□趙國龍 殷晨曦

一、引言

2020 年9 月22 日，在聯(lián)合國大會上習近平主席提出，中國二氧化碳排放力爭2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和。這一目標也因此給我國大氣污染治理提出了更高的標準和要求，有效控制碳排放與防治大氣污染將長期緊密結(jié)合。近年來，我國大氣污染治理已取得初步成效，例如，京津冀地區(qū)細顆粒物年日均濃度由2013 年的89 微克/立方米下降至2020 年的60 微克/立方米左右，降幅約32.58%。但是，從2018 年和2019 年秋冬季的重污染天氣以及2021 年初再度來襲的大氣重污染過程來看，治理形勢依然嚴峻，尤其是不利氣象條件下的重霾頻發(fā)氣候。因此，我國大氣污染治理任重道遠，仍處于負重爬坡的階段。

大氣污染帶來的公眾壓力成為中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要推力，生態(tài)環(huán)境部以“2+26”京津冀大氣污染傳輸通道城市為整治重點，持續(xù)高頻強化環(huán)境督查，通過多次研判污染形勢，分析來源成因，密集出臺了針對重點區(qū)域、重點時段、重點行業(yè)的《京津冀及周邊地區(qū)2017～2018 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》等政策文件。盡管各部門從燃煤控制、機動車管理、工業(yè)生產(chǎn)控制等方面作出相對全面且針對性的大氣環(huán)境改善戰(zhàn)略部署[1]，但現(xiàn)有政策仍難確保生態(tài)經(jīng)濟健康長足發(fā)展，區(qū)域性重污染天氣治理處于攻堅前的陣痛期，尚未找到可持續(xù)的治理模式。

“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”式大氣污染治理成本較高、治理效率較低，難以經(jīng)濟有效地實現(xiàn)污染治理目標。由于不少發(fā)達國家的中心城市也曾發(fā)生過嚴重的大氣污染事件，比如倫敦、洛杉磯、巴黎等。本文對大氣污染治理的文獻進行梳理，將其歸納為四種類型。通過梳理英國、美國以及歐盟的大氣污染治理模式，深入探討國際大氣污染治理的經(jīng)驗借鑒與政策啟示，分析我國大氣污染成因的特殊性及治理過程中所面臨的挑戰(zhàn)，反思中國發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型機遇。立足秋冬治霾的瓶頸期，從外部防范轉(zhuǎn)型、工業(yè)模式轉(zhuǎn)型、能源體制轉(zhuǎn)型、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型四個層面出發(fā)，整合與大氣污染相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、財政政策、能源政策、交通政策，探索充分發(fā)揮政府主導、市場調(diào)節(jié)、公眾參與的多主體功能，實現(xiàn)源頭管控、全過程治理與末端減排相結(jié)合的精準化、系統(tǒng)化內(nèi)生治理之路。本文提出的內(nèi)生治理模式，可以依靠跨區(qū)域、跨時間整體利益達成共識，打破行政區(qū)劃，從時空整體進行共同規(guī)劃，實現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一評估的具體解決方案，為碳達峰和碳中和目標下的大氣污染治理提供理論依據(jù)。

二、文獻回顧

（一）經(jīng)驗借鑒類

經(jīng)驗借鑒類文獻多以發(fā)達國家嚴重大氣污染事件發(fā)生后的政策法案作為參考范本，結(jié)合各區(qū)域重污染天氣出現(xiàn)的時空特征和首要污染物，以區(qū)域聯(lián)動機制、全民參與、嚴格立法執(zhí)法、生態(tài)補償、責任分攤、排放權(quán)交易為核心突破口[2-4]。張孝德等[5]從頂層設(shè)計的視角，對比反思了中英大氣污染治理模式，指出了英國外部治理模式的高成本、污染轉(zhuǎn)移、不可持續(xù)的弊端，提出了以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)變革為驅(qū)動力、外部防范與內(nèi)生治理相結(jié)合的東方治霾之道。盧文剛等[6]以京津冀地區(qū)與洛杉磯地區(qū)為例，從孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子以及承災(zāi)體三方面對大氣污染治理措施進行對比分析，總結(jié)美國在行政立法、技術(shù)標準、社會參與等方面的經(jīng)驗。

（二）制度建設(shè)類

部分制度建設(shè)類文獻表明，分區(qū)域、有差別的治理機制往往優(yōu)先于一刀切式的治理機制，應(yīng)在分區(qū)域治霾的基礎(chǔ)上加強跨區(qū)域合作，健全突發(fā)性大氣污染監(jiān)測和預(yù)警體系[7]。美國、歐盟、日本等發(fā)達國家的大氣治理舉措主要可總結(jié)為六種類型：立法確立環(huán)境標準、強制安裝機動車尾氣過濾器、實時公開大氣監(jiān)測數(shù)據(jù)、廢氣排放征稅加費、發(fā)展公共交通和開發(fā)新能源[8-15]。Ostro B 等[16]從可吸入顆粒物與細顆粒物污染特征入手，對比分析了美國聯(lián)邦政府出臺的可吸入顆粒物排放標準和細顆粒物排放標準的差異與優(yōu)劣勢。

（三）綠色轉(zhuǎn)型類

在綠色轉(zhuǎn)型類文獻中，周景坤等[17]從大氣污染防治金融政策舉措的視角，借鑒發(fā)達國家綠色金融、環(huán)境污染責任保險等金融政策手段，提出了重構(gòu)大氣污染防治金融市場體系等舉措。石慶玲等[18]針對“政治性藍天”現(xiàn)象，對中國189 個城市2013 年12 月至2016 年3 月的日度空氣質(zhì)量指數(shù)以及合成空氣質(zhì)量指數(shù)的單項污染物濃度數(shù)據(jù)進行實證研究，發(fā)現(xiàn)兩會期間空氣質(zhì)量顯著改善，但在兩會過后空氣質(zhì)量迅速惡化，指出了綠色轉(zhuǎn)型的緊迫性，應(yīng)該變運動式治霾為常態(tài)式監(jiān)管。

（四）區(qū)域合作類

區(qū)域合作類文獻中，Nordenstam B J 等[19]通過美國聯(lián)邦州內(nèi)、美國聯(lián)邦州際、跨越美國國界三個區(qū)域尺度，研究區(qū)域大氣污染政策，結(jié)果表明：隨著空間尺度的增加，區(qū)域決策將變得更加困難，已不足以充分應(yīng)對橫貫區(qū)域間的大氣污染問題。高廣闊等[20]以大氣重污染現(xiàn)狀為背景，在分析大氣污染產(chǎn)生原因及危害基礎(chǔ)上，運用全過程管理分析，構(gòu)建基于全過程管理的大氣污染綜合防治模型，并將大氣污染防治歸納為三個階段、一個市場、三大主體、五大機制加以闡述，據(jù)此提出開放性、動態(tài)性、全面性的大氣污染綜合防治對策。在大氣污染治理的對策類文獻中，大多研究層次較淺，研究視角的創(chuàng)新性和研究的深入性皆稍顯不足[21]。

綜觀現(xiàn)有文獻，大氣污染治理相關(guān)研究主要包括經(jīng)驗借鑒、制度建設(shè)、綠色轉(zhuǎn)型、區(qū)域合作四種類型。在大氣污染治理對策層面，大多數(shù)文獻研究深度較淺，對策落地性較弱；相關(guān)實證研究中，優(yōu)化模型的應(yīng)用較為典型，省際間大氣污染治理多以合作博弈為主，企業(yè)間多以非合作博弈為主，其核心觀點可見表1。碳達峰碳中和目標對我國大氣污染防治提出了更高的要求，這一目標要求現(xiàn)有治理模式更聚焦于能源體制轉(zhuǎn)型與發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，走效率與責任并重的精準化、系統(tǒng)化內(nèi)生治理之路。

表1 大氣污染治理研究

三、國際大氣污染治理模式比較分析

（一）英國大氣污染治理模式：外部治理主導

英國作為工業(yè)革命的發(fā)源地，較早出現(xiàn)大規(guī)模的工業(yè)化生產(chǎn)?？焖俟I(yè)化時期，大量的化石燃料消耗引發(fā)了大規(guī)模高濃度的煙霧事件。自19 世紀初到20 世紀中葉，倫敦多頻次爆發(fā)重污染天氣，代表性的有1952年12 月上旬爆發(fā)的大范圍空氣重污染事件，導致4700 多人因呼吸道疾病而死亡，之后兩個月中因大氣環(huán)境相對靜穩(wěn)，滯留在大氣中的有毒煙霧又造成8000 多人死亡。民意的沸騰和國際輿論的矚目是英國治理大氣污染的動力，該次大規(guī)模的大氣污染事件使得英國政府痛定思痛，開始反思變革經(jīng)濟發(fā)展模式，令其步入后續(xù)的良性循環(huán)之路[22]。英國的大氣污染治理耗時近半個世紀，主要分為立法準備、顯著削減、平穩(wěn)改善、低碳發(fā)展四個階段，如圖1 所示。

圖1 英國大氣污染治理模式

英國作為最早出現(xiàn)大規(guī)模嚴重大氣污染事件的國家，政府在污染形成初期并未給予足夠重視，大氣治理方針相對簡單，以非預(yù)防式屬地末端治理為主導。此時，無論是迅速擴張的鐵路工程還是英國人引以為傲的制造業(yè)，都在短時間內(nèi)消耗了大量煤炭，工業(yè)燃煤排放的煙塵、二氧化硫等大量有害氣體，最終釀成了1952年的倫敦煙霧大范圍空氣重污染事件。面對大規(guī)模、高頻次的大氣污染事件，英國政府首先采取的舉措是嚴格立法。1956 年英國出臺了第一部大氣污染防治法《清潔空氣法》，隨后出臺了多項法案，具體包括無煙燃料和清潔能源的推廣使用，重污染企業(yè)的整改遷移等。治理中期，機動車尾氣排放取代工業(yè)污染成為大氣污染的主要威脅。20 世紀中葉，倫敦市的民用汽車保有量達到200 余萬輛，交通高峰時段產(chǎn)生嚴重的道路擁堵，英國政府當局采取了一系列舉措嚴格管控機動車尾氣排放。具體包括：推廣使用無鉛汽油；強化汽車年檢標準，嚴格監(jiān)測尾氣中的主要大氣污染物含量；針對重要擁堵節(jié)點收取交通擁堵費；鼓勵支持新能源汽車使用、綠色出行，嚴格規(guī)制公務(wù)用車等。治理后期主要以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與污染輸出為主，利用處在高端產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勢，通過能源進口和污染地域轉(zhuǎn)移，采取以利己主義為核心、不可持續(xù)的外部治理模式[23]。

（二）美國大氣污染治理模式：工業(yè)治理主導

1943 年美國洛杉磯出現(xiàn)了大面積光化學煙霧，成因與倫敦煙霧事件相仿，產(chǎn)生于快速城鎮(zhèn)化、汽車尾氣和大量的工業(yè)廢氣排放?！犊諝馕廴究刂品ā贰肚鍧嵖諝夥ā返某雠_奠定了美國在大氣污染治理方面的制度框架，因而短時間內(nèi)就取得了長足有效的治理效果。美國的大氣污染治理模式可分為立法階段、分類監(jiān)管階段和市場導向階段，如圖2 所示。

圖2 美國大氣污染治理模式

美國的工業(yè)化進程始于英美戰(zhàn)爭之后，略晚于英國，由棉紡織業(yè)帶動，隨后轉(zhuǎn)向建筑和重工業(yè)。隨著東部地區(qū)重工業(yè)的發(fā)展，主要包括采煤、冶金和機器制造，大氣污染問題隨之凸顯。在大氣污染問題的初現(xiàn)階段，因資本主義追逐財富的大環(huán)境，政府和公眾對大氣污染的認識存在局限性。在大規(guī)模的污染事件肆虐之前，忍受空氣污染曾被看作一種愛國主義美德，僅有少數(shù)大城市設(shè)立了控制煙塵項目，許多大氣污染賠償訴求得不到法院支持。直至20 世紀40 年代賓夕法尼亞州的大規(guī)模煙霧事件以及雷切爾·卡森的暢銷書《寂靜的春天》出版，民眾和政治家開始高度關(guān)注空氣質(zhì)量，由此構(gòu)建了跨區(qū)域空氣質(zhì)量標準、嚴格各州大氣污染防治行動計劃、強化建筑業(yè)大氣排放標準、設(shè)定大氣污染物統(tǒng)一排放標準四項基本舉措。對污染不達標企業(yè)除嚴格按照法律施以懲罰之外，還要引入市場手段進行約束和激勵，使治理成果得到了有效的維系[24]。美國大氣污染治理模式的亮點在于，有針對性的引入市場手段，保障治污舉措的執(zhí)行和時效性。市場手段的推出在一定程度上弱化了工業(yè)企業(yè)所涉及利益集團的掣肘。當然，此類以工業(yè)治理為主導，嚴控生活排放為輔的治污模式，不可能全盤照搬。

（三）歐盟大氣污染治理模式：能源改革主導

法國是歐盟成員國中大氣污染較突出的國家之一。20 世紀末，巴黎的大氣污染程度達到7 級——嚴重污染，里昂等9 個法國城市的細顆粒物年日均濃度連續(xù)多年超出了世界衛(wèi)生組織大氣質(zhì)量標準的上限。與英美比較，歐盟大氣污染問題的出現(xiàn)相對較晚，污染程度相對較輕，在一定程度上汲取了英美兩國的經(jīng)驗教訓，采取補貼、押金、產(chǎn)權(quán)、稅收、法律工具和信息政策等多種政策組合。歐盟的大氣污染治理模式可總結(jié)為直接規(guī)制、市場手段和區(qū)域共治三個階段，如圖3 所示。

圖3 歐盟大氣污染治理模式

歐盟國家在治理大氣污染的進程中主要以能源結(jié)構(gòu)調(diào)整為突破口，同期出臺的相關(guān)法令有《歐盟關(guān)于限制大型火力發(fā)電廠排放特定空氣污染物質(zhì)的指令》（1994）、《綜合污染預(yù)防和控制指令》（2008）等，歐盟各成員國之間較早就已達成合作共治降低區(qū)域空氣污染的共識。通過出臺《成員國內(nèi)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和站點之間空氣污染測量信息和數(shù)據(jù)交換指令》，保障歐盟各成員國能夠及時獲得區(qū)域空氣質(zhì)量信息，協(xié)同制定全局合理的大氣污染防治政策。與此同時，不少成員國變更了主要能源的使用，瑞典和法國已基本轉(zhuǎn)向水電和核電的使用。針對工業(yè)排放，主要對重點行業(yè)企業(yè)采取強制性規(guī)制手段，包括主要大氣污染物排放標準的制定以及強制性排污前治理設(shè)備的安裝[25]，包括瑞典、挪威和丹麥在內(nèi)的不少成員國開始征收能源或燃料油稅。同期歐盟構(gòu)建了區(qū)域排污權(quán)交易體系（EU-ETS），包括了歐盟27 個成員國，1.2 萬余個溫室氣體排放實體。英美歐的大氣污染大多經(jīng)歷了由局域污染向區(qū)域污染擴散的歷程，但治理重點有所不同。歐盟區(qū)域共治的大氣污染治理模式對中國的區(qū)域性大氣污染問題有一定的借鑒意義，但因政治格局差異，實際操作的靈活性較差[26]。

（四）國際大氣污染治理經(jīng)驗總結(jié)

1.發(fā)揮市場作用，強化外部治理。排污權(quán)交易是目前發(fā)揮市場作用行之有效的大氣污染防治經(jīng)濟手段之一，最早在美國得到實踐與推廣。排污權(quán)交易在科學測度污染物排放總量的前提下，借助市場機制買賣污染物排放配額，以適應(yīng)環(huán)境容量為基礎(chǔ)，達到對污染物排放總量進行控制的目的[27]。排污權(quán)交易作為市場手段是對行政、法律政策手段的補充，排污權(quán)交易的規(guī)范化，是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)的保障。從長期來看，大氣的流動性意味著有必要建立跨國的、全區(qū)域的排污權(quán)交易市場，大規(guī)模、大范圍的排污權(quán)交易市場對大氣環(huán)境容量的測度、區(qū)域排放權(quán)數(shù)額分配提出了更高的要求。排污權(quán)交易是目前最有代表性的市場手段，但在細顆粒物治理領(lǐng)域應(yīng)用尚淺，可挖掘潛力較大。

2.借力綠色金融，深化工業(yè)治理。綠色金融本質(zhì)上是市場手段的一種，依托行政手段，將資金融通與環(huán)境治理相結(jié)合，引導資本實現(xiàn)綠色優(yōu)化配置。綠色金融的根本目的是保障經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展，同時也是一場對金融業(yè)的綠色洗禮，鼓勵金融業(yè)更多地關(guān)注環(huán)境風險，保障資本的綠色流通。對于政府主體來說，綠色金融可以充分發(fā)揮杠桿引導作用，推動本國銀行機構(gòu)參與赤道原則；對于金融機構(gòu)來說，可以結(jié)合相關(guān)環(huán)保政策開發(fā)出更豐富的綠色金融產(chǎn)品，給予組織、企業(yè)、家庭或個人更多參與綠色環(huán)保的選擇。國際上不少金融機構(gòu)在綠色信貸主營業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新了節(jié)能技術(shù)設(shè)備改造貸款、國際碳保理融資（CDM）、綠色股權(quán)融資等綠色信貸產(chǎn)品和服務(wù)體系，進入尋求可持續(xù)性回報率的發(fā)展擴張階段[28]。

3.強化信息披露，創(chuàng)新政策機制。環(huán)境信息披露是行政、市場手段介入的核心保障要素。完善的環(huán)境信息披露渠道和披露條目是公眾參與、科學研發(fā)、輿情監(jiān)督的基礎(chǔ)。在環(huán)境信息披露制度方面，美國的環(huán)境信息披露制度有效性較高，《緊急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)利法》規(guī)定企業(yè)必須每年按照有害化學物排出目錄披露有害化學物去向，并公開對公民產(chǎn)生不利影響的化學污染物清單信息，上市公司必須提供年度環(huán)境審計報告。荷蘭、日本、加拿大、德國、挪威等國也強制要求上市公司披露清單目錄規(guī)定的環(huán)境信息。目前，中國的環(huán)境信息披露和環(huán)境績效評估主要集中在宏觀地域?qū)用?，中微觀的行業(yè)、企業(yè)層面尚不完善。

4.重視精準施策，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。大氣污染的復雜性及大氣本身的流動性導致污染責任主體界定難度較大。部分發(fā)達國家出臺了環(huán)境污染責任保險制度，以政府參與為主導，通過法律和行政手段保證保險的實施及推廣。大氣環(huán)境污染責任保險制度的先進性在于其預(yù)防功能，責任保險制度通過經(jīng)濟手段和市場方式凝聚更多主體監(jiān)督企業(yè)環(huán)境保護責任的落實，達到節(jié)能降耗和控制碳排放的目的。在環(huán)境污染責任保險的參與主體中，保險公司專業(yè)精算團隊的介入有利于大氣污染損失的核算精準化和標準化。針對可能發(fā)生的不同的污染企業(yè)類型，可采取不同的環(huán)境責任保險模式。對于重污染企業(yè)可實行強制責任保險，非重污染企業(yè)可實行自愿性原則。強制性環(huán)境污染責任保險的代表有瑞典、德國等；自愿性責任保險的代表是英國、法國和日本等。污染責任保險的廣泛實施多次驗證了其能有效預(yù)防及應(yīng)對突發(fā)性重大環(huán)境風險問題[29]。

四、中國大氣污染成因、治理模式與反思

（一）中國大氣污染成因：以京津冀地區(qū)為例

中國改革開放前期，經(jīng)濟發(fā)展模式較為粗放，存在產(chǎn)能產(chǎn)量過剩、能源消費增長結(jié)構(gòu)和利用不合理、機動車保有量增長過快且燃油不達標等問題，使得大氣污染物排放大幅增加。并且，由于我國中央與地方財政分權(quán)管理的結(jié)構(gòu)，也間接導致大氣污染監(jiān)管和治理能力不足、個別污染物減排、多數(shù)污染物持續(xù)增長、違法排污屢禁不止，治理成效不佳。中國大氣污染問題逐漸演變?yōu)閰^(qū)域性復合污染問題。近年來，席卷京津冀地區(qū)的大氣污染物濃度及污染物成分的復雜性已超出20 世紀中葉的倫敦和洛杉磯，并疊加了中國特有的沙塵氣溶膠。這一大氣污染現(xiàn)狀的主要內(nèi)因包括大量的工業(yè)排放、不合理的能源消費結(jié)構(gòu)、汽車尾氣以及建筑揚塵等。京津冀地區(qū)與洛杉磯地區(qū)在地形地貌、氣流、植被覆蓋等方面具有一定的相似性，客觀地理、氣象條件加大了大氣污染治理難度，而且京津冀地區(qū)相對于美國洛杉磯地區(qū)，人口總量更大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題更突出，如表2 所示。因此，治理京津冀地區(qū)的大氣污染在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的同時，應(yīng)結(jié)合地域特色，針對短板重拳整治。

表2 京津冀地區(qū)與洛杉磯地區(qū)外部環(huán)境對比

1.宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失調(diào)。京津冀地區(qū)除北京市已初步進入后工業(yè)化時代外，天津市與河北省的第三產(chǎn)業(yè)占比較低，資源、能源依賴型產(chǎn)業(yè)密集。燃煤占比及化石原料占比均居于主導地位，高于清潔能源。對工業(yè)企業(yè)而言，重工業(yè)企業(yè)工業(yè)增加值占比較高，高耗能和工業(yè)部門的能源消費比重較高。受限于能源利用技術(shù)的水平，能源利用效率較低，也因此加重了大氣污染程度[30]。目前，京津冀地區(qū)正處于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整期，減排污技術(shù)及資源能源高效利用技術(shù)革新仍有較大發(fā)展空間。

2.工業(yè)生產(chǎn)偷排直排。北京周邊地區(qū)存在工業(yè)廢氣大量排放問題，二氧化硫、氮氧化物、細顆粒物等大氣污染物直排問題突出，尤其是中小企業(yè)。散亂污企業(yè)的廢氣排放問題經(jīng)中央環(huán)保督查小組的整治后，雖有所緩解，但是大部分散亂污企業(yè)仍抱有打游擊戰(zhàn)的心理，夜間偷排問題屢禁不止。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗，構(gòu)建完善的執(zhí)法體系，嚴格執(zhí)法，重典治污、重拳出擊，除大幅加大經(jīng)濟、行政處罰力度外，還應(yīng)將相關(guān)企業(yè)法人納入失信名單。工業(yè)排放的根源在于減排污技術(shù)、新能源應(yīng)用的高成本，目前中小企業(yè)尚無力承擔大規(guī)模更換、引入、運行新型環(huán)保設(shè)施。

3.機動車尾氣污染嚴重。隨著生活質(zhì)量的提高，機動車保有總量及人均機動車保有量逐年攀升，90%以上機動車屬于汽油車和柴油車，加之尚未加裝有效的尾氣凈化裝置，尾氣中大量的氮氧化物排放催化了空氣中細顆粒物的形成，是造成城區(qū)大氣重污染的主要原因之一。機動車的急速增長易造成交通擁堵，擁堵時段更是加劇了一氧化碳、碳氫化物和氮氧化物的排放量。北京地區(qū)的機動車尾氣污染成為細顆粒物污染的最主要來源，對北京細顆粒物的貢獻率高達30%以上。尾氣污染逐漸成為后工業(yè)化時期大氣污染的主要推手，其產(chǎn)生的一次產(chǎn)物、二次產(chǎn)物在靜穩(wěn)氣象條件下極易形成細顆粒物，導致大面積的大氣污染。

4.城鎮(zhèn)化發(fā)展模式粗放。我國不少工業(yè)城市未能避免粗放式、躍進式城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型通病，以高耗能、高污染為特征的發(fā)展模式，片面追求粗放式快速城鎮(zhèn)化，使得人口壓力過大，重工業(yè)企業(yè)主導，精細化工業(yè)發(fā)展步調(diào)緩慢，環(huán)境承載壓力過大，大氣污染問題凸顯[31]。高速城鎮(zhèn)化是一條高能耗、高污染的粗放發(fā)展之路。當城市規(guī)模超出一定范圍時，人均能耗往往與城市規(guī)模呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，規(guī)模經(jīng)濟紅利也逐漸消失，取而代之的是環(huán)境福利損失。高速城鎮(zhèn)化進程中不可忽視的是揚塵污染，尤其是干燥的秋冬季節(jié)，建筑揚塵和道路揚塵在不利氣象條件下極易形成沙塵氣溶膠。目前，建筑施工企業(yè)環(huán)境意識薄弱，防塵技術(shù)投入不足，且尚無強制手段和激勵機制約束施工單位，露天作業(yè)隨處可見。此外，道路揚塵問題的解決方式仍過于單一，主要依賴定期灑水作業(yè)，該方式只能極短時間緩解道路揚塵污染，治標不治本。解決道路揚塵問題還應(yīng)依托城市交通規(guī)劃的改善，緩解道路擁堵。

（二）中國大氣污染治理模式：政策導向帶動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

中國各省市區(qū)發(fā)展水平差異較大，大氣污染地域差異明顯。污染出現(xiàn)后普遍采用末端治理模式，先污染后治理現(xiàn)象普遍存在，如果工業(yè)結(jié)構(gòu)和減排污技術(shù)得不到根本轉(zhuǎn)變，大氣污染治理短時間內(nèi)就很難出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。各省市區(qū)主導產(chǎn)業(yè)不同，治理模式也應(yīng)針對性調(diào)整，在一定程度上加大了國家環(huán)境污染治理宏觀戰(zhàn)略的制定難度。京津冀地區(qū)的大氣污染水平常年居于榜首，污染存量大、市場力量弱、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難、能源改革慢使得大氣污染治理步伐緩慢。目前，中國重點區(qū)域的治理以政策牽頭為導向，從環(huán)境治理改善的角度構(gòu)建約束性指標。出臺《大氣污染防治行動計劃》，則意味著政府大氣污染治理的重點在向?qū)嵸|(zhì)性完成空氣質(zhì)量目標轉(zhuǎn)變，多方考核壓力有利于推動地方政府的政策革新和對新技術(shù)的推廣普及。大氣污染治理舉措從單一、屬地向復合、協(xié)同轉(zhuǎn)變，包括行政手段、經(jīng)濟手段與法律手段相結(jié)合的區(qū)域協(xié)同治理。反復強化政府主導、黨政同責等理念，將大氣污染治理納入地方政府行政績效考核制度，持續(xù)多頻次開展中央環(huán)保督查，增強地方政府在大氣污染治理過程中的主導與組織責任。

（三）中國大氣污染治理反思：避免先污染后治理模式

在發(fā)展進程中，主要工業(yè)城市沒有充分考慮經(jīng)濟擴張對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的外部效應(yīng)，單純追求速度和規(guī)模的發(fā)展模式造成了復合性大氣污染問題。發(fā)展模式變革及大氣污染治理要走出歐美式的頭痛治頭、腳痛治腳、污染外輸?shù)闹卫硭悸罚瑧?yīng)從結(jié)構(gòu)性改革的視角審視區(qū)域性大氣污染問題，深度量化解析大氣污染成因，做好預(yù)警預(yù)防工作，為我國其他區(qū)域提供參考借鑒，以避免此類先污染后治理模式。重污染天氣主要發(fā)生在產(chǎn)業(yè)密集區(qū)域，區(qū)域經(jīng)濟增長已陷入環(huán)境成本大于經(jīng)濟收益的困境，這一現(xiàn)象是經(jīng)濟增長模式、能源結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化模式、生活方式等系統(tǒng)整合作用的結(jié)果。

經(jīng)濟增長帶來的環(huán)境污染問題積累到一定程度，導致其極速上升的負外部性，治污應(yīng)避免西方式污染轉(zhuǎn)移之路，尋找經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、技術(shù)滲透的內(nèi)生解決之道。各地區(qū)應(yīng)強調(diào)大氣污染治理的中國方案，突出權(quán)責并重的主題，以區(qū)域治理帶動全國治理，通過參考發(fā)達國家的技術(shù)標準，加快推廣技術(shù)移植，制定細顆粒物排放清單標準和PM2.5 預(yù)算，規(guī)避資本裹挾權(quán)力導致的監(jiān)管執(zhí)法失效，逐步降低高污染、高能耗行業(yè)的區(qū)域集中度，高度重視傳統(tǒng)行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題。

五、契合碳中和目標的大氣污染內(nèi)生治理模式

重污染天氣問題背后暴露的是發(fā)展模式的不可持續(xù)性，尤其在碳達峰和碳中和目標下，要求中國必須加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)有能源體制與發(fā)展模式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。從長期區(qū)域協(xié)同治理來看，中國應(yīng)當采取外部污染防范與內(nèi)生結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型相結(jié)合的治理模式。

（一）外部防范轉(zhuǎn)型

在外部大氣污染防范上要強調(diào)工具治理的重要性，充分利用信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)共享等手段，智能化、數(shù)字化污染監(jiān)控和環(huán)境管理。各地區(qū)應(yīng)借助立法、稅收、制度、排污權(quán)交易等行政、經(jīng)濟、法律工具，針對重點區(qū)域、重點企業(yè)實施全方位、精準、實時的預(yù)防式污染物排放管理。區(qū)域大氣污染防治管理與監(jiān)控體系應(yīng)逐步建設(shè)為一個全空間、全過程、全時段覆蓋的智能聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管系統(tǒng)。如果將大氣污染治理成本外化、污染排放轉(zhuǎn)移，利己不利他，從長遠來看則會加劇惡性競爭，無法容納人口密集地區(qū)的現(xiàn)代化。外部防范通過提前化解環(huán)境風險，激勵扶持引導技術(shù)滲透，提高經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的可持續(xù)性，規(guī)避末端治理。外部防范可借助責任保險制度、結(jié)合微觀個體信用制度，引導中小企業(yè)重視企業(yè)形象，提升經(jīng)濟主體社會責任感。同時，增加大氣污染治理環(huán)保投入，包括人力、資金、技術(shù)、監(jiān)管等多方面的投入，建立健全多層級綠色環(huán)保投資體系，深入推進PPP 項目，扶植再生資源產(chǎn)業(yè)，加大大氣環(huán)境監(jiān)管投入力度，強化環(huán)境監(jiān)測投入。

（二）工業(yè)模式轉(zhuǎn)型

由于我國工業(yè)模式特點和大氣污染特殊性，“誰污染，誰治理”的原則在很長時間內(nèi)未得到有效落實，造成大氣污染治理成本主要以外化為主。污染排放企業(yè)的治理惰性，導致治理成本轉(zhuǎn)嫁給整個社會，政府必須花費大量人力、物力資源通過立法、建設(shè)、管理制度等消除違規(guī)排放帶來的重污染。工業(yè)模式轉(zhuǎn)型是以技術(shù)滲透為主導的內(nèi)生治理之道。當前，中小企業(yè)前端、中端、末端環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用難點是居高不下的引入、運行成本。關(guān)鍵著力點在于治污減排設(shè)施的標準化，標準化后的生產(chǎn)工藝帶來的規(guī)?；a(chǎn)可大幅降低企業(yè)的排污成本。制造業(yè)是帶動經(jīng)濟健康發(fā)展的根本，工業(yè)模式的高級化本質(zhì)上是物質(zhì)循環(huán)的高效化。所以，一方面應(yīng)做好全過程監(jiān)管，確保每個環(huán)節(jié)的達標排放；另一方面應(yīng)重視生產(chǎn)生活中的資源再利用、再循環(huán)、再回收、再制造，確保相應(yīng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)形成長期穩(wěn)定的閉環(huán)物質(zhì)流動。

（三）能源體制轉(zhuǎn)型

我國城市總能耗中，住宅能耗約占1/3 左右。其單位建筑面積能耗是發(fā)達國家同規(guī)模城市的2 至3 倍以上，部分歐洲發(fā)達國家在其初步完成能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化后，大氣污染治理成效明顯。如果大規(guī)模推行住宅產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)住宅設(shè)計，那么粗略估計可實現(xiàn)50%以上的節(jié)能效果。與傳統(tǒng)化石能源相比，太陽能、風能、地熱能等清潔能源分布相對較分散，鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)具備使用新能源的新優(yōu)勢，而且部分類型的清潔能源初始投入較低，若充分挖掘清潔能源利用潛力，重視此類技術(shù)革新，在農(nóng)村和小城鎮(zhèn)就能夠更大程度地利用新能源。建議從區(qū)域戰(zhàn)略高度，把小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村作為發(fā)展新能源的示范引領(lǐng)區(qū)，或出臺具體落地的政策扶持方針，或引入市場力量，把新能源技術(shù)導入到制造業(yè)改造中、導入農(nóng)村和小城鎮(zhèn)發(fā)展中、導入到未來城鎮(zhèn)化中，從根源上節(jié)能降耗。

（四）發(fā)展模式轉(zhuǎn)型

伴隨著區(qū)域性產(chǎn)業(yè)格局的升級演變，第三產(chǎn)業(yè)及生活排放也逐漸變得不容小視。從發(fā)達國家治理大氣污染的經(jīng)驗來看，居民消費端能耗是發(fā)展后期造成高排放的主要來源，究其根本還是來自于現(xiàn)代消費模式與再利用方式之間的惡性循環(huán)機制。要從根源上治理大氣污染問題，必須深刻反思城市發(fā)展模式，小規(guī)模化、田園化城市應(yīng)成為未來城市發(fā)展的主導趨勢。城市的人均耗能是鄉(xiāng)村的3 倍左右，應(yīng)充分利用現(xiàn)代新能源、信息技術(shù)，將小型化、分散化、生態(tài)化、特色化成為城市規(guī)劃模式的生態(tài)綠色可持續(xù)模式。建立適當?shù)募顧C制引導公眾改變生活方式，完善生活資源再利用、再回收的渠道和方式，獎懲結(jié)合，鼓勵綠色出行、綠色餐廚、理性消費等綠色環(huán)保理念。要使公眾總福利最大化的目標落地，就必須加快深入生活消費方式的革命，最大限度降低生活消費領(lǐng)域及第三產(chǎn)業(yè)能耗，在住宅設(shè)計和回收再利用領(lǐng)域進行全方位創(chuàng)新，構(gòu)建長效生活資源循環(huán)體系，建立生態(tài)文明時代的綠色消費、居住方式。

六、中國大氣污染治理的政策建議

在碳達峰和碳中和的長期目標下，成本內(nèi)化的生態(tài)城市發(fā)展模式是一種全方位大幅節(jié)能降耗、助力碳減排、污染外部性內(nèi)化的成本收益核算模式，可從根源上實現(xiàn)環(huán)境福利、物質(zhì)生活、經(jīng)濟增長與精神文明均衡，從而最大限度地推進治理效率與責任劃分并重、收益分配與成本分擔并重、合作治理與自主行動并重的區(qū)域大氣污染合作治理。實現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，可從以下角度進行：

（一）完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)宏觀布局，提升跨域產(chǎn)融結(jié)合能力

從頂層設(shè)計的高度加強對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的宏觀布局指導，完善細化產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導目錄，進一步明確支持、限制和禁止的各項產(chǎn)業(yè)，堅持綠色化、減排常態(tài)化、高效化、科技化產(chǎn)業(yè)發(fā)展原則。各區(qū)域所處的發(fā)展階段各異，可結(jié)合理論層面的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)閾值，制定中長期區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級計劃，由地方政府根據(jù)自身發(fā)展水平制定各階段實施細則，以保障產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計的落實與實施。同時，應(yīng)進一步提升跨域產(chǎn)融結(jié)合能力，做好跨域產(chǎn)業(yè)對接，強化特色產(chǎn)業(yè)主導，完善落后產(chǎn)業(yè)退出機制，逐步引導三高產(chǎn)業(yè)退出市場。跨域產(chǎn)業(yè)融合是區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要舉措，通過不同級產(chǎn)業(yè)滲透、同級產(chǎn)業(yè)重組、跨域產(chǎn)業(yè)交叉，在產(chǎn)業(yè)融合進程中互相引進和扶持高科技產(chǎn)品與應(yīng)用技術(shù)，借此提高產(chǎn)融結(jié)合能力和產(chǎn)業(yè)集聚度，積極開展同級產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)?；亟M、推動高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與低級次產(chǎn)業(yè)融合的示范試點?？缬虍a(chǎn)融結(jié)合是對區(qū)域內(nèi)較分散產(chǎn)業(yè)資源的再利用、再整合與再布局，可以提升資源利用效率、挖掘技術(shù)利用潛力、降低合作減排投入。

（二）加快疏解散亂污企業(yè)，強化區(qū)域聯(lián)合專項督察

深入開展地市交界處、城鄉(xiāng)結(jié)合部、三不管地帶周邊的環(huán)境管控，對縣域散亂污企業(yè)開展全面多次督查整治，重點對市、縣、鄉(xiāng)、村交匯區(qū)進行檢查，嚴防企業(yè)出現(xiàn)偷排偷放的環(huán)境違法行為。集中疏解、拆除低次級產(chǎn)業(yè)，輔助建設(shè)回遷居民綠地花園。對整改后反彈、屢教不改的大氣環(huán)境污染問題、易反復排污行為嚴厲打擊。涉及大氣污染物排放列入淘汰類的，一律依法依規(guī)關(guān)停、取締，區(qū)域聯(lián)合落實兩斷三清、掛賬銷號。各級環(huán)保相關(guān)部門應(yīng)遵循“督查、交辦、巡查、約談、專項督察”五步法開展執(zhí)法工作，將大氣環(huán)保問題與政府主管部門直接掛鉤，并通過不斷跟蹤和專項督察，確保問題得到改善。對整改慢的進行約談，對不執(zhí)行、問題突出的進行專項督察，實現(xiàn)環(huán)保督察常態(tài)化，震懾并遏制企業(yè)違法行為。按照以點帶面、鏈條式、園區(qū)式等多方跨域協(xié)同方式全面查處名單外散亂污企業(yè)，全面推進督查區(qū)域的整治工作。針對特殊問題進行“點穴式”整改，將督查組分為多個小組，利用熱點網(wǎng)格、無人偵察機、主要大氣污染物快速測定儀等智能技術(shù)裝備，實施區(qū)域精準督查。工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與能源、材料技術(shù)革新密不可分，應(yīng)加快部分化石能源依賴型重工轉(zhuǎn)型升級為高新技術(shù)企業(yè)。

（三）強化區(qū)域能源精細化管理，構(gòu)建區(qū)域能源互聯(lián)網(wǎng)

強化能源精細化管理、高效助力碳減排，應(yīng)以深入燃煤污染治理為重點，改造提升傳統(tǒng)重工業(yè)產(chǎn)業(yè)、制造生產(chǎn)企業(yè)，實施工業(yè)污染排放深度治理工程，尤其是燃煤電廠的深度治理。嚴控油氣污染是能源精細化管理的先決條件，可首先推進主城區(qū)能源精細管理，探索建立較成熟的模式后向城鄉(xiāng)結(jié)合部、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。應(yīng)盡快設(shè)置與能源精細化管理配套的執(zhí)法監(jiān)管、監(jiān)測監(jiān)控、科技支撐舉措，建立能源精細化管理大數(shù)據(jù)平臺，建立開發(fā)區(qū)能源利用效率監(jiān)測體系。對暫時不具備可替代清潔能源的區(qū)域，可采取優(yōu)質(zhì)煤、無煙煤替換，配套應(yīng)用節(jié)能減排的過渡性措施。結(jié)合各省市區(qū)的能源需求情況，制定能源中長期供應(yīng)計劃，推進能源產(chǎn)業(yè)降耗有序發(fā)展。完善強化能源利用效率政策，加強需求側(cè)管理，建立能源智能互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，提高清潔能源區(qū)域傳輸能力，提高電網(wǎng)系統(tǒng)可再生能源發(fā)電能力，優(yōu)化能源布局。

（四）從源頭減排發(fā)力，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)動技術(shù)體系

區(qū)域重污染天氣應(yīng)急技術(shù)體系的構(gòu)建包括預(yù)警發(fā)布、應(yīng)急響應(yīng)、跟蹤評估的全流程技術(shù)體系。這一體系的實現(xiàn)需要國家層面的技術(shù)研發(fā)支撐，可大幅提升區(qū)域大氣重污染應(yīng)急管理能力。應(yīng)加大力度研發(fā)區(qū)域智能除霾抑塵設(shè)備，以高層建筑為據(jù)點，依托高壓射流技術(shù)，借助遠程網(wǎng)絡(luò)控制技術(shù)，實現(xiàn)面源性的降霾除塵，構(gòu)建立體網(wǎng)點，達到區(qū)域整體優(yōu)化的降霾除塵功效，以此作為應(yīng)急管理的事后技術(shù)舉措。細顆粒物污染指數(shù)在不同階段、不同驅(qū)動因素指標范圍內(nèi)具有不同的變化規(guī)律，應(yīng)結(jié)合動態(tài)門限效應(yīng)，對全區(qū)間預(yù)報模式予以改進。非線性預(yù)測模式更適用于細顆粒物污染預(yù)警，探索與門限效應(yīng)相匹配的預(yù)測預(yù)警模式，可較好實現(xiàn)驅(qū)動因素指標的定量管控。預(yù)測預(yù)警技術(shù)的動態(tài)性體現(xiàn)在預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)的自我學習校正與智能更新能力，可通過系統(tǒng)開源、數(shù)據(jù)架構(gòu)全方位共享等，以提升新技術(shù)、新算法的高效整合能力。