顧濤

摘要：PPP項目是2008年金融危機沖擊下，為了保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，化解地方政府債務(wù)過高和公共設(shè)施建設(shè)投入之間的矛盾，而大力推廣的一種項目運作模式。PPP項目模式作為一種特殊的投融資方式，自創(chuàng)立以來，為推動我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的快速發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。同時PPP項目在操作上因涉及面廣、投資規(guī)模大、運營形式復(fù)雜、運行期間長等不可控因素較多，在當(dāng)前國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境尚不明朗的背景下，PPP項目投融資市場存在一定的風(fēng)險和隱患。本文對PPP項目的投融資風(fēng)險和隱患進(jìn)行了歸納和分析，并提出了相應(yīng)的防范應(yīng)對措施，以期提高整個PPP項目的風(fēng)險應(yīng)對能力。

關(guān)鍵詞：PPP模式;投資風(fēng)險;融資風(fēng)險;風(fēng)險防范

PPP模式規(guī)范了政府的債務(wù)模式，通過市場化融資手段代替了行政性的政府補貼，用法治化的融資機制代替了指令性的項目審批，降低了政府在公共領(lǐng)域投資的債務(wù)壓力和人力成本，同時也為社會資本拓展了新的投資渠道，降低了社會資本經(jīng)營風(fēng)險，實現(xiàn)雙贏或多贏。因此，要積極推動PPP模式，讓PPP模式成為政府重要的投融資選項。但PPP項目在投融資過程中也存在著諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)，為促進(jìn)PPP項目健康發(fā)展，完善項目的投融資管理，本文對此展開分析，并提出了有效的應(yīng)對防范措施。

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的概念

PPP（Public-Private Partnership）模式是由政府和社會資本在能源、交通、水利、市政等公共項目和公用事業(yè)領(lǐng)域，以共同投資的方式而產(chǎn)生的一種合作關(guān)系，通過簽訂合同開展特許經(jīng)營以保證雙方的權(quán)利和義務(wù)，確保達(dá)到雙方的預(yù)期目標(biāo)，具體投融資模式包括BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）、TOT（移交-經(jīng)營-移交）、BT（建設(shè)-移交）等。

廣義的PPP泛指政府和社會資本通過多種方式合作，提供公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括BOT、BT等投融資模式，也可以理解為項目投融資模式的總稱。狹義的PPP則在此基礎(chǔ)上更強調(diào)的是社會資本參與項目的運營和管理的全過程。

（二）推行PPP模式的意義和作用

第一，推行PPP模式是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，作為“新常態(tài)”三大核心，調(diào)整速度、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和動能轉(zhuǎn)換，要求必須推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。第二，地方債風(fēng)險和政府投融資體制轉(zhuǎn)型要求力推PPP模式，地方政府運營要求改革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式，而目前地方政府只能通過兩種渠道舉借或化解債務(wù)，其中之一就是通過PPP模式剝離政府債務(wù)。第三，PPP模式可以有效實現(xiàn)政府和社會資本的“雙贏”或“多贏”，它以合作的理念，運用于公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)機構(gòu)和國有企業(yè)的私有化改造領(lǐng)域，展現(xiàn)了各參與方之間的伙伴關(guān)系，利益共享和風(fēng)險分擔(dān)的原則，同時也拓寬了政府的投融資渠道，提高了專業(yè)化管理水平和效率，通過制度創(chuàng)新激發(fā)了民間投資活力。

二、PPP項目投融資存在的風(fēng)險

（一）PPP項目投資存在的風(fēng)險

1.政策變化風(fēng)險

PPP項目普遍存在著建設(shè)運營周期長、投資金額大的特點，因此容易受到國家政策變化因素影響。當(dāng)國內(nèi)外市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生顯著變化時，所引發(fā)的國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，會對PPP項目投資產(chǎn)生巨大的影響。如為了規(guī)范投融資市場秩序，防范和化解局部金融風(fēng)險，財政部就此專門出臺了相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)禁地方政府平臺利用或變相利用PPP項目進(jìn)行變相融資行為。嚴(yán)禁以任何方式向社會資本方承諾回購資本金，以及資本金保全和支付資本金固定收益，同時對地方政府在PPP項目運作中權(quán)力行使提出了限制要求。國資委也出臺文件加強了對央企PPP項目的風(fēng)險管控。

2.地方政府信用風(fēng)險

PPP模式是政府和社會資本方在平等條件下，以法律性文件形式確立的一種新型合作模式，這要求合作雙方要以法治精神和良好的道德約束行使各自的權(quán)力，承擔(dān)各自的法定義務(wù)。同時作為項目的發(fā)起人，地方政府在項目運行上起到關(guān)鍵性、決定性作用，實踐中也出現(xiàn)過地方政府信用缺失導(dǎo)致項目失敗的案例。例如有的地方政府對PPP項目通過虛假包裝，用于地方平臺的融資工具;有的地方政府為完成招商考核任務(wù)，人為設(shè)置項目;有的地方政府不按協(xié)議執(zhí)行，越位干預(yù)項目運作;或者政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)換人而對項目執(zhí)行“不熱心”，出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，導(dǎo)致項目運行出現(xiàn)風(fēng)險，給項目的失敗埋下了隱患。

3.投資決策與財務(wù)風(fēng)險

目前，很多投資方對PPP項目投資缺乏一套規(guī)范的、科學(xué)的運作模式，缺乏對項目實施的可行性研究，對項目的背景調(diào)查不足，對可能存在的投資風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險評估有誤。出于目標(biāo)考核和市場競爭需要，很多情況下其自身并不具備項目運作實力，有的其本身僅僅是工程建筑商，對于項目后期運營管理沒有過硬實力，能力和經(jīng)驗的缺失，造成項目實際投入與收益與目標(biāo)偏離，致使項目后期運作陷入了停頓、半停頓狀態(tài)。另外一些投資方缺乏對政府償還能力考察，盲目參與未納入政府項目庫的項目，甚至不惜違規(guī)操作采取不正當(dāng)競爭手段，目光短淺缺乏企業(yè)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，破壞了當(dāng)?shù)厥袌鐾顿Y環(huán)境。

（二）PPP項目融資存在的風(fēng)險

1.融資期限長，融資成本高

由于PPP項目存在建設(shè)運營周期長，資金量大，面臨市場環(huán)境不確定因素較多。PPP項目建設(shè)與運營周期通常在20年以上，融資期限長，隨著貨幣政策量化寬松，通脹預(yù)期加大，金融市場的利率水平可能會發(fā)生較大波動。若后期市場利率長期高位運行，將造成項目公司的融資成本增加，使得項目的實際投資收益率無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

2.社會資本資金來源不合規(guī)

PPP項目要求投資方應(yīng)以自有資金投入項目公司，不能將其債務(wù)性資金用于項目投資，但在實踐中存在社會資本一方自有資金不足，自身實力不夠，為了達(dá)成項目中標(biāo)要求，采取與其他金融機構(gòu)合作的方式，參與PPP項目。盡管在表面上符合了資本投資來源要求，但社會資本私下又與合作金融機構(gòu)簽訂了保本合同，定期收益、限期退出等協(xié)議，對于項目公司而言，實質(zhì)就是“明股實債”，這為項目公司后期運作留下了資金風(fēng)險隱患。

3.項目公司融資困難

在PPP項目中，對外融資時往往是以項目公司為融資載體，政府與社會資本會在自身權(quán)益范圍內(nèi)給予相應(yīng)支持。項目公司在前期融資活動中主要風(fēng)險來自兩個方面：一是項目本身，由于是新成立的公司，缺乏相應(yīng)的實物資產(chǎn)作為融資擔(dān)保，項目公司融資的還款來源僅為項目的財務(wù)支付或消費支付。為確保資金安全，金融機構(gòu)在放貸前會提出相應(yīng)的擔(dān)保條款，尤其是涉及政府是否同意發(fā)放符合其要求的擔(dān)保時。存在不確定因素，將直接影響項目融資的成敗。二是銀行方面，銀行執(zhí)行除了正常的放款審批流程外，還會對PPP項目政府一方的財政實力，財政信用等納入綜合風(fēng)險評估，這直接影響到對政府支付的認(rèn)可。而對于采用消費者付費方式，特別是收益波動大的項目，銀行在確認(rèn)正常收入條件上往往更為謹(jǐn)慎。對于一部分PPP項目來說，政府對其融資需求僅限于指導(dǎo)性的扶持，不會承擔(dān)任何風(fēng)險以及責(zé)任，因此依靠項目公司本身很難單獨完成項目融資任務(wù)。

4.社會資本融資困難

社會資本主體目前主要由國企和民企兩部分構(gòu)成，其中國企的性質(zhì)決定了其在資金、技術(shù)、信用度等方面都占據(jù)較大優(yōu)勢，在融資方面也更具優(yōu)勢。出于風(fēng)險管控考慮，其不愿輕易增加財務(wù)風(fēng)險，不會主動為項目公司提供擔(dān)保，還是期望項目公司通過自身來進(jìn)行融資。這也就大大提升了項目公司融資的難度。而對于民營社會資本來說，往往會受到信用、資金規(guī)模等因素的影響，很難從銀行取得較大規(guī)模的貸款，銀行對于民營社會資本的融資認(rèn)可度較低。

三、投融資風(fēng)險防范措施

（一）投資風(fēng)險防范措施

1.建立PPP項目投資風(fēng)險管控制度，防范政策變化風(fēng)險

市場經(jīng)濟(jì)是建立在公平、公正、公開原則基礎(chǔ)上的，PPP項目投資同樣也需要建立切實可行的透明市場規(guī)則，否則必然引發(fā)市場混亂，制約市場健康發(fā)展。PPP項目由于其特殊性，更易受到各類政策的影響和制約，在與政府進(jìn)行項目投資規(guī)劃時，做好各類風(fēng)險預(yù)測準(zhǔn)備，根據(jù)PPP項目運行特點，考慮當(dāng)?shù)厝宋奶卣?，以及區(qū)域發(fā)展的實際情況，加強項目投資全面風(fēng)險管理，健全項目投資管理制度。投資方應(yīng)組織各類專家，成立項目風(fēng)控專項委員會，構(gòu)建嚴(yán)格的風(fēng)控審批評價體系，做好事前風(fēng)險預(yù)測，期間風(fēng)險控制與調(diào)整，強化項目過程監(jiān)督，明確投資責(zé)任追究制度。

2.依法依規(guī)做好投資決策，防范地方政府信用風(fēng)險

投資方要時刻關(guān)注政府投資導(dǎo)向，目前PPP市場競爭激烈，各類項目魚龍混雜，在做好自身依法依規(guī)投資的同時，投資方要建立PPP項目負(fù)面清單制度，進(jìn)行動態(tài)跟蹤。對一些不具備市場價值，地方政府信用較差、償還能力較低項目做到及時退出，要重點關(guān)注進(jìn)入財政部PPP項目庫的項目的調(diào)研，選擇社會關(guān)注度高、政府積極推動的指標(biāo)性項目，不斷探索出符合自身發(fā)展要求的投資路徑。

3.規(guī)劃投資的資金來源，降低財務(wù)風(fēng)險

社會資本方實力強弱會直接影響PPP項目的投資建設(shè)以及運營，一個有實力的社會資本方是項目成功運作的保證，因此在PPP項目社會資本參與方的選擇上，不僅要對其資金實力提供有效查證，確保其有充足的資金。同時要考慮在一定時期內(nèi)其經(jīng)營狀況是否發(fā)生變化，以致其無法提供所需資金投入PPP項目中。此外在PPP項目社會資本招標(biāo)中，應(yīng)要求對方提供項目資金來源計劃書，并提交可查證的資金來源法律證明或文件，對以合伙投資方式參與PPP項目的社會資本方，要加強對其資本金的審查，保證其投入的每一筆資本金守法合規(guī)，杜絕存在“名股實債”、資金拆借等債務(wù)性虛假資金和虛假出資，確保項目后續(xù)投資資金及時到位，降低PPP項目的財務(wù)風(fēng)險。

（二）融資風(fēng)險防范措施

1.增強PPP項目自身盈利能力，提升項目收益水平

作為PPP項目共同參與方，政府與社會資本之間要建立密切的協(xié)作伙伴關(guān)系，確保項目的建設(shè)與運營取得良好經(jīng)濟(jì)和社會效益。同時對于項目本身來說，政府需要充分履行其市場監(jiān)管職能，為項目各項成本控制，提高項目盈利能力，降低運營風(fēng)險創(chuàng)造良好的外部市場環(huán)境，同時也為提升項目投資吸引力，爭取潛在投資者，創(chuàng)新融資方式提供強力支持。

2.強化對社會資本的監(jiān)管

在社會資本的招標(biāo)文件中，要明確提出對社會資本資金實力和融資能力要求，避免由于社會資本缺乏足夠的資金，或者由于經(jīng)營狀況惡化導(dǎo)致社會資本提供不了足夠資本金。另外，社會資本要有較強的融資能力，在投標(biāo)文件中應(yīng)要求出示與融資機構(gòu)簽署的項目的融資協(xié)議意向書、資信證明、銀行存款證明等融資文件，中標(biāo)后確保及時支付。引入必要的外部審計單位，加入社會資本資格審查，確保資金來源合法合規(guī)，融資項目符合規(guī)定的資本比例要求，避免以“名股實債”股東借款、資金拆借等方式違規(guī)出資或虛假出資的問題。

3.拓寬投融資渠道，創(chuàng)新融資方式

目前，PPP項目的資金主要來源于銀行貸款。很多項目實踐已經(jīng)證明，單一的融資方式極易導(dǎo)致風(fēng)險集中，一旦出現(xiàn)融資問題，是投資方與項目企業(yè)難以承擔(dān)的重大風(fēng)險，結(jié)果往往導(dǎo)致整個項目停滯和投資失敗。因此需要通過多樣化融資方式可以盡可能化解融資風(fēng)險，要降低PPP項目的投資風(fēng)險，可以通過基金、股票、債券、信托等方式拓寬融資渠道。在融資的過程中，還可以考慮將社?；稹⒈ｋU基金等社會公益性資金統(tǒng)籌納入融資方式范圍內(nèi)。

4.降低融資成本

融資成本是資金所有權(quán)與資金使用權(quán)相分離的產(chǎn)物，其實質(zhì)是資金使用者支付給資金所有者的報酬。PPP項目存在建設(shè)運營周期長，資金量大，面臨市場環(huán)境不確定因素較多，往往會導(dǎo)致項目融資成本上升，提高了項目融資風(fēng)險。為此項目公司應(yīng)根據(jù)項目實際建設(shè)運營特點，選擇最優(yōu)融資渠道和融資方式，增加直接融資占比，系統(tǒng)性降低融資成本。一是積極利用資本市場融資，項目公司可以采用項目融資招標(biāo)方式，創(chuàng)新融資模式，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，從眾多為其量身定制的融資方案中選擇最優(yōu)合作方，達(dá)成降低項目融資成本目標(biāo);二是優(yōu)化PPP項目財務(wù)基本面預(yù)期，提升項目盈利能力，降低項目融資成本;三是把握好項目融資時機，充分利用好經(jīng)濟(jì)周期，準(zhǔn)確把握融資利率調(diào)整機會，降低項目融資成本。

四、結(jié)束語

為確保我國PPP項目投融資管理順利開展，需要加強對項目投融資的有效管理，對項目成本有效管控，合理規(guī)避各類投融資風(fēng)險，不斷提升對PPP項目的管理水平，促進(jìn)我國PPP項目不斷向前發(fā)展，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，為我國經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供有效保障。

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