賈康 劉薇

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》），對財政在進入新的高質(zhì)量發(fā)展階段、構(gòu)建新發(fā)展格局中的新任務(wù)、新使命，做出了重要部署。我們需要圍繞“建立現(xiàn)代財稅金融體制”的要求，深刻理解后疫情時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的變化，全面落實《建議》指導(dǎo)方針。

“十四五”時期的財政政策應(yīng)更加積極有為，注重積極財政政策的提質(zhì)增效，更好服務(wù)于宏觀經(jīng)濟治理和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。應(yīng)結(jié)合做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿?wù)，把握好“十四五”時期的財政政策走向和基本的要領(lǐng)，銜接中長期繼續(xù)推進現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，加強對國家重大戰(zhàn)略、重要任務(wù)、重點改革的財力保障力度。

一、“十四五”時期財政發(fā)展背景與基本要求

新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟社會造成巨大沖擊，同時全球化遭遇逆流，保護主義、單邊主義加劇，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨新的更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。“十四五”期間，我國經(jīng)濟運行仍然將面臨較大下行壓力，因此加大鼓勵投資和引導(dǎo)消費潛力釋放的相關(guān)支出，是政府拉動內(nèi)需，促進經(jīng)濟增長的必然選擇。但政府職能轉(zhuǎn)變、減稅降負以及對公共服務(wù)需求的不斷提高和人口老齡化等無法回避的變化，將進一步增加財政負擔(dān)，加劇財政收支矛盾。

基于上述挑戰(zhàn)，“十四五”期間，我國在實施更加積極的財政政策的同時，必須從服務(wù)全局出發(fā)，致力于完善現(xiàn)代財政制度，提升財政資源統(tǒng)籌能力，加強中期財政規(guī)劃管理，增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障，化解矛盾，管控風(fēng)險，更好地發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)性作用。

二、財政政策的作用特點

在投資、消費的結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，財政政策要更多擔(dān)當(dāng)政策功能作用，其作為主力型優(yōu)化結(jié)構(gòu)政策工具的功能具有不可替代性。在配合貨幣政策做總量調(diào)節(jié)的同時，財政政策一定要更多承擔(dān)優(yōu)化結(jié)構(gòu)的任務(wù)。

中央決策上明確指出，構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體的主線是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。經(jīng)濟學(xué)的學(xué)理分析告訴我們，主要的結(jié)構(gòu)問題一定發(fā)生在供給側(cè)，為使供給較好地回應(yīng)和滿足人民美好生活的需求，需要我們在供給體系方面構(gòu)建優(yōu)化結(jié)構(gòu)的合理機制，其內(nèi)在要求是一定要在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌中處理好政府和企業(yè)、中央與地方、公權(quán)體系和公民等復(fù)雜的制度安排關(guān)系和一系列相關(guān)的結(jié)構(gòu)問題。

財政政策與貨幣政策的合理分工與密切協(xié)調(diào)配合，以及產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、投資、消費、環(huán)保、區(qū)域等方面政策與財政、貨幣兩大政策之間的配合，需形成目標(biāo)優(yōu)化、分工合理、高效協(xié)同的宏觀經(jīng)濟治理體系。其中，財政收支安排在統(tǒng)籌之下的“區(qū)別對待”，可定向作“點調(diào)控”的特點，客觀上決定著財政政策要更多服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中結(jié)構(gòu)優(yōu)化意圖的實現(xiàn)，支持高質(zhì)量升級發(fā)展。

具體的方案和做法，還一定要于各個地方政府轄區(qū)、各個行業(yè)、各個領(lǐng)域定制化。中央、省、市縣，各個特定的財政層級上，都可以也應(yīng)該掌握必要的區(qū)別。財政體制的合理分權(quán)也意味著有政策的彈性空間，在大的取向之下有優(yōu)化結(jié)構(gòu)的職責(zé)和發(fā)揮創(chuàng)造性的必要。

財政政策在分級財政框架之下如何做好各個地方轄區(qū)、各個層級上定制化方案的設(shè)計，是一種現(xiàn)實考驗。這種定制化的方案，不可能是按一個模板、一個特定的設(shè)計到處去套用，十四五期間，一定要在每一個地方政府轄區(qū)力求形成因地制宜、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，總體上符合中央的現(xiàn)代化戰(zhàn)略、優(yōu)化國家治理的原則、方針，在具體的設(shè)計和執(zhí)行上又要有積極的建設(shè)性和創(chuàng)造性。

三、“十四五”期間財政政策走向

“十四五”期間的財政政策設(shè)計，應(yīng)注意研究符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方向的中長期舉措，將推動高質(zhì)量發(fā)展作為確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求，于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線上積極有為。

（一）保持適度的赤字率

在經(jīng)濟低迷和有明顯下行壓力時安排財政赤字，是國際通行的財政政策要領(lǐng)。2020年的大疫、大考之年，我國通過提高財政赤字率到3.6%以上等“更積極”的方式，擴大政府投資，增加抗疫支出，扶助困難企業(yè)（特別是受疫情沖擊影響大而為數(shù)眾多的小微企業(yè)），以托底經(jīng)濟增長，促使實體經(jīng)濟回暖。

“十四五”期間繼續(xù)保持適度的赤字率水平，是保持必要的政策擴張力度和準(zhǔn)備迎接跨周期政策調(diào)整的前期鋪墊，但由于總體債務(wù)壓力可能隨之提升，需嚴(yán)控財政風(fēng)險、注意配合機構(gòu)改革壓縮行政性經(jīng)常開支。應(yīng)貫徹全面績效考評制度，對政府各級履職中財力分配結(jié)構(gòu)和效應(yīng)進行事前、事中和事后的績效評價。為此，還有必要構(gòu)建財政風(fēng)險評價指標(biāo)體系，做好經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)信息的收集、整理和加工工作，常態(tài)化跟蹤分析財政風(fēng)險，建立財政風(fēng)險預(yù)警機制。

（二）繼續(xù)實施減稅降負

“十四五”時期，為應(yīng)對經(jīng)濟下行的壓力，促進實體經(jīng)濟的發(fā)展，要保持減稅降負政策的適當(dāng)力度和持續(xù)性，實行普惠性減稅和結(jié)構(gòu)性減稅相結(jié)合，重點減輕制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負擔(dān)。要合理調(diào)整企業(yè)所得稅制度，可適當(dāng)下調(diào)25%的名義稅率，但同時規(guī)范稅收優(yōu)惠，加強征管。個人所得稅制度方面，一段時間內(nèi)5000元的個人所得稅起征點不宜再提高，但45%的最高邊際稅率有必要降低。

應(yīng)注意的是，由于疫情防控的特殊需要，2020年我國實施了2.5萬億元減稅降費政策（普遍在年中或年底到期），考慮政府財力正常運行要求，2021年同口徑的減稅降費政策總規(guī)?？赡茌^2020年減少。但在減稅的同時，現(xiàn)存的幾百種行政性收費負擔(dān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)壓減，并應(yīng)積極結(jié)合配套改革、提高基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級等措施，實質(zhì)性推進“五險一金”的減負，將減稅降負系統(tǒng)工程，在一個全景圖里做好通盤掌握。應(yīng)提及的另一重點，是清理規(guī)范地方收費項目，健全亂收費投訴舉報查處機制，加大對亂收費的查處和整治。

（三）結(jié)合中期財政規(guī)劃管理大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

中期（三年滾動編制）的財政規(guī)劃管理，是加強財政資源瞻前顧后、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重大創(chuàng)新事項，十四五期間應(yīng)在總結(jié)、借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，側(cè)重于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，結(jié)合財政支出標(biāo)準(zhǔn)化和績效管理，求得優(yōu)化結(jié)構(gòu)的實績。其中應(yīng)考慮的要點有：

1.大幅壓減非急需非剛性支出

中央政府帶頭過緊日子，壓縮一般性支出和“三公”經(jīng)費，盡可能降低行政成本?！笆濉逼陂g，結(jié)合預(yù)算信息陽光化和“大部制”改革等，中央和地方政府在壓減非急需非剛性支出方面已取得明顯成效?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)繼續(xù)深化機構(gòu)改革，嚴(yán)控新增樓堂館所、會議、差旅、培訓(xùn)等經(jīng)費，對維修維護、物業(yè)管理、裝飾裝修、辦公設(shè)備采購等支出需求，優(yōu)先在部門內(nèi)調(diào)劑解決。

2.保障重點領(lǐng)域資金投入

要支持和保證脫貧攻堅、污染防治、科技創(chuàng)新能力建設(shè)、制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、支持就業(yè)、完善社保體系等重點支出。加大對國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的財政投入，繼續(xù)精準(zhǔn)聚焦“兩新一重”，形成面向5G、人工智能、大數(shù)據(jù)中心、電子化、智能化改造等新一代技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，并引導(dǎo)積極鼓勵金融機構(gòu)、社會資本提供配套融資支持，使新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和傳統(tǒng)重點城鄉(xiāng)建設(shè)項目與新基建相互呼應(yīng)，全面塑造經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢。

建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)幫扶機制，保持財政投入力度總體穩(wěn)定，接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展。著力保障和改善民生，增強公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力，扎實推進社會事業(yè)建設(shè)，補齊公共服務(wù)的短板。

應(yīng)跳出“法定掛鉤”思維定勢，根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要與財政資金供給的可能，更加合理地安排預(yù)算，統(tǒng)籌財政資金的使用。應(yīng)始終注意將擴大財政投入內(nèi)嵌于我國高質(zhì)量發(fā)展的過程中，避免大水漫灌和重復(fù)建設(shè)，以機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新保障績效提升。

3.支持構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局

由于海外疫情持續(xù)、全球范圍內(nèi)經(jīng)濟衰退、地區(qū)保護主義和霸凌主義抬頭等復(fù)雜因素，“十四五”期間，一方面應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮我國的市場規(guī)模優(yōu)勢，通過財政政策支持培育國內(nèi)市場的內(nèi)需體系，推動我國由“世界工廠”向“全球消費中心”的轉(zhuǎn)變，促進形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，培育新的經(jīng)濟增長極，保障和改善民生，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往；另一方面，要支持產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化升級，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，更為有效地加入國際經(jīng)濟大循環(huán)，加強對產(chǎn)業(yè)國際轉(zhuǎn)移和“走出去”對外投資的支持力度，進一步擴大國際市場，拉動我國產(chǎn)業(yè)的出口增長。

（四）優(yōu)化收入分配格局

1.進一步完善轉(zhuǎn)移分配制度

完善中央地方轉(zhuǎn)移支付方面，財政政策的優(yōu)化要抓住制度建設(shè)要領(lǐng)。對于一般性轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)完善穩(wěn)定增長機制，擴大其規(guī)模和比例，尤其是重點保障財政困難地區(qū)的“三?！敝С?，做好兜底工作，促進地區(qū)間的發(fā)展均衡。進一步完善標(biāo)準(zhǔn)收支確定方法，優(yōu)化計算公式，更有效地支持各級、各地的基本公共服務(wù)均等化。

進一步清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付制度，重在保證專項轉(zhuǎn)移支付的“專用性”與“專效性”。專項轉(zhuǎn)移支付的使用范圍和方向應(yīng)體現(xiàn)集中財力解決重點地區(qū)的突出問題。同時，應(yīng)更加注重提高透明度，更直接地體現(xiàn)中央政策意圖，并便于監(jiān)督。

2.提高直接稅比重

“十四五”時期，應(yīng)結(jié)合稅制改革，推動稅制結(jié)構(gòu)由間接稅為主向直接稅為主的逐步變革。分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅制應(yīng)進一步完善，綜合機制應(yīng)適時將部分非勞動收入納入范圍，并明顯降低45%的最高邊際稅率，以更好地促進個人所得稅在促進收入分配公平上發(fā)揮作用。財產(chǎn)稅性質(zhì)的稅收改革，應(yīng)積極穩(wěn)妥推進立法，并可考慮在海南自貿(mào)區(qū)、深圳示范區(qū)增加試點?！笆奈濉逼陂g房地產(chǎn)稅，如人大正式宣布進入立法過程，從一審開始，文本均應(yīng)公之于眾，應(yīng)配有規(guī)范的聽證會，以接受全社會的意見、批評、建議，尋求社會“最大公約數(shù)”。為使第一大稅增值稅更好地發(fā)揮中性作用，降低間接稅收入占比，“十四五”時期，應(yīng)完成增值稅三檔并兩檔的任務(wù)，適當(dāng)降低稅負。消費稅稅目稅率需要進一步優(yōu)化，以適應(yīng)消費升級換代的要求。

3.加強地方稅體系建設(shè)

在資源稅方面擴大水資源稅改革覆蓋面；在消費稅中積極考慮將一部分收入的征收環(huán)節(jié)，從生產(chǎn)后移至銷售，成為地方政府收入來源；在房地產(chǎn)稅立法方面，積極考慮配套實施土地開發(fā)與不動產(chǎn)建設(shè)、銷售、持有全套環(huán)節(jié)相關(guān)的多種稅費的兼并、整合、優(yōu)化；在適當(dāng)擴大地方稅權(quán)（包括稅率調(diào)整權(quán)、稅種選擇權(quán)等）方面，應(yīng)有前瞻性設(shè)計安排。

（五）支持財稅體制改革與配套改革

加強財政資源統(tǒng)籌，增強國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障?！笆奈濉逼陂g，財政政策應(yīng)加強對重大戰(zhàn)略、重要任務(wù)、重點改革的財力保障力度，促使配套改革取得決定性成果。

深化預(yù)算管理制度改革，強化對預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)。完善政府預(yù)算體系，加強政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算與一般公共預(yù)算統(tǒng)籌銜接。在推進財政支出標(biāo)準(zhǔn)化、強化預(yù)算約束和績效管理方面，探索基本公共服務(wù)項目清單化管理，研究出臺定額管理方面的國家標(biāo)準(zhǔn)。落實“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理工作，加大績效評價結(jié)果的公開透明程度，將項目、政策乃至部門的績效評價結(jié)果向社會公開，強化對權(quán)力運行的制約監(jiān)督。

推進建立更加完善的政府間財政關(guān)系。一是明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任。2020年5月18日發(fā)布的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》指出，要優(yōu)化政府間事權(quán)和財權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，從而各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力相適應(yīng)。中央在知識產(chǎn)權(quán)保護、養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護等方面的事權(quán)要適當(dāng)加強，按照中央、省和市縣三級框架，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)。應(yīng)充分考慮稅種屬性、稅收征管及對全國統(tǒng)一市場的影響程度等因素來劃分稅種，發(fā)揮各級政府的積極性。

二是健全省以下財政體制，增強基層公共服務(wù)保障能力。推進省以下“扁平化”的財政事權(quán)和支出責(zé)任在省與市縣間劃分的改革，加快完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，推動財力向困難地區(qū)和基層傾斜。提升地區(qū)間公共服務(wù)均等化水平，促進形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。從總體上看，省以下財政體制的確定應(yīng)主要由各省級人民政府確定，以適應(yīng)地方提供公共服務(wù)的需要。重點考慮建立啟動地方財政救助機制的特別程序，完善救助資金的籌集機制、分配機制和地方償還機制。

健全政府債務(wù)管理制度。2019年底，我國地方政府債務(wù)余額21.31萬億元，地方政府債務(wù)率為82.9%，低于國際通行的100%-120%警戒標(biāo)準(zhǔn)，但伴隨地方債大幅擴容，地方債務(wù)率上升，地方債務(wù)風(fēng)險正在增大。構(gòu)建管理規(guī)范、責(zé)任清晰、公開透明、風(fēng)險可控的政府舉債融資機制，強化監(jiān)督問責(zé)?？茖W(xué)確定不同地方政府舉債規(guī)模，既發(fā)揮政府債券促進擴大有效投資和經(jīng)濟社會發(fā)展作用，又確保不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。同時，注意清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府負債融資職能。做好全債務(wù)監(jiān)管與預(yù)警，切實防止風(fēng)險在某一時點、某些地區(qū)的過度集中。