郭雅瓊

[摘? 要]從2013年10月22日到2021年4月9日，雙周協(xié)商座談會已召開123次，從選題到協(xié)商成果的跟蹤落實已形成了一套規(guī)范流程，但其仍是一個新會議形式，尚未引起廣泛而深入的研究，尤其是對雙周協(xié)商座談會和人民政協(xié)間的互動關(guān)系認識不足。對123次雙周協(xié)商座談會的實踐路徑進行梳理分析，輔以政治系統(tǒng)論的分析框架，發(fā)現(xiàn)雙周協(xié)商座談會這一定期協(xié)商座談會制度增強了協(xié)商密度，改變了過去人民政協(xié)“年委員、季常委、月主席”的狀況。并在此基礎(chǔ)上，有針對性地對雙周協(xié)商座談會的優(yōu)化路徑提出建議，以期為人民政協(xié)更好地發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)的作用提供可行的參考，促進人民政協(xié)更加成熟和定型。

[關(guān)鍵詞]人民政協(xié);雙周協(xié)商座談會;政治系統(tǒng);協(xié)商民主

[中圖分類號]D627?????????????? [文獻標識碼]A????????? [文章編號]1008-4479（2021）05-0098-12

一、問題的提出

雙周協(xié)商座談會是十二屆全國政協(xié)繼承人民政協(xié)“雙周座談會”歷史傳統(tǒng)創(chuàng)新發(fā)展形成的，以界別為基礎(chǔ)、以專題為內(nèi)容、以對口為紐帶、以座談為方法，每兩周召開一次、為期半天的會議形式。其融專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商為一體，使人民政協(xié)的四種重要協(xié)商形式集中在一個平臺展現(xiàn)。雙周協(xié)商座談會往往圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和涉及群眾切身利益的突出問題，選擇內(nèi)容具體、針對性強的議題深人調(diào)研，廣泛討論，反映情況，提出建議，協(xié)助黨和政府解決問題、改進工作。

目前關(guān)于雙周協(xié)商座談會的研究主要包括五個方面：起源歷程、特點與價值、運行機制、經(jīng)驗與完善路徑與制度功效。在起源歷程方面，俞正聲主席明確提出雙周協(xié)商座談會“是對‘雙周座談會的繼承與創(chuàng)新”這一論斷，當前大部分學(xué)者的觀點與此一致，其中具有代表性的學(xué)者包括談火生、劉維芳、姚儉建、吳工睢、陳暉、楊小波、林懷藝等。另外，李桂華、齊鵬飛提出了“重慶起源說”和“香港起源說”兩種說法。在特點與價值方面，談火生將其與其他渠道的協(xié)商民主實踐以及西方協(xié)商民主實踐進行比較來闡述其獨特性。另外，劉維芳、劉佳義、張月卓從選題、參會主體、規(guī)模、時效、互動等方面對雙周協(xié)商座談會的特點與價值進行了總結(jié)。在運行機制方面，楊小波、陳暉、談火生、姚儉建均從選題、參會人員、會前調(diào)研、會議組織、撰寫報告和成果報送、宣傳報道以及成果落實等方面對雙周協(xié)商座談會的具體運行進行總結(jié)分析。在經(jīng)驗與完善路徑方面，楊小波、陳暉、林懷藝、張華明、談火生、張月卓均從雙周協(xié)商座談會運行的各個方面提出意見建議。在制度績效方面，相關(guān)研究比較缺乏，談火生對其進行了簡單分析，從“協(xié)商對決策的影響”這一層次來衡量協(xié)商的制度績效?！暗谝?，推動意見建議進入政策議程，這種途徑主要是借助中央領(lǐng)導(dǎo)的批示，包括兩種情況：一種情況是借助領(lǐng)導(dǎo)批示進入政府部門決策過程;另一種是借助領(lǐng)導(dǎo)批示進入人大立法過程。第二，通過相關(guān)部門負責(zé)人直接推動政策的制定?！?sup>[1]

學(xué)者們從不同角度和不同側(cè)重點對雙周協(xié)商座談會進行研究，并對其如何優(yōu)化進行探索，所形成的研究成果雖有所差異，但卻是互補的。由于雙周協(xié)商座談會是一個新的會議形式，從創(chuàng)立伊始至今也不過七年多的時間，在學(xué)術(shù)界尚未引起廣泛而深入的研究，因此研究成果比較缺乏。例如，沒有把“雙周協(xié)商座談會”與人民政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用關(guān)聯(lián)起來;沒有明確闡釋雙周協(xié)商座談會對于政協(xié)委員發(fā)揮主體價值的意義;對雙周協(xié)商座談會與人民政協(xié)間的互動關(guān)系認識不足;對雙周協(xié)商座談會的實踐路徑，尤其是十三屆雙周協(xié)商座談會的創(chuàng)新路徑缺乏系統(tǒng)的梳理與探索;對制度功效的研究比較缺乏等一些問題。在此背景下，本文以政治系統(tǒng)論為分析框架，對雙周協(xié)商座談會的實踐路徑進行分析研究，證明雙周協(xié)商座談會這一定期協(xié)商座談會制度增加了協(xié)商密度，改變了過去人民政協(xié)“年委員、季常委、月主席”的狀況，并有針對性地對雙周協(xié)商座談會的優(yōu)化路徑提出建議，以期為人民政協(xié)更好地發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)的作用提供可行的參考，促進人民政協(xié)更加成熟和定型。

二、一個政治系統(tǒng)論分析框架的建立

如圖1所示，政治系統(tǒng)與處于同一環(huán)境中的其他系統(tǒng)的區(qū)別在于政治系統(tǒng)接收來自環(huán)境中的刺激，對此作出反應(yīng)并在互動中完成社會價值的權(quán)威性分配。它所處的這種環(huán)境可以分為內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。兩種環(huán)境通過要求與輸入的變化構(gòu)成政治系統(tǒng)的輸入。要求的輸入會對政治系統(tǒng)施加壓力，一方面，如果要求得不到滿足，成員對系統(tǒng)的支持就會被削弱，這種削弱間接對系統(tǒng)造成壓力;另一方面，某一時間段內(nèi)，系統(tǒng)處理要求的能力是有限的，一旦要求的數(shù)量超出了一定限度，就會造成“要求輸入過載”，最終導(dǎo)致要求無法被順利轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策。此時的系統(tǒng)其實是冒著崩潰的危險在繼續(xù)運行，伊斯頓將這種狀況概括為“過分容量的壓力”。因此，需求轉(zhuǎn)化為要求的過程中，必須經(jīng)過兩個機制的調(diào)節(jié)，第一種是結(jié)構(gòu)機制，第二種是文化機制^{[2]（pp30-477）}。

政治系統(tǒng)作為一個開放的系統(tǒng)，能夠進行自我調(diào)節(jié)和自我轉(zhuǎn)變。因此，輸出與輸入都是這一開放系統(tǒng)與環(huán)境聯(lián)結(jié)的關(guān)鍵紐帶。輸出是系統(tǒng)與自身或環(huán)境之間交流的一種方式，并不意味著內(nèi)部過程的終結(jié)。關(guān)于輸出的分類，由于有些輸出采取的方式是邊際交換，而有些輸出以系統(tǒng)內(nèi)部的目標為指向，從這一角度出發(fā)，輸出分為內(nèi)部輸出和外部輸出。而對于系統(tǒng)來說，作為特殊政治活動的輸出至關(guān)重要，掌權(quán)者想要實現(xiàn)對其他成員的有效管理必須借助輸出，輸出的同時對系統(tǒng)本身或環(huán)境也可能產(chǎn)生影響，從這一角度出發(fā)，輸出分為權(quán)威性輸出和相關(guān)性輸出，另外針對這兩種輸出，根據(jù)陳述和執(zhí)行兩種不同的方式又可以劃分為以下四個象限，見表1。

根據(jù)戴維·伊斯頓的理論，輸入與輸出間的適調(diào)有利于維持政治系統(tǒng)的平衡。那這種適調(diào)是如何實現(xiàn)的呢？在這里便引出了反饋這一重要環(huán)節(jié)，正如圖2所示，通過反饋，輸入→輸出→再輸入→再輸出…便形成了完整的閉環(huán)，使政治系統(tǒng)得以延續(xù)。

前述內(nèi)容對政治系統(tǒng)論做了簡要闡述，可以發(fā)現(xiàn)政治系統(tǒng)運作的過程實際上與雙周協(xié)商座談會的實踐路徑較為契合，因而，本文對雙周協(xié)商座談會的實踐路徑和優(yōu)化路徑的分析就是將政治系統(tǒng)論作為分析視角，結(jié)合實際運作情況，對其如何完善、如何優(yōu)化提出建議，見圖3。

雙周協(xié)商座談會外有政治與制度保障，內(nèi)有民主、理性和真誠的協(xié)商氛圍，其通過議題和參會主體的選擇以及前期調(diào)研等準備工作，將人民群眾的愿望和期待作為要求/支持的輸入，并經(jīng)過政治與文化兩大機制的篩選，最終進入政治系統(tǒng)——雙周協(xié)商座談會。要求和支持經(jīng)過篩選進入政治系統(tǒng)后，隨著會議有序規(guī)范的進行，通過與會人員觀點之間的交鋒，形成一系列協(xié)商成果，其中一部分成果鑒于其現(xiàn)實可行性而形成約束性要求，在某些方面承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)的當權(quán)者就需要根據(jù)要求和支持做出約束性決策，從而產(chǎn)生權(quán)威性輸出。同時，借助新聞媒體對雙周協(xié)商座談會的相關(guān)情況向社會傳播，形成相關(guān)性輸出。這里的輸出是價值的權(quán)威性分配，是系統(tǒng)與環(huán)境之間的交換。

上文提到，反饋是輸入與輸出間形成完整閉環(huán)的重要環(huán)節(jié)。在一部分協(xié)商成果進入決策部門后，雙周協(xié)商座談會通過監(jiān)督性履職活動和會議質(zhì)量評價等工作對決策的落實情況進行跟蹤、監(jiān)督，推動政策落實，真正做到協(xié)商于決策之前與決策之中。正是由于反饋作用的存在，輸出才能與民眾的要求形成互動，從而使當局對決策發(fā)揮的作用以及緩解不滿的程度有所判斷，以便為下一步?jīng)Q策提供指導(dǎo)。對這種互動關(guān)系進行分析研究是本文研究如何優(yōu)化雙周協(xié)商座談會，進而使人民政協(xié)更好發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用的根本著力點。

三、雙周協(xié)商座談會的實踐路徑分析

“雙周協(xié)商座談會”是十二屆全國政協(xié)打造的履職新品牌，是政協(xié)履職的制度化平臺，其突出特點在于“議事不定事”，通過營造民主開放、真誠坦率的協(xié)商氛圍，使與會人員敢于講真話、講實話，這是雙周協(xié)商座談會的獨特魅力。從2013年10月22日到2021年4月9日，123次座談會都按期舉行且規(guī)劃有序，從選題到協(xié)商成果的跟蹤落實形成了一套規(guī)范流程。本部分內(nèi)容將政治系統(tǒng)論作為分析視角，按照系統(tǒng)所處環(huán)境、輸入、輸出、反饋四個維度對雙周協(xié)商座談會的實踐路徑進行分析。

（一）環(huán)境：內(nèi)外聯(lián)動，提質(zhì)增效

1.內(nèi)部：民主、理性、真誠的協(xié)商氛圍

作為一個多黨合作的制度化平臺，雙周協(xié)商座談會的參會主體以民主黨派和無黨派人士為主，另外，根據(jù)議題內(nèi)容和特點邀請相關(guān)部門負責(zé)人以及專家學(xué)者、企業(yè)代表參會。我們對123次座談會進行分析，可以得出，與會人員中中國共產(chǎn)黨與民主黨派、無黨派人士比例為3：7，每次座談會視情邀請相關(guān)部門負責(zé)人參加，根據(jù)議題邀請專家學(xué)者與企業(yè)代表參加，參會主體更加多元，更具代表性。

歷史上的雙周座談會因其秉持自由、民主的會議精神而被稱為“神仙會”，雙周協(xié)商座談會在繼承這一會議精神的基礎(chǔ)上，更加提升了理性精神，打造理性、寬松、有序的協(xié)商氛圍，討論熱烈而不對立、交流真誠而不敷衍、批評尖銳而不極端。座談會上，相關(guān)部門負責(zé)人先就議題所涉及的方面介紹情況，委員在聽取情況匯報后直奔主題進行發(fā)言，委員發(fā)言時不準念稿，其他委員若有不同意見可以隨時打斷、提出質(zhì)疑，這樣不僅促使與會人員在參會前認真了解情況并有所思考，做到言之有物、言之有理、言之有據(jù)，同時還能保證觀點之間的交鋒，達到交流協(xié)商、增進共識、凝心聚力的目的。

2.外部：政治定位與制度保障

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的過程中對協(xié)商民主高度重視，進行了廣泛的探索和實踐。2019年9月20日，習(xí)近平總書記在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上發(fā)表重要講話，對人民政協(xié)的性質(zhì)定位做出了新概括，同時指出，“當前和今后的一個時期，人民政協(xié)尤其要發(fā)揮好其專門協(xié)商機構(gòu)的作用，加強思想政治引領(lǐng)，廣泛凝聚共識，強化委員責(zé)任擔(dān)當?！?sup>[3]總而言之，自黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出了許多新觀點新思想新論斷，這些思想關(guān)乎人民政協(xié)的性質(zhì)定位、關(guān)乎新型政黨制度的特點和優(yōu)勢、關(guān)乎人民民主的真諦，凝結(jié)著堅持好、發(fā)展好人民政協(xié)制度的深邃理論思考，是黨的人民政協(xié)理論的最新成果。由此可知，隨著中國共產(chǎn)黨對協(xié)商民主認識的不斷深化和人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道獨特優(yōu)勢的進一步發(fā)揮，雙周協(xié)商座談會也會不斷完善。

（二）輸入：審慎選題、多元主體與前期調(diào)研

1.議題的選擇與年度協(xié)商計劃的制定

如表2所示，十二屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會共開展76次，十三屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會目前為止共開展47次（第32次會議信息未公開），合計開展123次，其議題涉及經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)以及國際五個方面。議題的特色與價值是雙周協(xié)商座談會的靈魂所在，按照小會小題目、中會中題目、大會大題目、會題相宜、量體裁衣的基本規(guī)律，雙周協(xié)商座談會議題的選擇注重選取與人民群眾切身利益密切相關(guān)而又處理得不是很好、切口較小的問題，從而保持實踐意義和操作性之間的平衡?？傮w而言，其特點主要表現(xiàn)為以下幾點。

一是協(xié)商領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋。123次會議的協(xié)商選題充分體現(xiàn)了協(xié)商內(nèi)容的廣泛性，涉及政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)以及國際等諸多方面，其中經(jīng)濟類議題占比21.14%;政治類議題占比8.13%;社會類議題占比50.41%;生態(tài)類議題占比13%;國際類議題占比6.5%。

二是小切口、大視野。一方面，雙周協(xié)商座談會的會議時間約為三小時，要想在短時間內(nèi)針對問題進行深入探討，選題就不能過于宏大，以防談空、談虛。另一方面，針對小問題進行互動交流并不影響協(xié)商議政的效果，反而能通過小切口深入問題本質(zhì)，從而提出切實解決問題的對策。以社會類別議題中的教育相關(guān)問題為例，雙周協(xié)商座談會以海外華文教育、科普教育、學(xué)前教育、特殊教育、大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境優(yōu)化、促進高校辦出特色和水平、校園餐食管理、中小學(xué)生課外負擔(dān)重、幼教師資培養(yǎng)等九個議題為切口，對教育問題進行深入細致的探討。

三是政治協(xié)商與社會協(xié)商互通。政治協(xié)商的內(nèi)容反映的是民情民意，這是社會協(xié)商的體現(xiàn);同時，民情民意作為政治協(xié)商的基礎(chǔ)與前提體現(xiàn)的也是政治協(xié)商。在政治協(xié)商中融入社會協(xié)商才能符合國家的整體發(fā)展態(tài)勢，與黨委、政府工作進行有效銜接。123次雙周協(xié)商座談會的協(xié)商內(nèi)容既包括政治協(xié)商的內(nèi)容，又包括社會協(xié)商的內(nèi)容，集中體現(xiàn)為經(jīng)濟、社會、生態(tài)、國際這四項占比超過90%，這正好與國家的整體發(fā)展態(tài)勢相吻合，從而能夠為黨委和政府工作提出建議，配合大政方針的實施。

四是制定年度協(xié)商計劃。雙周協(xié)商座談會每年舉行約20次，其中有16個議題是事先確定好的，剩下的幾個議題根據(jù)情況臨時安排。年度協(xié)商計劃的制定由全國政協(xié)辦公廳負責(zé)，其流程包括：征集下一年議題，時間大概為每年九月份;對所征集的議題匯總整理，并且在和相關(guān)部門協(xié)商后確定年度協(xié)商計劃;年度協(xié)商計劃在全國政協(xié)主席辦公會議討論后報請中共中央批準^[1]。

2.參會人員的選擇

一方面，出席會議的領(lǐng)導(dǎo)層次較高。每次座談會都有大約五位主席、副主席參會，座談會由主席或主席委托的副主席主持。在實際操作中，十二屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會都由俞正聲主持，十三屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會都由汪洋主持;值得一提的是，俞正聲和汪洋在座談會中會參與互動，這不僅可以促使對某一問題進行深度協(xié)商，而且對會議進程也有一個掌控;同時座談會結(jié)束時，他們還會做精彩總結(jié)，可以說是雙周協(xié)商座談會的一大亮點。另一方面，參會委員、專家以及相關(guān)部門負責(zé)人能力強、水平高。選擇具有代表性，同時專業(yè)能力也比較強的人參與會議是雙周協(xié)商座談會能否取得良好協(xié)商效果的重要保障，也是會議最終能否提出具有可操作性的意見建議的必要條件。第一，邀請利益相關(guān)方面的代表人士，便于從不同角度進行討論，從而產(chǎn)生更為平衡的判斷。在這里，需要特別指出的是，民主黨派和無黨派人士占相當比例，在實踐中基本占七成左右，從而體現(xiàn)政協(xié)特色。第二，邀請部分政協(xié)委員參加，這些委員需要對議題有濃厚的興趣并進行過專門研究。對此，2015年開始實行“雙向選擇”，從而保證與會委員有能力就議題深入討論，提出可行的建議。第三，視情邀請非委員身份的相關(guān)專家學(xué)者參加，一般邀請2至3名。這些專家學(xué)者都對議題有獨到的見解，從而彌補了委員在理論方面的不足。第四，邀請與議題相關(guān)的中央和國家機關(guān)部門負責(zé)人到會介紹情況、互動交流，一般邀請3至4名。這些部門負責(zé)人處于工作的一線，對相關(guān)問題的了解更加深入，從而為協(xié)商提供來自事務(wù)部門的視角。

3.前期調(diào)研及準備工作

雙周協(xié)商座談會是否成功的關(guān)鍵在于能否通過協(xié)商形式找到切實解決問題的對策，鑒于此，就必須重視前期調(diào)研工作。第一，由全國政協(xié)辦公廳負責(zé)將本年度協(xié)商計劃中的議題進行分解，分別交由全國政協(xié)各專門委員會負責(zé)。第二，專委會可能會和全國工商聯(lián)或者與議題相關(guān)的民主黨派一起進行調(diào)研工作，在對議題進行充分討論的基礎(chǔ)上，深入基層進行調(diào)查研究。需要特別指出的是，調(diào)研有時會與相關(guān)決策部門一起進行;同時，召開座談會，邀請相關(guān)專家學(xué)者、企業(yè)、單位共同對議題展開研討。第三，在實地調(diào)研和深入研討的基礎(chǔ)上確定預(yù)約發(fā)言人，并事先對發(fā)言稿反復(fù)斟酌，確保提出能夠發(fā)揮實效的意見建議。另外，相關(guān)部門負責(zé)人（每次邀請3至4名）也會參與到座談會中來，為了使他們清晰的了解委員們關(guān)注哪些問題，從而在有所了解的基礎(chǔ)上進行思考，全國政協(xié)辦公廳會為他們提供委員的發(fā)言要點，這樣一來，政府部門與委員、專家學(xué)者以及社會各界人士才能進行深度交流，進行觀點的交鋒，最終增進共識，提出能夠落地的、能發(fā)揮實效的意見建議^[1]。

（三）輸出：協(xié)商于決策之前

1.內(nèi)部輸出：會議組織

雙周協(xié)商座談會對會議組織工作進行了精心的設(shè)計，形成了規(guī)范有序的會議運行機制。第一，請一位部門負責(zé)人簡要介紹情況。第二，精準控制會議發(fā)言時間，保證每位與會人員都有發(fā)表觀點的機會，在充分討論、熱烈交鋒的基礎(chǔ)上形成協(xié)商成果。發(fā)言分為兩個階段：第一個階段是輪流發(fā)言，每位與會人員都可發(fā)表看法，提出意見建議。輪流發(fā)言分為兩個單元，第一個單元是預(yù)約發(fā)言，發(fā)言人是5位委員和專家學(xué)者，每個人的發(fā)言限時8分鐘;第二個單元是自由人發(fā)言，人數(shù)大約為十幾人，每人限時五分鐘;預(yù)約發(fā)言的結(jié)構(gòu)化與自由發(fā)言的非結(jié)構(gòu)化相結(jié)合可以引發(fā)新思考。第二個階段是自由討論，這一階段是暢所欲言、海納百川的階段，也是增進共識、凝心聚力的階段。在這一階段，與會部門負責(zé)人針對發(fā)言中涉及的相關(guān)問題做互動發(fā)言，雙周協(xié)商座談會的議程設(shè)置里有專門的預(yù)留時間供相關(guān)部門負責(zé)人做回應(yīng)，限時五分鐘。第三，出席會議的副主席視情發(fā)言，會議主持人（全國政協(xié)主席）作歸納性總結(jié)講話。

十三屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談在繼承十二屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會的基礎(chǔ)上推陳出新，更加求真務(wù)實、注重提質(zhì)增效。其在會議組織上的實踐創(chuàng)新路徑主要有以下五個方面。

一是網(wǎng)絡(luò)議政。為了廣泛吸納委員的意見和建議，使更多委員參與其中，全國政協(xié)專門設(shè)立移動履職平臺，委員可將建議發(fā)送至指定郵箱來共同參政議政。例如，在十三屆雙周協(xié)商座談會第24次會議上，新華社報道中明確提到“119位委員在全國政協(xié)移動履職平臺上踴躍發(fā)言”。

二是另設(shè)分會場。這一舉措是為了解決“想?yún)瘑T太多該怎么辦”這一問題。分會場設(shè)立在主會場附近，與主會場不同，分會場的10名委員通過視頻直播的方式參會。分會場的設(shè)立讓更多的人親身參與到會議中，身臨其境，增強互動感，從而集思廣益，提升協(xié)商效果。例如，十三屆雙周協(xié)商座談會第一次會議以“人工智能的發(fā)展與對策”為議題，分會場設(shè)立在主會場對面的會議廳，邀請十位科技相關(guān)領(lǐng)域的委員參加，他們通過視頻直播的方式在清晰的大屏幕前觀看整場會議。這一既新穎又有創(chuàng)意的舉措受到委員們的好評，增強了互動，提升了協(xié)商效果。

三是邀請一位全國政協(xié)副主席代表全國政協(xié)做主題發(fā)言。一方面，做主題發(fā)言的副主席都帶隊進行了前期調(diào)研，對與議題相關(guān)的內(nèi)容進行了專題走訪，能夠保證發(fā)言有深度、可操作。另一方面，作為政協(xié)副主席，其發(fā)言可以說是傳遞了政協(xié)的“官方聲音”。例如，十三屆雙周協(xié)商座談會第十四次會議圍繞“促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展”展開討論，全國政協(xié)副主席萬鋼做主題發(fā)言。會議召開前，由萬鋼帶隊前往北京、浙江、上海、廣東等地展開調(diào)研;在此基礎(chǔ)上，萬鋼提出大力推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強政策和體制機制創(chuàng)新等建議，每個建議都有針對具體問題的詳細對策，具有很強的操作性。

四是“二度”發(fā)言。相關(guān)部門負責(zé)人在座談會上首先要介紹情況，其次要針對委員們比較關(guān)注的問題作出回應(yīng)，此即“二度”發(fā)言。會議結(jié)束時，相關(guān)部委的部門負責(zé)人專門針對委員們反映較為集中的建議作回應(yīng)，不僅增強了不同意見之間的交鋒，使互動交流更密切，而且從實務(wù)部門的視角出發(fā)對問題進行更加深入的剖析，對委員們的意見辯證分析，促使協(xié)商成果更加務(wù)實，在以后的實施中更能發(fā)揮實效。例如，十三屆雙周協(xié)商座談會第一次會議以“人工智能的發(fā)展與對策”為議題，科技部部長王志剛在會議結(jié)束時專門就反映集中的建議作二度發(fā)言，比如在打造先發(fā)優(yōu)勢方面，提出加大人才和團隊引進培養(yǎng)力度、積極參與人工智能全球治理等具有建議。

五是為發(fā)言設(shè)置“計時器”。這一舉措留給互動更多時間，讓不同意見交鋒，以“雙向協(xié)商”凝聚共識。隨著全國政協(xié)為提升協(xié)商質(zhì)量不斷努力，雙周協(xié)商座談會上匯報式的發(fā)言少了，更多的是互動，是不同觀點之間的交鋒。當委員開始發(fā)言時，屏幕便呈現(xiàn)倒計時狀態(tài)，委員發(fā)言一旦超過規(guī)定時間，便會發(fā)出“滴滴”的提示聲，更加體現(xiàn)出了發(fā)言“效率”和“公平”。十三屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會第三次會議會場最引人注目便是四個計時大屏幕，屏幕呈“口”字形擺放在會場中間。之前的會議，互動要在與會委員全部發(fā)完言再開始，從十三屆雙周協(xié)商座談會第三次會議開始，十位委員發(fā)言完畢就進入互動環(huán)節(jié)。這樣一來就大大增加了互動時間，使觀點之間的交鋒更加頻繁，再加上之前提到的部委負責(zé)人對委員建議作“二度發(fā)言”，從而在雙向協(xié)商的過程中凝聚共識。

2.權(quán)威性輸出：協(xié)商成果與決策

協(xié)商與決策之間若要實現(xiàn)互通，必須搭建一座橋梁作為通道，而雙周協(xié)商座談會正是其中的橋梁，這座橋梁的兩個通道分別連接政黨與政府。一方面，座談會結(jié)束后，會將委員們提出的意見建議進行整理匯總，形成《信息專報》直接報送給中國的決策核心，也就是中共中央政治局常委和政治局委員。另一方面，相關(guān)部門或部委負責(zé)人會被邀請參加雙周協(xié)商座談會，即便雙周協(xié)商座談會是咨詢型協(xié)商，而非決策型協(xié)商，但是通過這種方式能讓協(xié)商成果直接到達決策部門。由此可見，雙周協(xié)商座談會通過兩種途徑來影響決策：第一種，借助領(lǐng)導(dǎo)批示使協(xié)商成果進入政策議程;第二種，邀請相關(guān)部門負責(zé)人參會，從而直接推動政策制定^[1]。由于這一方面公開的信息有限，無法進行數(shù)據(jù)分析，因此以下內(nèi)容將以案例來進行論證分析。

借助領(lǐng)導(dǎo)批示使協(xié)商成果進入政策議程也分為兩種不同的情況，一種是通過領(lǐng)導(dǎo)批示，協(xié)商成果順利進入政府部門的決策過程。例如，關(guān)于“建筑產(chǎn)業(yè)化”問題，座談會后以《政協(xié)信息專報》的形式報送中央，中央隨即做出批示——“推進建筑產(chǎn)業(yè)化勢在必行”，同時對住建部和有關(guān)部門提出要求，使其積極穩(wěn)妥推進建筑產(chǎn)業(yè)化。另一種是通過領(lǐng)導(dǎo)批示，協(xié)商成果順利進入人大的立法過程。2014年及以后召開的雙周協(xié)商座談會中，每年都有一個議題是有關(guān)立法協(xié)商的，至今已有六個此類議題，如“《快遞條例》的制定”和“《著作權(quán)法》的修訂”^[1]。在議題的選擇方面，由全國政協(xié)社會與法制委員會與國務(wù)院進行溝通，選擇一個正在研究制定或者修訂的法律作為議題提交給政協(xié)。在會議時間的選擇方面，由政協(xié)辦公廳與人大常委會辦公廳提前溝通，在人大通過正式法律之前召開雙周協(xié)商座談會針對相關(guān)議題進行交流探討與觀點交鋒。在這里需要強調(diào)的是，政協(xié)所參與的立法協(xié)商只是輔助環(huán)節(jié)，只是將某一法律制定問題放到政協(xié)來進行交流溝通，吸取有效的意見建議，從而推進科學(xué)決策、民主決策，加強協(xié)商與決策的有效銜接^[4]。

邀請相關(guān)部門負責(zé)人參會來直接推動政策制定的案例以十二屆政協(xié)第 21 次雙周協(xié)商座談會最為典型。此次座談會的議題是聚焦“建筑工人工傷維權(quán)”問題，會議邀請了人力資源和社會保障部副部長參加。在會上，當委員們針對這一問題充分討論協(xié)商后，胡曉義當即表態(tài)，會對委員們提出的意見建議認真進行分析研究，完善相關(guān)規(guī)定，縮短申報周期，簡化程序，切實解決老百姓所面臨的困難。2014年12月，《關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》出臺，并于2015年1月1日正式實施。

3.相關(guān)性輸出：宣傳報道

借助新聞媒體對雙周協(xié)商座談會的相關(guān)情況進行了宣傳報道，提高其社會影響力。中央電視臺《新聞聯(lián)播》會對每次會議進行2至3分鐘的報道;《人民政協(xié)報》更是拿出兩個版面的篇幅對參會人員的發(fā)言內(nèi)容進行詳細摘登;《人民日報》、新華社、全國政協(xié)網(wǎng)站也會對其進行新聞報道，從而擴大其知名度和影響力。值得特別指出的是，全國政協(xié)網(wǎng)站對每一次會議的發(fā)言都做了摘登，如實記錄與會委員的發(fā)言有兩方面的價值，一方面，促使與會者在發(fā)言前做足準備、審慎思考，提高建言獻策的質(zhì)量，從而提出更多可操作性的建議，推動協(xié)商成果的落實;另一方面，不是所有的意見建議都會被采納、落實，但未被采納的意見建議也有其價值，將其摘錄下來日后可進行進一步思考和完善，留待日后，這樣將更加凸顯出了雙周協(xié)商座談會“議事不定事”的獨特魅力。

（五）反饋：協(xié)商于實施之中

1.監(jiān)督性履職活動

人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，具備獨特的組織優(yōu)勢，它可以利用其“民主監(jiān)督”的職能對協(xié)商成果在決策部門的落實情況進行跟蹤、監(jiān)督^[5]，通過開展具有監(jiān)督性的履職活動，推動政策落實，真正做到協(xié)商于決策之前與決策之中。鑒于這一方面公開信息有限，我們?nèi)越柚咐齺磉M行分析，其中最為典型的案例便是關(guān)于建筑業(yè)工傷維權(quán)問題。2014年11月13日，十二屆全國政協(xié)第21次雙周協(xié)商座談會圍繞這一議題展開深入討論，最終促使《關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》的出臺，于2015年1月1日正式實施。但是，《意見》實施不到半年，《人民政協(xié)報》就報道了建筑工人工傷維權(quán)存在很多阻礙、賠償不到位等問題。問題暴露后，全國政協(xié)社會和法制委員會立刻采取行動，一是推動相關(guān)法院將賠償執(zhí)行到位，二是開展監(jiān)督性調(diào)研，確?！兑庖姟返穆鋵?，做到及時發(fā)現(xiàn)問題，及時整改，保證協(xié)商成果與政策真正落到實處。

2.會議質(zhì)量評價

2019年2月16日，政協(xié)第十三屆全國委員會第十六次主席會議通過了《全國政協(xié)協(xié)商議政質(zhì)量評價工作辦法（試行）》，以堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、提高履職能力、增強質(zhì)量意識、堅持循序漸進和強化紀律約束為基本原則，對雙周協(xié)商座談會質(zhì)量、專題調(diào)研質(zhì)量、提案質(zhì)量以及社情民意信息質(zhì)量制定評價標準，從而推動新時代人民政協(xié)工作提質(zhì)增效。

從表3中可知，工作辦法從議題選擇、會議流程、協(xié)商成果的匯總以及與決策的銜接等方面對雙周協(xié)商座談會進行分析與評價，這樣一來，會議辦得好不好，有沒有產(chǎn)生實效就有了相對明確的標準，使全國政協(xié)不斷創(chuàng)新、不斷完善，提升會議質(zhì)量，推動協(xié)商實效的發(fā)揮^[4]。

四、雙周協(xié)商座談會的優(yōu)化路徑分析

雙周協(xié)商座談會具有規(guī)格高、規(guī)模小、密度大、專業(yè)性強、互動多、建議實、制度化水平高的優(yōu)勢，不僅增強了協(xié)商密度，提升了委員主體價值，同時也有利于人民政協(xié)充分發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用，推進人民政協(xié)更加成熟、定型。由于其仍是一個比較新的會議形式，在實踐中存在著諸如選題機制有待完善、協(xié)商成果轉(zhuǎn)化運用不夠以及評價機制單一等問題，因此，本部分內(nèi)容基于政治系統(tǒng)論的分析視角，從環(huán)境、輸入、輸出、反饋四個維度對優(yōu)化路徑進行分析。

（一）加強協(xié)商文化建設(shè)

協(xié)商文化是雙周協(xié)商座談會的軟實力，營造一個良好的文化氛圍不僅可以促進雙周協(xié)商座談會常做常新，還能進一步推動政協(xié)工作不斷豐富與發(fā)展。一方面，推進協(xié)商場域建設(shè)。人民政協(xié)作為雙周協(xié)商座談會生存和發(fā)展的場域，應(yīng)在其內(nèi)部營造定期協(xié)商的氛圍。同時，各統(tǒng)戰(zhàn)部門和黨派組織也可發(fā)揮其重要場域作用，運用雙周協(xié)商座談會這一會議形式并加以創(chuàng)新，推動其不斷完善，為建設(shè)協(xié)商文化打造堅實的基礎(chǔ)。另一方面，注重協(xié)商文化培育，在全社會形成想?yún)f(xié)商、能協(xié)商、會協(xié)商的氛圍。首先，主流政治文化一定要發(fā)揮好引領(lǐng)和主導(dǎo)作用。其次，將協(xié)商民主的傳統(tǒng)文化基因與時代精神相結(jié)合。中國傳統(tǒng)文化源遠流長，自古以來一直推崇“導(dǎo)民使言”“兼聽明斷”“去同取和”的價值觀，在協(xié)商文化的培育上應(yīng)對其在繼承的基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新。最后，對多元主體的思想意識進行整合，尤其要針對社會新階層進行思想引導(dǎo)，增強他們對雙周協(xié)商座談會或者定期協(xié)商制度的認同。

（二）審慎斟酌議題，拓寬參會主體

首先，明確議題選擇標準，制定“議題選擇參考指數(shù)表”。議題的產(chǎn)生受到經(jīng)濟、政治、文化、歷史與自然環(huán)境等因素的影響，我們將其稱之為社會矛盾;同時，議題的發(fā)展與解決又會作用于這些因素，稱之為社會影響?？梢哉f，兩者之間是一種互動關(guān)系。因此，在選擇和確定議題時應(yīng)該充分評估議題的社會矛盾和社會影響，并對各個因素按照重要程度進行比重分配，據(jù)此制定“議題選擇參考指數(shù)表”^[4]，從而將議題的分類進一步細化，并根據(jù)一定標準來確定某一議題是否有資格進入雙周協(xié)商座談會。隨著參考指數(shù)的不斷運用，其中的特性和規(guī)律也會被進一步挖掘，從而促進議題選擇的標準化和科學(xué)化，推進議題選擇的數(shù)字化管理和運行^[5]。

其次，擴大議題選擇范圍?？v觀已經(jīng)順利召開的123次雙周協(xié)商座談會，議題內(nèi)容主要集中在經(jīng)濟與社會方面，對政治方面尤其是政治民主以及政治體制改革等方面的內(nèi)容幾乎沒有涉及。雙周協(xié)商座談會作為政協(xié)機制的一大創(chuàng)新，應(yīng)充分利用其發(fā)展空間廣、回旋余地大的優(yōu)勢，關(guān)注政治體制改革問題，以基層當中的相關(guān)問題為切入點，以小見大，最終推動一系列重大改革。但要注意的是，對于涉及政治體制改革的議題必須提前明確各方的權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)，明確中央與地方權(quán)力界限，審慎選題，協(xié)商探討，決策部門審慎決策，最終促進基層政治民主的發(fā)展。同時，議題可適當涉及國際問題，雙周協(xié)商座談會因其非權(quán)力機關(guān)的超脫性以及“議事不定事”的特點，對國際問題進行討論交流，不僅可以充分發(fā)揮政協(xié)委員在國際視野上的優(yōu)勢，而且相對于政府針對這些問題進行討論更具有合理性。

最后，優(yōu)化參會人員結(jié)構(gòu)。第一，邀請基層政協(xié)委員參會，甚至可以邀請利益相關(guān)的人民群眾參會，他們對基層的實際情況有著更為準確和清晰的認知和了解，更明白問題的癥結(jié)所在，在相關(guān)問題上具有更強的代表性。第二，邀請新社會階層人士與社會組織成員參會?！八麄兌枷Ｍㄟ^體制安排有序地參與到政治生活中去?！?sup>[5]雙周協(xié)商座談會正好為他們提供了參與政治協(xié)商的渠道，不僅可以推動相關(guān)問題的解決，并且還可以發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)功能，“保證各階層，各利益群體在協(xié)商中的平等地位”^[5]。第三，堅持和保證邀請持有不同意見的相關(guān)專家學(xué)者參會，將其作為雙周協(xié)商座談會的常態(tài)制度化安排。鑒于此，雙周協(xié)商座談會在其前期準備工作中應(yīng)包含這樣一項內(nèi)容：由承辦單位負責(zé)與相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者聯(lián)系并溝通，詢問其觀點，并邀請持有不同意見的相關(guān)專家學(xué)者參會。

（三）創(chuàng)新協(xié)商方式，引領(lǐng)民主實踐

首先，創(chuàng)新協(xié)商參與方式。協(xié)商民主有兩種形式：現(xiàn)場協(xié)商與遠程協(xié)商。針對現(xiàn)場協(xié)商這一協(xié)商形式，一方面，可以在座談會現(xiàn)場增設(shè)旁聽席。旁聽席采取申請制，旁聽人員憑證參會，全程旁聽，但不能發(fā)言。鑒于此，雙周協(xié)商座談會應(yīng)開通專門渠道在會后搜集旁聽席與會人員的意見建議。另一方面，在協(xié)商成果轉(zhuǎn)化為決策后，可以根據(jù)社會形勢、民眾意愿以及座談會的需要視情考慮邀請某些社會團體、企業(yè)以及個人來協(xié)助決策的落實。針對遠程協(xié)商這一協(xié)商形式，要充分利用新媒體和互聯(lián)網(wǎng)，打造互聯(lián)網(wǎng)+協(xié)商。第一，通過網(wǎng)絡(luò)征集議題。除需要保密的問題外，其他議題都可通過借助新媒體產(chǎn)生，提升議題選擇的透明度。第二，借助新媒體提升委員參與度。比如，電視會議、遠程連線、專用APP等，不僅可以使委員們在會議前提出意見建議，也可以在會議中了解協(xié)商具體情況，以便會后提出更為具體、更加可行的措施，并監(jiān)督協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化，可謂讓委員們真正“協(xié)商于決策之前與決策之中”。第三，增加協(xié)商流程透明度，使雙周協(xié)商座談會在精英協(xié)商中融入大眾協(xié)商，具體如何創(chuàng)建相關(guān)機制還需進一步探索。

其次，多措并舉擴大宣傳。第一，在政協(xié)網(wǎng)站欄目的設(shè)置方面，應(yīng)對雙周協(xié)商座談會的起源、內(nèi)涵、相關(guān)文件、歷次座談會簡介、參會人員觀點、相關(guān)研究成果以及會議組織創(chuàng)新等內(nèi)容設(shè)置專題欄目，打造一個話語權(quán)威、信息齊全、資料翔實的宣傳平臺。第二，在會前準備方面，提升各個流程信息的透明度，將議題征集、參會人員選擇、專題調(diào)研等方面的信息及時向社會發(fā)布，在擴寬協(xié)商參與渠道的同時擴大其社會影響力。第三，在宣傳媒介方面，利用新媒體手段擴大宣傳。在發(fā)揮主流媒體的權(quán)威引領(lǐng)作用外，借助微博、抖音、快手、斗魚等APP來擴大對雙周協(xié)商座談會的宣傳報道。

最后，引領(lǐng)協(xié)商民主實踐。一方面，在全國政協(xié)內(nèi)部，推動其他協(xié)商形式不斷發(fā)展完善。將雙周協(xié)商座談會樹立為增強協(xié)商、發(fā)揮實效的典型，使其發(fā)揮引領(lǐng)示范作用，促使政協(xié)其他協(xié)商形式不斷探索、不斷創(chuàng)新、不斷完善，最終形成各種協(xié)商形式聯(lián)動配合的協(xié)商議政新格局。另一方面，突破全國政協(xié)，在全社會形成廣泛協(xié)商、定期協(xié)商的良好風(fēng)氣，推動各地區(qū)、各領(lǐng)域的協(xié)商實踐，增強協(xié)商的實效性和影響力，同時，通過雙周協(xié)商座談會與基層座談會的互動互鑒，使彼此都能長足發(fā)展。

（四）踐行民主監(jiān)督，健全評價機制

首先，增強主體監(jiān)督意識。一方面，針對政協(xié)委員，舉辦相關(guān)學(xué)習(xí)班或者研討會，使之明白民主監(jiān)督既是他們的權(quán)利，也是他們的義務(wù)，從而在思想上減少心理包袱，在實踐上鼓勵支持委員們參與相關(guān)監(jiān)督性活動。另一方面，政協(xié)應(yīng)充分肯定和保護委員們享有的民主監(jiān)督的權(quán)利，由他們對協(xié)商成果的落實情況進行監(jiān)督。再一方面，政協(xié)委員應(yīng)積極履行民主監(jiān)督的義務(wù)。由參會委員對協(xié)商成果的落實情況進行監(jiān)督，不僅可以推進協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化，還可以為人民群眾表達相關(guān)利益訴求提供渠道。

其次，構(gòu)建多元評價機制。雙周協(xié)商座談會的突出特點和獨特魅力在于“議事不定事”，實際上，不是每一次的協(xié)商成果都能轉(zhuǎn)化為政府決策，但這并不是說協(xié)商沒有價值。鑒于此，構(gòu)建協(xié)商成果評價機制應(yīng)分為兩個方面。一方面，針對未轉(zhuǎn)化為決策的部分，評價機制應(yīng)在擴大參與、廣納群言、凝心聚力、貢獻良策等方面設(shè)置指標，以此來評價這些協(xié)商成果的價值。另外，對協(xié)商成果未轉(zhuǎn)為決策的原因進行分析，并重視協(xié)商成果的歸檔留存。另一方面，針對已經(jīng)轉(zhuǎn)化為決策的部分，從政策落實的參與主體、受益方與社會輿論三個角度來衡量。不僅要切實了解與解決關(guān)乎人民群眾切身利益的問題，得到了民眾好評，更要對社會輿論的正確方向加以引導(dǎo)，保證輿論能夠反映真實問題，只有對“假的”敢于披露，才能變成“真的”。社會輿論直接關(guān)系到雙周協(xié)商座談會的社會影響力。

最后，運用多樣監(jiān)督手段。從雙周協(xié)商座談會協(xié)商成果的形成到最終落實需要經(jīng)過三個階段：領(lǐng)導(dǎo)批示、轉(zhuǎn)為決策、政策評估。每一階段任務(wù)不同、主體不同，為了適應(yīng)這一需要，就要運用多樣監(jiān)督手段。在領(lǐng)導(dǎo)批示階段，作為決策輸出源的雙周協(xié)商座談會，其協(xié)商成果的最終形成非常不易，因此，協(xié)商成果最終是否被采納應(yīng)有明確的回應(yīng)，確定采納的意見建議可邀請政協(xié)委員進行進一步溝通;沒有被采納的協(xié)商成果，應(yīng)及時明確地闡述原因。在決策轉(zhuǎn)化階段，參會人員應(yīng)參與到政策落實過程中，采用調(diào)研式監(jiān)督、協(xié)商式監(jiān)督以及參與式監(jiān)督等形式深入到群眾當中對政策落實程度（包括進度與力度）進行考察，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，進一步促進協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化，真正做到協(xié)商于決策實施之中。在政策評估階段，監(jiān)督主要圍繞決策是否真正解決了人民群眾的困難、是否緩解了某一方面的社會矛盾等問題展開，可以通過回顧性座談會、再度調(diào)研等形式開展回顧性監(jiān)督和調(diào)研性監(jiān)督，使雙周協(xié)商座談會的實效性得到充分發(fā)揮。

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責(zé)任編輯范瑞光