馬超

摘 要：自新行政訴訟法全面實(shí)施以來(lái)，行政公益訴訟案件數(shù)量大幅增長(zhǎng)，案件類(lèi)型日益豐富，現(xiàn)行法律規(guī)定以制發(fā)檢察建議這種單一方式督促行政機(jī)關(guān)履職的訴前程序設(shè)定難以滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，亟待完善。引入訴前磋商機(jī)制是對(duì)制發(fā)檢察建議單一路徑的補(bǔ)充，豐富了訴前程序的結(jié)案類(lèi)型。依據(jù)案件類(lèi)別與情節(jié)輕重的不同，采取相應(yīng)的訴前程序，使得一部分案件可以通過(guò)訴前磋商機(jī)制解決，彌補(bǔ)了檢察建議的局限性，充分發(fā)揮出訴前程序的輔助功能，及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)和履職，極大減輕檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的對(duì)抗情緒，節(jié)約公共資源投入，形成共同保護(hù)公共利益的合力。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;磋商機(jī)制;檢察監(jiān)督;訴前程序

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2021）04-0067-10

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2021.04.007

2017年6月，行政公益訴訟制度經(jīng)過(guò)了為期兩年的試點(diǎn)階段，正式被寫(xiě)入新修改的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）中，成為在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的法律制度。行政公益訴訟制度從嘗試創(chuàng)建到發(fā)展完善，無(wú)不體現(xiàn)著我國(guó)特定的時(shí)代背景、社會(huì)現(xiàn)狀與法治化發(fā)展的要求。

從2014年黨的十八屆四中全會(huì)部署“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，到2015年7月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作，再到2017年5月習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)情況和下一步工作建議的報(bào)告》，充分肯定公益訴訟制度設(shè)計(jì)經(jīng)過(guò)了試點(diǎn)期間案件樣本的檢驗(yàn)，正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已然成熟。行政公益訴訟制度經(jīng)過(guò)了頂層設(shè)計(jì)、法律授權(quán)、試點(diǎn)先行、立法保障、全面推開(kāi)幾個(gè)階段，形成具有中國(guó)特色的公益司法保護(hù)之路①。檢察行政公益訴訟制度乃是“一次自發(fā)而生的本土試驗(yàn)” [1]，在世界范圍內(nèi)也是一種制度首創(chuàng)。全面推行行政公益訴訟制度，健全完善訴前程序設(shè)計(jì)，有利于督促行政機(jī)關(guān)依法履職，有效地維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)，貫徹落實(shí)新時(shí)代全面依法治國(guó)基本方略的新要求。

實(shí)施行政公益訴訟制度至今，規(guī)范設(shè)計(jì)層面日漸完備，司法實(shí)務(wù)中也累積了豐富的案例經(jīng)驗(yàn)，取得了頗為矚目的社會(huì)成效。據(jù)最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)共辦理行政公益訴訟案件8705件，占公益訴訟案件總數(shù)的96%，其中通過(guò)訴前程序處理的案件有7676件[2]，當(dāng)前九成以上的案件通過(guò)訴前程序辦結(jié)?？梢?jiàn)，不論是在制度的初始嘗試時(shí)期，還是當(dāng)下發(fā)展完善階段，通過(guò)訴前程序辦案是行政公益訴訟的重要特色。

與此同時(shí)，訴前程序制度設(shè)計(jì)仍然有著較大的完善空間，在法律規(guī)范層面上僅規(guī)定通過(guò)制發(fā)檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)履職的訴前程序已經(jīng)明顯不足以應(yīng)對(duì)行政公益訴訟現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需求，尤其是在《行政訴訟法》新修改實(shí)施后，行政公益訴訟案件的數(shù)量、類(lèi)型、性質(zhì)均與試點(diǎn)時(shí)期情況有所不同，所以不能完全照搬試點(diǎn)期間的訴前程序經(jīng)驗(yàn)。自2020年以來(lái)，最高人民檢察院以及個(gè)別地方檢察院已經(jīng)開(kāi)始對(duì)行政公益訴訟訴前程序進(jìn)行一些新的探索和嘗試，試圖引入訴前磋商機(jī)制來(lái)完善訴前程序設(shè)計(jì)的不足，從而更好實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的目的，這使得訴前磋商機(jī)制成為行政公益訴訟訴前程序發(fā)展嘗試的新方向。本文通過(guò)梳理行政公益訴訟訴前程序的法律規(guī)范與實(shí)踐狀況，分析其局限性所在;討論通過(guò)引入訴前磋商機(jī)制完善行政公益訴訟之必要;在此基礎(chǔ)上，結(jié)合檢察工作的實(shí)踐現(xiàn)狀，探析如何構(gòu)建行政公益訴訟訴前磋商機(jī)制并分析其制度優(yōu)勢(shì)所在。

一、行政公益訴訟訴前程序的法律規(guī)范與實(shí)踐

2017年修改后的《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，人民檢察院在提起行政公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。這一設(shè)計(jì)并非是新《行政訴訟法》首創(chuàng)，在此之前，最高人民檢察院在2015年發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中，對(duì)于行政公益訴訟訴前程序的內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定，主要是指人民檢察院在提起行政公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提起檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。雖然在新《行政訴訟法》中沒(méi)有明確地使用“訴前程序”一詞，但是從其規(guī)范的內(nèi)容來(lái)看仍然是對(duì)試點(diǎn)期間訴前程序規(guī)定的保留與延續(xù)。

訴前程序，在某種程度上可謂行政公益訴訟的必經(jīng)程序，行政機(jī)關(guān)在規(guī)范上亦有積極回應(yīng)的義務(wù)[3]。在實(shí)踐中，絕大部分案件通過(guò)訴前程序結(jié)案，相關(guān)行政機(jī)關(guān)能夠做到積極配合，在訴前程序階段遵照檢察建議的要求主動(dòng)糾錯(cuò)或是積極履職，挽回公共利益損失。隨著新《行政訴訟法》的實(shí)施，行政公益訴訟制度全面推行，近兩年來(lái)行政公益訴訟案件數(shù)量大幅增長(zhǎng)，案件類(lèi)型日益豐富，法律中對(duì)于訴前程序內(nèi)容的單一化規(guī)定已經(jīng)很難適應(yīng)行政公益訴訟制度發(fā)展的要求。在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于案件的性質(zhì)、情形不加區(qū)分一律制發(fā)檢察建議的做法，占據(jù)了過(guò)多的檢察資源和行政資源，并且在一定程度上加劇了檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在公益訴訟語(yǔ)境中的對(duì)抗情緒，這不符合訴前程序設(shè)計(jì)的初衷。為了能夠更加有效地保護(hù)公益，實(shí)現(xiàn)立法設(shè)計(jì)的目的，有必要結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況系統(tǒng)探究如何完善行政公益訴訟的訴前程序。

（一）訴前程序的法律規(guī)范

最高人民檢察院在2015年7月公布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）中提出，檢察機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的領(lǐng)域內(nèi)開(kāi)展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作，并且在該方案的主要內(nèi)容部分對(duì)行政公益訴訟訴前程序作出了規(guī)定《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》中規(guī)定：“在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)?！?。同年12月公布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）又進(jìn)一步規(guī)范了訴前程序的適用。2017年6月，《行政訴訟法》修改時(shí)對(duì)第二十五條新增了一款《行政訴訟法》第二十五條：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”，該規(guī)定參考了試點(diǎn)期間行政公益訴訟的辦案經(jīng)驗(yàn)，在制度設(shè)計(jì)上沿用了《試點(diǎn)方案》《實(shí)施辦法》中的訴前程序規(guī)則，由此行政公益訴訟制度及其訴前程序相關(guān)內(nèi)容正式被寫(xiě)入法律。現(xiàn)有的訴前程序規(guī)則的設(shè)計(jì)理念是，如果行政機(jī)關(guān)能夠積極配合檢察建議的要求，在規(guī)定期限內(nèi)主動(dòng)糾錯(cuò)、履行職責(zé)，那么實(shí)質(zhì)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了行政公益訴訟的目的，挽回公益損失，通過(guò)訴前程序結(jié)案極大地節(jié)約了司法資源。

2018年2月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，在新《行政訴訟法》規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)在不同情形下的回復(fù)期限以及將訴前程序的有關(guān)材料作為提起訴訟時(shí)必須提交的證明材料參見(jiàn)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十一條、第二十二條。。

從規(guī)范層面來(lái)看，法律要求檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前，先行通過(guò)制發(fā)檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)履職。但是，關(guān)于在訴前程序階段制發(fā)檢察建議的具體案件情形并沒(méi)有作出區(qū)分：針對(duì)需要提起行政公益訴訟的案件，制發(fā)檢察建議是法律規(guī)定的必經(jīng)程序;對(duì)于不確定是否需要提起訴訟的，需要依據(jù)檢察建議效果判斷，如果行政機(jī)關(guān)積極履職，那么則在訴前程序階段終結(jié)案件;對(duì)于不需要提起訴訟的情況，此時(shí)檢察建議起到提醒、督促的作用。在法律規(guī)范中，對(duì)于訴前程序的適用情況沒(méi)有明確區(qū)分，因此在工作實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件時(shí)會(huì)一律制發(fā)檢察建議。如此做法可能會(huì)造成公共資源的負(fù)擔(dān)和浪費(fèi)，增加檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的對(duì)抗情緒。另外，因?yàn)榉刹](méi)有對(duì)訴前程序做出細(xì)致區(qū)分，致使不同地區(qū)人民檢察院在工作程序、標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異，檢察系統(tǒng)內(nèi)部在訴前程序適用方面也會(huì)有所不同。

（二）訴前程序的實(shí)踐現(xiàn)狀

目前，通過(guò)訴前程序結(jié)案已成為行政公益訴訟案件結(jié)案的主要方式，在絕大部分案件中相關(guān)行政機(jī)關(guān)能夠通過(guò)訴前程序及時(shí)糾正錯(cuò)誤、履行職責(zé)，挽回公益損失。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)期間（2015年7月—2017年6月）全國(guó)13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市860個(gè)人民檢察院，共辦理行政公益訴訟案件8705件。其中，訴前程序案件7676件，除未到一個(gè)月回復(fù)期案件984件外，相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法或履行職責(zé)5162件，占77.1%[4]。自新《行政訴訟法》施行以來(lái)，行政公益訴訟工作全面展開(kāi)，案件數(shù)量大幅增加。2018年度立案辦理行政公益訴訟案件108767件，是試點(diǎn)期間案件數(shù)量的數(shù)十倍，其中共向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議101254件，97.2%的檢察建議得到采納參見(jiàn)《最高人民檢察院工作報(bào)告（十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議）》。。2019年度辦理行政公益訴訟案件119787件，同比上升10.1%，共發(fā)出訴前檢察建議103076件，同比上升1.8%，回復(fù)整改率87.5%參見(jiàn)《最高人民檢察院工作報(bào)告（十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議）》。。從時(shí)間線來(lái)看，從2015年開(kāi)始試點(diǎn)工作至今，案件總量增長(zhǎng)顯著，案件類(lèi)型日益多元，并且絕大多數(shù)案件能夠通過(guò)訴前程序解決。

（三）訴前程序中存在的問(wèn)題

1. 訴前程序的方式單一

如果在人民檢察院向法院提起訴訟前，將通過(guò)制發(fā)檢察建議督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)履職的方式概括性地稱(chēng)為訴前程序，那么可以明顯看出，法律規(guī)定的訴前程序內(nèi)容非常單一，缺乏對(duì)具體案件性質(zhì)、類(lèi)型、損害程度等具體情形進(jìn)行區(qū)分，在辦案中，檢察機(jī)關(guān)一律制發(fā)檢察建議的做法存在很大問(wèn)題。

訴前程序的設(shè)計(jì)初衷是節(jié)約司法資源。在行政公益訴訟案件中，如果行政機(jī)關(guān)能夠遵照檢察建議的要求，及時(shí)糾正錯(cuò)誤或是依法履行職責(zé)，那么案件將無(wú)須再進(jìn)入訴訟程序。不過(guò)，在衡量節(jié)約了多少司法資源的同時(shí)也需要考慮辦案過(guò)程中其他公共資源的投入。不加甄別而一律提出檢察建議，要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)在期限內(nèi)做出回復(fù)的方式單一，不對(duì)案件類(lèi)型、性質(zhì)、損害程度做出區(qū)分，如此不完備的規(guī)則可能會(huì)造成檢察建議濫發(fā)的情況，有的檢察機(jī)關(guān)只是片面地追求辦案的數(shù)量，完成指標(biāo)參見(jiàn)《最高人民檢察院關(guān)于開(kāi)展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告（十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議）》。。濫發(fā)檢察建議使得相關(guān)行政機(jī)關(guān)疲于應(yīng)對(duì)，同樣會(huì)造成公共資源的極大浪費(fèi)。

2. 訴前程序的質(zhì)效差異

僅僅從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，訴前程序著實(shí)高效。行政公益訴訟制度實(shí)踐至今，在絕大部分案件中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)能夠遵照檢察建議的要求，在法律規(guī)定的期限內(nèi)糾正錯(cuò)誤并做出回復(fù)，挽回公益損失，免于案件進(jìn)入訴訟階段。但是，最高人民檢察院發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并沒(méi)有對(duì)案件性質(zhì)做出細(xì)分，因而掩蓋了案件具體情況的差異。辦案數(shù)量的統(tǒng)計(jì)難以看出訴前檢察建議對(duì)于不同類(lèi)型案件的效果，尤其是在違法行使職權(quán)或涉及相關(guān)行政機(jī)關(guān)重要利益的案件中，制發(fā)檢察建議的方式可能會(huì)收效甚微。

基于案件性質(zhì)的不同，檢察建議所指向的行政機(jī)關(guān)的責(zé)任形態(tài)亦有所不同。在行政不作為案件中，制發(fā)檢察建議的目的是督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。行政不作為的問(wèn)題較為突出，因此案件也更容易被檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)[5]。相關(guān)行政機(jī)關(guān)或是因?yàn)闆](méi)有依法履行職責(zé)進(jìn)行環(huán)境、資源的保護(hù)執(zhí)法，或是在國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)資保護(hù)案件中沒(méi)有盡責(zé)保護(hù)國(guó)家利益，因此在面對(duì)檢察建議時(shí)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)的配合程度較高，能夠積極做出回應(yīng)，主動(dòng)履行職責(zé)。然而，即便在檢察建議能夠取得良好效果的行政不作為案件中，基于案件情形的差異，在情節(jié)輕微的案件中，是否需要通過(guò)檢察建議這種增加對(duì)抗性的方式來(lái)辦案仍有商榷空間;在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的案件中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)以及行政人員可能會(huì)面臨法律責(zé)任，因此行政機(jī)關(guān)對(duì)待檢察建議的情緒相對(duì)更為抵觸。在這類(lèi)案件中，檢察建議的方式并不足以增進(jìn)理解，達(dá)成合意，解決實(shí)際問(wèn)題，挽回公共利益損失。因此，這類(lèi)案件對(duì)訴前程序提出了更高的要求，引入磋商機(jī)制本身也是對(duì)解決此類(lèi)案件的有益嘗試。

3. 檢察建議的局限性

通過(guò)檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)盡快履行義務(wù)或者主動(dòng)糾正違法行政，體現(xiàn)了“在公共利益保護(hù)方面，政府執(zhí)法優(yōu)先于最終的司法救濟(jì)”，能夠及時(shí)有效地維護(hù)或恢復(fù)客觀秩序，契合法律監(jiān)督的目的。剛性的檢察建議要求檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵循憲法、法律以及《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》制發(fā)檢察建議，“就被建議單位而言，必須做到應(yīng)當(dāng)積極對(duì)照落實(shí)整改”[6]或是建議要求“有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合，并及時(shí)將采納糾正意見(jiàn)、檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院” [7]。這種“剛性”更多體現(xiàn)法的強(qiáng)制功能，有學(xué)者認(rèn)為剛性的立法賦權(quán)論隱含著法律等于強(qiáng)制力的立場(chǎng)預(yù)設(shè)，法律監(jiān)督等同于具有法律強(qiáng)制力的監(jiān)督這樣的命題[8]。因此，檢察建議自身的屬性本就值得討論，用這種“剛性”的方式處理一些需要協(xié)商溝通的案件時(shí)其效果也難免會(huì)差強(qiáng)人意。

同時(shí)，因?yàn)榘讣?lèi)型不同，以及各地方檢察機(jī)關(guān)自身人員的素質(zhì)差異，在實(shí)踐中檢察建議的質(zhì)量參差不齊。有的檢察建議內(nèi)容空泛，對(duì)于違法事實(shí)、證據(jù)以及法律適用情況缺乏嚴(yán)謹(jǐn)、充分的闡釋?zhuān)刹僮餍圆粡?qiáng)，致使行政機(jī)關(guān)難以實(shí)際落實(shí)。一般而言，內(nèi)容規(guī)定是明確的行政行為的檢察建議，其可操作性更強(qiáng)，更便于相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改。同時(shí)，檢察建議有時(shí)會(huì)一發(fā)了之，或僅看行政機(jī)關(guān)是否做出回復(fù)，而不關(guān)注實(shí)際整改的成效。因此，檢察建議的方式在有些情況下難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，實(shí)際的整改落實(shí)情況需要檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步監(jiān)督。另外，如果檢察建議涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)，責(zé)任主體不明確的情況可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)行政機(jī)關(guān)相互推諉扯皮，有回復(fù)卻并沒(méi)有實(shí)際解決問(wèn)題。以上問(wèn)題的解決都亟須完善訴前程序來(lái)進(jìn)一步提高檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)水平和辦案質(zhì)量。

二、引入訴前磋商機(jī)制，創(chuàng)新訴前程序規(guī)則

任何一項(xiàng)制度的建立必然有其正當(dāng)性，將磋商機(jī)制納入行政公益訴訟的訴前程序有其正當(dāng)性基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)在辦理案件的過(guò)程中，與相關(guān)行政部門(mén)平等磋商，雙方合法表達(dá)意見(jiàn)、說(shuō)明情況，增進(jìn)理解。在有效保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益免遭侵害的同時(shí)，還能夠給予行政權(quán)相應(yīng)的尊重。通過(guò)訴前磋商機(jī)制形成的解決方案對(duì)于磋商雙方具有一定的拘束力。未能達(dá)成磋商協(xié)議的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法制發(fā)檢察建議，或者向人民法院起訴。將訴前磋商機(jī)制引入行政公益訴訟制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)如下：

（一）法理基礎(chǔ)

1. 符合“協(xié)商型正義”理論

“協(xié)商型正義”所強(qiáng)調(diào)的就是裁判者、利害關(guān)系人及公眾通過(guò)對(duì)話和理性的協(xié)商，對(duì)法律事件的處理達(dá)成一致，進(jìn)而被確認(rèn)為法律規(guī)則，相較于傳統(tǒng)意義上的實(shí)質(zhì)正義、程序正義更具有合理性[9]?！皡f(xié)商型定義”的核心就在于“對(duì)話”與“溝通”機(jī)制。通過(guò)訴前磋商機(jī)制在公益訴訟訴前階段解決爭(zhēng)議，形成一個(gè)各方認(rèn)可的合理化的處理結(jié)果，無(wú)疑更符合保護(hù)公益的初衷。訴前階段引入磋商機(jī)制更符合“協(xié)商型正義”的要求，磋商是以更為柔性的方式創(chuàng)造平等對(duì)話的平臺(tái)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)就實(shí)際問(wèn)題深入交流，達(dá)成合意，在督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的同時(shí)，也避免了行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督和公益訴訟的抵觸情緒。法律規(guī)定訴前程序是提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序，就是希望在訴前階段行政機(jī)關(guān)能夠切實(shí)履行職責(zé)，減少訴訟，實(shí)現(xiàn)維護(hù)或恢復(fù)客觀秩序的目的。

2. 契合替代性的糾紛解決模式

替代性的糾紛解決模式主張?jiān)诩m紛發(fā)生時(shí)，不應(yīng)簡(jiǎn)單地將糾紛提交法院審判，而是在法庭之外找到更為高效、和諧的替代性的糾紛解決方案，以減少法院的訟累，減少司法資源的浪費(fèi)。理論要求在傳統(tǒng)訴訟之外，開(kāi)拓更加多元的糾紛解決渠道，將協(xié)商、和解、調(diào)解、社會(huì)裁決等各種糾紛解決方式用于實(shí)踐中。替代性的糾紛解決方式不拘泥于固定的形式，具有可變、靈活、多樣的特點(diǎn)，且隨著時(shí)間的推進(jìn)可進(jìn)行不斷地變化。引入訴前磋商機(jī)制適用于多元化的公益訴訟案件類(lèi)型，能夠更加靈活地推進(jìn)糾紛的合理解決。

3. “公共利益看護(hù)人”

自檢察制度產(chǎn)生至今，檢察機(jī)關(guān)的角色已經(jīng)從“國(guó)王代理人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮怖婵醋o(hù)人”。檢察權(quán)本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)向法院提起公訴只是其實(shí)行監(jiān)督的一種方式[10]。特定公共利益之所以得到保護(hù)，直接原因是有賴(lài)于相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正其違法行為或履行職責(zé)。因此在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政公益訴訟保護(hù)特定公益，其檢察建議和訴訟請(qǐng)求與特定公益保護(hù)往往只是間接關(guān)系，需要借助外力來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的[11]。檢察權(quán)的根本目的在于維護(hù)公益，這與行政機(jī)關(guān)不存在根本沖突，訴前磋商機(jī)制的引入正是為了讓同為公益代表的雙方通過(guò)協(xié)商溝通來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的價(jià)值目的。

4. 檢察權(quán)的謙抑屬性

檢察權(quán)的本質(zhì)屬性是法律監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督權(quán)的屬性要求其具有一定的穩(wěn)定性和相對(duì)的滯后性，其設(shè)置目的是維護(hù)社會(huì)的公平正義[12]。在構(gòu)建法治社會(huì)的時(shí)代背景下，要更加審慎地運(yùn)用權(quán)力，限制權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張。正如有學(xué)者主張“檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)具有克制性、妥協(xié)性和寬容性，這是檢察權(quán)謙抑性的體現(xiàn)”[13]。在行政公益訴訟中，涉及的問(wèn)題往往是由行政權(quán)主導(dǎo)，具有較強(qiáng)的政策性和專(zhuān)業(yè)性。這就要求司法機(jī)關(guān)（包括檢察機(jī)關(guān)）要尊重行政機(jī)關(guān)的實(shí)施權(quán)，體現(xiàn)出一定的尊讓與謙抑[14]。

訴前磋商機(jī)制，正是充分體現(xiàn)了檢察權(quán)的這一特點(diǎn)，避免檢察建議濫發(fā)帶來(lái)的檢察權(quán)濫用問(wèn)題。

（二）制度創(chuàng)新的必要性

訴前磋商機(jī)制可以適用于各種類(lèi)型的行政公益訴訟案件，尤其是在涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的案件中更加能夠發(fā)揮磋商機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。在此類(lèi)案件的磋商過(guò)程中，可以視情況引入相對(duì)獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)第三方機(jī)構(gòu)參與磋商工作，提出中立的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，引導(dǎo)磋商會(huì)議形成結(jié)果。2020年以來(lái)，一些地方人民檢察院開(kāi)始對(duì)行政公益訴訟訴前程序進(jìn)行創(chuàng)新，嘗試引入磋商程序，在辦案過(guò)程中主動(dòng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)展開(kāi)磋商，增進(jìn)對(duì)案件事實(shí)和法律適用等情況的理解，形成共同保護(hù)公共利益的合力。在行政公益訴訟訴前程序工作中引入訴前磋商機(jī)制有利于：

1. 促進(jìn)自我糾錯(cuò)，節(jié)約公共資源

在關(guān)于行政法的傳統(tǒng)理論中，行政權(quán)的基本任務(wù)就是保護(hù)公共利益，因而行政權(quán)往往被視作公共利益的主要代表。之所以設(shè)計(jì)行政公益訴訟訴前程序，也是希望調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的積極性，給相關(guān)行政機(jī)關(guān)以時(shí)間來(lái)發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，糾正錯(cuò)誤，挽回受損的公共利益[15]。沈開(kāi)舉等[16]主張行政公益訴訟語(yǔ)境下的訴前程序是“一種行政責(zé)任的劃分和歸責(zé)方式，能有效貫徹有錯(cuò)必糾原則，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的責(zé)任意識(shí)”，服務(wù)于國(guó)家法治建設(shè)。

從實(shí)踐狀況來(lái)看，訴前程序已經(jīng)表現(xiàn)出了強(qiáng)大的分流功效[17]，這使得大部分案件，尤其是行政不作為案件，無(wú)須進(jìn)入周期長(zhǎng)、司法成本高的訴訟程序中，極大地節(jié)約了司法資源。引入訴前磋商機(jī)制是對(duì)通過(guò)訴前程序處理的案件的再次分流，磋商機(jī)制在某種程度上可以充當(dāng)簡(jiǎn)易程序，雙方通過(guò)溝通達(dá)到督促履職的效果，因而無(wú)須再制發(fā)檢察建議。另外針對(duì)部分違法行使職權(quán)案件，僅憑檢察建議并不足以有效督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，但是在檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議前，雙方能夠有機(jī)會(huì)進(jìn)行磋商，基于自愿平等原則當(dāng)面溝通。磋商會(huì)議的主要目的不是追責(zé)，而是商討切實(shí)解決問(wèn)題的辦法，這將有助于通過(guò)磋商形成保護(hù)公益的合力，防止低質(zhì)量檢察建議濫發(fā)所造成的公共資源浪費(fèi)。完善訴前程序制度是為了以最少的檢察監(jiān)督成本實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為監(jiān)督的最優(yōu)效果，以達(dá)到在起訴前盡量窮盡糾正違法行政行為的救濟(jì)途徑，符合檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟正當(dāng)性的要求，也體現(xiàn)了檢察監(jiān)督非終局性的特點(diǎn)[18]。

2. 非對(duì)抗式的辦案，限制權(quán)力恣意

就理論而言，行政權(quán)的行使具有專(zhuān)業(yè)性、及時(shí)性的特征，是理想地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的方式，檢察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)充方式。因此，出于公益保護(hù)的目的，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)，確保公益回復(fù)的效率。梁春程[19]主張“對(duì)于違法相對(duì)人造成的公益損害或者相對(duì)人通過(guò)欺騙手段從行政機(jī)關(guān)單方受益造成公益損失的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)視為行政機(jī)關(guān)不知情，及時(shí)移送線索給行政機(jī)關(guān)，由其自行采取處理，尊重行政首次判斷權(quán)”。在以往的訴前程序中，一律通過(guò)制發(fā)檢察建議的方式會(huì)極大增加檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的對(duì)抗張力，尤其是在一些情節(jié)輕微的案件中。檢察機(jī)關(guān)缺乏程序規(guī)則約束恣意制發(fā)檢察建議，不利于對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的救濟(jì)，因此，檢察權(quán)行使也需要完善的程序性法律架構(gòu)以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力行使的正當(dāng)限制。在規(guī)則設(shè)計(jì)和辦案實(shí)踐中，引入能夠平等對(duì)話的訴前磋商機(jī)制，增進(jìn)理解溝通，形成保護(hù)公益的合力，將極大改善直接制發(fā)檢察建議或提起訴訟所帶來(lái)的對(duì)抗情緒。

訴前磋商機(jī)制為檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)提供了一個(gè)平等高效溝通平臺(tái)，這是一種非對(duì)抗式的辦案方式，尤其在特殊案件中可以邀請(qǐng)獨(dú)立的第三方參與，主持磋商會(huì)議或是提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。在磋商過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)能夠平等表達(dá)意見(jiàn)，分享對(duì)案件的事實(shí)依據(jù)和法律適用的理解，這極大地緩和了相關(guān)行政機(jī)關(guān)的對(duì)抗情緒，通過(guò)程序性設(shè)計(jì)減少檢察機(jī)關(guān)工作的恣意性，防止其權(quán)力濫用。

3. 優(yōu)化監(jiān)督方式，形成長(zhǎng)效解決機(jī)制

因?yàn)楝F(xiàn)有法律規(guī)范只規(guī)定了制發(fā)檢察建議形式的訴前程序，但有些檢察機(jī)關(guān)為了追求辦案數(shù)量或是完成指標(biāo)，濫發(fā)檢察建議，就會(huì)影響檢察監(jiān)督實(shí)效性與公信力。缺乏交流與溝通，加之檢察機(jī)關(guān)人員素質(zhì)良莠不齊，可能會(huì)極大地制約檢察建議的效果，尤其是當(dāng)檢察建議的闡述不夠嚴(yán)謹(jǐn)、不夠充分的時(shí)候。通過(guò)引入訴前磋商機(jī)制，完善訴前程序設(shè)計(jì)，在磋商中形成合意，切實(shí)商討解決實(shí)際問(wèn)題的辦法，可以提升檢察機(jī)關(guān)辦案的精準(zhǔn)性、規(guī)范性和實(shí)效性。

在一些案情復(fù)雜的行政公益訴訟案件中，尤其是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域案件，通常很難通過(guò)一紙檢察建議或僅憑行政機(jī)關(guān)的回復(fù)就從根本上解決問(wèn)題，訴前磋商機(jī)制有助于改善這一狀況。2020年4月最高人民檢察院發(fā)布的典型案例——“廣西壯族自治區(qū)防城港市污水直排污染紅樹(shù)林生存環(huán)境行政公益訴訟案”案件概況：廣西防城港市港口區(qū)倒水坳大橋附近的污水直排入海，污染海灣紅樹(shù)林生長(zhǎng)環(huán)境。2019年12月，防城港市人民檢察院在前期對(duì)排污情況進(jìn)行調(diào)查基礎(chǔ)上，又先后走訪多個(gè)部門(mén)了解生態(tài)資源受損程度及修復(fù)等專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，并向防城港市城市管理監(jiān)督局致函，磋商整改排污問(wèn)題。經(jīng)過(guò)行政公益訴訟訴前磋商會(huì)，確定由防城港市城市管理監(jiān)督局出具整改方案，明確具體措施、整改目標(biāo)、完成時(shí)限。后又通過(guò)再次磋商，雙方?jīng)Q定建立協(xié)商合作長(zhǎng)效機(jī)制，共同保護(hù)防城港良好的生態(tài)環(huán)境、海洋環(huán)境、紅樹(shù)林生存環(huán)境。磋商后，防城港市城市管理監(jiān)督局通過(guò)發(fā)放整改通知書(shū)、深入排查雨污管網(wǎng)、完善雨污分流管道、堵塞偷排管道等方式對(duì)倒水坳大橋附近生活污水直排入海問(wèn)題進(jìn)行有效整改。，防城港市人民檢察院在辦案過(guò)程中，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，成功通過(guò)訴前磋商機(jī)制促使相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極履職。針對(duì)存在的突出問(wèn)題，堅(jiān)持從個(gè)案監(jiān)督入手，運(yùn)用較少的司法投入實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公益最大化的目標(biāo)。通過(guò)訴前磋商工作，建立起了協(xié)商合作的長(zhǎng)效機(jī)制，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)將源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理相結(jié)合，全面提升社會(huì)治理效能，切實(shí)守護(hù)了作為生態(tài)屏障的“紅樹(shù)林”。

4. 保持檢察權(quán)的謙抑性，形成公益保護(hù)合力

從保護(hù)公益的根本目的而言，行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)并無(wú)二致。訴前磋商機(jī)制的特點(diǎn)就在于能夠充分尊重行政管理的專(zhuān)業(yè)性、繁雜性，積極調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，同時(shí)促使檢察權(quán)保有其自身的謙抑。目前，在北京等地已經(jīng)開(kāi)始嘗試通過(guò)召開(kāi)行政公益訴訟案件磋商會(huì)，增進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)彼此間的了解，形成共識(shí)，協(xié)同配合，形成合力來(lái)保護(hù)公益。例如，在2020年4月“北京防疫物資網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售案”中，北京鐵路運(yùn)輸檢察院與北京市市場(chǎng)監(jiān)督管理局首次進(jìn)行磋商嘗試，雙方就公益受損情形的認(rèn)定、法律適用、行政監(jiān)管權(quán)責(zé)范圍和管轄、行政執(zhí)法方式和效果等問(wèn)題充分發(fā)表意見(jiàn)，溯源追因，商量對(duì)策。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的磋商意見(jiàn)表示完全接受，并將積極開(kāi)展執(zhí)法履職工作，有效規(guī)范口罩等防疫物資的網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售行為[20]。

（三）地方檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新實(shí)踐

在行政公益訴訟的訴前程序中引入磋商機(jī)制，依據(jù)案件繁簡(jiǎn)狀況、案件性質(zhì)對(duì)公益訴訟案件進(jìn)行分流，有效降低公共利益的保護(hù)成本，提升了公益保護(hù)效率以及行政公益訴訟訴前檢察建議的精準(zhǔn)化程度。目前，個(gè)別地方人民檢察院已經(jīng)開(kāi)始嘗試引入訴前磋商機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)訴前程序的創(chuàng)新。2020年4月，上海市金山區(qū)人民檢察院秉持“雙贏多贏共贏”的監(jiān)督理念，率先出臺(tái)《金山區(qū)人民檢察院關(guān)于檢察行政公益訴訟磋商制度的規(guī)定（試行）》，嘗試推動(dòng)檢察行政公益訴訟立案后的磋商工作;浙江省金華市婺城區(qū)人民檢察院聯(lián)合區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、自然資源和規(guī)劃分局、生態(tài)環(huán)境分局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于建立行政公益訴訟訴前磋商工作機(jī)制的實(shí)施辦法》;6月，遼寧省鞍山市千山區(qū)人民檢察院結(jié)合工作實(shí)際，經(jīng)過(guò)多方調(diào)研討論，制定《千山區(qū)人民檢察院公益訴訟磋商程序工作辦法（暫行）》。以上地區(qū)都試圖從規(guī)范層面上指導(dǎo)開(kāi)展訴前磋商工作。還有一些地方如廣西壯族自治區(qū)平果縣人民檢察院、浙江省安吉縣人民檢察院、安徽省岳西縣人民檢察院等都也開(kāi)始嘗試在具體案件中以行政公益訴訟訴前磋商方式推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法履職。因此，更有必要在學(xué)理層面進(jìn)一步梳理訴前程序設(shè)計(jì)規(guī)則以滿足實(shí)踐發(fā)展需求。

三、制度設(shè)想：構(gòu)建行政公益訴訟訴前磋商機(jī)制

（一）制度銜接：制發(fā)檢察建議與訴前磋商

通過(guò)訴前程序以制發(fā)檢察建議的方式結(jié)案，使得絕大部分公益訴訟案件免于進(jìn)入法院審理階段，節(jié)約了司法資源。然而，行政公益訴訟訴前案件不加區(qū)分一律制發(fā)檢察建議的做法，會(huì)因?yàn)楦鞯貦z察建議的質(zhì)量參差不齊、內(nèi)容空泛、可操作性不強(qiáng)等原因，實(shí)踐中使得相關(guān)行政機(jī)關(guān)難以落實(shí)。更因?yàn)闄z察建議及其落實(shí)情況本身會(huì)納入行政機(jī)關(guān)的工作考核，個(gè)別情況下檢察建議的濫發(fā)會(huì)還造成行政權(quán)與檢察權(quán)的對(duì)抗情緒，反而不利于爭(zhēng)議問(wèn)題的解決與挽回公共利益損失。

引入訴前磋商程序是對(duì)制發(fā)檢察建議單一路徑的補(bǔ)充，而非取代。訴前先行制發(fā)檢察建議的方式，其初衷就是要有效地節(jié)約司法資源，同時(shí)給予行政權(quán)充分尊重，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)依法履職的積極性，提高檢察監(jiān)督的工作成效。因此訴前程序的內(nèi)容設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)考慮案件性質(zhì)、類(lèi)型、損害程度的不同，合理做出區(qū)別對(duì)待。

對(duì)于絕大部分通過(guò)檢察建議可以妥善處理的案件類(lèi)型仍然繼續(xù)沿用原來(lái)的處理方式，如普通的行政不作為案件或是特殊的違法行使職權(quán)的案件，檢察機(jī)關(guān)仍然應(yīng)當(dāng)及時(shí)制發(fā)檢察建議。對(duì)于某些特殊類(lèi)型的不作為案件或是情節(jié)輕微的情形，應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)享有一定的自由裁量權(quán)來(lái)決定是否通過(guò)訴前檢察建議處理，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件具體情況做出判斷，或可通過(guò)磋商機(jī)制代替檢察建議，對(duì)案件進(jìn)行分流，切實(shí)高效地解決實(shí)際問(wèn)題，節(jié)約公共資源的投入成本。也可以通過(guò)法律列舉方式，規(guī)定強(qiáng)制起訴范圍條件不適用于訴前程序，如參考突發(fā)環(huán)境事件的分類(lèi)將涉案范圍廣、人數(shù)多、金額大、影響深、后果重的疑難案件確定為強(qiáng)行訴訟范圍[21]。

因?yàn)樵V前磋商程序并非法定的必經(jīng)程序，磋商機(jī)制是在雙方平等自愿的基礎(chǔ)上，就案件事實(shí)、法律適用等各方面情況充分交流意見(jiàn)，形成合意。因此，磋商的結(jié)果對(duì)于雙方均具有一定的拘束力，但是不具有強(qiáng)制力。檢察機(jī)關(guān)在立案調(diào)查的同時(shí)，根據(jù)案件具體情形決定是否開(kāi)展磋商召集磋商會(huì)議。經(jīng)過(guò)雙方磋商達(dá)成的協(xié)議，相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)依照協(xié)議要求履行職責(zé)。如果相關(guān)行政機(jī)關(guān)能夠依法履職，挽回公共利益損失，那么檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重磋商成果，依法終結(jié)案件，不再制發(fā)檢察建議。對(duì)于不能在合理期限內(nèi)形成磋商建議的情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制發(fā)檢察建議或向法院正式提起行政訴訟。

（二）訴前磋商機(jī)制的基本原則

（1） 平等自愿。訴前磋商應(yīng)具有非強(qiáng)制性，雙方自愿參與，平等對(duì)話。檢察機(jī)關(guān)在適用磋商程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重相關(guān)行政機(jī)關(guān)及相關(guān)人員的意愿，磋商各方自愿決定是否進(jìn)行磋商。而且，只有磋商雙方地位平等，才會(huì)有利于雙方真誠(chéng)溝通，充分交流意見(jiàn)、交換證據(jù)。如果將訴前磋商會(huì)議設(shè)置為制發(fā)檢察建議的前置程序，將會(huì)違背磋商制度的設(shè)計(jì)初衷。如果雙方地位不平等、非自愿參與，那么對(duì)于訴前程序適用從強(qiáng)制性轉(zhuǎn)向裁量性的創(chuàng)新也將失去意義。

（2） 便捷高效。引入訴前磋商機(jī)制便于對(duì)公益訴訟案件進(jìn)行分流，提高辦案的質(zhì)量和效率，節(jié)約公共資源。因此，當(dāng)雙方經(jīng)過(guò)磋商，在一定時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成共識(shí)，檢察機(jī)關(guān)需要及時(shí)做出決斷，采取進(jìn)一步舉措，而不是反復(fù)磋商、相互扯皮，阻礙問(wèn)題解決。

（3） 科學(xué)中立。在一些諸如環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的案件中，可能需要邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)參與磋商工作，提出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)提出的法律意見(jiàn)或是專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)很有可能會(huì)直接影響案件走向和處理結(jié)果。因此，磋商機(jī)制要求第三方機(jī)構(gòu)在具備專(zhuān)業(yè)性的同時(shí)需要保持相對(duì)的獨(dú)立地位，以避免充當(dāng)某一方的代言人。

（4） 長(zhǎng)效監(jiān)督。通過(guò)磋商合意結(jié)案的，檢察機(jī)關(guān)無(wú)須再制發(fā)檢察建議。但是實(shí)際問(wèn)題是否得到解決仍然需要持續(xù)地追蹤監(jiān)督，在必要情況下可能需要經(jīng)過(guò)磋商形成長(zhǎng)效監(jiān)督方案，以挽回公益損失。但是，如果經(jīng)過(guò)磋商之后實(shí)際改正效果不好，仍然需要向法院提起公益訴訟。

（三）訴前磋商機(jī)制適用的案件類(lèi)型

新《行政訴訟法》規(guī)定，行政公益訴訟案件范圍主要涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓和食品藥品安全等領(lǐng)域，實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件最為常見(jiàn)。生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)案件中的訴前磋商可以作為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)手段的創(chuàng)新嘗試。

訴前磋商程序的主要目的不是單純追責(zé)，而是保護(hù)公益，如修復(fù)損害的生態(tài)環(huán)境。因而，相關(guān)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)通過(guò)非對(duì)抗性的溝通方式，高效率、低成本、靈活救濟(jì)生態(tài)損害，有利于形成長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制。在實(shí)踐中，各地方檢察機(jī)關(guān)率先發(fā)布的地方首例訴前磋商典型案例，大多也集中在此領(lǐng)域。例如，“岳西縣非法捕獵野生動(dòng)物案” [22]“安吉縣過(guò)失引發(fā)森林火災(zāi)案” [23]“廣西壯族自治區(qū)防城港市污水直排污染紅樹(shù)林生存環(huán)境行政公益訴訟案”等。另外，在新冠肺炎疫情期間，訴前磋商的適用案件范圍也在與時(shí)俱進(jìn)，因?yàn)樵V前磋商程序能夠高效率地解決實(shí)際問(wèn)題。例如，廣西田陽(yáng)縣人民檢察院?jiǎn)?dòng)公益訴訟磋商程序推進(jìn)廢棄口罩規(guī)范處置[24]，北京市懷柔區(qū)人民檢察院通過(guò)訴前磋商規(guī)范防疫物資網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售等。溫州市鹿城區(qū)的成績(jī)值得關(guān)注，該區(qū)人民檢察院自2020年以來(lái)共立案辦理行政公益訴訟案件30件，其中開(kāi)展訴前磋商4次共23件，磋商適用比高達(dá)76.7%[25]。

溫州市鹿城區(qū)人民檢察院率先嘗試在以下幾類(lèi)案件上適用磋商程序：國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害程度輕微的;行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為情節(jié)輕微的;涉及兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)交叉，需要協(xié)作配合的以及其他適合磋商的情形等參見(jiàn)《關(guān)于印發(fā)<行政公益訴訟訴前磋商規(guī)范指引>的通知》，溫鹿檢發(fā)辦字〔2020〕26號(hào)。。此外，磋商程序的適用更需要充分考慮案件情節(jié)，考量監(jiān)督手段與目的之間是否合乎比例原則，是否符合成本效益分析。對(duì)于行政違法情節(jié)輕微或者損害公共利益較小的案件，檢察機(jī)關(guān)可以裁量通過(guò)磋商的方式督促行政機(jī)關(guān)履職，節(jié)省監(jiān)督成本，真正做到精準(zhǔn)監(jiān)督，體現(xiàn)“督促之訴、協(xié)作之訴”的制度要求[26]。

（四）訴前磋商程序設(shè)計(jì)

檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的訴前聯(lián)合磋商機(jī)制，應(yīng)當(dāng)包含以下基本程序：

（1） 磋商程序的啟動(dòng)，即磋商邀請(qǐng)與答復(fù)程序。檢察機(jī)關(guān)在立案后的一定期限內(nèi)，對(duì)于符合適用訴前磋商情形的案件，可以向涉嫌違法或行政不作為的行政機(jī)關(guān)發(fā)出磋商邀請(qǐng)，通過(guò)磋商及時(shí)督促相應(yīng)行政機(jī)關(guān)消除損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的情形。

上海市金山區(qū)人民檢察院在實(shí)踐中由承辦部門(mén)將檢察行政公益訴訟的立案情況以告知函的形式送達(dá)被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)，告知函附送達(dá)回證，送達(dá)回證需加蓋行政機(jī)關(guān)單位印章。溫州市鹿城區(qū)人民檢察院更加具體規(guī)定了磋商啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)由承辦檢察官在立案審查報(bào)告中寫(xiě)明擬適用磋商程序的相關(guān)內(nèi)容，并報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)審核同意，再以書(shū)面或電話等形式通知被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。

（2） 告知程序。雙方基于平等自愿原則，同意就案件情況展開(kāi)磋商，人民檢察院和相關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先就磋商內(nèi)容、磋商形式、地點(diǎn)、參加人員等情況預(yù)先進(jìn)行充分溝通，互相聽(tīng)取意見(jiàn)?！肚絽^(qū)人民檢察院公益訴訟磋商程序工作辦法（暫行）》通過(guò)借鑒行政處罰中的告知程序，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在辦理磋商案件過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)告知相關(guān)行政機(jī)關(guān)擬作出行政公益訴訟訴前檢察建議的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知相關(guān)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的法律后果，相關(guān)行政機(jī)關(guān)及相關(guān)人員有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。

（3） 召開(kāi)磋商會(huì)議。訴前磋商工作一般應(yīng)當(dāng)以會(huì)議的形式展開(kāi)，會(huì)議內(nèi)容包括基本案情介紹、梳理焦點(diǎn)問(wèn)題、磋商整改方案等流程。檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者行政不作為的情形進(jìn)行證明，而相關(guān)行政機(jī)關(guān)有義務(wù)做出回應(yīng)，證明其依法行政。磋商會(huì)議應(yīng)當(dāng)編寫(xiě)統(tǒng)一模板的磋商工作記錄，規(guī)范記錄與行政機(jī)關(guān)磋商的工作內(nèi)容。

如有需要，訴前磋商會(huì)議可以邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者，如鑒定、評(píng)估單位的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員參加，或者在特殊情形下可以通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證的方式進(jìn)行。對(duì)于專(zhuān)業(yè)人士的選用，應(yīng)當(dāng)充分尊重雙方意見(jiàn)，確保第三方專(zhuān)家具有相對(duì)的獨(dú)立性，具體方式可以借鑒仲裁工作中專(zhuān)家團(tuán)的組成方法。會(huì)議形式可以借鑒行政工作中的聯(lián)席會(huì)議制度，通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，促成聯(lián)合執(zhí)法，并且鼓勵(lì)相關(guān)的基層自治組織負(fù)責(zé)人、行政行為相對(duì)人等相關(guān)人員參與磋商，提出問(wèn)題，發(fā)表意見(jiàn)，保障弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。

（4）監(jiān)督跟進(jìn)程序。訴前磋商程序應(yīng)當(dāng)包括規(guī)定人民檢察院對(duì)整改落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。在磋商確定的整改期限屆滿之時(shí)，如果國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益仍然處于持續(xù)受侵害的狀態(tài)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法采取進(jìn)一步追責(zé)舉措。溫州市鹿城區(qū)出臺(tái)的《行政公益訴訟訴前磋商規(guī)范指引》中明確規(guī)定了磋商跟進(jìn)調(diào)查程序以及檢察院需要跟進(jìn)調(diào)查的具體情形：被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其不存在違法行使職權(quán)或者不作為事實(shí)的;雖然表示愿意依法履行職責(zé)或者糾正違法，但在整改時(shí)限內(nèi)仍以隱蔽、消極、拖延等方式拒絕履行職責(zé)的;雖然表示愿意依法履行職責(zé)或者糾正違法，但在整改時(shí)限屆期后國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益仍然處于受侵害狀態(tài)等情形的。

（5） 期限。在磋商程序中，需要對(duì)各個(gè)階段的時(shí)限加以明確，避免推諉扯皮，造成公益侵害的擴(kuò)大。規(guī)定時(shí)限，一方面督促檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，另一方面鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)在期限內(nèi)主動(dòng)糾正違法行為，消除不良影響。然而，公益訴訟案件有其特殊性，尤其是涉及環(huán)境問(wèn)題期限規(guī)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，因?yàn)榛謴?fù)植被、清除污染等，需要技術(shù)手段和時(shí)間才能夠看到實(shí)際效果。期限設(shè)定不宜一刀切，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件類(lèi)型具有一定的彈性空間，特殊問(wèn)題特殊處理，在一定情況下可以酌情延長(zhǎng)或縮短時(shí)限。

從行政公益訴訟制度推行以來(lái)，學(xué)界對(duì)于訴前程序的價(jià)值、功能設(shè)置、實(shí)效問(wèn)題的關(guān)注一直沒(méi)有停止?！霸V前程序的設(shè)置，在節(jié)約司法資源、尊重行政自制、促進(jìn)社會(huì)和諧方面確有不可替代之功效?！盵27]訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種形式，也是法律規(guī)定的行政公益訴訟必經(jīng)程序，其實(shí)施方式、內(nèi)容、監(jiān)督途徑都有較大的創(chuàng)制空間，不應(yīng)當(dāng)局限于通過(guò)制發(fā)檢察建議督促履職這一種方式。完善訴前磋商機(jī)制就是為了更好地發(fā)揮訴前程序的輔助功能，及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)糾錯(cuò)和履職，是訴前程序制度發(fā)展的新嘗試，是維護(hù)公共利益的有效舉措。

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