李超 林成煒

碳中和目標的提出將加快推動我國經(jīng)濟增長方式向綠色低碳轉(zhuǎn)型。碳排放權交易是控制碳排放總量的有效政策工具，碳交易市場被認為將在碳中和目標的實現(xiàn)中發(fā)揮重要作用。為使碳排放權交易充分發(fā)揮作用，全國碳市場的機制設計至關重要。

此前我國開展的碳交易試點已經(jīng)為我國碳市場的建立積累了經(jīng)驗。截至2020年底，中國八個試點碳市場配額現(xiàn)貨累計成交4.45億噸，成交額104.31億元。中國試點碳市場已成長為配額成交量規(guī)模全球第二大的碳市場。隨著全國碳交易市場落地，交易規(guī)模和活躍度有望迎來新發(fā)展階段。

一、中國能源匱乏與人口質(zhì)量紅利并存，當前是推進碳中和的合適階段

中國作為發(fā)達程度與國民收入水平較高的發(fā)展中國家，當前經(jīng)濟正面臨從高速增長向高質(zhì)量切換的訴求，具備推進碳中和的基礎。此外，我國作為能源匱乏與人口質(zhì)量紅利并存的國家，在當前階段推進碳中和有利于經(jīng)濟長期發(fā)展。

一是碳中和后能源投資逐漸轉(zhuǎn)化為制造業(yè)投資，可以在規(guī)避我國能源匱乏缺陷的同時發(fā)揮人口質(zhì)量紅利。一方面，新能源行業(yè)本質(zhì)是制造業(yè)，高度依賴制造業(yè)技術水平而非自然資源。新能源是在新技術的基礎上，以太陽能、風能、潮汐能、地熱能、氫能等可再生能源為主，對化石能源的依賴較為有限，可以彌補我國在化石能源領域儲能不足的缺點。另一方面是，制造業(yè)發(fā)展高度依賴人口紅利，我國近年來不斷強化人口紅利優(yōu)勢，未來在以高技術為主驅(qū)動力的新能源行業(yè)將具有較強的競爭力。人口質(zhì)量紅利相對人口數(shù)量紅利，一般是指通過勞動力質(zhì)量提高對勞動生產(chǎn)率和創(chuàng)新水平的提升，我國政策著重強調(diào)提高國民受教育水平及勞動力技能，勞動力要素紅利著重“質(zhì)量紅利”而非“數(shù)量紅利”。2019年《新中國成立70周年經(jīng)濟社會發(fā)展成就報告》顯示，2013年我國研發(fā)人員總量已超美國，此后持續(xù)穩(wěn)居世界第一。整體來看，碳中和的推進有助于我國揚長避短，充分利用經(jīng)濟增長的優(yōu)勢領域。

二是隨著終端需求的增長和技術進步帶動成本下行，光伏、新能源車等新能源行業(yè)從產(chǎn)業(yè)補貼階段逐步進入盈利階段，我國推進碳中和的底氣充足。在“30達峰60中和”目標框架下估算，未來光伏及新能源車的市場空間較大，進入盈利期有助于帶動上述行業(yè)未來加速發(fā)展。也正是行業(yè)端開始進入盈利階段，給予高層信心，加速推進相關行業(yè)發(fā)展，優(yōu)化供給結(jié)構，替代現(xiàn)有的高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)供給。

雖然當前是我國推進碳中和較為有利的時間階段，但從人均GDP的角度考慮，我國在2030年實現(xiàn)碳達峰時的人均GDP水平將顯著低于發(fā)達國家同期水平。如按我國勻速實現(xiàn)2035年人均GDP20000美元的假設計算，我國2030年人均GDP水平約為16232美元，美國和日本實現(xiàn)碳達峰時人均GDP均超過40000美元；歐洲發(fā)達國家實現(xiàn)碳達峰時人均GDP均接近或超過20000美元。國民收入水平落后于同期發(fā)達國家也對我國的碳中和規(guī)劃提出了更高的約束要求，也充分證明中國在全球節(jié)能減排上是最負責任的大國。

二、關于我國碳交易市場與體系設計的幾點建議

根據(jù)歐美經(jīng)驗，我國建立全國或跨區(qū)域的碳權交易所是實現(xiàn)碳中和的重要條件。對于交易體系的設計，我們提出如下建議：

（一）整體配額體系中，建議初期分配方式以免費分配為主、初期分配方法以歷史排放法和歷史強度法為主

碳交易機制和運行的核心是選用合適的碳排放權分配體系。碳排放權是分配給重點排放單位的規(guī)定時期內(nèi)的碳排放額度，本質(zhì)是一種配額。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部頒布了《碳排放交易管理辦法（試行）》指出，最初生態(tài)環(huán)境部將根據(jù)國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮經(jīng)濟增長等各項因素，制定碳排放配額總量確定與分配方案；其次省級生態(tài)環(huán)境部主管部門應根據(jù)生態(tài)環(huán)境部指定的碳排放額總量確定與分配方案，并向本級行政區(qū)域內(nèi)的重點排放單位規(guī)定年度碳排放配額。額度確認后，碳排放量由省級生態(tài)環(huán)境部自行監(jiān)測、報告與第三方核查，來確定該企業(yè)的實際碳排放量，排放單位根據(jù)核查認定的碳排放量履行配額清繳義務。在碳市場交易中，如果經(jīng)確認的實際排放量超過配額的部分，排放單位需要向有剩余額度的企業(yè)購買，多余的部分可以出售，也可以在后續(xù)年度使用。

配額的分配方法有免費分配和有償分配兩種方式，中國目前的政策基調(diào)是初期以免費分配為主，適時引入有償分配。2020年11月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《全國碳排放權登記交易結(jié)算管理辦法（試行）》中也明確，排放配額分配初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例。目前我國已有的七大交易所中，所有交易所主要采用免費分配的方式，除重慶交易所外，其余交易所也逐步引入有償分配的方式，碳權市場交易機制不斷完善。

常見的配額分配方法包括歷史排放法、歷史強度法和基準線法。一是歷史排放法。該方法是根據(jù)企業(yè)自身歷史排放情況發(fā)放配額，對于歷史排放法的計算，不同省市及不同行業(yè)的計算公式也是不盡相同，基本可以歸納為：企業(yè)配額=歷史年均碳排放量×調(diào)整系數(shù)。對于平均排放量和調(diào)整系數(shù)的計算方法各地也存在差異。前者，上海、廣東及湖北的年均碳排放量采用算術平均，而天津則是采用上一年度排放量。對于調(diào)整系數(shù)，不同省市差別較大，上海、天津采用靜態(tài)系數(shù)，湖北省則采用動態(tài)系數(shù)。

二是歷史強度法，是歷史強度下降法的簡稱，要求企業(yè)年度碳排放強度比自己歷史碳排放強度有所降低，當前主要用于我國的電力、熱力、航空、造紙等行業(yè)，但不同省市之間有較大的區(qū)別。對于歷史強度法的計算，基本可以歸納為：企業(yè)年度基礎配額=歷史強度基數(shù)×年度產(chǎn)品產(chǎn)量×調(diào)整系數(shù)。歷史強度基數(shù)是指通過單位產(chǎn)品的碳排放量歷史情況所設定的基數(shù)，大部分行業(yè)是依據(jù)幾年內(nèi)加權平均的碳排放強度，例如《上海市2020年碳排放配額分配方案》中歷史強度基數(shù)取企業(yè)各類產(chǎn)品2017年至2019年碳排放強度（即單位產(chǎn)量碳排放）的加權平均值；部分省市/行業(yè)選取上年碳排放強度作為歷史強度基數(shù)，如天津市《市生態(tài)環(huán)境局關于天津市碳排放權交易試點納入企業(yè)2020年度配額安排的通知》中，對發(fā)電企業(yè)、熱電聯(lián)產(chǎn)企業(yè)、建材及造紙企業(yè)均采用2019年碳排放強度（即單位產(chǎn)量或發(fā)電量碳排放）；也有部分行業(yè)按照能源消費量或產(chǎn)品類別分別進行計算并累加。對于調(diào)整系數(shù)，不同省市的要求各不相同，廣東、湖北、天津、福建均采用控排系數(shù)或年度下降系數(shù)，而湖北在此基礎上還加入了市場調(diào)節(jié)因子進行調(diào)節(jié)。

三是行業(yè)基準線法，以行業(yè)的能效基準確定企業(yè)配額分配。該方法重技術提升、兼顧效率、精細化管理，當前我國主要運用于電力熱力行業(yè)，適用于具有詳細生產(chǎn)、排放數(shù)據(jù)的重點排放企業(yè)。該方法的計算理念是通過橫向比較，獎勵技術先進企業(yè)、懲罰技術落后企業(yè)，激勵各企業(yè)向行業(yè)基準以上水平發(fā)展。計算方法基本可以歸納為，企業(yè)年度基礎配額=行業(yè)基準×年度產(chǎn)量（×調(diào)整系數(shù)）。

上述三種方法當前在我國都有采用。整體來看，2016年至今，應用歷史強度法的行業(yè)逐漸增加，例如廣東省的電力行業(yè)的燃氣熱電聯(lián)產(chǎn)機組和資源綜合利用發(fā)電機組在2017年之前采用歷史排放法，在2017年及之后則轉(zhuǎn)而采用歷史強度下降法。十九大以來，習總書記就實現(xiàn)共同富裕作出了一系列重要論述，十四五規(guī)劃也明確提出“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”。從“共同富?！钡慕嵌瘸霭l(fā)，初期碳權分配安排不會過于激進，預計分配方法將以歷史排放法和歷史強度法為主，傳統(tǒng)能源企業(yè)有望獲得較多碳權。碳權于企業(yè)而言是一份不斷增值的資產(chǎn)，傳統(tǒng)能源企業(yè)獲得更多的碳權，不僅有助于緩解東中西部的地區(qū)經(jīng)濟差距，也有助于化解地方債務問題，從而促成共同富裕目標的實現(xiàn)。

（二）關于行業(yè)規(guī)劃設計：傳統(tǒng)高耗能行業(yè)優(yōu)先納入全國碳排放交易市場

借鑒歐盟的管理體系，未來會將電力行業(yè)納入全國碳排放交易市場先行先試、隨后將煤炭、鋼鐵、水泥等碳排放較高的傳統(tǒng)高耗能高污染行業(yè)進一步納入。

全國碳排放交易市場首先在發(fā)電行業(yè)試行，配額管理目前只針對使用燃煤、燃氣發(fā)電機組。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2021年1月公布的《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，年排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量（約消耗1萬噸標準煤，包括化石燃料消費產(chǎn)生的直接二氧化碳排放和凈購入電力間接二氧化碳排放）的發(fā)電企業(yè)首先被納入全國碳排放交易市場。分配方案明確規(guī)定，目前納入配額管理的范圍主要是燃煤機組和燃氣機組，而對于生物質(zhì)發(fā)電、摻燒發(fā)電和特殊燃料等其他能源發(fā)電機組則暫不納入配額管理。

未來除發(fā)電行業(yè)外，煤炭、鋼鐵、水泥等碳排放較高的傳統(tǒng)高耗能高污染行業(yè)將優(yōu)先納入全國碳排放交易市場。

從必要性來看，這些行業(yè)碳排放占比居前列，亟待重點治理。根據(jù)環(huán)保部2017年《重點排污單位名錄管理規(guī)定（試行）》，高耗能高污染細分行業(yè)包括：火力發(fā)電、熱力生產(chǎn)和熱電聯(lián)產(chǎn)，有水泥熟料生產(chǎn)的水泥制造業(yè)，有燒結(jié)、球團、煉鐵工藝的鋼鐵冶煉業(yè)，有色金屬冶煉，石油煉制加工，煉焦，陶瓷，平板玻璃制造，化工，制藥，煤化工，表面涂裝，包裝印刷業(yè)等行業(yè)。其對應的行業(yè)大類主要包括：電力、熱力的生產(chǎn)和供應業(yè)，非金屬礦物制品業(yè)，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)，化學原料及化學制品制造業(yè)等。根據(jù)CEADs（中國碳排放數(shù)據(jù)庫）公布的2017年中國各行業(yè)碳排放量情況，生產(chǎn)和供應的電力、蒸汽和熱水，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦產(chǎn)、化學原料和化學制品、石油加工煉焦、煤礦開采和選礦等第二產(chǎn)業(yè)領域的碳排放占比居前列，合計達到79%。

從可行性來看，煤炭、鋼鐵、水泥等行業(yè)已在試點市場運行過程中積累了較多的碳交易數(shù)據(jù)，具備納入全國市場的前提條件。碳排放交易相對活躍的廣州、上海、湖北、天津等地，都在配額分配方案中明確提及了建材水泥、鋼鐵、化工、油氣開采等傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)在配額分配的范圍內(nèi)。這些行業(yè)企業(yè)在試點市場中的參與經(jīng)驗和交易數(shù)據(jù)為相關行業(yè)納入全國碳排放交易市場奠定了前提條件。

三、海外先進的碳交易市場經(jīng)驗借鑒

從全球范圍內(nèi)看，歐盟、美國、加拿大、日本、新西蘭、韓國以及瑞士等國均在推進開發(fā)本國的碳權交易市場。其中，歐盟是全球碳中和行動起步最早、法律體系最完善的經(jīng)濟體，其碳中和理念對我國有較多借鑒之處。鑒于歐盟整體構成較為復雜，因此歐盟主要從行業(yè)和國家兩個維度對減排目標開展監(jiān)管。

首先，歐盟將溫室氣體排放分為兩類，一類是歐盟碳排放交易系統(tǒng)（全稱EU Emissions Trading System，下文簡稱歐盟ETS）的交易標的，主要交易能源、工業(yè)和航空行業(yè)產(chǎn)生的碳排放，這類氣體主要通過交易實現(xiàn)其減排目標，占歐盟總碳排放量的40%。另一類是交通、建筑和農(nóng)業(yè)等不在歐盟ETS中流通的產(chǎn)業(yè)排碳，占歐盟總碳排放量的60%。

歐盟對第一類氣體的排碳量監(jiān)管主要依據(jù)產(chǎn)業(yè)開展，不嚴格區(qū)分國別，對歐盟各個成員國內(nèi)的對應產(chǎn)業(yè)都實行一致性的管理措施。根據(jù)當前規(guī)劃，歐盟要求ETS氣體排放到2030年減少43%。2019年歐盟公布《歐洲綠色協(xié)議》后加速減排計劃，要求2030年整體碳排放量（ETS氣體+非ETS氣體）減少55%的減排目標，后續(xù)ETS的減排規(guī)劃可能進一步更新加速。本類產(chǎn)業(yè)的排碳量監(jiān)管主要以歐盟碳排放交易系統(tǒng)為載體開展監(jiān)管。歐盟對第二類氣體的排碳量監(jiān)管主要依據(jù)國別開展，換言之，對于這類產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管歐盟僅對各成員國的排放量設定總量約束，但對各國的具體管理手段和具體行業(yè)的減排規(guī)劃不施加硬性約束，僅對監(jiān)管路徑做出寬泛建議（比如減少交通運輸需求、促進公共交通、支持建筑物翻新等）。歐盟要求必須在2030年之前將非ETS的碳排放量比2005年壓降30%。（同樣是基于此前2030年整體排碳量減排40%的目標，伴隨目標的更新，規(guī)劃進程可能進一步加速）。

不難發(fā)現(xiàn)，碳交易市場是歐盟實現(xiàn)碳中和的重要抓手，因此歐盟擁有全球最為成熟的碳交易體系—歐盟ETS。歐盟ETS的交易標的主要交易能源、工業(yè)和航空行業(yè)產(chǎn)生的碳排放。這一交易體系成立于2005年，是世界上第一個國際排放交易體系。它也是全球最主要和規(guī)模最大的碳交易市場。根據(jù)《歐盟碳市場運行報告》，自2005年以來，歐洲ETS一直是歐盟節(jié)能減排的重要基礎。2005年至2019年期間，碳排放交易體系覆蓋的設施的碳排放量下降了約35%。此前歐盟令ETS到2030年減少43%，為實現(xiàn)更新后55%的減排目標，后續(xù)減排規(guī)劃可能進一步更新加速。我們認為這一運行體制有以下值得我們借鑒的優(yōu)勢及特點：

一是根據(jù)不同行業(yè)類型的發(fā)展需要靈活分配碳權配額。在上限之內(nèi)，企業(yè)可以交易碳權配額從而滿足自身的排放需求。各企業(yè)獲得初始配額的方式有兩種：一方面是部分企業(yè)可以獲得免費配額，免費配額的分配額度根據(jù)時間和行業(yè)而異；另一方面是免費配額以外的剩余配額，各企業(yè)需要通過拍賣的方式競價購買。當前ETS處于2013-2020年間的交易階段，對于ETS內(nèi)交易的三大行業(yè)而言：能源型企業(yè)在2013年初便無法獲得免費配額，主要原因是能源企業(yè)是碳排放的最重要來源，歐盟旨在通過提高碳排放成本的方式倒逼能源企業(yè)的綠色改革。制造型企業(yè)獲得的免費配額隨時間遞減，2013年制造型企業(yè)可以免費獲得其碳排放配額的80%；2020年免費配額比例已下降至30%。整體來看，為鼓勵制造業(yè)發(fā)展，歐盟整體對制造業(yè)采取了相對寬松的管理態(tài)度。2013-2020年，航空公司將持續(xù)獲得全額免費配額。這一安排主要出于兩方面考慮：一方面是航空公司的盈利能力穩(wěn)定性較差；另一方面是避免空客在與波音的競爭過程中喪失競爭優(yōu)勢。上述分配機制可以使得歐盟在追求減排目標的同時保護國際競爭產(chǎn)業(yè)免受碳中和的影響。2013-2020年間，拍賣配額約占總量的57%，其余配額可免費分配。2021-2030年間，拍賣的配額份額保持不變。此外，ETS還規(guī)定，成員國通過ETS交易獲得碳權拍賣收入后，必須將收入的50%以上用于與氣候和能源有關的投資。根據(jù)歐盟最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013-2019年間約有78%的收入被企業(yè)用于與氣候和能源相關的目的。

二是歐盟為了保障碳市場運作的有效性，還采取市場穩(wěn)定儲備機制（Market Stability Reserve）保障碳價穩(wěn)定。伴隨技術進步或金融危機導致經(jīng)濟萎縮時，碳配額往往出現(xiàn)盈余，例如2018年和2019年歐盟便出現(xiàn)了16.5億噸和13.9億噸的配額盈余，在此情況下碳配額的過?？赡軌旱吞純r并使得ETS的動態(tài)調(diào)節(jié)功能失效。歐盟為了避免這一情況的發(fā)生，會在市場穩(wěn)定儲備機制的作用下將原定的碳配額拍賣計劃后移，通過減少配額供給的方式調(diào)控并穩(wěn)定碳價。伴隨近年來碳中和的逐步推進以及歐盟的調(diào)控，碳配額價格逐漸上漲，強勁的碳價在極大程度上促進了企業(yè)對清潔低碳技術的投資。

三是監(jiān)管框架之外，歐洲還為重點行業(yè)和特殊區(qū)域定制減排方案。除了上述整體監(jiān)管框架以外，歐盟還對個別重點行業(yè)和重點區(qū)域提出量身定做的監(jiān)管要求。行業(yè)方面，例如交通運輸領域，交通運輸?shù)奶寂欧帕吭跉W洲的排放總量中占比近25%。為了實現(xiàn)碳中和，《歐洲綠色協(xié)議》提出到2050年將交通運輸排放量減少90%，鑒于減排要求較高，歐洲也對這一領域的碳排放管理作出單獨的限制性規(guī)定。首先，歐盟在交通運輸領域的碳排放管理中設定三個優(yōu)先方向，分別是通過充分利用數(shù)字技術和科學定價提高運輸系統(tǒng)的效率、加快部署低碳的替代能源并消除運輸電氣化的障礙、盡快轉(zhuǎn)向零排放汽車。其次是為交通運輸行業(yè)設立獨立的考核標準，如為不同運輸品種設置獨立的考核標準。地區(qū)方面，一些國家或地區(qū)相對較為依賴碳密集型產(chǎn)業(yè)或煤炭開采，歐盟針對此類具有區(qū)域特色的國家制定專門的減排方案。以煤炭密集區(qū)域為例，對于希臘和斯洛伐克等煤炭密集區(qū)域，歐盟于2017年啟動國家工作隊幫助此類區(qū)域進行技術改造。此外，諸如斯洛文尼亞等工業(yè)轉(zhuǎn)型區(qū)域也有定向支持措施。我國也可借鑒這一思路對中西部等不同區(qū)域?qū)嵭胁町惢谋O(jiān)管措施。