及時做出決斷并采取有效措施的能力。這也意味著整個決策過程不可能是完全“科學(xué)”的，而往往是一個考驗決策者綜合素質(zhì)的過程，包括勇氣、擔(dān)當(dāng)、決斷力，以及雖然希望最好結(jié)果但始終為最壞結(jié)局做最好準備的精神。

任何人在做任何一項公共決策或進行災(zāi)害應(yīng)急時，都不可能等到收集到所有有價值的材料、掌握所有相關(guān)的科學(xué)知識、坐擁所有科學(xué)證據(jù)，才做出決定。對時間性特別強的災(zāi)害風(fēng)險，尤其必須快速做出決定，而幾乎所有這樣的決定，都只可能在不掌握所有情況和材料的條件下做出。

在不掌握完美的科學(xué)依據(jù)時，如何及時做出重要決定，以下一個簡單的模型能夠幫助說明。設(shè)針對一次可能的災(zāi)害風(fēng)險，如不加干預(yù)，則有兩種可能的不利結(jié)果/損失：X₁和X₂，分別有P₁和P₂的概率會是事實。設(shè)干預(yù)的成本是Z。那么，如果不考慮風(fēng)險規(guī)避，當(dāng)以下不等式成立時，即應(yīng)決定干預(yù)：

式（2）充分說明，即使根據(jù)目前掌握的情況發(fā)生最壞結(jié)局的可能性很?。ǜ怕蔖：值很低），且干預(yù)的成本Z較高，超過最好的結(jié)局X₁，如果最壞的結(jié)局X₂的值足夠大，還是需要做出決定迅速展開干預(yù)以避免可能發(fā)生的最壞結(jié)果。

實際情況當(dāng)然會比以上簡單模型復(fù)雜得多。首先，可能的結(jié)局一般不會只有兩個，而有許多。第二，P₂和X₂，以及P₁和X₁，還有其他暫沒有列出的可能的結(jié)局，都有可能是Z的動態(tài)函數(shù)。第三，沒有考慮風(fēng)險規(guī)避的影響。但即使對以上簡單模型做了這些復(fù)雜化處理后，結(jié)論仍將是，只要存在一定概率發(fā)生有較大影響的災(zāi)害，即使可能性很小，也有必要采取果斷措施阻斷災(zāi)害風(fēng)險。這一分析既適用于應(yīng)對原生災(zāi)害，也適用于阻斷次生災(zāi)害。

三、對河南強降雨災(zāi)情的一些思考

河南的強降雨，具有很強的極端性，是一起小概率事件;強降雨導(dǎo)致多處山洪和山體滑坡、許多農(nóng)村和城鎮(zhèn)被淹、大片農(nóng)作物受災(zāi)，甚至造成不少人員傷亡，因而是一起大影響事件。這次強降雨具有累計雨量大、持續(xù)時間長、短時降雨強的特點。據(jù)報道，2021年7月17日開始，河南省多地出現(xiàn)特大暴雨。強降雨中心位于鄭州，降雨最強時段為7月20日16—17時，鄭州氣象觀測站最大小時降雨量達到201.9毫米，突破中國大陸小時降雨量歷史極值。本次強降雨過程中，鄭州等10個國家級氣象站日降水量突破建站以來歷史極值。這樣的強降雨給相關(guān)地區(qū)造成了巨大的損失，固然部分原因是強降雨本身的極端性，但災(zāi)害發(fā)生時所采取的應(yīng)急措施也很難說是完美無缺的。實際上，此次災(zāi)害中的很大一部分人員傷亡，尤其是引發(fā)廣泛關(guān)注的鄭州地鐵“7·20事件”，完全是可以避免的。

1.復(fù)雜相互作用和緊耦合

在現(xiàn)代化城市出現(xiàn)以前，強降雨的致災(zāi)路徑單一，防控相關(guān)風(fēng)險需要考慮的問題也較少。隨著現(xiàn)代化城市的出現(xiàn)，尤其是支撐這些城市的技術(shù)架構(gòu)的復(fù)雜性不斷提高，情況就不同了。也就是說，如果將城市視為一個復(fù)雜系統(tǒng)，其內(nèi)部各組成部分之間的復(fù)雜交互作用已不斷增加，其所要求的緊耦合程度也已不斷提高，其背后蘊藏的技術(shù)風(fēng)險也已不斷攀升。如果此時對城市運轉(zhuǎn)的復(fù)雜相互作用和緊耦合缺乏了解，那么面對大幅增加且錯綜復(fù)雜的強降雨致災(zāi)路徑，將會防不勝防。

在現(xiàn)代城市中，不同組成部分之間的復(fù)雜相互作用廣泛存在，包括人們已經(jīng)認識到的和尚未認識到的，如強降雨可能導(dǎo)致地下設(shè)施積水，進而威脅到地下交通網(wǎng)線的運行;強降雨可能破壞通信和電力基礎(chǔ)設(shè)施，等等。現(xiàn)代城市運行所要求的緊耦合，又使得只要任何一個環(huán)節(jié)受到破壞，都可能造成巨大的影響，或者極大地妨礙應(yīng)急工作的開展。

以鄭州地鐵“7·20事件”為例，7月20日下午的降雨高峰期，同時也是居民下班高峰期。地鐵本身容易受到強降雨積水的影響，但仍然正常運行，于是發(fā)生了嚴重的人員傷亡事件。如果當(dāng)日鄭州地鐵提前停運，或者在地鐵線加強防積水和排水措施，或者鄭州市當(dāng)日要求市民停業(yè)（除特殊行業(yè)外），這一事件都不會發(fā)生。但地鐵運營機構(gòu)及主管部門對其所面臨的風(fēng)險缺乏認識，因此在災(zāi)難來臨之時全無準備，最終導(dǎo)致了悲劇。

強降雨發(fā)生后，許多電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施也都不同程度地受損，而現(xiàn)代化城市運行的緊耦合，使得城市生活的正常運轉(zhuǎn)高度依賴這些基礎(chǔ)設(shè)施，且短時間內(nèi)難以快速地更換或修復(fù)。電力中斷和通信中斷，給災(zāi)區(qū)居民的生活帶來了極大的不便，尤其是通信的中斷，使得應(yīng)急力量對于信息的掌握很不充分，妨礙了救援資源與許多亟需救助的人員之間的對接。雖然通過無人機手段暫時恢復(fù)了通信信號，但這一方式的覆蓋范圍相對小、維持時間相對短、實施成本相對高。

上述地鐵與通訊兩個例子，說明了當(dāng)今城市運行中的復(fù)雜相互作用和緊耦合在此輪強降雨災(zāi)情中所扮演的角色。面對復(fù)雜的相互作用和緊耦合背后所蘊藏的技術(shù)風(fēng)險，我們只有加強研究，提高認識，以對種種可能的致災(zāi)路徑做好充分準備。而如果城市各個部門各自為政，如氣象、交管、市政等部門只關(guān)注一己職責(zé)，相互缺乏溝通和聯(lián)動，就難以應(yīng)對復(fù)雜相互作用和緊耦合條件下的次生災(zāi)害。要在技術(shù)復(fù)雜性的背景下有效防范次生災(zāi)害，需要一個部門統(tǒng)攬全局，分析、評估各種可能的自然和人為或技術(shù)災(zāi)害風(fēng)險，并兼管事前防備和事后應(yīng)急。

2.事前準備與事后應(yīng)急

要想最大限度地減少災(zāi)害對人類社會的傷害，除了在災(zāi)害發(fā)生后做好應(yīng)急外，災(zāi)害發(fā)生之前對可能的風(fēng)險隱患有充分認識，并加以嚴密監(jiān)測、防范，做好應(yīng)急準備，也必不可少。根據(jù)《鄭州市抗旱應(yīng)急預(yù)案（2021版）》，鄭州市氣象局負責(zé)全市氣象監(jiān)測預(yù)報預(yù)警，及時為防汛抗旱決策指揮提供信息支撐。在這次特大暴雨發(fā)生前，氣象部門已經(jīng)發(fā)出了預(yù)報和預(yù)警，如鄭州市氣象局在7月19日深夜至20日上午12小時內(nèi)連續(xù)發(fā)布了5份暴雨紅色預(yù)警，并明確建議應(yīng)停止集會、停課、停業(yè)（特殊行業(yè)除外）。但這一建議并未得到采納，當(dāng)日鄭州市民仍處于正常的工作狀態(tài)，導(dǎo)致降雨高峰時段恰好與下午下班高峰期重合。與鄭州市形成對比的是，鄭州以北64公里的焦作市，在特大暴雨發(fā)生前，決定7月19日和20日放假，非關(guān)鍵崗位人員在家備災(zāi)。不同的準備，體現(xiàn)的是不同的防災(zāi)備災(zāi)意識。

城市的運行涉及到不同組成部分之間的復(fù)雜相互作用。由于其緊耦合屬性，對災(zāi)前的應(yīng)急準備，提出了很高的要求。城市的電力、通信、排水、交通等不同系統(tǒng)，都需要在得到預(yù)警之后，進行有針對性的準備，才能在災(zāi)害來襲之時具備最大限度的韌性。洛陽在特大暴雨發(fā)生前，即已經(jīng)啟動應(yīng)急預(yù)案，提前啟動泵機準備排水，同時組織防汛隊維護道路情況，布置電力應(yīng)急搶修站點等，這些措施都無疑有效地增強了洛陽面對強降雨災(zāi)害的韌性，減少了潛在的生命和財產(chǎn)損失。鄭州受災(zāi)程度比洛陽更嚴重，固然有降雨量本身的原因，也有鄭州事前準備不足的因素。如果鄭州在事前加強準備，其電力、通信、鐵道等設(shè)施都不會受到如此大的影響。

做好事前準備，雖然對于決策者的決斷力是巨大的考驗，但也不能僅僅依靠個人的決斷，還應(yīng)該形成一種有效的機制。7月26日，國家發(fā)改委下發(fā)了緊急通知，要求各城市第一時間建立響應(yīng)機制，一旦出現(xiàn)極端天氣等非常情況，就要堅決即時啟動最高等級響應(yīng)。這一通知的貫徹落實，將有助于在近期提升城市的事前準備水平。

3.可能的次生疫情

中國古人說“大災(zāi)之后有大疫”，說的正是洪澇等自然災(zāi)害，可能引發(fā)次生的公共衛(wèi)生事件。在此輪河南強降雨災(zāi)情中，積水可能造成各類病菌的滋生和傳播，人群的大規(guī)模轉(zhuǎn)移和聚集同時也增加了流行病傳播的風(fēng)險，尤其是當(dāng)前新冠病毒疫情尚未結(jié)束，如果不能采取有效的公衛(wèi)預(yù)防措施加以管控，就有可能發(fā)生次生疫情。因此，采取措施切斷次生疫情風(fēng)險，將是此次災(zāi)害應(yīng)急的一項重要工作。

尤其是，2021年7月31日，鄭州市報告新增本土新冠確診病例12例和無癥狀感染者20例，開始了鄭州市新一輪本土疫情。目前尚不清楚這次強降雨災(zāi)情與新冠病毒傳播之間的聯(lián)系，但兩起事件幾乎同時發(fā)生，勢必增加疫情防控和強降雨災(zāi)情應(yīng)急的難度。此時，公共衛(wèi)生力量必須全方位地參與到災(zāi)害應(yīng)急工作中。

4.應(yīng)急力量的跨區(qū)域調(diào)動與整合

河南此輪強降雨之極端，影響面之廣，都超出了一個城市，甚至一個省份的應(yīng)急力量可以應(yīng)對的范圍。因此，協(xié)調(diào)各地應(yīng)急力量的跨區(qū)域調(diào)動和投入，是應(yīng)對這次重大災(zāi)害必不可少的措施。

河南強降雨發(fā)生后，中央政府高度重視，習(xí)近平總書記對防汛救災(zāi)工作作出了重要指示。應(yīng)急管理部先后啟動三輪跨區(qū)域增援行動，調(diào)派北京、河北、山西等地的10個消防救援總隊4000余名指戰(zhàn)員馳援河南。同時，中部戰(zhàn)區(qū)也出動大量官兵投入到搶險救災(zāi)中。外省應(yīng)急救援力量和軍隊的參與，有效彌補了河南省本地應(yīng)急力量的不足，為應(yīng)對這次災(zāi)情做出了重要貢獻。

人員和物資快速高效的跨區(qū)域調(diào)動，是我國災(zāi)害應(yīng)急體制的優(yōu)勢之一。在我國中央集權(quán)制度下，一旦發(fā)生影響程度和范圍都超出一個地區(qū)應(yīng)對能力的災(zāi)害，中央政府都可以進行“全國一盤棋”式的通盤統(tǒng)籌和指揮，通過最大限度地調(diào)動各地的應(yīng)急力量，達到最優(yōu)的應(yīng)急效果。

四、災(zāi)害應(yīng)急體制的集中—分散維度

在歷史上，自韋伯型國家體制出現(xiàn)后，對各類災(zāi)害的風(fēng)險管控和應(yīng)急最初一般為分散管理模式，各類災(zāi)害的應(yīng)急由管理職能與相應(yīng)災(zāi)害最為接近的職能部門負責(zé)，如森林管理部門負責(zé)應(yīng)對森林火災(zāi)，水利部門負責(zé)應(yīng)對洪澇災(zāi)害等。在一些國家，這種分散管控各類災(zāi)害的模式后來逐步為集中型模式所取代，即由政府專門設(shè)立一個部門綜合、集中負責(zé)各類災(zāi)害的風(fēng)險管控和應(yīng)急，如美國設(shè)立的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA），以及日本的三級防災(zāi)會議機制與災(zāi)害對策本部機制。

相比于分散型應(yīng)急模式，集中型應(yīng)急模式具有如下優(yōu)勢：

1.有利于有效防控次生災(zāi)害和復(fù)合災(zāi)害

隨著人類社會技術(shù)復(fù)雜性的日趨提高，社會各個組成部分之間的復(fù)雜的相互作用也日趨增多，這意味著如果社會的一個部分受到某一災(zāi)害的沖擊，不同部分之間的各種相互作用有更大的可能性引起次生災(zāi)害。隨著人類社會在耦合性上不斷趨于緊耦合，社會某一部分受到災(zāi)害沖擊后，整個系統(tǒng)將更難以快速從災(zāi)害中恢復(fù)。如果實施分散型災(zāi)害應(yīng)急體制，即不同的災(zāi)害由相應(yīng)的職能部門進行應(yīng)對，將難以充分把握由一次原生災(zāi)害引發(fā)多起次生災(zāi)害的路徑，從而難以有效切斷次生災(zāi)害風(fēng)險;另外，也難以在事前做好充分的系統(tǒng)性準備，以保障整個系統(tǒng)快速恢復(fù)正常運轉(zhuǎn)的能力。

集中型應(yīng)急體制相比于分散型應(yīng)急體制，更有利于排除次生災(zāi)害風(fēng)險。首先，集中型體制有助于管理人員對各類風(fēng)險因素之間的相互傳導(dǎo)保持高度警惕。其次，它將有助于在考慮防御某一災(zāi)害時充分考慮到相關(guān)措施可能擁有的連鎖反應(yīng)，包括在防御和抵御其他可能的次生災(zāi)害及其影響方面的作用。再次，一旦某一災(zāi)害發(fā)生時，在采取行動應(yīng)對該災(zāi)害時，有助于充分考慮到這些行動可能具有的潛在正面和負面效應(yīng)。最后，針對一般復(fù)合災(zāi)害，有利于在采取措施應(yīng)對其中一起災(zāi)害時，同時考慮到這些措施對另一災(zāi)害的應(yīng)對工作可能造成的正面和負面影響。

2.有利于資源的整合利用

用于災(zāi)害應(yīng)急的物資種類眾多，包括災(zāi)后搜救所需的設(shè)備、搶救傷員和預(yù)防次生疫情所需的醫(yī)護和公衛(wèi)用品、掩埋死者所需的物件、搶修道路和通訊設(shè)施所需的器材、運送物資所需的車輛、搭建臨時居所需要的材料，以及各類食品和生活用品，等等。

這些物資中，有些僅限于使用在特定災(zāi)害的應(yīng)急中，但不少在不同災(zāi)害的應(yīng)急行動中均可發(fā)揮作用。在集中型災(zāi)害應(yīng)急管理體制下，后者可得到共用。所有這些物資，都可以加以集中準備和儲備，集中管理和統(tǒng)一調(diào)度。還可以根據(jù)各類災(zāi)害風(fēng)險的地理分布，在全國選擇合理的地點，為各類應(yīng)急物資建立倉儲管理網(wǎng)絡(luò)，以確保一旦有需要，所需物資能快捷抵達災(zāi)區(qū)。例如，此次災(zāi)情中的翼龍無人機從貴州安順出發(fā)，到達河南省投入到通信保障中。如果有若干統(tǒng)一調(diào)度和儲備的基地，將會使得通信保障更加快速和便捷。

人員也有很高的通用性，即具備一定訓(xùn)練的同一個人能參與針對許多不同災(zāi)害的應(yīng)急活動。而且，所參與的各類應(yīng)急活動越多，經(jīng)驗也就越豐富，其中不少是基于不同災(zāi)害應(yīng)急工作中的共性的。這些經(jīng)驗的積累，將有助于相關(guān)人員在下次應(yīng)對也許是不同的災(zāi)害的工作中，發(fā)揮更好的作用。而且，很有可能，在不同災(zāi)害的應(yīng)急工作中積累的經(jīng)驗，可以相互轉(zhuǎn)化。

集中型災(zāi)害應(yīng)急體制有助于組建和培養(yǎng)一支堅強、高效的復(fù)合型災(zāi)害應(yīng)急專業(yè)隊伍。不同人員之間會有一定分工，但作為一個整體，這支隊伍能夠快速、高效地對各類災(zāi)害開展各項應(yīng)急工作。

3.有利于監(jiān)測、管控“小概率、大影響”風(fēng)險

許多需要我們高度警惕、有可能造成重大災(zāi)害事件的，都是“小概率、大影響”風(fēng)險。這類風(fēng)險并不經(jīng)常出現(xiàn)，但一旦出現(xiàn)并不加阻斷，就有可能造成巨大影響。

因為同類風(fēng)險并不經(jīng)常發(fā)生，所以人們對其認知會比一般風(fēng)險更少，能夠依賴的經(jīng)驗、數(shù)據(jù)和案例更缺乏。同時，由于是“小概率”風(fēng)險，其發(fā)生的可能性容易被人忽視。由于不常發(fā)生，人們久而久之就會慢慢地忽略它。一個基本的規(guī)律是，一次重大災(zāi)害后，一開始人們對發(fā)生相同災(zāi)害的警惕性很高，但是隨著時間的推移，人們開始掉以輕心、放松戒備，而此時或許正是發(fā)生下次災(zāi)害的時間。

組建一個專門的監(jiān)測和管控各類風(fēng)險的機構(gòu)，將有助于做到常備不懈，該機構(gòu)的唯一任務(wù)就是時刻保持高度警惕，監(jiān)測任何可能的風(fēng)險苗頭并及時采取措施。之所以要設(shè)立一個專門的機構(gòu)監(jiān)測、管控各類風(fēng)險，一是因為如果把這一重要職能分散放置于需同時管理大量日常事務(wù)的各個部門，則在災(zāi)害發(fā)生一段時間后，該職能的重要性可能完全被忽視——被大量與該職能無關(guān)的繁雜事務(wù)所淹沒;再加上是“小概率”風(fēng)險，久而久之被徹底遺忘。二是如果單個專門機構(gòu)只負責(zé)監(jiān)測、管控一種災(zāi)害風(fēng)險，而由于同一類事件一般并不頻繁發(fā)生（如地震、疫情等），久而久之該機構(gòu)內(nèi)的人員也會放松警惕。把各種災(zāi)害風(fēng)險集中起來管控，一方面相互間可以借力合力，另一方面也有助于把該部門內(nèi)負責(zé)管控不同災(zāi)害風(fēng)險的人員的警惕性都調(diào)動起來。

五、災(zāi)害應(yīng)急體制的中央集權(quán)—地方分權(quán)維度

災(zāi)害應(yīng)急體制的另一個主要維度，涉及中央政府和地方政府的關(guān)系。在重大災(zāi)害應(yīng)急工作中，一國的權(quán)責(zé)主體為中央集權(quán)抑或地方分權(quán)，對于該國政府能采取的行動具有關(guān)鍵性的影響，從而會影響應(yīng)急工作的成效。

在重大災(zāi)害應(yīng)急中，權(quán)責(zé)主體為中央集權(quán)指的是全國范圍內(nèi)的重大災(zāi)害應(yīng)急工作由中央政府掌握主要決策權(quán)，并由中央政府通盤負責(zé)。在這一模式下，中央政府是主要的權(quán)責(zé)主體，而地方政府則更多地作為中央政府意志的執(zhí)行者發(fā)揮作用。如果權(quán)責(zé)主體為地方分權(quán)，則受災(zāi)地區(qū)的地方政府對災(zāi)害應(yīng)急工作掌握主要決策權(quán)，并對轄區(qū)內(nèi)的災(zāi)害應(yīng)急工作負責(zé)。在這一模式下，地方政府是主要的權(quán)責(zé)主體，而中央政府更多地作為地方政府的援助者發(fā)揮作用，如美國和日本，具體見下文的“國際災(zāi)害應(yīng)急體制的比較”部分。

1.中央與地方權(quán)責(zé)的平衡

在一些公共決策與行動中，中央政府動員資源的能力可起到關(guān)鍵作用，當(dāng)然發(fā)揮地方積極性也必不可少。平衡二者的關(guān)系，既是一個實踐問題，又是一個理論問題。理論上，要確定一項公共決策中中央與地方權(quán)力的最優(yōu)平衡點，需基于以下三方面因素。

第一，規(guī)模性。一項公共決策的影響規(guī)模越大，越應(yīng)當(dāng)由中央政府來做。如我國高鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、大江大河治理等，影響范圍覆蓋多個省市，只能由中央政府決策。

第二，外部性。許多公共決策的直接影響范圍也許不大，但間接影響范圍巨大;或者起初影響范圍不大，但能擴散到更大的范圍。這類決策也應(yīng)由中央政府來做。

第三，時間性。一些時間性特別強的決策，往往無法等待地方政府進行試驗和糾錯，而必須由中央政府直接、集中地決策。因為此時在時間上很少有決策的回旋余地，而必須快速做出決策并貫徹落實。

中央政府做出規(guī)模性高、外部性強、時間性強的決策，相比于由地方政府做，效果將會更好。此輪河南強降雨引發(fā)的洪澇災(zāi)害，其應(yīng)急決策具有規(guī)模性高、時間性強的特征，因此中央政府給予了高度重視，采取了果斷措施。

2.專業(yè)機構(gòu)是政府決策的信息源

首先，要成功進行規(guī)模性高、外部性和時間性強的公共決策，中央政府依賴的最重要依據(jù)，是相關(guān)專業(yè)機構(gòu)提供的決策參考。相關(guān)專業(yè)機構(gòu)的職責(zé)就應(yīng)當(dāng)是為政府決策提供最關(guān)鍵的科學(xué)依據(jù)，所以必須充分保證這些專業(yè)機構(gòu)提供的科學(xué)依據(jù)是客觀的和及時的。為此，服務(wù)于中央決策的專業(yè)機構(gòu)必須擺脫地方利益的影響，而最好的辦法就是確保相關(guān)專業(yè)機構(gòu)只對中央負責(zé)，在人事、經(jīng)費和行政上完全隸屬于中央。

其次，需要明確規(guī)定相關(guān)專業(yè)機構(gòu)不能額外負擔(dān)任何行政或準行政職能。這一方面是為了避免行政或準行政職能對專業(yè)機構(gòu)科學(xué)性和客觀性的侵蝕，另一方面是為了避免專業(yè)機構(gòu)與行政決策機構(gòu)之間權(quán)責(zé)界限不清。

最后，相關(guān)專業(yè)機構(gòu)必須有別于純粹學(xué)術(shù)研究機構(gòu)。二者最重要的差別在于，為政府決策服務(wù)的專業(yè)機構(gòu)應(yīng)圍繞政府的決策，提供相應(yīng)依據(jù)，而純粹學(xué)術(shù)研究機構(gòu)則不一定圍繞政府決策而開展研究。針對服務(wù)于政府決策的專業(yè)機構(gòu)工作人員的考核標準，應(yīng)是其為政府科學(xué)決策所做出的貢獻，而非學(xué)術(shù)成果發(fā)表。

當(dāng)然，以上所述，也適用于各級地方政府，它們可按相同原則設(shè)立對其決策負責(zé)的專業(yè)機構(gòu)。

六、國際災(zāi)害應(yīng)急體制的比較

世界各國的災(zāi)害風(fēng)險管控與應(yīng)急體制，均建立在本國國情的基礎(chǔ)上，但不同國家的災(zāi)害風(fēng)險有一定共性，不同防控主體間的關(guān)系也有一定共性。因此，合理比較我國與他國體制，一方面可借鑒他國體制的優(yōu)勢，另一方面可弘揚自己體制的優(yōu)勢，對于加強我國災(zāi)害管理與應(yīng)急體制建設(shè)，具有重要意義。

目前各國的重大災(zāi)害應(yīng)急體制實踐，依據(jù)風(fēng)險集中一分散維度和中央集權(quán)—地方分權(quán)維度，大致可做如下劃分：

表1 各國重大災(zāi)害應(yīng)急體制分類

注：此表是針對不同災(zāi)害風(fēng)險的應(yīng)急體制。

根據(jù)這一分類，美國災(zāi)害應(yīng)急體制是典型的集中型體制，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）綜合負責(zé)各類災(zāi)害的風(fēng)險管控與應(yīng)急;在中央一地方關(guān)系維度上，美國體制則屬于典型的地方分權(quán)型體制，各州政府是災(zāi)害應(yīng)急中的主要決策主體和責(zé)任主體。中國災(zāi)害應(yīng)急體制在中央—地方關(guān)系維度上則屬于典型的中央集權(quán)型，中央政府擁有最高的決策權(quán)，在全國范圍內(nèi)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);在風(fēng)險集中—分散維度，雖然我國應(yīng)急管理部的成立標志著中國向災(zāi)害集中化管理邁出了重要一步，但目前來看集中程度仍有進一步提高的空間。日本災(zāi)害應(yīng)急體制在集中—分散維度上屬于集中型，各類災(zāi)害均由內(nèi)閣府（Cabinet Office，CAO）統(tǒng)一負責(zé);在中央—地方關(guān)系維度，整體上屬于分權(quán)型，但中央政府的角色相比于美國更為重要一些，中央政府通過防災(zāi)會議機制和對策本部機制可向地方政府提供指導(dǎo)。還有不少國家，仍處于不同部門分散應(yīng)對不同災(zāi)害的階段，而且中央政府也無有效整合全國災(zāi)害應(yīng)急力量的能力，這里不再贅述。

理想的災(zāi)害應(yīng)急體制應(yīng)有如下特征：在集中—分散維度，擁有集中的災(zāi)害風(fēng)險管控與應(yīng)急體制，并由一個專門的部門全風(fēng)險、全過程地負責(zé)災(zāi)害管控與應(yīng)急;在中央集權(quán)—地方分權(quán)維度，由中央政府來進行規(guī)模性高、外部性和時間性強的災(zāi)害應(yīng)對，同時擁有不受地方利益影響、可以提供科學(xué)和及時的決策參考的專業(yè)機構(gòu)。

在國際比較中，我國災(zāi)害應(yīng)急體制的最大優(yōu)勢在于集中統(tǒng)一的中央集權(quán)色彩。在這一體制下，我國中央政府面對重大災(zāi)害，可以進行“全國一盤棋”式的決策，快速有效地整合調(diào)動多個地方的應(yīng)急資源。我國歷次規(guī)模性大、外部性高、時間性強的重大災(zāi)害應(yīng)急，尤其是在新冠病毒疫情防控方面的突出成效，都說明了我國這一災(zāi)害應(yīng)急體制的優(yōu)勢。

相反，在美國體制中，聯(lián)邦權(quán)力在重大災(zāi)害情形下，也不能侵犯州和地方權(quán)力，而只能是聯(lián)邦政府援助州和地方政府;只有在重大災(zāi)害應(yīng)對已經(jīng)超出州政府的行政能力時，州長才能向聯(lián)邦政府申請援助。當(dāng)然，在聯(lián)邦政府認為有必要時，也可直接提供這些援助。這樣的制度安排有可能導(dǎo)致重大災(zāi)害應(yīng)急中決策和調(diào)動資源權(quán)威的缺失，比如這次美國新冠病毒疫情防控中出現(xiàn)的聯(lián)邦政府與州政府之間的各種矛盾。

本文認為，在風(fēng)險集中—分散管控維度，我國災(zāi)害應(yīng)急體制有待進一步提高。此次河南強降雨災(zāi)情反映出，我國的災(zāi)害應(yīng)急體制防控次生災(zāi)害的能力不足，事前準備和事后應(yīng)急的銜接不足，以及應(yīng)急管理系統(tǒng)缺乏強有力的公共衛(wèi)生能力。進一步提高我國災(zāi)害應(yīng)急體制的集中化程度，將有助于加強我國災(zāi)害風(fēng)險管控和應(yīng)急能力。

而在這方面，美國的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）值得我國借鑒，其職能跨越所有風(fēng)險，并貫穿災(zāi)前、災(zāi)中和災(zāi)后三階段，這有助于最大限度地發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢。各級政府機構(gòu)的應(yīng)急措施須先與FEMA或其工作組商議，這也有助于增強政府應(yīng)急決策的科學(xué)性。FEMA將全國劃分為10個區(qū)域，分別設(shè)立派出辦公室，這些派出機構(gòu)隸屬于聯(lián)邦政府，這樣的安排有助于FEMA向聯(lián)邦政府提供準確有效的信息。

日本的三級防災(zāi)會議機制和災(zāi)害對策本部機制也值得我國參考。日本的中央、都府道縣和市町村三級政府均設(shè)置防災(zāi)會議。中央防災(zāi)會議由內(nèi)閣總理大臣召集，總理與閣僚共同制定并實施防災(zāi)基本計劃，相應(yīng)各機關(guān)在防災(zāi)會議指導(dǎo)下制定并實施防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃。都府道縣和市町村兩級地方政府的防災(zāi)會議與中央政府類似。災(zāi)害對策本部機制指的是，災(zāi)害發(fā)生時，相應(yīng)轄區(qū)地方政府須成立災(zāi)害對策本部，由行政首腦擔(dān)任本部長，負責(zé)監(jiān)測災(zāi)情、組織應(yīng)急，并將災(zāi)情上報上級政府;如有需要，上級政府也會成立災(zāi)害對策本部。這兩個機制有助于強化政府在災(zāi)害風(fēng)險管控和應(yīng)急工作中的集中性，加強部門之間的協(xié)調(diào)以應(yīng)對災(zāi)害，但中央政府不具有“全國一盤棋”式的決策和調(diào)動資源的權(quán)力。

七、政策建議

此輪河南省強降雨及其引發(fā)的次生災(zāi)害共造成352人死亡或失蹤，這一結(jié)果不能不說令人痛心。對此次災(zāi)害的準備和應(yīng)對，暴露出一些深層次的問題，主要在于對技術(shù)復(fù)雜性和緊耦合的認識不足，存在重事后救災(zāi)、輕事前備災(zāi)的傾向等等。從長遠來看，需要大大提高對各類災(zāi)害隱患的認識，并進一步優(yōu)化我國的災(zāi)害應(yīng)急體制。

第一，也是最重要的，加強我國災(zāi)害管控應(yīng)急體制的集中程度。此次災(zāi)害發(fā)生前，一些城市的不同部門之間缺乏必要的配合，導(dǎo)致城市運行的很多環(huán)節(jié)對于極端強降雨缺乏周密思考和充分準備。如果有一個高度集中的各類災(zāi)害風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)防和應(yīng)急體制，將有利于相關(guān)部門始終保持高度警惕，在預(yù)測追蹤各類災(zāi)害風(fēng)險的基礎(chǔ)上，對各種次生災(zāi)害風(fēng)險以及基礎(chǔ)設(shè)施與社區(qū)脆弱點進行全面分析，并有針對性地采取事前準備措施。這樣一來，很多潛在的次生災(zāi)害將可以避免。

第二，在集中監(jiān)測、管控各類災(zāi)害風(fēng)險的框架下，重視、組織、鼓勵專業(yè)乃至學(xué)術(shù)機構(gòu)及其人員對不同技術(shù)緊耦合條件下各類自然災(zāi)害的致災(zāi)路徑以及發(fā)生次生災(zāi)害的可能性，進行深入研究，并加以嚴密監(jiān)測，充分做好事前準備。這方面，已有慘痛的教訓(xùn)。2021年7月20日，鄭州市京廣快速路隧道出現(xiàn)車輛及人員被困險情，經(jīng)過搜救，共計發(fā)現(xiàn)6人遇難、247輛車輛被淹。然而，2011年即有學(xué)者撰文指出京廣快速路隧道面臨嚴重防洪排澇風(fēng)險，并給出了相應(yīng)的技術(shù)建議，但卻并未引起相關(guān)部門的重視。在一個集中監(jiān)測、管控各類災(zāi)害風(fēng)險的體制下，包括同時組織、鼓勵相關(guān)專業(yè)人士和學(xué)者對周邊乃至更大區(qū)域各類災(zāi)害隱患進行深入的研究，應(yīng)該不大會發(fā)生以上重要研究成果被忽視的現(xiàn)象。正如前文所述，一個集中監(jiān)測、管控不同災(zāi)害風(fēng)險的體制需要有專門為政府決策服務(wù)的專業(yè)研究和監(jiān)測機構(gòu)，以確保政府決策的科學(xué)性和及時性。

第三，雖然我國體制具有“全國一盤棋”式的應(yīng)對重大災(zāi)害和調(diào)配人員物資的優(yōu)勢，但仍有完善的空間。在此次災(zāi)情應(yīng)急中，許多人員和物資需從全國范圍內(nèi)臨時組織和調(diào)動。盡管應(yīng)急管理部在調(diào)度人力物力方面做出了重要的貢獻，但也要看到，臨時組織和調(diào)動資源的機會成本，高于事先進行應(yīng)急儲備，尤其是許多應(yīng)急物資可以用于應(yīng)對多種災(zāi)害。在各類災(zāi)害應(yīng)急中可以通用的物資，如用于恢復(fù)通信的無人機，如果能夠在全國范圍內(nèi)，在交通相對便利的地點建立一定的應(yīng)急儲備點，將可以縮短支援時間、降低調(diào)度成本。

第四，謹防復(fù)合災(zāi)害，包括次生疫情。發(fā)生洪澇災(zāi)害和疫情復(fù)合災(zāi)情的概率不大，但其可能性不容忽視。如果河南省洪澇災(zāi)害和新冠病毒疫情同時發(fā)生，洪澇災(zāi)害應(yīng)急和疫情防控都會面臨嚴重困難，而且因為由兩個不同的系統(tǒng)分別領(lǐng)導(dǎo)抗災(zāi)和防疫，要密切協(xié)調(diào)兩方面的工作必然難上加難。另外，任何一次重大災(zāi)害，如處理不當(dāng)，都有可能引發(fā)次生疫情，因此需要嚴密防范。目前應(yīng)急管理部缺乏相關(guān)的公衛(wèi)能力，應(yīng)當(dāng)對其進行公衛(wèi)方面的賦能，以加強其監(jiān)測和阻斷次生疫情的能力。

總之，對一次災(zāi)害進行反思，不應(yīng)僅停留在災(zāi)害應(yīng)急中的具體做法，而應(yīng)進一步地考慮如何優(yōu)化我國的災(zāi)害應(yīng)急體制，以加強應(yīng)對下一次類似災(zāi)害風(fēng)險的能力。本文認為，相對于分散型應(yīng)急體制，集中型應(yīng)急體制具有多方面優(yōu)勢：有利于有效防控次生災(zāi)害，有利于整合利用應(yīng)急物資和專業(yè)人員，有利于對“小概率、大影響”風(fēng)險保持高度警惕。同時，在災(zāi)害應(yīng)急等重大公共決策中，要在中央的動員能力和地方的積極性之間達到最佳平衡，必須考慮決策的規(guī)模性、外部性和時間性。規(guī)模大、外部性強、時間緊的應(yīng)急決策，應(yīng)當(dāng)由中央政府主導(dǎo)。但中央政府要科學(xué)決策，就需要有相關(guān)專業(yè)機構(gòu)提供及時可靠的信息。同樣道理也適用于各級政府做出其職能范圍內(nèi)的災(zāi)害管控應(yīng)急決定和行動。

基于以上的分析，我國災(zāi)害應(yīng)急體制的完善路徑，一方面，在災(zāi)害應(yīng)急體制的集中—分散維度進一步提高我國災(zāi)害應(yīng)急體制的集中程度;另一方面，在災(zāi)害應(yīng)急體制的中央集權(quán)—地方分權(quán)維度繼續(xù)發(fā)揮我國體制的優(yōu)勢。從這兩個方向發(fā)力優(yōu)化我國的災(zāi)害應(yīng)急體制，將有利于我國更好地應(yīng)對如這次河南省強降雨等“小概率、大影響”風(fēng)險。