王淑敏

摘要：我國人口眾多，地形多樣化，人均可利用土地緊缺，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，經(jīng)濟發(fā)展與土地空間日益緊張的矛盾凸顯，所以國土空間規(guī)劃是治理經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段?？茖W(xué)合理的國土空間規(guī)劃，不僅可以優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，實施國土空間用途管制，在提高土地綜合整治和生態(tài)保護修復(fù)等方面也有重要作用，本文就此展開分析探討。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;功能定位;實施

近年來在科技進步和經(jīng)濟發(fā)展的雙重驅(qū)動下，我國城鎮(zhèn)化進程加快，這給國土資源利用帶來很大壓力，十四五規(guī)劃和二〇三五年遠景目標指出，要優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。所以國土空間規(guī)劃功能定位與實施具有現(xiàn)實意義。國土資源規(guī)劃有助于實現(xiàn)“多規(guī)合一”，在城鄉(xiāng)發(fā)展需求、生態(tài)文明建設(shè)、功能規(guī)劃完善的基礎(chǔ)上形成最適宜的空間體系，以實現(xiàn)建設(shè)價值、生態(tài)價值、附加價值的最大化。尤其是在用地分類時，能夠結(jié)合不同的用地種類對資源進行合理分配，增強國土空間管控，提升土地資源利用率，已經(jīng)成為新時期國土空間規(guī)劃中的重中之重。

1、國土空間規(guī)劃背景下用地分類現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行國土空間用地主要由政府部門依照區(qū)域國土空間規(guī)劃準則、用地管理標準等分類，依照職能功能差異劃分為12個一類，56個二類用地，非常復(fù)雜。而各區(qū)域進行用地分類劃分時可在區(qū)域土地情況基礎(chǔ)上適當(dāng)減少一、二類項目，拓展三類項目，形成三級分類體系，如表1所示。

在上述用地分類基礎(chǔ)上，我國各區(qū)域均完成了對土地的劃分。但由于城鄉(xiāng)建設(shè)不均衡、土地分類界限不明顯，當(dāng)前土地種類劃分存在明顯的交叉和重疊。如在對濕地進行劃分時，經(jīng)常出現(xiàn)森林和灌叢混合的情況，導(dǎo)致濕地分類出現(xiàn)交叉;在園地和林地劃分時，部分既被歸屬到園地，又被劃分到林地，出現(xiàn)重疊等情況。這種界定不明顯問題導(dǎo)致的劃分交叉和重疊在我國國土空間規(guī)劃用地分類過程中較為普遍，在很大程度上加大了用地規(guī)劃和管理難度，亟待研究和解決。

2、國土空間規(guī)劃中存在的問題

2.1規(guī)劃職能分工不明晰

在對國土空間開發(fā)利用實際工作中，相關(guān)職能部門在土地利用上存在差異性是一個常見問題，其主要原因是由于規(guī)劃職能的不明晰。一方面，雖然國土空間規(guī)劃受到高度重視，但在實際工作開展中，很多時候都缺乏一個統(tǒng)一引導(dǎo)，在國家和省級層面上形成城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及主體功能區(qū)規(guī)劃的三大規(guī)劃格局，這三大規(guī)劃由住建、國土及發(fā)改部門分別進行，各行業(yè)在規(guī)劃側(cè)重點及編制內(nèi)容等方面都存在很大不同，但又都具有相應(yīng)法律效力和行政管理職能，這種情況下很容易出現(xiàn)各行業(yè)規(guī)劃職能混亂現(xiàn)象，整體規(guī)劃系統(tǒng)性不足。另一方面，各級規(guī)劃過程中，職能部門溝通協(xié)調(diào)不到位，缺乏綜合管理，從而影響規(guī)劃編制和管理效率和質(zhì)量。

2.2規(guī)劃體系交叉、混亂

國土空間用途管制建立在對國土空間用途明確界定的基礎(chǔ)上，實際上，我國空間種類與規(guī)劃體系存在較大的矛盾，導(dǎo)致同區(qū)域內(nèi)的空間規(guī)劃內(nèi)容及用地布局存在著交叉、交疊、混亂等嚴重問題，且空間規(guī)劃不夠詳細，使得各部門規(guī)劃管理常發(fā)生沖突與矛盾，如自然保護區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)相關(guān)規(guī)劃規(guī)定的“四至”范圍不明確，再比如城鄉(xiāng)規(guī)劃體系未實現(xiàn)城市或城鎮(zhèn)的全空間覆蓋。

3、國土空間規(guī)劃實施策略

3.1規(guī)范數(shù)據(jù)整理模式

在數(shù)據(jù)信息的獲取方面比較容易出現(xiàn)的問題為數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，各個部門分享的數(shù)據(jù)重復(fù)性和相互矛盾的情況屢見不鮮，極大地制約了大數(shù)據(jù)在國土空間規(guī)劃工作中的應(yīng)用。對此，需要出臺相關(guān)技術(shù)規(guī)范，將數(shù)據(jù)標準予以統(tǒng)一，促進數(shù)據(jù)的整合，對數(shù)據(jù)進行審核，保證數(shù)據(jù)的真實性，這樣的數(shù)據(jù)才能錄入到數(shù)據(jù)庫中，大數(shù)據(jù)資源將會在國土空間規(guī)劃中得到有效運用。除此之外，采集到的部分數(shù)據(jù)涉及到個人隱私和國家機密，應(yīng)該加強數(shù)據(jù)庫安全防御機制的建設(shè)，防止數(shù)據(jù)信息在黑客的攻擊下遭到竊取，從而維護國家和人民生命財產(chǎn)的安全性。

3.2充分發(fā)揮國土空間科學(xué)設(shè)置在城市規(guī)劃工作中的作用

在進行國土空間規(guī)劃時，工作人員要發(fā)揮國土空間規(guī)劃的作用，充分了解城市規(guī)劃與國土規(guī)劃的關(guān)系與內(nèi)容。城市規(guī)劃與國土規(guī)劃具有不同的優(yōu)勢，國土規(guī)劃較城市規(guī)劃土地內(nèi)容方面更加詳細具體，在進行城市建設(shè)時，良好的國土規(guī)劃可以為城市規(guī)劃提供合理科學(xué)的指導(dǎo)。同時，城市規(guī)劃在國土規(guī)劃的基礎(chǔ)上能夠有效反映出國土規(guī)劃的土地利用規(guī)模與控制指標。所以可以將兩者進行辯證統(tǒng)一，將兩者相結(jié)合，協(xié)調(diào)國土規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的作用，從而促進城市的發(fā)展。

3.3建設(shè)高素質(zhì)人才隊伍

考慮到國土空間規(guī)劃的綜合性和復(fù)雜性特征，應(yīng)該著重加強高素質(zhì)、復(fù)合型人才隊伍的建設(shè)，確保工作人員能夠充分勝任崗位工作，學(xué)會使用大數(shù)據(jù)處理技術(shù)來分析數(shù)據(jù)信息，挖掘信息價值。首先，傳授從業(yè)人員與國土空間規(guī)劃工作相關(guān)的學(xué)科和專業(yè)知識，完善他們的知識體系，提高他們對國土空間規(guī)劃的認知;其次，對從業(yè)人員的計算機操作能力進行訓(xùn)練，強化他們的信息素養(yǎng)，促使從業(yè)人員以標準化流程實施國土空間規(guī)劃工作，切實履行自身職能，為國土空間規(guī)劃的創(chuàng)新貢獻智慧和力量。

3.4開放協(xié)調(diào)理念

近年來，隨著生態(tài)文明理念的提出，在國土空間規(guī)劃上，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的規(guī)劃理念與方式，適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展要求與趨勢。而開放性、協(xié)調(diào)性將是未來國土空間規(guī)劃的主要趨勢，開放協(xié)調(diào)理念的應(yīng)用有效實現(xiàn)了國土空間的優(yōu)化。當(dāng)前，在我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展中，開放合作將能夠為經(jīng)濟發(fā)展注入新的動力，在市域國土空間規(guī)劃方面，開放協(xié)調(diào)理念下的國土空間規(guī)劃要實現(xiàn)跨區(qū)域的廣域規(guī)劃，保障國土空間開發(fā)的順利進行，實現(xiàn)國土空間的優(yōu)化。各個地區(qū)都要在國土空間規(guī)劃工作中充分認識到跨區(qū)域要素的作用，做好本區(qū)域與周邊區(qū)域規(guī)劃的良好對接，使得在經(jīng)濟社會發(fā)展中，不同區(qū)域的要素與資源能夠達到合理流動應(yīng)用的目的。

結(jié)語：

綜上所述，為了讓城市規(guī)劃和土地資源規(guī)劃達到協(xié)調(diào)發(fā)展、共同進步，要對兩者的數(shù)據(jù)進行詳細分析，對兩者的管理標準進行整合，從而建立一個統(tǒng)一的規(guī)劃管理系統(tǒng)，為兩者矛盾的調(diào)和創(chuàng)造一個好的調(diào)節(jié)平臺，將兩者的矛盾不斷弱化，從而進行更好的發(fā)展，給人民的生活創(chuàng)造一個更好的生活環(huán)境，使得人與自然和諧發(fā)展，達到共創(chuàng)美好家園的目的。

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