葛天博

(紹興文理學(xué)院 商學(xué)院，浙江 紹興 312000)

推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的治理目標(biāo)，意味著中央與市之間直接進(jìn)入央地權(quán)益關(guān)系的調(diào)整、重構(gòu)與規(guī)范框架之內(nèi)(1)在中央主體作為理解的前提下，“地方”這一概念所涵蓋的政治意義，往往是相對(duì)中央而言的縱向組織關(guān)系，是指省、直轄市、自治區(qū)這一級(jí)的政治主體。但是，在討論地方問(wèn)題的過(guò)程中，“地方”的指向沒(méi)有嚴(yán)格的界定，形成了對(duì)“地方”的籠統(tǒng)性認(rèn)識(shí)，以至于研究者忽略了對(duì)中央決策真正起到影響作用的地方主體不是省級(jí)主體，而是市級(jí)主體。。在涉及地方利益的政策與制度執(zhí)行過(guò)程中，省級(jí)主體往往不僅是市級(jí)主體向中央要政策的代言人，而且也是借助市級(jí)主體反映的情況提出要求的“搭車(chē)人”。因此，要想發(fā)揮省級(jí)主體的統(tǒng)管統(tǒng)籌功能，調(diào)動(dòng)起市級(jí)主體責(zé)任(2)根據(jù)《地方組織法》《立法法》的相關(guān)規(guī)定：我國(guó)具有地方立法權(quán)的市包括省會(huì)所在地城市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在城市以及廣東東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市等四個(gè)埠社區(qū)的地級(jí)市。其他的雖以“市”命名的，即所謂的縣級(jí)市，并不被包含在內(nèi)。，就必須在中央與市之間建立由省級(jí)主體參與但是又能夠直接為中央決定的約束評(píng)價(jià)機(jī)制(3)在中央執(zhí)政的原則性與省級(jí)主體施治的靈活性之間，省級(jí)主體起到了上傳下達(dá)的作用，即傳達(dá)中央精神和以中央精神作為依據(jù)的概念性要求。然而，市級(jí)主體不僅要充分理解中央與省里的意思，而且要充分結(jié)合市域空間的現(xiàn)實(shí)情況。地方的實(shí)體性責(zé)任表面上看歸屬省級(jí)，實(shí)際上是由市級(jí)主體擔(dān)當(dāng)。因此，中央通過(guò)職能部門(mén)的業(yè)務(wù)管轄和政治組織的直系領(lǐng)導(dǎo)對(duì)省級(jí)主體構(gòu)成自上而下的約束，之所以在相當(dāng)大的程度上被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的地方利益所消解，根子在于市域主體才是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者、參與者與操作者和管控者。。2014年黨的十八屆四中全會(huì)做出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”的決定，在政治晉升、財(cái)政特別支持與政策傾斜等激勵(lì)之外，將法律監(jiān)督權(quán)與公益訴訟權(quán)并軌適用，將原先中央難以直管的市域公益保護(hù)責(zé)任從政治表態(tài)轉(zhuǎn)向法治實(shí)踐，不僅杜絕了市域主體借助省域主體投機(jī)“上有政策下有對(duì)策”的鉆空子行為，而且通過(guò)上提省級(jí)主體的政治責(zé)任，弱化省級(jí)主體袒護(hù)市級(jí)主體的偏好(4)中央強(qiáng)化對(duì)省域主體的約束機(jī)制，其目的在于推進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，然而，市域主體的存在，導(dǎo)致中央約束機(jī)制陷入“一統(tǒng)就死”和“一放就亂”的困境。。同時(shí)，中央與省基于檢察規(guī)制的一體化而形成推動(dòng)市域主體圍繞公益保護(hù)責(zé)任著力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、深化法治建設(shè)、完備地方治理體系等三個(gè)維度的整體協(xié)同發(fā)展(5)根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國(guó)四級(jí)檢察體制，即最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院、市級(jí)人民檢察院與基層人民檢察院之間屬于上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。行政化的縱向管理體制保證了檢察權(quán)。。

一、環(huán)境公益訴訟制度促使市域主體強(qiáng)推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

中央把環(huán)境保護(hù)作為公益對(duì)象上升為治國(guó)理政的目標(biāo)，意味著中央與市之間在權(quán)責(zé)關(guān)系上將要發(fā)生重組，直接對(duì)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生正向壓力。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中不可逆行的選擇，技術(shù)革命必然帶來(lái)可消耗性自然資源的重新配置，而驅(qū)動(dòng)技術(shù)革命的動(dòng)力則源于自然資源的稀缺。在以自然資源高耗作為產(chǎn)業(yè)營(yíng)利的發(fā)展中國(guó)家，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大”[1]。以環(huán)境保護(hù)為主要內(nèi)容的公益訴求不僅是國(guó)家的政治責(zé)任，而且也是國(guó)家的憲法責(zé)任。中央通過(guò)政策引導(dǎo)與財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支持地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，往往由于市域主體只有提高可支配稅收才能完成中央指派的政治任務(wù)這一現(xiàn)實(shí)責(zé)任而出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”。

(一)市域主體環(huán)境治理責(zé)任模糊與政策壓力

央地分稅制與本地國(guó)有企業(yè)造成環(huán)境惡化由省域主體“背鍋”的治理思路，與環(huán)境問(wèn)責(zé)“政治上位”與行政政治化的融合[2]，導(dǎo)致環(huán)境公益保護(hù)成本投入大于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型收益。盡管?chē)?guó)家有責(zé)任和義務(wù)實(shí)施關(guān)系到每個(gè)人福利的公益保護(hù)(6)《憲法》第26條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！?，然而，公益范圍基于“公”“私”界定尚處于爭(zhēng)議之中[3]。因此，在環(huán)境保護(hù)與發(fā)展領(lǐng)域，市域主體作為國(guó)家治理地方的實(shí)質(zhì)代理人，其應(yīng)當(dāng)為“保護(hù)和改善”環(huán)境之不盡責(zé)后果而承擔(dān)政治責(zé)任。然而，環(huán)境自然的整體不可分割性在中央與省的央地關(guān)系中掩蓋了市域空間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與環(huán)境公益保護(hù)的主體性責(zé)任。

環(huán)境法治已經(jīng)成為全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中高度重視的領(lǐng)域，2017年十九大報(bào)告認(rèn)為“生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)”[4]。中央與市兩級(jí)政治主體之間，由于主體角色不同，因而主體責(zé)任也不同。中央通過(guò)環(huán)境治理是為了回應(yīng)國(guó)際社會(huì)的評(píng)價(jià)，始于大國(guó)責(zé)任；市域社會(huì)通過(guò)治理環(huán)境是為了得到中央肯定性的認(rèn)可，始于政治責(zé)任。在唯“GDP”政績(jī)觀主導(dǎo)地方政治責(zé)任方向的評(píng)價(jià)體系下，為GDP而為的社會(huì)空間內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與中央治理環(huán)境目標(biāo)而要求產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型之間不具有直接的責(zé)任等號(hào)。因此，市域主體推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是為了獲得GDP，其目標(biāo)在于提升政績(jī)而非為了根治環(huán)境。

(二)環(huán)境公益訴訟驅(qū)動(dòng)市域主體主動(dòng)環(huán)保

檢察環(huán)境公益訴訟制度的確立，意味著環(huán)境資源從規(guī)制乏力的生產(chǎn)消耗轉(zhuǎn)向合規(guī)化發(fā)展投入。環(huán)境保護(hù)從消耗后的生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)向消耗前保護(hù)與消耗后修復(fù)并舉的生態(tài)建設(shè)，這對(duì)以環(huán)境資源和人工成本低廉為主要利潤(rùn)支持的產(chǎn)業(yè)而言，面臨著必須轉(zhuǎn)型的選擇。中央設(shè)立檢察環(huán)境公益訴訟制度是以國(guó)家治理現(xiàn)代化、責(zé)任大國(guó)和建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)為決策基礎(chǔ)，市域主體可能仍然會(huì)借助中央治理環(huán)境的決策滿(mǎn)足地方性利益。2015年檢察公益訴訟制度在部分省市自治區(qū)試點(diǎn)，意味著省級(jí)及其以下政治主體不僅僅只是執(zhí)行中央環(huán)保政策的責(zé)任主體，而且還可能因?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法“懈怠”而成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的被告。檢察機(jī)關(guān)從《憲法》授權(quán)的法律監(jiān)督主體轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境公益訴訟的代表人，這就踢掉了地方政府依托中央直屬環(huán)保部門(mén)與地方環(huán)保部門(mén)雙重管理體制推卸環(huán)保不力的責(zé)任墊石。對(duì)于中央堅(jiān)定不移實(shí)施環(huán)境公益訴訟的決心，市域主體不能指望省級(jí)主體的“袒護(hù)”來(lái)弱化本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，而只能通過(guò)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型提高履行環(huán)境公益保護(hù)的責(zé)任能力。

(三)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是環(huán)保實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與環(huán)境保護(hù)治理之間，一方面，各地“發(fā)展不平衡不充分的一些突出問(wèn)題尚未解決”[4]；另一方面，國(guó)家治理過(guò)程中“全面依法治國(guó)任務(wù)依然繁重，國(guó)家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)”[4]。環(huán)境公益訴訟制度試行兩年期間的司法行動(dòng)，對(duì)于污染型產(chǎn)業(yè)來(lái)講無(wú)疑是一場(chǎng)雷厲風(fēng)行的“掃污除染”。2017年6月，在民事訴訟法和行政訴訟法中建立檢察公益訴訟制度的修訂提案獲得全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)。國(guó)家檢察機(jī)關(guān)代表中央通過(guò)檢察公益訴訟，環(huán)境公益訴訟的范圍幾乎涵蓋了資源型的地方產(chǎn)業(yè)(7)據(jù)報(bào)道：“2017年7月至2019年9月，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件118 012件，占立案總數(shù)的54.96%。通過(guò)辦案督促治理被污染、損毀的耕地、濕地、林地、草原321萬(wàn)畝，督促清理固體廢物、生活垃圾3 104萬(wàn)噸，追償修復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境費(fèi)用34.5億元。”《檢察公益訴訟:一個(gè)為世界認(rèn)同的環(huán)境保護(hù)“中國(guó)方案”》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2019年3月14日，第1版。，在處罰力度上體現(xiàn)“有為政府”的積極一面，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成新的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了外部性激勵(lì)效用(8)“2018年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件。其中，涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)59 312件。通過(guò)辦案，督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原211萬(wàn)畝，督促清理固體廢物、生活垃圾2 000萬(wàn)噸。追償修復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境費(fèi)用30億元，違法者必須為恢復(fù)受損公益‘買(mǎi)單’”。。2018年6月16日環(huán)境公益訴訟制度全面實(shí)施接近一周年之際，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，特別強(qiáng)調(diào)地方政府必須優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(9)該《意見(jiàn)》要求地方“在能源、冶金、建材、有色、化工、電鍍、造紙、印染、農(nóng)副食品加工等行業(yè)，全面推進(jìn)清潔生產(chǎn)改造或清潔化改造”，“編制實(shí)施打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年作戰(zhàn)計(jì)劃，……調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”。。在國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》和環(huán)境公益訴訟雙向激勵(lì)下，市級(jí)主體自覺(jué)重構(gòu)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型布局，放棄過(guò)分開(kāi)掘?qū)е颅h(huán)境資源市場(chǎng)稀缺與人工成本低廉在改革開(kāi)放前半期具有的比較優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)向?yàn)椤坝邢拚迸c“有效政府”相結(jié)合的稟賦結(jié)構(gòu)[5]。市域主體對(duì)市域空間內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的有效干預(yù)，有力地驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向低能耗、高技術(shù)、附加值大的新興綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

(四)綠色產(chǎn)業(yè)是市域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的首選

市域環(huán)境保護(hù)的訴訟競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤疆a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型上面來(lái)，賦予了環(huán)境公益訴訟在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中具有外部性激勵(lì)因素地位的價(jià)值，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)對(duì)標(biāo)提升。在產(chǎn)業(yè)朝向綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，先前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型比較成功的地區(qū)，對(duì)待環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)積極作為的態(tài)度，從而爭(zhēng)取到更多的國(guó)家投資；反之，先前依靠環(huán)境資源消耗獲得低附加值發(fā)展的地區(qū)，則對(duì)待環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)消極作為。“既要金山銀山，也要綠水青山”的時(shí)代訴求[6]，促進(jìn)市域主體圍繞公益訴訟作為表達(dá)地方權(quán)力對(duì)中央為實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往追求目標(biāo)的積極響應(yīng)而形成地方性競(jìng)爭(zhēng)的外部性激勵(lì)和外源性驅(qū)動(dòng)力?！度珖?guó)城市生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃(2015—2020年)》提出，到2020年城市生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)保投資占GDP的比例不低于3.5%。在“全面推進(jìn)清潔生產(chǎn)改造或清潔化改造”方面[7]，環(huán)境公益訴訟是環(huán)境行政執(zhí)法制度“失靈”后國(guó)家選擇另一種非行政管理模式的“填平”，并把環(huán)境保護(hù)本身帶來(lái)的資本投入轉(zhuǎn)化為綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)成分。中央與地方政府治理環(huán)境投資的投入一直處于增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)(10)“2000—2016年，我國(guó)環(huán)境治理投資總額從1 014.90億元增長(zhǎng)至2016年的9 219.80億元，復(fù)合增速達(dá)14.79%。2016年，我國(guó)環(huán)境治理投資占GDP比例為1.24%?！敝薪鹌杖A產(chǎn)業(yè)研究院：《我國(guó)環(huán)境治理投資占GDP比例還比較低，環(huán)保投資仍有很大提升空間》，http://www.chinazjph.com/dongcha/3163.html2018-11-29-10:17:05，最后訪問(wèn)日期：2020年2月11日。，環(huán)境治理投資的逐年遞進(jìn)，說(shuō)明國(guó)家治理環(huán)境的力度不斷加大，環(huán)境治理投資已經(jīng)成為推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國(guó)家動(dòng)力。

二、環(huán)境公益訴訟制度倒逼市域主體深化法治建設(shè)

地方法治的提出，在很大程度上是出于地方政府的政治責(zé)任。從中央關(guān)于依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)，到地方法治建設(shè)的基層方案，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求”[8]。法治責(zé)任在制度上體現(xiàn)出來(lái)的“政治任務(wù)”標(biāo)簽，推動(dòng)了地方法治競(jìng)爭(zhēng)。從立法、執(zhí)法、檢察、審判四種權(quán)力的運(yùn)行，結(jié)合我國(guó)二審終審制度以及行政行為的處罰、強(qiáng)制、許可、復(fù)議等行政管理法規(guī)來(lái)看，設(shè)區(qū)的市既是我國(guó)立法體系中最底層的立法主體，也是絕大部分訴訟案件終審的主體，還是直接面對(duì)行政相對(duì)人做出具體行政行為的主體。所以，設(shè)區(qū)的市是地方法治的主體。同一省域內(nèi)與不同省域之間設(shè)區(qū)的市，源于來(lái)自省域或者中央的法治指數(shù)考核，推動(dòng)了地方法治競(jìng)爭(zhēng)。

(一)省管視野下市域主體法律責(zé)任的弱化

“當(dāng)代中國(guó)地方法治競(jìng)爭(zhēng)的興起，源于‘央地’經(jīng)濟(jì)分權(quán)、國(guó)家法治的引領(lǐng)和流動(dòng)經(jīng)濟(jì)的壓力?！盵9]省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中央評(píng)價(jià)省級(jí)主體政績(jī)機(jī)制的掛鉤，驅(qū)動(dòng)省級(jí)主體將壓力翻轉(zhuǎn)至市域主體，而市域主體則以地方法治競(jìng)爭(zhēng)的姿態(tài)掩蓋“地方的法治”建設(shè)。從國(guó)家法治層面上看，“基于資本流動(dòng)驅(qū)動(dòng)的法治建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)有效約束了地方政府的掠奪行為”[10]，但是，地方法治尤其是市域法治在全國(guó)范圍內(nèi)制造了市域之間的“合規(guī)化”障礙，表現(xiàn)為地方特色的實(shí)質(zhì)是地方保護(hù)(11)市域立法往往打著地方特色的名義，在地方法規(guī)的框架和條文中充填有利于地方利益保護(hù)的內(nèi)容，甚至是維護(hù)部門(mén)自身利益的內(nèi)容。參見(jiàn)武欽殿：《地方立法專(zhuān)題研究：以我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方立法為視角》，中國(guó)法制出版社2018年版，第87頁(yè)。地方立法過(guò)程中形成的地方保護(hù)，既不利于區(qū)域法治的協(xié)同發(fā)展，也不符合法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府一體化建設(shè)的法治方略。。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與法治建設(shè)在市域主體政治責(zé)任與法治責(zé)任雙重標(biāo)準(zhǔn)下生成的緊張，最終導(dǎo)致市域法治建設(shè)不是國(guó)家法治建設(shè)方案中的地方法治，而是市域法治圍繞地方自利的法治。地方的法治，在其本質(zhì)上是為了維護(hù)地方政府的權(quán)威。市域主體既是依法治國(guó)的執(zhí)行者，又是依法治理的相對(duì)人。作為市域法治建設(shè)過(guò)程中政治主體的雙重角色，一方面，市域主體同時(shí)具備依法治國(guó)的政治責(zé)任和行政責(zé)任；另一方面，市域法治本應(yīng)接受程序化的憲法審查，但是，作為國(guó)家權(quán)力的代理人，市域主體成為行政化政治考核的對(duì)象。由此，弱化了中央通過(guò)法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)督管市域法治建設(shè)的效能。

(二)環(huán)境公益訴訟制度下市域主體法律責(zé)任的強(qiáng)化

地方各級(jí)檢察院作為最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下的直接隸屬部門(mén)，檢察公益訴訟制度的確立，是檢察權(quán)以國(guó)家名義介入地方政府責(zé)任評(píng)價(jià)過(guò)程的現(xiàn)代化探索，開(kāi)啟了通過(guò)法律監(jiān)督推動(dòng)地方“法治與經(jīng)濟(jì)”并行的法治建設(shè)道路。在國(guó)家法治背景下，市域主體因法治建設(shè)而承擔(dān)的政治責(zé)任被轉(zhuǎn)化為法律責(zé)任。因此，責(zé)任轉(zhuǎn)換對(duì)于推動(dòng)“地方的法治”回歸地方法治，起到了積極作用。在“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的”原則下[8]，不僅“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律”[8]，而且要“完善黨委依法決策機(jī)制”[8]。在我國(guó)依憲執(zhí)政的政治圖景中，《憲法》賦予“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”政治領(lǐng)導(dǎo)地位[4]，《黨章》明確嚴(yán)格各級(jí)黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系(12)《黨章》第10條：“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來(lái)的統(tǒng)一整體。黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。”第16條規(guī)定：“黨的下級(jí)組織必須堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)組織的決定。”。地方各級(jí)檢察院既是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下的法治建設(shè)主體，也是最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下法律監(jiān)督職能的實(shí)施主體。

(三)環(huán)境公益訴訟激活市域法治的內(nèi)生性動(dòng)力

通過(guò)檢察公益訴訟制度弱化了省域主體的政治責(zé)任，強(qiáng)化了中央與市級(jí)主體之間的扁平化管理效應(yīng)，有利于激活市域法治的內(nèi)生性動(dòng)力。《行政訴訟法》第52條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件?！庇捎诘胤筋I(lǐng)導(dǎo)班子成員任期的不確定性，在高層決策者與地方執(zhí)行者之間存在著并非完全一致的發(fā)展考慮，從而導(dǎo)致地方借口“規(guī)范市場(chǎng)”和“社會(huì)福利”為由“尋租法治”[11]。公益訴訟受案范圍，從試點(diǎn)期間規(guī)定的四大領(lǐng)域受案范圍直接詰問(wèn)地方法治，到“等”外公益案件的拓展(13)2015年7月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》規(guī)定了公益訴訟的對(duì)象，包括“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)不僅針對(duì)“等內(nèi)”四大領(lǐng)域開(kāi)展公益監(jiān)督與訴訟，而且探索嘗試對(duì)“等外”領(lǐng)域也推動(dòng)檢察公益訴訟。比如：根據(jù)《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，人民檢察院依法提起英雄烈士名譽(yù)權(quán)的公益訴訟則屬于“等外”。，基本上與行政部門(mén)是否嚴(yán)格執(zhí)法發(fā)生直接或者間接關(guān)聯(lián)。檢察公益訴訟制度的不斷細(xì)化與深化(14)2015年7月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，最高人民檢察院的試點(diǎn)工作取得了一定的成效。2017年6月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的決定。上述兩部法律在賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的公益訴訟權(quán)之外，以專(zhuān)款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟的資格與程序，并明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的受案范圍。2018年2月23日，最高人民檢察院與最高人民法院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，作為進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的法治進(jìn)程。，消解了本地區(qū)發(fā)生的行政訴訟案件往往因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)的“軟條款”而導(dǎo)致行政相對(duì)人利益缺失法治保護(hù)的僵局，能夠有效推進(jìn)地方法治指數(shù)的提升。檢察建議和檢察訴訟逐年提升的趨勢(shì)，對(duì)市域具體職能部門(mén)的行政執(zhí)法形成了可訴壓力，激活了“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”的市域法治[8]。

圖1 2016—2019年各省、自治區(qū)、直轄市各級(jí)人民檢察院提出檢察公益建議總量柱狀圖

圖2 2016—2019年各省、自治區(qū)、直轄市各級(jí)人民檢察院提起訴總量柱狀圖

三、環(huán)境公益訴訟制度促進(jìn)市域社會(huì)治理機(jī)制

十八屆四中全會(huì)做出“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”的決定，意味著推進(jìn)多層次多領(lǐng)域治理體系的完備將成為地方治理方案中的重頭戲。在央地稅權(quán)事權(quán)不對(duì)等的責(zé)任架構(gòu)下，建構(gòu)適應(yīng)新形勢(shì)新需求的新的激勵(lì)制度，從而改變以懲罰激勵(lì)為約束機(jī)制的負(fù)向激勵(lì)[12]，是中央推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化體系建設(shè)的主要內(nèi)容，其基點(diǎn)在于市域社會(huì)治理效能的充分發(fā)揮。檢察公益訴訟制度的確立，盡管是以國(guó)家檢察權(quán)的角色調(diào)控地方事務(wù)，然而，其規(guī)制的對(duì)象與市域社會(huì)治理內(nèi)容耦合于國(guó)家治理圖景中，符合地方政府化解公共危機(jī)策略從“控制”到“協(xié)同治理”的變遷[13]，因而也就將中央制度壓力轉(zhuǎn)化為促進(jìn)市域主體科學(xué)制定和有效執(zhí)行公共政策的能力[14]，成為推動(dòng)市域社會(huì)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的外部性激勵(lì)。

(一)市域社會(huì)治理責(zé)任取決于央地權(quán)力配置

中央與地方之間“一對(duì)多”的扁平管理結(jié)構(gòu)，形成了國(guó)家治理統(tǒng)一決策的形式與地方治理分散決策的實(shí)質(zhì)。市域主體是地方治理的主要責(zé)任履行人，中央政府則是通過(guò)供給公共投入來(lái)推動(dòng)市域社會(huì)治理的權(quán)力監(jiān)理人?，F(xiàn)實(shí)提供的法治條件決定了不能把社會(huì)治理建立在民間社會(huì)秩序的自我發(fā)展之上[15]，市域社會(huì)治理的“經(jīng)濟(jì)人”自我利益保全也意味著市域主體必須在中央政府的可控下實(shí)施地方治理。從地方競(jìng)爭(zhēng)治理邁向國(guó)家整體治理，不僅僅是一種工具理性意義上的治理模式變遷[16]，而且彰顯中央推進(jìn)治理體系整體行動(dòng)的決心和能力。中央與地方在治理事務(wù)上存在以社會(huì)治理為區(qū)域的共同空間，這就意味著社會(huì)治理既是中央實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是市域社會(huì)治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)容?！吧鐣?huì)治理是國(guó)家治理的重要方面”[17]，中央通過(guò)央地權(quán)力重配阻卻市域主體與地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體之間的利益連帶關(guān)系，收束地方政府的治理主體責(zé)任，從而強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控職能[18]，回歸到央地雙贏上來(lái)。

(二)市域社會(huì)治理動(dòng)力源于中央制度激勵(lì)

中央植入檢察公益訴訟制度，為司法裁決央地治理關(guān)系提供了制度約束，同時(shí)也為市域主體努力提高地方治理水平，規(guī)避司法裁決注入了外部性激勵(lì)。中央檢察權(quán)的公益司法機(jī)制，不僅能夠推動(dòng)政府與社會(huì)“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”，實(shí)現(xiàn)從“共治”到“善治”的轉(zhuǎn)變[19]，而且在發(fā)展不平衡不充分的不同地方之間能夠更好地“把握‘差異’與‘公平’的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)‘差異的正義’原則”[20]，實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理在國(guó)家治理體系中一體化建設(shè)的空間效應(yīng)。公益最大化是中央與地方聚焦市域治理成效的利益共識(shí)，在環(huán)境的廣義理解上，環(huán)境公益幾乎等同公益的全部?jī)?nèi)容。市域主體在環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中受到政治激勵(lì)、晉升激勵(lì)以及財(cái)政激勵(lì)的三重影響[21]，勢(shì)必促成市域治理生成“待命意識(shí)”。在中央統(tǒng)領(lǐng)內(nèi)陸32個(gè)省級(jí)的國(guó)家政治格局中，唯有在中央與地方之間建立規(guī)范性關(guān)系，才能破解地方圍繞中央授權(quán)而形成的機(jī)會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)，這是“實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的有效治理”的民意條件[17]。中央與市域的規(guī)范性關(guān)系不能直接導(dǎo)入政治裁決，形成規(guī)范性關(guān)系的規(guī)則基礎(chǔ)，決定了“只有形成統(tǒng)一的司法權(quán)治理體制與運(yùn)行機(jī)制”[22]，才能“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”[23]，推動(dòng)市域治理體系從依靠中央壓力的路徑依賴(lài)，轉(zhuǎn)向回歸中央制度激勵(lì)的路徑自覺(jué)。

(三)推動(dòng)市域社會(huì)治理效能提升的表征

檢察公益訴訟制度在促進(jìn)市域依法行政發(fā)揮積極有效的監(jiān)督作用之外，為市域社會(huì)治理體系完備找到了突破口。檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟行動(dòng)，對(duì)于市域社會(huì)治理與行為違法的糾偏產(chǎn)生了規(guī)制功能。

圖3 2016—2019年各省、自治區(qū)、直轄市各級(jí)人民檢察院提出治理檢察建議總量柱狀圖

圖4 2016—2019年各省、自治區(qū)、直轄市各級(jí)人民檢察院提出違法檢察建議總量柱狀圖

檢察公益訴訟對(duì)市域社會(huì)治理的形成的正相關(guān)影響，從省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該制度的重視程度也得以顯現(xiàn)[24]。省域主體樂(lè)意通過(guò)外源性壓力解決其管轄的市域社會(huì)地方治理領(lǐng)域存在的“下不了手”的護(hù)短心理。與此同時(shí)，公益的整體性特質(zhì)強(qiáng)化了省際區(qū)域治理合作。“長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制”的登場(chǎng)[25]，表征省際地方治理已經(jīng)從過(guò)去的關(guān)門(mén)封閉治理轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的開(kāi)放協(xié)同治理?！按蟮胤街卫眢w系”建設(shè)趨勢(shì)在實(shí)質(zhì)上成為促進(jìn)市域社會(huì)治理的壓力和動(dòng)力，跨越省際的地方治理聯(lián)合倒逼各個(gè)獨(dú)立的市域社會(huì)治理組織創(chuàng)新治理現(xiàn)代化思維，推動(dòng)了市域社會(huì)治理機(jī)制整體效能的提升。

市域社會(huì)治理是國(guó)家治理與基層治理有機(jī)銜接、上下貫通、起承轉(zhuǎn)合的樞紐，省級(jí)主體的存在相當(dāng)于在中央與市級(jí)主體之間設(shè)置了一個(gè)隔板，起到了過(guò)濾作用，克減了中央對(duì)于市域社會(huì)治理機(jī)制整體效能的評(píng)估、調(diào)控與修正。以檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟主體的環(huán)境公益制度的確定與嵌入，在中央與市域之間建立了以司法裁判作為市域治理績(jī)效評(píng)估的議價(jià)機(jī)制，通過(guò)可期待的法治評(píng)價(jià)體系增強(qiáng)了“一對(duì)多”的央地關(guān)系的穩(wěn)健性。在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，檢察公益訴訟制度對(duì)市域立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，以及法人、其他社會(huì)團(tuán)體組織行為的合規(guī)化具有倒逼作用，進(jìn)一步完善了以法律監(jiān)督作為責(zé)任追究方式的國(guó)家治理機(jī)制，有利于“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”在市域社會(huì)治理中的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與充分協(xié)同。