段葳 袁子君

摘 要： 根據“雙循環(huán)”新發(fā)展階段的要求，綜合保稅區(qū)職能由側重于對外開放轉變?yōu)閭戎貢惩▋妊h(huán)、培育新動能新優(yōu)勢以促進更高水平的開放以及為建設自由貿易區(qū)探路。新發(fā)展階段要求高質量綜合保稅區(qū)能夠協(xié)調區(qū)域經濟、優(yōu)化國內產業(yè)鏈、著力創(chuàng)新發(fā)展并且能夠為自由貿易區(qū)建設提供實踐經驗。文章探索性地提出從整合區(qū)域政策、升級產業(yè)功能體系、拓展創(chuàng)新以及促進綜合保稅區(qū)與跨境電子商務綜合試驗區(qū)協(xié)同發(fā)展四個方面出發(fā)構建新發(fā)展階段的高質量綜合保稅區(qū)。

關鍵詞：雙循環(huán);高質量綜合保稅區(qū);高水平開放;路徑構建

2019年1月25日，國務院印發(fā)《國務院關于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質量發(fā)展的若干意見》（下稱《若干意見》）。提出“賦予綜合保稅區(qū)改革開放新使命”。據此，2020年4月30日《綜合保稅區(qū)發(fā)展績效評估辦法（試行）》正式出臺。連同已經出臺的《綜合保稅區(qū)審核設立指導意見（試行）》和《海關特殊監(jiān)管區(qū)域退出管理工作規(guī)程》，共同構成綜合保稅區(qū)實行閉環(huán)式管理的政策基礎，即審核設立—事中事后監(jiān)督—退出，拉開了轉型升級現(xiàn)有綜合保稅區(qū)、構建新型高質量綜合保稅區(qū)的帷幕。

定義“高質量”綜合保稅區(qū)應側重以下三點：第一，側重高質量。區(qū)別于傳統(tǒng)的囊括多種功能的綜合性海關特殊監(jiān)管區(qū)域，“高質量”應該是根據區(qū)域特點在綜合性的基礎上具有突出的特征性，實現(xiàn)“區(qū)有所長”。第二，側重創(chuàng)新。高質量綜合保稅區(qū)要求供給側和消費側的雙向升級。以區(qū)內便利的營商環(huán)境來激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造、培育新動能新優(yōu)勢，以供給側的絕對優(yōu)勢帶動國內消費，同時打造出口型開放經濟。第三，側重探索。高質量綜合保稅區(qū)是海關特殊監(jiān)管區(qū)域的最高階形式，應當將包括政策體系、產業(yè)體系和空間體系的探索放在突出地位，為自由貿易區(qū)建設提供堅實的實踐基礎。

在新發(fā)展階段，多重因素促進了高質量綜合保稅區(qū)的構建。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，以“高質量發(fā)展”進一步促進“高水平開放”，以“內循環(huán)”促“雙循環(huán)”。具體來說，“高水平開放”側重外循環(huán)，對標國際標準打造高水平開放新高地，促進我國以更高姿態(tài)參與、引領全球分工;“高質量發(fā)展”側重內循環(huán)，發(fā)揮地方比較優(yōu)勢以釋放內需、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造潛力。第一，共建“一帶一路”高質量發(fā)展的需求。“一帶一路”為我國打造了陸海雙向開放局面，這一局面需要綜合保稅區(qū)承擔陸路樞紐的角色。第二，國際市場的飽和。綜合保稅區(qū)是連接國際國內市場的紐帶，扮演了承接對外開放轉向國內發(fā)展的重要角色。第三，國內經濟格局急需重塑。不甚均衡的國內經濟格局，需要利用綜合保稅區(qū)的增長極作用進行重塑。

一、新發(fā)展格局對高質量綜合保稅區(qū)的內在要求

（一） 優(yōu)化空間分布，以協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展

在全國范圍內的空間分布上，現(xiàn)有綜合保稅區(qū)呈現(xiàn)“全面覆蓋，區(qū)域不均”的分布特點。截至2021年1月25日，我國現(xiàn)存及已批復建設的綜合保稅區(qū)共計149個，分布于31個省、直轄市，幾乎達到了全國覆蓋。其中，數華東地區(qū)綜合保稅區(qū)數量最多，達66個。其次是華南地區(qū)31個，西南地區(qū)13個，華北地區(qū)14個，西北地區(qū)13個以及東北地區(qū)8個。從區(qū)位分布上看，逾六成的綜合保稅區(qū)位于我國東南區(qū)域，同時華東地區(qū)的綜合保稅區(qū)數量自海岸線向中部地區(qū)有遞減的趨勢，東西部分布不協(xié)調的問題極為突出。另外，綜合保稅區(qū)在區(qū)域內的分布也極不平衡。華東地區(qū)的66個綜合保稅區(qū)中有30個位于江蘇省，13個位于山東省。這說明，綜合保稅區(qū)雖然實現(xiàn)了全國覆蓋，但在全國范圍內的分布缺乏平衡，東多西少，在單個區(qū)域內的分布也不甚均勻?？偟膩碚f，綜合保稅區(qū)扎堆于經濟發(fā)展較好區(qū)域，而忽略了相對欠發(fā)達的區(qū)域。

《十四五規(guī)劃（草案）》提出：優(yōu)化區(qū)域經濟布局，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。進一步強調了區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的重要性。在暢通國內大循環(huán)的要求下，我國經濟發(fā)展對綜合保稅區(qū)的職能要求也發(fā)生了變化。除了進一步與沿海保稅港區(qū)對接，承接沿海發(fā)達地區(qū)的產業(yè)轉移和促進產業(yè)升級以外，還需要擔負起帶動欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展以達到區(qū)域平衡的目的。

這就要求我們充分發(fā)揮綜合保稅區(qū)作為區(qū)域經濟增長極的帶動作用，通過在經濟欠發(fā)達的地區(qū)批建綜合保稅區(qū)，以平衡區(qū)域內以及全國范圍內綜合保稅區(qū)的分布，從而達到協(xié)調區(qū)域經濟發(fā)展的目的。

（二）優(yōu)化產業(yè)鏈，促進產業(yè)與消費雙升級

“暢通國內大循環(huán)”，重點應落于“暢通”之上，即疏通我國經濟循環(huán)中生產、分配、消費等關鍵環(huán)節(jié)的堵塞之處。《十四五規(guī)劃（草案）》提出：“破除制約要素合理流動的堵點，貫通生產、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)，形成國民經濟良性循環(huán)?！薄敖U大內需的有效制度，全面促進消費，拓展投資空間，加快培育完整內需體系。”我國發(fā)展內循環(huán)的基礎是我國國內擁有較為完善的產業(yè)鏈。在“暢通國內大循環(huán)”的目標下，應當將優(yōu)化產業(yè)鏈、進一步激發(fā)內需作為重點。我國現(xiàn)在的產業(yè)鏈層次與經濟發(fā)展程度相關聯(lián)。欠發(fā)達地區(qū)產業(yè)附加價值率低，處于產業(yè)鏈上游鏈環(huán)。相應的發(fā)達地區(qū)承擔技術、經濟含量較高的勞動，以高產業(yè)附加值位居產業(yè)鏈下游鏈環(huán)。同時，由于我國以往以參與國際大循環(huán)為主的經濟方式，使得“引進模式”久居產業(yè)發(fā)展的主流。從國外引進的技術和產業(yè)雖相對于國內處于頂端，但相較于技術產業(yè)輸出國，則處于中游。這在很大程度上導致了高端消費的外流。從而形成了“結構性短缺→消費升級→消費外流→產業(yè)升級缺乏動力”的不良循環(huán)。

綜合保稅區(qū)作為將生產和消費聯(lián)結的區(qū)域，在優(yōu)化產業(yè)鏈這方面的作用不可忽視。高質量綜合保稅區(qū)的構建，應當以充分利用綜合保稅區(qū)所在地的區(qū)域比較優(yōu)勢為基礎，激發(fā)地區(qū)的生產、消費活力。在欠發(fā)達地區(qū)建設綜合保稅區(qū)，其內部產業(yè)結構和企業(yè)組成應當因地制宜。以最大程度發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢為宗旨，大大拉低發(fā)展難度，降低產業(yè)鏈運行成本的同時，讓區(qū)域各顯其長。通過優(yōu)化供給側拉動消費，從而促進產業(yè)和消費的雙升級。

（三）著力區(qū)域科技創(chuàng)新，助力發(fā)展現(xiàn)代化產業(yè)體系

中華大地悠久的歷史和廣袤的疆土，決定了地域特征的多樣性。在為創(chuàng)新發(fā)展提供更為多樣的方式和內容的同時，也為我國發(fā)展現(xiàn)代化產業(yè)體系提供了先天性的地域優(yōu)勢。這使得區(qū)域創(chuàng)新成為我國創(chuàng)新體系中極其重要的部分。有學者認為區(qū)域創(chuàng)新是“驅動高質量發(fā)展、實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展、破解當前經濟發(fā)展中突出矛盾和問題的基礎支撐?！?/p>

如圖1《2020年中國區(qū)域創(chuàng)新能力評價報告》顯示，廣東和北京的區(qū)域創(chuàng)新能力綜合效用值較高，與江蘇、上海和浙江共同包攬前五。剩余省份與排名前五的省份差異較大，呈現(xiàn)明顯的東、中、西差異，這與我國產業(yè)體系關系巨大。我國長期作為世界加工廠，第三產業(yè)內部也以貨運流通為主。這種對遠洋運輸和港口經濟的依賴，在很大程度上抑制了以區(qū)域優(yōu)勢為基礎的創(chuàng)新創(chuàng)造。

而綜合保稅區(qū)依區(qū)域而建，是充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、孕育創(chuàng)新的熱土。綜合保稅區(qū)內的企業(yè)享有我國最多的優(yōu)惠政策和最簡化的經營手續(xù)，為企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造提供了極其優(yōu)越的環(huán)境。《若干意見》中強調：根據地區(qū)優(yōu)勢，充分發(fā)揮綜合保稅區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)造能力。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，我們在延續(xù)綜合保稅區(qū)的加工制造功能、倉儲功能以及運輸功能的同時，應當將發(fā)展的目光側重于激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造上來。充分利用綜合保稅區(qū)內極為優(yōu)越的創(chuàng)新條件，著力于科技創(chuàng)新和服務業(yè)發(fā)展，以優(yōu)化產業(yè)布局，助力我國發(fā)展現(xiàn)代化產業(yè)體系。

（四）探索自由貿易區(qū)運行機制，助力高水平開放

自由貿易試驗區(qū)是十四五階段的主要特區(qū)形式。新發(fā)展階段，貿易模式的轉型升級刻不容緩。如何從“貿易大國”轉向“貿易強國”，充分統(tǒng)籌國內外市場、培育新動能新優(yōu)勢是目前自貿區(qū)建設的關鍵。自貿試驗區(qū)的功能定位主要是改革開放“試驗田”，旨在形成可復制可推廣的經驗做法。通常情況下，一個自由貿易試驗區(qū)內包含多種形式的海關特殊監(jiān)管區(qū)域。綜合保稅區(qū)是海關特殊監(jiān)管區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的“先鋒隊”，是自由貿易試驗區(qū)探索發(fā)展的重要策略，更是自由貿易區(qū)“一線放開、二線管住”的關鍵核心，可以說是聯(lián)結海關特殊監(jiān)管區(qū)域和自由貿易區(qū)的“紐帶”（圖2）。高質量綜合保稅區(qū)的建設能夠為我國建設自由貿易區(qū)提供政策體系、產業(yè)體系和空間體系等實踐基礎。多個綜合保稅區(qū)的同時構建能夠快速得出可復制推廣的普遍經驗，也能夠有針對性地打造特色區(qū)域。

在成熟的自由貿易區(qū)的基礎上，進一步開放探索，打造對標國際標準的自由貿易港。黨的十九大明確要求“探索建設自由貿易港”。自由貿易港擁有開放程度極高的自由貿易，此外還擁有投資自由、資金流動自由、雇工自由、經營自由、經營人員出入境自由等。其自由程度是遠遠高于自由貿易區(qū)的，是新時代中國改革開放的新高地。這也意味著必須有成熟的自由貿易區(qū)作為支撐。所以說，建設高質量綜合保稅區(qū)是為建設成熟的自由貿易區(qū)探路，成熟的自由貿易區(qū)能夠為我國構建自由貿易港提供堅實的基礎，為我國高水平開放提供“窗口”。

三、新發(fā)展格局下高質量綜合保稅區(qū)構建路徑

在“雙循環(huán)”新發(fā)展階段，建設高質量綜合保稅區(qū)應當從完善政策、升級產業(yè)功能體系、拓展創(chuàng)新以及區(qū)域聯(lián)動四個方面出發(fā)。整合兩個市場，深度對接國際自由貿易區(qū)標準，形成以高水平開放、高質量發(fā)展為目標的綜合保稅區(qū)，為自由貿易區(qū)建設提供能夠廣泛推廣并兼具地區(qū)特色的建設經驗。

（一） 全國一盤棋，實現(xiàn)區(qū)域政策的整合及無縫銜接

“雙循環(huán)”新發(fā)展階段的高質量綜合保稅區(qū)已經不單單是海關特殊監(jiān)管區(qū)域的最高形式，更多是對國內資源的整合自用以及向更高水平開放的探索，是統(tǒng)籌兩個市場、兩種資源的特殊區(qū)域。同時，綜合保稅區(qū)的區(qū)位分布也使得在完善其政策的過程中必須因地制宜地考慮。所以高質量綜合保稅區(qū)的政策首先應當對標國際標準，起碼應當以國際自由貿易區(qū)標準為引導，逐步靠近。其次要積極響應和落實《國務院關于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質量發(fā)展的若干意見》的要求，符合十四五規(guī)劃中對綜合保稅區(qū)發(fā)展提出的目標建議。最終還應當結合綜合保稅區(qū)所在地的區(qū)域特點和優(yōu)勢，做好上位政策與地方政策的銜接工作。國內外、中央和地方、城市和產業(yè)三個維度的政策契合能夠較好地定位高質量綜合保稅區(qū)，大幅度降低內循環(huán)成本，深化供給側改革和激發(fā)國內市場。同時能夠對標國際，優(yōu)化營商環(huán)境，為進一步開放發(fā)展構建基礎、提供經驗。

（二） 精耕細作，實現(xiàn)產業(yè)結構與功能的轉型升級

綜合保稅區(qū)采用分層次遞進式的產業(yè)功能體系。由總體功能、服務、產業(yè)以及業(yè)務操作四個層次組成。加工、物流和口岸為綜合保稅區(qū)的總體功能，起著導向性的作用。這三大功能可以細化為保稅物流、保稅加工、保稅服務以及口岸作業(yè)四項服務類型。其中，保稅物流包含倉儲物流、國際采購、國際配送;保稅加工包含加工制造;保稅服務包含生產性服務貿易;口岸作業(yè)包含口岸服務和集中檢查。即四項服務類型包含七種產業(yè)類型，這七種產業(yè)類型又包含了十幾種業(yè)務操作。這種層層細化的產業(yè)功能保證了綜合保稅區(qū)的高效率運行。

高質量的綜合保稅區(qū)要承接國內國際兩個市場，就需要更加精細的產業(yè)功能區(qū)協(xié)調運行國內外市場。統(tǒng)籌兩種資源的同時，根據綜合保稅區(qū)所在區(qū)位的優(yōu)勢，形成側重，應當特別注重衍生配套產業(yè)的發(fā)展。以襄陽綜合保稅區(qū)為例，綜合保稅區(qū)內的汽車加工制造產業(yè)鏈和供應鏈可以做到進一步細化衍生。增加研發(fā)、檢測、展示、銷售等，塑造依托于優(yōu)勢產業(yè)、服務更為綜合完善的高質量綜合保稅區(qū)。

（三） 拓展創(chuàng)新，實現(xiàn)以創(chuàng)新促發(fā)展

《若干意見》在基本原則篇提到“堅持創(chuàng)新驅動，轉型升級”。文中涉及三個方面的創(chuàng)新：產業(yè)結構創(chuàng)新、監(jiān)管創(chuàng)新以及制度創(chuàng)新。

在產業(yè)結構創(chuàng)新方面，《若干意見》提出為區(qū)內用于研發(fā)創(chuàng)新、產業(yè)技術創(chuàng)新、創(chuàng)新研發(fā)機構建設以及醫(yī)療設備研發(fā)提供耗用核銷、免注冊備案等政策支持，以最大限度掃除研發(fā)創(chuàng)新過程的阻礙，試圖在綜合保稅區(qū)內為創(chuàng)新創(chuàng)造提供最優(yōu)質的環(huán)境?！度舾梢庖姟诽峁┑恼咧С掷锶狈εc區(qū)外市場對接的服務類創(chuàng)新，可參照迪拜港，引進銀行、法務等中介服務，將區(qū)內的創(chuàng)新研發(fā)與區(qū)外的市場聯(lián)系起來，促進區(qū)外的資金流向高新技術產業(yè)，助力綜合保稅區(qū)內的創(chuàng)新研發(fā)。另一方面促進區(qū)內產業(yè)與城市功能，使綜合保稅區(qū)與其所在城市達成一種“產城協(xié)同”發(fā)展的局面。

在監(jiān)管模式創(chuàng)新方面，《若干意見》提出依據產品屬性指定查驗、檢測方式，最大限度地加快查驗、檢測速度，放寬入區(qū)條件?？偟膩碚f，綜合保稅區(qū)的監(jiān)管模式還是采取“一線放開、二線管住、區(qū)內自由”的總體思想。但在新發(fā)展階段，暢通國內大循環(huán)需要實現(xiàn)綜合保稅區(qū)之間流通順暢，以及綜合保稅區(qū)內外最大限度的流暢承接?！岸€管住”不代表將綜合保稅區(qū)獨立于區(qū)外區(qū)進行嚴格的管制，可以劃分監(jiān)管等級，在綜合保稅區(qū)與周邊發(fā)展配套連接的區(qū)域采取適當寬松的監(jiān)管模式，促進綜合保稅區(qū)外延產業(yè)鏈的發(fā)展，更好地發(fā)揮綜合保稅區(qū)作為城市經濟增長極帶動經濟腹地共同發(fā)展的作用。

在制度創(chuàng)新方面，“支持綜合保稅區(qū)率先全面復制推廣自貿試驗區(qū)中與海關特殊監(jiān)管區(qū)域相關的改革試點經驗?！碧剿鲀?yōu)質自由貿易區(qū)的運營機制是新發(fā)展階段高質量綜合保稅區(qū)的構建目的之一。僅僅復制推廣已有的經驗是不夠的，必須要發(fā)揮綜合保稅區(qū)制度試驗田的作用。以最新批復設立的襄陽保稅區(qū)為例，其依托于襄陽自貿區(qū)設立，對于探索自由貿易港建設具有得天獨厚的條件。綜合保稅區(qū)是海關特殊監(jiān)管區(qū)域的形式之一，而自由貿易試驗區(qū)往往包含多種形式的海關特殊監(jiān)管區(qū)域。在新發(fā)展階段，綜合保稅區(qū)作為兩者相連的“紐帶”，在政策制度、產業(yè)功能及空間組織上與自由貿易區(qū)緊密關聯(lián)，為自由貿易區(qū)“大膽試、大膽闖、自主改”提供了支撐。

（四） 多方聯(lián)動，實現(xiàn)保稅區(qū)、跨境綜試區(qū)的融合發(fā)展

2020年4月，《國務院關于同意在雄安新區(qū)等46個城市和地區(qū)設立跨境電子商務綜合試驗區(qū)的批復》發(fā)布，至此全國批復設立的跨境電商綜合試驗區(qū)共105個，與全國范圍內的綜合保稅區(qū)分布實現(xiàn)高度重合。

《若干意見》將促進跨境電商發(fā)展作為培育新動能新業(yè)態(tài)的重要途徑，通過跨境電商將綜合保稅區(qū)打造成銷售服務中心是構建高質量綜合保稅區(qū)的手段之一。在暢通國內大循環(huán)的要求之下，實現(xiàn)綜合保稅區(qū)與跨境電商綜合試驗區(qū)的融合發(fā)展是必然趨勢。在新發(fā)展階段，應當將做好二者間的政策互通與對接，利用“雙區(qū)疊加”的優(yōu)勢快速培育新業(yè)態(tài)、促進高新企業(yè)的發(fā)展作為雙區(qū)融合的關鍵。在跨境電商綜合試驗區(qū)內沿用綜合保稅區(qū)發(fā)展的成功經驗，并協(xié)同綜保區(qū)進行制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和服務創(chuàng)新，為構建新時代自由貿易區(qū)和推動中國跨境電子商務健康發(fā)展提供可復制、可推廣的經驗。

四、結語

自改革開放以來，海關特殊監(jiān)管區(qū)域以多種多樣的形式引領地區(qū)開放發(fā)展，塑造我國經濟格局?！半p循環(huán)”新發(fā)展階段，要求通過高質量綜合保稅區(qū)繼續(xù)發(fā)揮連接國內外市場作用的同時，側重于國內經濟循環(huán)的高效暢通。筆者通過分析新發(fā)展階段對構建高質量綜合保稅區(qū)的要求，嘗試性地提出構建路徑，希望能夠給包含襄陽市綜合保稅區(qū)在內已批建和預備申報的綜合保稅區(qū)提供部分規(guī)劃、構建路徑，助力“雙循環(huán)”發(fā)展格局行穩(wěn)致遠。另外，文中提及高質量保稅區(qū)為自由貿易區(qū)建設提供實踐經驗，并認為成熟的自由貿易區(qū)是建設自由貿易港的基礎。關于依托于自由貿易區(qū)而建的綜合保稅區(qū)在自有貿易區(qū)極度成熟之后該如何定位、自由貿易區(qū)如何向自由貿易港轉型升級等問題在文中還未涉及，希望后續(xù)能夠以系列論文的方式做進一步的研究和探討。▲

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