趙智 廖明輝

作為優(yōu)化國土空間布局、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力舉措，飛地經(jīng)濟(jì)是各地創(chuàng)新區(qū)域合作模式、促進(jìn)區(qū)域互補(bǔ)共進(jìn)的重要嘗試。然而，由于缺乏適宜的先例遵循，重慶飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得一定成績的同時(shí)，與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍存在著一些不足。隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展的深入，如何凝聚更多重慶元素、探索重慶飛地經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展模式等新問題日漸凸顯。在助力重慶構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)更高水平對外開放之時(shí)，進(jìn)一步研究、解答這些問題并給出對策思路，就顯得尤為迫切而緊要。

一、重慶飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要問題

（一）發(fā)展水平不高，合作方式單一

由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，部分地區(qū)的發(fā)展觀念、服務(wù)意識、開放水平、行政效率相對落后，對于發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識不夠，在思想、文化、制度等軟件配套和園區(qū)基礎(chǔ)硬件方面存在差距。硬件問題集中表現(xiàn)在園區(qū)配套設(shè)施不足，尤其是排污、供氣、路網(wǎng)等生產(chǎn)配套，以及商貿(mào)、教育、醫(yī)療等功能配套仍待完善;軟件問題主要體現(xiàn)在國際化水平、行政審批效率、市民文明素質(zhì)等方面還有較大提升空間。軟硬件差異容易讓飛入企業(yè)產(chǎn)生水土不服，制約其經(jīng)營效益與發(fā)展動(dòng)力。比如平臺能級低，調(diào)地空間有限，難以吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶，高端專業(yè)人才留存率低和吸引力嚴(yán)重不足，飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展層次難以得到提升等方面。此外，相較于上海漕河涇開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)、張江長三角科技城等的深度合作模式，目前重慶飛地經(jīng)濟(jì)還是以淺層次的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移模式為主，如北碚（廣東）對口支援巫山移民工業(yè)基地，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出并不高，園區(qū)影響力有限。

（二）頂層設(shè)計(jì)限制，協(xié)調(diào)管理困難

飛地經(jīng)濟(jì)突破行政界限牽扯到兩地政府，在行政管轄、政策對接、權(quán)責(zé)劃分等方面存在橫向協(xié)管瓶頸，可能造成飛出地與飛入地對接不暢、園區(qū)行政色彩過于濃厚、市場作用發(fā)揮不足等弊端。這些問題亟待省市級甚至國家層面作出反應(yīng)，授予地方更多探索權(quán)限，用以消除飛地監(jiān)管“盲區(qū)”、突破飛地發(fā)展“禁區(qū)”。

（三）利益訴求分歧，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不清

飛出地與飛入地“共治共管”對于平衡兼顧利益訴求仍顯無力。表現(xiàn)在飛出地謀求的是拓展發(fā)展空間、完成過剩資本與產(chǎn)能的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移輸出，飛入地更多關(guān)注的是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)造工作崗位、增加財(cái)政收入，二者的利益分歧會在資源價(jià)值變現(xiàn)、開發(fā)投入比重、產(chǎn)業(yè)利益分成等具體事宜中放大，延伸出的稅收分配、GDP歸屬及土地成本分擔(dān)、建設(shè)運(yùn)營資金來源問題都可能構(gòu)成合作障礙。此外，部分地區(qū)互惠共贏意識不強(qiáng)，利益分配訴求過于短視，固守自身短期得利，存在零和博弈的思想。

飛入地與飛出地所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不對稱。在土地供給、配套完善、原材料來源、人力組織和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控等方面，飛入地不僅需要不菲的前期直接投入，還承擔(dān)著較高的市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)。敲定的飛地合作稍有不順，將給飛入地帶來巨額的經(jīng)濟(jì)損失和相當(dāng)被動(dòng)的社會影響。而就飛出地而言，主要是存在對未來市場不確定性的擔(dān)心，以及對飛入地合作質(zhì)量、合作持續(xù)性的顧慮。這些都需要兩個(gè)城市在平等協(xié)商框架、合理制度約束下，通過重復(fù)博弈、長期合作互動(dòng)加以解決。

（四）空間區(qū)位偏西，項(xiàng)目質(zhì)量不高

飛地經(jīng)濟(jì)與空間距離的衰減關(guān)聯(lián)特征較為明顯，文化相通、地緣相近更有利于產(chǎn)業(yè)鏈條的打造、長期合作利益的鞏固。如京津冀、長三角和珠三角中心500公里半徑內(nèi)，就集聚了全國六成以上的飛地園區(qū)。而重慶位于我國西南腹地，遠(yuǎn)離飛地發(fā)展模式相對較為成熟的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，在承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中有一定的不利之處。現(xiàn)有園區(qū)多處于發(fā)展上升時(shí)期，落地項(xiàng)目以粗放式加工型為主，高資本和技術(shù)含量的前段研發(fā)設(shè)計(jì)、后端市場營銷項(xiàng)目較少，產(chǎn)業(yè)層次較低，產(chǎn)業(yè)附加值有限，市場競爭力有待提升。部分園區(qū)雖然擬定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，但落戶項(xiàng)目過于零散，高質(zhì)量的重特大項(xiàng)目招引效果不佳，高端專業(yè)人才留存率和吸引力不足，高端產(chǎn)業(yè)鏈和規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的溢出效應(yīng)尚不顯著。

（五）成本落差減少，同質(zhì)內(nèi)卷嚴(yán)重

近年來，資源要素價(jià)格升幅高于預(yù)期，區(qū)域土地、人力、物流、配套、生態(tài)的成本落差有所減小，致使飛入地優(yōu)惠政策同質(zhì)化競爭激烈。候選飛入地為保持對飛出地的吸引力，博弈中被迫競相加碼，容易讓各地方陷入無意義的內(nèi)耗。這些政策內(nèi)卷無疑增加了飛入地的成本壓力，進(jìn)一步削弱飛地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展優(yōu)勢。

二、探索重慶飛地經(jīng)濟(jì)新模式的對策建議

（一）筑巢引鳳優(yōu)化合作環(huán)境

1.全力補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)短板。遵循“先規(guī)劃后建設(shè)，先地下后地上”的原則，為特殊的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提供量身定配，有針對性地提高園區(qū)污水處理、供氣能力，完善水電氣路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)高效的物流集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)體系;參照“園內(nèi)小日子，園外大生活”的思路，優(yōu)化飛地園區(qū)及附近土地規(guī)劃，集約配套金融、物流、商貿(mào)、教育、娛樂等生產(chǎn)輔助和生活功能設(shè)施，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)居住區(qū)和商貿(mào)商務(wù)區(qū)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，滿足飛地園區(qū)生產(chǎn)生活需要。

2.對標(biāo)最高標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)軟環(huán)境優(yōu)化。培育契約精神，秉持開放包容、合作共贏的理念;在投資管理體制、貿(mào)易便利化、法制保障和產(chǎn)業(yè)集聚等多領(lǐng)域全面創(chuàng)新，高水平對標(biāo)國際通行商務(wù)規(guī)則，為人流、物流、資金流、技術(shù)流、信息流的自由集聚創(chuàng)造良好的外部環(huán)境;進(jìn)一步提升行政審批效率，推進(jìn)跨區(qū)域電子審批、一站式服務(wù)、行政許可互認(rèn)、全天候通關(guān)的探索，用優(yōu)化流程、簡化環(huán)節(jié)的舉措來降低飛地企業(yè)的綜合成本;以“文明城市”創(chuàng)建和社會文化事業(yè)活動(dòng)為主要載體，提高民眾對于文明市民的認(rèn)知和參與程度，積極營造本地居民和外來人口共居共事共享共樂的社會條件，形成輿論上監(jiān)督、立法上支持、道德上關(guān)懷的文明社會氛圍。

3.打造高端人才引進(jìn)和培養(yǎng)平臺。一是對于高端人才可以采取柔性引進(jìn)策略，運(yùn)用外聘顧問、咨詢、講學(xué)、技術(shù)合作等靈活的形式，吸納來自國內(nèi)外的高端人才及優(yōu)秀成果;二是側(cè)重于人才引進(jìn)與項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)的有機(jī)結(jié)合，讓招商引資與招才引智雙管齊下;三是發(fā)展現(xiàn)代的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，培育高端創(chuàng)新人才科研團(tuán)隊(duì)，讓高端人才能夠有用武之地;四是對已在渝人才，把分類別培養(yǎng)與滾動(dòng)式管理結(jié)合起來，探索本土人才隊(duì)伍培養(yǎng)建設(shè)的新模式;五是為高端人才提供好保障服務(wù)，解決居住、醫(yī)療、配偶就業(yè)、子女教育等方面的后顧之憂。

（二）明晰權(quán)責(zé)平衡雙方利益

1.加強(qiáng)頂層和底部設(shè)計(jì)。給具有獨(dú)立法人地位的園區(qū)定向減權(quán)、放權(quán)、授權(quán)，通過計(jì)劃單列的手段釋放出更多先行先試的政策空間，使其能夠靈活優(yōu)化地方營商環(huán)境，保證土地、規(guī)劃、財(cái)政等政策的及時(shí)性和精準(zhǔn)性;著眼長遠(yuǎn)發(fā)展對監(jiān)管政策進(jìn)行差異化再具體、再深化、再明確，出臺操作性和針對性更強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則和政策配套。

2.確立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、專家治園、企業(yè)協(xié)商、民主管理”的監(jiān)管模式。在園區(qū)黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，管理專家和園區(qū)企業(yè)管理者分工共同參與管理飛地園區(qū)內(nèi)部事務(wù)，管理專家主要負(fù)責(zé)提供行政服務(wù)，園區(qū)企業(yè)管理者側(cè)重于為園區(qū)發(fā)展建言獻(xiàn)策;利用市場手段配置發(fā)展資源，充分發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，引入社會力量參與飛地園區(qū)的開發(fā)、建設(shè)與運(yùn)營管理;嘗試共同建立機(jī)構(gòu)人員精簡、管理扁平高效、運(yùn)行機(jī)制靈活、要素流動(dòng)活躍的園區(qū)管委會，實(shí)現(xiàn)兩地園區(qū)干部互掛、互任常態(tài)化，弱化飛地經(jīng)濟(jì)的區(qū)域色彩和地方標(biāo)簽。

3.兼顧各方利益，合理確定利益分成。建立起科學(xué)合理的利益共享機(jī)制，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展確定GDP、投融資、稅收、進(jìn)出口額度等利益分配份額，科學(xué)評定生態(tài)環(huán)境、原材料、土地、技術(shù)、高端人才等資源價(jià)值，用可持續(xù)、互惠雙贏的收益來激發(fā)飛入地與飛出地共建飛地園區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力。

（三）保證質(zhì)量追求集群效益

1.找準(zhǔn)區(qū)域優(yōu)勢定位。以一盤棋的發(fā)展思想，充分考量自身在國家中的發(fā)展定位，尋找發(fā)展空缺，立足區(qū)位、政策、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等比較優(yōu)勢走差異化飛地發(fā)展的特色道路。如，渝北在工業(yè)制造、機(jī)器人及智能裝備、產(chǎn)業(yè)資本等方面具有較強(qiáng)區(qū)域優(yōu)勢，而廣安在人力和土地成本、產(chǎn)業(yè)政策和配套方面有一定的比較競爭力，兩地可依托高竹新區(qū)實(shí)現(xiàn)汽配零部件產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)共贏。

2.以高新技術(shù)和重特大項(xiàng)目為載體實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)層次提升、集群效益。依托現(xiàn)有發(fā)展優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)布局，培育環(huán)境適宜、規(guī)模合理、配置科學(xué)的企業(yè)集群，為引入高新技術(shù)、高端人才及重特大項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)綜合效益的最大化做好準(zhǔn)備;有針對性地選定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)配套和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)支撐，塑造出科研合作、技術(shù)溢出、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和協(xié)調(diào)分工特征顯著的產(chǎn)業(yè)集群;積極爭取省市甚至國家層面的支持，通過相對產(chǎn)業(yè)綜合配套能力來吸引國內(nèi)外高新企業(yè)入駐，實(shí)現(xiàn)國土產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作與聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

3.集約探索土地規(guī)劃利用形式，降低飛地園區(qū)建設(shè)運(yùn)營成本。增加對服務(wù)外包及其他高新企業(yè)的招引力度，最大限度挖掘飛地園區(qū)存量土地的單位產(chǎn)出潛力;探索混合用地開發(fā)可能，提高園區(qū)商服、公共配套用地比重，在規(guī)劃指標(biāo)許可內(nèi)提高土地效用;通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤等方式，實(shí)現(xiàn)飛地園區(qū)土地跨區(qū)域指標(biāo)調(diào)劑和易地占補(bǔ)保護(hù)，適當(dāng)調(diào)整土地增量;通過園區(qū)整合、梯度合作、對口幫扶等途徑，破解用地指標(biāo)、環(huán)境承載、勞動(dòng)力資源等成本瓶頸。

4.招商引資與招才引智雙管齊下。不簡單依靠低成本要素、優(yōu)惠政策來生拉企業(yè)硬填飛地園區(qū)，而以多元差異化政策吸引不同互補(bǔ)類型的企業(yè)、高端人才;試行專業(yè)招商、網(wǎng)上招商、中介招商、委托招商、節(jié)會招商、以商引商、產(chǎn)業(yè)鏈招商等方式，來增強(qiáng)重點(diǎn)扶持領(lǐng)域企業(yè)和人才入駐的吸引力。

（四）內(nèi)引外聯(lián)激活飛地合作

1.依托成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，把穩(wěn)飛地經(jīng)濟(jì)基本盤。明確重慶在先進(jìn)制造業(yè)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)上的發(fā)展優(yōu)勢，在高水平飛入互動(dòng)、壯大城市都市圈的同時(shí)，還需肩負(fù)優(yōu)質(zhì)資源溢出、帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、補(bǔ)齊“盆中塌陷”的使命，而內(nèi)江、瀘州等成渝毗鄰地區(qū)則可為重慶產(chǎn)業(yè)飛入提供更多人力支撐、市場空間、資源與農(nóng)產(chǎn)品供給與生態(tài)服務(wù)等。

2.加深東西合作，拓寬飛地合作渠道。重慶在空間區(qū)位、自然資源、工業(yè)制造、內(nèi)外互通等方面稟賦優(yōu)越而獨(dú)特，可以幫助飛地園區(qū)企業(yè)與東部優(yōu)質(zhì)科研院所建立長期合作機(jī)制，訂單式培養(yǎng)專業(yè)人才，增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力和科技競爭力;積極引入東部優(yōu)質(zhì)科教資源，爭取高校分校區(qū)、科研院所分支落戶園區(qū)。

3.結(jié)合國家戰(zhàn)略拓展國際飛地合作空間。結(jié)合西部陸海新通道、一帶一路和長江經(jīng)濟(jì)帶等國家戰(zhàn)略，拓寬國際之間的飛地合作渠道;主動(dòng)承接國內(nèi)外高質(zhì)量產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，也要著眼于自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)到市外甚至境外開拓新發(fā)展空間。

（五）優(yōu)勢互補(bǔ)創(chuàng)新合作模式

1.梯度推移。對于渝東北、渝東南及其他欠發(fā)達(dá)的成渝地區(qū)，可以采用跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、跨區(qū)域園區(qū)平臺共建模式。相對發(fā)達(dá)的大都市區(qū)需盡快適應(yīng)飛出地角色，致力于設(shè)備研發(fā)、工藝設(shè)計(jì)等附加值較大、輻射性較強(qiáng)的環(huán)節(jié)，欠發(fā)達(dá)的飛入地可主要負(fù)責(zé)成品制造環(huán)節(jié)。當(dāng)然，合作中要強(qiáng)化飛地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級、協(xié)同發(fā)展的發(fā)展思路，避免形成污染重、低端產(chǎn)業(yè)扎堆梯度遷移的局面。

2.強(qiáng)強(qiáng)攜手。優(yōu)質(zhì)資源跨區(qū)域合作模式可以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新鏈條頂端的資源共享，放大基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，適用于國際合作、東西關(guān)聯(lián)、渝蓉協(xié)作等。就渝蓉雙核而言，重慶的電子信息、汽車制造及成都的航空航天、生物醫(yī)療各有強(qiáng)項(xiàng)，可以通過研發(fā)中心共建、科研技術(shù)成果共享等方式，集成關(guān)鍵技術(shù)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢資源互補(bǔ)，合力搶占裝備制造、新材料、互聯(lián)網(wǎng)、新能源及智能汽車等新興產(chǎn)業(yè)高地。

3.內(nèi)部整合。在區(qū)域內(nèi)部，根據(jù)不同園區(qū)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈所處的上下游位置，可發(fā)展跨區(qū)域園區(qū)平臺共建模式，以自由調(diào)配產(chǎn)業(yè)要素來降低物流交易成本、提升產(chǎn)業(yè)競爭力。比如，圍繞“物聯(lián)互通、要素共享”的理念，將兩江新區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)園、西部科學(xué)城與永川鳳凰湖工業(yè)園串聯(lián)起來，聯(lián)合建立智能汽車產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，從研發(fā)、裝備、生產(chǎn)、配送、銷售、售后等環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)汽車產(chǎn)業(yè)資源的有序流動(dòng)和最佳配置，打造重慶汽車工業(yè)科創(chuàng)走廊。

基金項(xiàng)目：2020年重慶市社會科學(xué)規(guī)劃（青年）項(xiàng)目“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中人口集聚與產(chǎn)業(yè)協(xié)同研究”（項(xiàng)目編號：2020QNRK51）;2020年四川省、重慶市社科規(guī)劃“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”重大項(xiàng)目“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”重大項(xiàng)目“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈：打造區(qū)域協(xié)作高水平樣板及協(xié)同發(fā)展指數(shù)研究”（項(xiàng)目編號：2020ZDSC02）;2020年中共重慶市委黨校校級課題“重慶市人口、經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號：CQDX2020A-004）階段性研究成果。

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作? 者：趙 智，中共重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研部講師

廖明輝，中共重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研部副教授

責(zé)任編輯：張 波