林璐怡

摘 ?要：鄉(xiāng)村治理是一種綜合性治理，在脫貧攻堅目標任務已經完成的新發(fā)展階段，鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理相融合是鄉(xiāng)村治理的基本趨勢。治理機制的融合并非是鄉(xiāng)村治理的混沌狀態(tài)，而應以機制界分與銜接為前提。本文以福建寧德為例，抓住鄉(xiāng)村振興、相對貧困解決及鄉(xiāng)村整體治理三個維度，以機制性融合的視角進行分析，促進鄉(xiāng)村振興與相對貧困治理的有機銜接，明確兩大戰(zhàn)略的政策著力點，辯證分析二者之間的內在邏輯關系與兩者有機整合的著力點。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;相對貧困;鄉(xiāng)村整體治理

一、鄉(xiāng)村整體性治理的必然趨勢

“治理”本身就具有整體性和綜合性特征，不論是在西方還是在中國，治理體現了解決多元復雜問題的整體性、綜合性思路。20世紀70年代末，新公共管理取代官僚化治理為方向的政府重構在西方發(fā)達國家先后展開，它的基本理論是市場競爭、激勵與其它工商管理手段，在行政改革的過程中，該管理模式得到西方多數國家的認可。20世紀80年代，新公共管理步入衰微，整體性治理孕育而生。?？怂拐J為，整體性治理針對的是碎片化治理帶來的一系列問題，整體主義的對立面是碎片化，而不是專業(yè)化。整體性治理是政府各組織之間在溝通之后，愿意達成合作協同關系，充分整合社會資源，以更低成本、更高效率為社會提供更好的社會服務。[1]整體治理理論不僅對于西方公共管理改革有針對性意義，而且對于我國綜合推進鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興，促進城鄉(xiāng)社會有機融合，構建新時代鄉(xiāng)村綜合治理體制與機制也有啟發(fā)意義。

（一）鄉(xiāng)村走向整體性治理的歷史必然

首先，鄉(xiāng)村治理碎片化阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展。改革開放以來，鄉(xiāng)村形勢向上，但隨著發(fā)展道路不斷向前，所遇到的問題也更加棘手，情況更加復雜，鄉(xiāng)村治理中存在治理碎片化問題亟待解決。[2]農村治理當中傳統治理觀念難以轉變，良好的社區(qū)治理需要多方協同配合，在我國社區(qū)治理當中，基層政府政治思想固化，對于“村民自治”理解不足，對鄉(xiāng)村民主概念缺乏深刻認識，因此在管理基層過程中仍包攬了大多數事務。在處理問題上，村民與干部處于不同的利益出發(fā)點，缺乏雙向互動。而隨著鄉(xiāng)村治理的成熟發(fā)展，農村人口構成變化多樣，不同利益主體的出現導致了沖突的形成，從而使群眾與基礎管理者背離，導致社區(qū)治理碎片化的困境。農村治理主體在治理方式與鄉(xiāng)村發(fā)展愿景上存在差異性，各部門之間存在利益沖突，相互驅逐有限資源，導致各部門之間各自為政，不愿意合作。改革開放以來，中國鄉(xiāng)村治理從“鄉(xiāng)政村治”時期到十八屆三中全會之后國家提出了城鄉(xiāng)一體化的政策導向，我國鄉(xiāng)村的發(fā)展治理的國家戰(zhàn)略的變化也逐漸走向國家權力與社會鄉(xiāng)村自治的高效融合。

其次，城鄉(xiāng)二元結構阻礙鄉(xiāng)村整體發(fā)展。長期以來，鄉(xiāng)村主要發(fā)展方向為農業(yè)，城市發(fā)展主要方向為工業(yè)與服務業(yè)，二者的發(fā)展差距導致了一系列的矛盾與社會問題。長期以來經濟上的差別以及思想上轉變的不適應，使農民難以尋得“歸屬感”與“認同感”，城市居民與農村居民存在“高低有別”的心理狀況。鄉(xiāng)村與城市的發(fā)展差距不單單反映在收入水平、經濟發(fā)展狀況、基礎設施投資等方面，更體現在二者的社會地位差別。即使農民進城務工，卻仍處于城市發(fā)展邊緣的位置，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程當中出現斷層與阻礙。為了突破我國鄉(xiāng)村發(fā)展中公共服務發(fā)展緩慢的問題，鄉(xiāng)村治理道路出現瓶頸，需要合理定位政府、市場、社會主體在公共服務治理當中的功能與定位，因此“整體性治理”為農村治理新道路提供了新的理論視閾。

（二）鄉(xiāng)村走向整體性治理的時代契機

首先，黨與國家對基層治理的重視與支持。國家針對鄉(xiāng)村社會發(fā)展現狀，因地制宜地提出一系列符合時代發(fā)展特征的治理方略。黨與政府對基層問題認真負責，在基層治理中緊密聯系群眾，發(fā)現問題、解決問題，從而為鄉(xiāng)村社會整體性治理進行頂層設計、提供政策引導與支持。農村問題不是一個單獨的問題，它涉及鄉(xiāng)村振興、攻堅脫貧等各個方面，關乎一個國家的社會穩(wěn)定。提升鄉(xiāng)村整體治理能力，需要上下相互嵌套，互動配合。其次，鄉(xiāng)村治理問題走向復雜化，整體治理成為大勢所趨。對鄉(xiāng)村治理模式創(chuàng)新與更新，將整體治理融入鄉(xiāng)村治理當中，推動鄉(xiāng)村治理良性化。治理主體多元化，利用城鄉(xiāng)共同資源，建立“整體性治理”模式。國家治理體系實現現代化的道路上，地方政府權力對鄉(xiāng)村治理的控制需不斷減少，將治理的主動權歸還給村民，推動農村政治民主發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村整體治理的實踐運用：基于福建省寧德市的考察

（一）從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的積極探索

福建省寧德市在未實施鄉(xiāng)村振興前是典型的“老，少，邊，島，貧”地區(qū)，也是全國18個集中連片貧困區(qū)之一。福建寧德在鄉(xiāng)村振興的道路上，強調社會主義公有制經濟，有意識地增強社會主義公有制經濟力量，培養(yǎng)群眾的集體主義、社會主義意識，使群眾感受到社會主義公有制經濟的優(yōu)越性。寧德地區(qū)在鄉(xiāng)村振興的道路上堅持習近平同志在寧德工作期間所提出的“擺脫貧困”戰(zhàn)略思想，從寧德具體情況出發(fā)，以經濟建設為中心，為“寧德模式”注入靈魂，主要解決了三大問題。

一是解決了扶貧開發(fā)“為了誰，依靠誰”的問題。群眾路線是黨的根本工作路線，寧德模式的每一步探索皆依靠群眾，并在人民群眾中得到實踐檢驗。寧德模式明確了人民群眾在扶貧工作的主體地位，廣大群眾既是政策實施的參與者、支持者，也是鄉(xiāng)村發(fā)展的受益者。這種模式彰顯了習近平同志扶貧理念的“民本情懷”。

二是解決了扶貧開發(fā)“誰來干，怎么干”的問題。習近平同志提出貧困地區(qū)發(fā)展最根本的兩條路是黨的領導與人民群眾的力量。一方面，鄉(xiāng)村扶貧工作需要依靠黨的領導，為扶貧制定路線方針和政策。另一方面，扶貧政策的實施需要群眾認可與參與，作為領導干部要堅持從群眾中來到群眾中去，始終同廣大人民群眾保持密切的血肉聯系。在扶貧工作中，不做形式主義，干部不擺架子，“四下基層”工作制度的實施，扶貧工作的核心力量不斷增強。同時，要善于發(fā)動群眾思想的積極性，從群眾中汲取經驗，獲得扶貧工作的效果反饋。

三是解決了扶貧開發(fā)發(fā)展速度與發(fā)展走向的問題。面對寧德地區(qū)的特殊模式，習近平同志提出“扶貧特困，鞏固溫飽，開發(fā)致富，增強后勁”的脫貧致富工作方針，避免大跨步式發(fā)展，堅持腳踏實地，一步一個腳印地穩(wěn)步發(fā)展。寧德的發(fā)展不是突然的，而是靠一代又一代基層干部的穩(wěn)抓穩(wěn)打，長期的努力才得以完成。“大農業(yè)”發(fā)展模式為閩東經濟鞏固了堅實基礎，它是一條面對市場的有計劃的商品經濟，將小農業(yè)轉變?yōu)榇筠r業(yè)。首先，從以前追求的農業(yè)單體效應到現在成為一個綜合模式的協同發(fā)展，將經濟效益、生態(tài)效益、社會效益作為一個統一體共同發(fā)展。其次，從以前自給自足的小農經濟到現在面對市場，滿足社會需求，追求商業(yè)效率的農業(yè)發(fā)展模式。閩東的發(fā)展需要獨特的“閩東思考”，在鄉(xiāng)村振興的道路上，寧德根據自身特殊的氣候條件，八大特色農業(yè)產業(yè)蓬勃發(fā)展，充分發(fā)揮區(qū)域資源優(yōu)勢，打造特色，不斷推進重點特色農產品品種結構的優(yōu)化調整，探索出一條特色發(fā)展路徑。

（二）相對貧困治理的持久性

貧困問題關乎社會穩(wěn)定，關乎一個國家的改革成效。同時，由于貧困地區(qū)多為偏僻邊疆地區(qū)，少數民族地區(qū)等，貧困問題也會影響到民族團結與邊疆鞏固，這是關系到國家長治久安的政治問題。在政府與群眾的共同努力下，貧困人口的收入穩(wěn)步上升，農村貧困狀況得到緩解。當前，中國農村的貧困情況已從普遍的絕對貧困逐漸轉變?yōu)樯贁到^對貧困與相對貧困并存的態(tài)勢，貧困問題不同于以往的新層次與新現象，相對貧困的解決成為未來中國鄉(xiāng)村社會治理的重點之一。[3]脫貧任務高質量完成。全市最后兩個省級扶貧開發(fā)工作重點縣周寧、柘榮實現摘帽，651戶重點鞏固對象和363戶重點監(jiān)測對象“零返貧”。然而，從農村長遠發(fā)展的角度看，相對貧困是一個復雜的、多維度的問題。在絕對貧困問題解決后，相對貧困主要存在于老弱病殘身上，面對他們的貧困問題，更需要具體問題分析問題，有針對性地解決問題，從而徹底消除貧困問題。

（三）“寧德模式”優(yōu)勢延續(xù)與再造

寧德在鄉(xiāng)村治理問題上實現了從碎片化治理向整體性治理的轉變，有助于鄉(xiāng)村全面轉型，實現城鄉(xiāng)社會的有機整合。這種整合有益于實現城鄉(xiāng)資源的合理流動，減小城鄉(xiāng)在公共服務供給上的差距，如醫(yī)療、社保、教育等，資源流動使得農村能享受到較好的社會保障。深化基層保障，促進農村發(fā)展，農民的利益得到保障有益于村民自治的積極性進一步提升，從而促進城鄉(xiāng)公共服務均等化。寧德市始終堅持區(qū)域開發(fā)與精準扶貧相結合，推動形成大規(guī)模扶貧開發(fā)格局，繼續(xù)把推進山海合作、壯大區(qū)域經濟作為脫貧攻堅的重要途徑。寧德在鄉(xiāng)村治理的過程中深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，推動寧德治理現代化，結合當前發(fā)展實際情況，城鄉(xiāng)相結合共同治理，著力在堅持與鞏固，完善和發(fā)展，遵守與執(zhí)行上下功夫，確保寧德鄉(xiāng)村整體治理落實到位。

（四）鄉(xiāng)村振興、相對貧困解決與鄉(xiāng)村整體治理的效應

黨的十九屆四中全會對加快國家治理體系建設、推進國家治理能力現代化提出了全面的工作要求。完善鄉(xiāng)村治理制度是健全國家治理體系的應有之義，長期以來，鄉(xiāng)村貧困治理為鄉(xiāng)村振興和推進國家治理體系和治理能力現代化方面發(fā)揮著重要作用。[4]貧困治理作為國家治理體系的重要分支，其現代化主要集中在國家治理環(huán)境的改善方面，在一定程度上促進了國家治理能力的現代化。從鄉(xiāng)村整體治理的角度看，把扶貧治理納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標，統籌規(guī)劃、綜合考慮、有效布局、銜接和落實，是解決相對貧困與鄉(xiāng)村振興的有效路徑?，F在的“寧德模式”是鄉(xiāng)村治理的成功實踐，離不開政策的正確引導，依托“8+1”特色農業(yè)，打造升級版特色新農村，實現寧德模式的鄉(xiāng)村振興。[5]

三、鄉(xiāng)村振興與解決相對貧困融合的機制障礙

無論是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還是鄉(xiāng)村扶貧戰(zhàn)略的實施，其共同目的都是實現農民生活富裕。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，我國相對貧困問題的解決也越來越受到重視。在這一環(huán)境背景下，鄉(xiāng)村振興與相對貧困解決的有機融合，關系到鄉(xiāng)村整體治理效果。[6]鄉(xiāng)村社會治理體系如何調整，如何打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的同時在政策方面銜接好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成為我國政府亟待研究與解決的重要問題。當前，在鄉(xiāng)村振興與相對貧困解決融合過程中，鄉(xiāng)村振興工作重心的差異性與返貧現象在一定程度上阻礙了兩者的有機融合。

（一）鄉(xiāng)村振興工作重心的差異性

隨著脫貧工作的實施與針對性政策的落實，我國農村貧困人口數量大幅度降低，脫貧效果顯著，但同時我國也面臨著農村居民內部收入差距不斷拉大，農村居民收入差距不斷擴大等問題。居民相對貧困現象日益明顯，扶貧工作從過去扶貧對象的簡單化向多元化轉變。我國貧困邊緣家庭數量龐大，返貧風險依然存在。解決相對貧困問題的第一步是準確認定貧困戶。但是，目前對于相對貧困人口的界定尚不統一。目前，國際上普遍接受的相對貧困概念，是以一個國家或地區(qū)社會成員的收入中位數或一定比例的平均收入為主要參照。同時，相對貧困是多維度的貧困，不能單純以收入來判斷。如何建立一個適合我國國情的多維相對貧困評價體系，仍在探索之中。

相比之下，鄉(xiāng)村振興的政策導向將更加具有包容性、任務性和項目性，如加快推進道路橋梁、農田水利、休閑娛樂、健身鍛煉、圖書音像等農村公共基礎設施建設，或發(fā)展農村集體經濟，打造鄉(xiāng)村旅游，建設特色小鎮(zhèn)。同時，鄉(xiāng)村振興要充分發(fā)揮各類主體的協同作用，充分集中人力、資本等生產要素，發(fā)展農村特色產業(yè)，建立農村產業(yè)體系。需要解決的不僅是農民工（家庭）的收入和經濟問題，還有基本的生活保障。鄉(xiāng)村振興的目標指向整個農民群體，既要解決鄉(xiāng)村社會中的貧困人口，同時也要提高鄉(xiāng)村社會中，農民的整體生活水平和精神面貌。

（二）部分鄉(xiāng)村可能返貧的制約性

為保證脫貧成果，抑制農村返貧，政府在政策，經濟，人力，科技等方面根據不同鄉(xiāng)村不同情況進行扶持與幫助，增強鄉(xiāng)村自身發(fā)展能力的持續(xù)性與可能性，保證脫貧攻堅政策的長效性。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，將鄉(xiāng)村振興的“頂層設計”全面實化為具體政策舉措，對新發(fā)展階段優(yōu)先發(fā)展農業(yè)農村、全面推進鄉(xiāng)村振興作出總體部署，為做好當前和今后一個時期“三農”工作指明了方向;將精準扶貧與鄉(xiāng)村振興進行深度銜接，建立脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的保障機制;將脫貧攻堅當中的高位設計、高位推動、高位監(jiān)督應用于鄉(xiāng)村振興，并且保證過渡階段幫扶政策保持總體穩(wěn)定，保持過渡期的穩(wěn)定，做好脫貧人口就業(yè)問題，防止因病返貧現象出現，對脫貧不穩(wěn)定戶與邊緣易致貧戶建立動態(tài)監(jiān)護與幫扶機制，防止返貧和出現新的貧困。

四、鄉(xiāng)村整體治理視域下鄉(xiāng)村振興與相對貧困解決的融合機制建構

從鄉(xiāng)村整體治理視閾之下，鄉(xiāng)村社會發(fā)展不平衡不充分的問題仍十分突出，制約著鄉(xiāng)村社會發(fā)展。為鄉(xiāng)村社會制定相應完善的相對貧困解決機制，鞏固現有貧困治理成果，不僅是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求，也是順應國情，適應減貧規(guī)律的科學決策和必然抉擇。[7]在當前鄉(xiāng)村社會中，鄉(xiāng)村社會治理應使用整體性的發(fā)展思維來看待鄉(xiāng)村發(fā)展，將解決相對貧困問題與鄉(xiāng)村振興相融合，產生鄉(xiāng)村治理合力。

（一）建立符合我國國情的相對貧困分級評價標準

“貧困群體”不是簡單的使用單一的分層模式即可識別出來的群體，不同地區(qū)需采取適合當地發(fā)展情況的分級標準。貧困地區(qū)不同層次的相對貧困人口和貧困因素是復雜的，因此有必要建立多層次的城鄉(xiāng)貧困認定體系。在識別相對貧困人口當中，需要引用多維貧困識別方法，能夠有效地從宏觀和微觀兩個角度評價貧困狀況，尤其是在微觀層面，效果更為突出。它不僅可以識別貧困對象，還可以識別貧困對象遭受貧困的原因，找出貧困的維度，這正是精準識別和扶貧工作中需要掌握的。同時，在系統建設過程中，要避免陷入單一問題細節(jié)的陷阱。相關決策者要合理運用科學手段，反復進行分析論證，認真聽取基層工作群眾的呼聲和相關專業(yè)專家的意見，科學確定相對貧困人口是切實解決相對貧困問題的出發(fā)點。

（二）解決相對貧困與可持續(xù)發(fā)展模式相結合

扶貧工作是一場持久戰(zhàn)，從輸血式扶貧向造血式扶貧方式的轉變，不僅是扶貧工作方法的完善，更是扶貧思路的創(chuàng)新與發(fā)展。[8]因此，在解決相對貧困過程中，可持續(xù)發(fā)展模式的引入尤為重要。首先，通過精準定位發(fā)現地區(qū)特色產業(yè)，根據地區(qū)實際狀況，制定詳細的發(fā)展規(guī)劃。通過產業(yè)結構優(yōu)化升級，提高產業(yè)匹配準確性，從而穩(wěn)定且快速地實現扶貧工作中的產業(yè)保障。其次，完善的基礎設施建設是貧困地區(qū)脫貧的基本條件和重要舉措?？沙掷m(xù)發(fā)展離不開公共設施的助力，更離不開公共服務的供給，農村人民醫(yī)療健康、教育資源、老弱病殘幼等基礎保障為可持續(xù)發(fā)展提供前提。針對教育貧困問題，需全面提高各類學校的發(fā)展水平，讓貧困家庭孩子在接受義務教育后，有機會、有條件接受其他相關教育，并引導和鼓勵貧困地區(qū)群眾積極參加扶貧組織的相關技能培訓，學習先進實用技術，提高創(chuàng)造財富的能力。同時，要增強貧困人口自我發(fā)展的意識和能力，提供就業(yè)機會和就業(yè)培訓，建立貧困群體就地就業(yè)的相關優(yōu)惠政策，將扶貧與可持續(xù)發(fā)展進行有機結合。針對醫(yī)療健康問題，引進基礎醫(yī)療藥品設施，鼓勵企業(yè)對鄉(xiāng)村醫(yī)療給予幫助，對于愿意下駐鄉(xiāng)村醫(yī)療團隊的優(yōu)秀醫(yī)療工作者應給予鼓勵與生活上的保障。

（三）依靠鄉(xiāng)村振興持續(xù)推進相對貧困解決

鄉(xiāng)村振興旨在實現鄉(xiāng)村社會全方位、各層次的振興，涉及經濟、社會、政治、文化、生態(tài)等各方面。[9]鄉(xiāng)村社會中相對貧困問題的解決離不開鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，應通過結合方案，促進扶貧與農村振興的有效銜接，建立健全依法治理相對貧困的機制，實現相對貧困治理的法制化。新形勢背景下，貧困治理具有新的要求，即要使相對貧困人口的解決更具有可持續(xù)性，解決長期扶貧問題。因此，應盡快制定我國相對貧困治理的法律法規(guī)，為制定中國特色扶貧道路相關法律法規(guī)奠定法律基礎。貧困治理轉變?yōu)槌Ｒ?guī)治理軌道后，應研究出臺相應規(guī)范性政策，明確各級政府的“責任和權利”以確保鄉(xiāng)村振興背景下，相對貧困問題的及時解決。此外，貧困治理的有效性評價和監(jiān)督機制以及貧困治理的有效性評價機制也需要進一步完善。此外，解決相對貧困可選用第三方進行相對貧困人口的篩選，提高數據收集和分析的科學性。同時注重發(fā)揮第三方在評價過程中的積極作用，充分發(fā)揮貧困監(jiān)督機制的積極作用，促進相對貧困治理的有效推進，有效強化鄉(xiāng)村振興與相對貧困解決二者之間的聯系。

五、結論

在鄉(xiāng)村治理走向綜合性治理的大趨勢下，機制整合的具體方式與著力點存在著區(qū)域差異性，尤其是隨著不同時期鄉(xiāng)村治理戰(zhàn)略的豐富與發(fā)展，各階段治理戰(zhàn)略必然有著特定的目標訴求，鄉(xiāng)村治理政策融合有著具體要求，辯證分析各階段治理戰(zhàn)略與地區(qū)資源稟賦的契合性，成為鄉(xiāng)村治理機制融合的基本要求與關鍵環(huán)節(jié)。如何將鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村扶貧問題，以及鄉(xiāng)村整體治理三者有機結合，關系到“兩個一百年”目標的實現，關系到基層治理的穩(wěn)定性與發(fā)展性。從“脫貧攻堅戰(zhàn)”到“扶貧濟困持久戰(zhàn)”的理論出發(fā)，將鄉(xiāng)村整體性治理作為一個必要前提，對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展具有重大意義。

參考文獻：

[1]Perri 6，Diana Leat，Kimberly Seltzer and Gerry Stoker. Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda[M].New York： Palgrave，2002：37.

[2]韓廣富，辛遠.2020年后中國貧困治理的戰(zhàn)略重點、難點與對策[J].行政管理改革，2020（09）.

[3]梁偉新.政府工作報告[N].閩東日報，2021-01-26（001）.

[4]付秋梅，何玲玲.“后扶貧時代”貧困治理體系的構建與優(yōu)化——基于國家治理現代化邏輯視角的分析[J].湖南行政學院學報，2020（04）.

[5]鄭鎮(zhèn).習近平扶貧開發(fā)“寧德模式”的生成[J].中共福建省委黨校學報，2018（12）.

[6]邢成舉.政策銜接、扶貧轉型與相對貧困長效治理機制的政策方向[J].南京農業(yè)大學學報（社會科學版），2020，20（04）.

[7]涂圣偉.脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機銜接：目標導向、重點領域與關鍵舉措[J].中國農村經濟，2020（08）.

[8]李鵬飛，黃麗君.全面建成小康社會后解決農村相對貧困的對策建議[J].領導科學，2020（16）.

[9]岳國芳.脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接機制構建[J].經濟問題，2020（08）.

責任編輯 ?楊慧芝