白云志 陶弈成 龍圣錦

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡(jiǎn)稱“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”）是我們黨提出的具有深遠(yuǎn)意義的戰(zhàn)略布局，對(duì)我們建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)具有重大的指導(dǎo)意義。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施離不開體育[1]。其中，農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)作為豐富群眾精神文化生活、提升農(nóng)村公共體育供給水平的重要環(huán)節(jié)，受到各地政府、群眾的廣泛重視。但是，農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的用地審批、使用補(bǔ)償以及使用主體范疇等環(huán)節(jié)與城市文體廣場(chǎng)的建設(shè)用地存在巨大差別。同時(shí)，由于農(nóng)村土地所有制形成的復(fù)雜原因，城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地問題間存在一定不公平，其與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)不符，這些嚴(yán)重影響了農(nóng)民體育文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，阻礙了農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的有序推進(jìn)，已然成為擺在“體育精準(zhǔn)發(fā)力促進(jìn)鄉(xiāng)村振興”面前的一道重大難題，亟需研究解決。

一、農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的公益屬性定位

（一）公眾共用物的理論

共用物，自古有之。在人類早期的歷史發(fā)展中，自然環(huán)境、自然資源為人類主要共用物。以經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角觀之，“公共物品”指的是當(dāng)增加某種物品的使用人數(shù)時(shí)，所增加的成本為零，即人們無(wú)需花費(fèi)任何經(jīng)濟(jì)成本即可免費(fèi)使用的物品?！肮灿梦铩备拍钇鹪从诹_馬法上的“公眾共用物”，其與私人財(cái)產(chǎn)、政府財(cái)產(chǎn)皆存在一定的區(qū)別[2]。共用財(cái)產(chǎn)并未在法律上以專門性表述予以呈現(xiàn)，但已制定如《公共圖書館法》等專門性立法加以保護(hù)。

（二）公眾共用物的特征

物品的共用性與專有性是區(qū)分公私物品的重要標(biāo)準(zhǔn)，專有性的高低表達(dá)的是物品被消費(fèi)者獨(dú)占、獨(dú)享的程度，共有性反映的是物品可被共享的能力或程度。以共享性為審視角度觀之，公眾共用物與私有財(cái)產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)以及公共財(cái)產(chǎn)皆存在巨大差別，譬如，公眾共用物可不經(jīng)政府批準(zhǔn)、法律許可等準(zhǔn)入條件而非排他的利用。除可共用性外，公眾共用物還具有數(shù)量稀缺、用途較廣、分布呈現(xiàn)地域性等重要特征[2]。

（三）農(nóng)村文體廣場(chǎng)的屬性辨析

農(nóng)村文體廣場(chǎng)具有極高的共享性：首先，在正常情況下，任何人皆有不經(jīng)過他人準(zhǔn)許而自由使用農(nóng)村文體廣場(chǎng)的權(quán)利;其次，農(nóng)村文體廣場(chǎng)的公眾使用權(quán)重在實(shí)現(xiàn)一般公民的非排他性使用，屬于一種具有公益屬性的個(gè)人權(quán)利;最后，農(nóng)村文體廣場(chǎng)的非排他性使用權(quán)更是一種義務(wù)，每個(gè)人在使用農(nóng)村文體廣場(chǎng)時(shí)都需履行保護(hù)農(nóng)村文體廣場(chǎng)的義務(wù)。此外，農(nóng)村文體廣場(chǎng)具有極高的可被公眾共享的顯著特征，并區(qū)別于私人物品、國(guó)有自然資源等物品的相對(duì)專有性特征：公眾對(duì)其并不具有法律保障的排他性使用權(quán)。

二、公眾共用物屬性下農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的法律問題

（一）城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的來源路徑二元化問題

1.城市文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的主要來源

城市文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的來源呈現(xiàn)為以下三種方式：一是地方政府通過收回國(guó)有土地上的土地使用權(quán)并將其劃撥給城市文體廣場(chǎng)申請(qǐng)建設(shè)單位;二是地方政府將國(guó)有未開發(fā)用地劃撥給城市文體廣場(chǎng)申請(qǐng)建設(shè)單位;三是地方政府在征收農(nóng)村集體所有土地并獲得原土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上將其劃撥給城市文體廣場(chǎng)申請(qǐng)建設(shè)單位。

2.農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的主要來源

農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的來源呈現(xiàn)以下四種方式：一是集體經(jīng)濟(jì)組織在回收集體農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上經(jīng)土地主管部門批準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地;二是在集體經(jīng)濟(jì)組織回收村民宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上經(jīng)土地主管部門批準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地;三是集體經(jīng)濟(jì)組織回收鄉(xiāng)村其他公共設(shè)施建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)審批轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地;四是集體經(jīng)濟(jì)組織回收集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地使用權(quán)后將其轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地。[3]

3.城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地來源路徑的二元化問題

一是農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地供給中的政府缺位現(xiàn)象成因的制度分析。自1982年憲法正式建立按照城鄉(xiāng)區(qū)分所有權(quán)的土地制度后，所有權(quán)與城鄉(xiāng)結(jié)合的土地制度架構(gòu)在我國(guó)開始形成。同時(shí)，我國(guó)《憲法》第10條確立的“城市的土地屬于國(guó)家所有”規(guī)則被解讀為城鎮(zhèn)建設(shè)必須依靠國(guó)有土地，政府成為城市文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的供給主體，并獲得了法律制度上的支撐;而在農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的供給方面，從《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定可以得出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地所有權(quán)為農(nóng)民集體所有，但其建設(shè)用地使用權(quán)仍保留歸農(nóng)民集體所有[4]，使得政府在鄉(xiāng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地供給的主體資格獲取受限。另一方面，囿于土地管理模式引發(fā)的種種弊端，我國(guó)從政策層面開始推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市”，同一時(shí)間里，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作在我國(guó)各地逐步開展。但是，與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)制度在全國(guó)各地的廣泛開展形成鮮明對(duì)比的是，集體公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)在我國(guó)處于既受到《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)的嚴(yán)格限制，又被集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)改革的國(guó)家政策排除在外，即便在鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地的流轉(zhuǎn)活動(dòng)在部分試點(diǎn)地區(qū)允許開展，但亦面臨著流轉(zhuǎn)主體不明、不得進(jìn)行有償流轉(zhuǎn)的受限局面。

二是公眾共用物理論下政府作為農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地供給主體缺位的解讀。政府作為人工公眾共用物的供給主體，由其承擔(dān)城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的供給責(zé)任本屬于其應(yīng)盡的義務(wù)，但事實(shí)上基于城鄉(xiāng)土地所有制二元化的制度性現(xiàn)實(shí)，在農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的供給問題上已經(jīng)出現(xiàn)政府責(zé)任缺位問題。一方面，建設(shè)用地的供給屬于城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)使用權(quán)從應(yīng)然擁有到實(shí)然享有的基礎(chǔ)性前提，政府在農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地供給問題上的缺位使得農(nóng)村居民在獲得文體廣場(chǎng)使用權(quán)的同時(shí)需以自行提供農(nóng)村文體廣場(chǎng)的建設(shè)用地為前提性條件;另一方面，人工公眾共用物作為一種以滿足社會(huì)公眾基本權(quán)利需求為目標(biāo)的重要社會(huì)公共資源，包括建設(shè)用地在內(nèi)的人工公眾共用物整體性資源供給理應(yīng)屬于政府在社會(huì)權(quán)利以及基本人權(quán)實(shí)現(xiàn)方面對(duì)所有社會(huì)成員作出的承諾與理應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。國(guó)家與政府作為社會(huì)共享資源的提供者，應(yīng)按照分配正義原則在所有社會(huì)成員間進(jìn)行平等分配，這樣的分享才能實(shí)質(zhì)性的體現(xiàn)機(jī)會(huì)均等原則，以促進(jìn)社會(huì)公平[5]。

（二）城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的原權(quán)益人補(bǔ)償?shù)亩瘑栴}

1.城市文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的原權(quán)益人補(bǔ)償機(jī)制

城市文體廣場(chǎng)建設(shè)用地來源呈現(xiàn)三種形式，在此基礎(chǔ)上對(duì)原權(quán)益人的補(bǔ)償亦呈現(xiàn)以下差別：一是若在國(guó)有未開發(fā)用地上營(yíng)建城市文體廣場(chǎng)，由于該地塊的土地使用權(quán)屬于閑置的狀態(tài)，因此，不存在對(duì)原權(quán)益人的補(bǔ)償問題;二是對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)已經(jīng)劃撥或出讓的地塊而言，應(yīng)對(duì)土地使用權(quán)人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。而基于土地出讓合同期限屆滿、單位撤銷、遷移等原因停止使用劃撥用地收回國(guó)有劃撥用地使用權(quán)的情況，政府可無(wú)償回收國(guó)有土地使用權(quán);三是針對(duì)國(guó)家在征收農(nóng)村集體所有土地的基礎(chǔ)上劃撥為城市文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的情形，根據(jù)《土地管理法》第四十七條的規(guī)定展現(xiàn)如下方面：（一）征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用;（二）征收農(nóng)村其他土地應(yīng)承擔(dān)土地權(quán)益補(bǔ)償與村民安置的經(jīng)濟(jì)成本，同時(shí)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》等系列國(guó)家層面的政策出臺(tái)為失地農(nóng)民的土地價(jià)值評(píng)估、安置補(bǔ)償權(quán)益保障提供了重要的政策支撐。

2.農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的原權(quán)益人補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)村文體廣場(chǎng)因其建設(shè)用地的來源不同對(duì)原權(quán)益人的補(bǔ)償亦呈現(xiàn)以下差別：一是因農(nóng)村文體廣場(chǎng)等鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)等用途需要使用土地時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對(duì)土地使用權(quán)人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，其中補(bǔ)償資金又呈現(xiàn)兩大來源：村集體經(jīng)濟(jì)組織自籌資金，或者通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、增大體育、農(nóng)業(yè)等相關(guān)主管部門農(nóng)民體育工作經(jīng)費(fèi)投入等專項(xiàng)資金的方式作為土地原權(quán)益人補(bǔ)償資金的來源;二是若農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地源自閑置、錯(cuò)誤使用的集體土地的回收利用，則無(wú)需對(duì)土地原權(quán)益人進(jìn)行補(bǔ)償。簡(jiǎn)而言之，當(dāng)前的農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的原權(quán)益人補(bǔ)償機(jī)制發(fā)現(xiàn)主要具有以下特征：一方面，農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)于農(nóng)村集體土地之上，我國(guó)當(dāng)前有關(guān)農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地原權(quán)益人補(bǔ)償?shù)姆芍贫纫?guī)定的較為模糊，并無(wú)明確具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);另一方面，農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的補(bǔ)償成本一部分源自村集體經(jīng)濟(jì)組織的自籌，一部分源自體育、農(nóng)業(yè)等專項(xiàng)資金的撥付使用。

3.城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地原權(quán)益人補(bǔ)償機(jī)制間的差異問題

集體土地征收模式的制度性缺陷是政府在農(nóng)村文體廣場(chǎng)設(shè)施用地原權(quán)益人補(bǔ)償機(jī)制中缺位的根本原因。作為對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)合法獲取的重要方式，土地征收受到包括法律授權(quán)、比例原則、正當(dāng)程序等嚴(yán)格的法律限制條件，其中，基于公共利益的需要被視為征收行為合法化根本前提[6]?；谇拔乃?，我國(guó)土地征收內(nèi)涵不斷演變，基于“個(gè)人需要”與“市場(chǎng)需要”產(chǎn)生的建設(shè)用地需求不斷增長(zhǎng)，建設(shè)項(xiàng)目對(duì)集體土地的使用需以土地征收改變所有權(quán)為前提[7]。經(jīng)此轉(zhuǎn)變，在我國(guó)現(xiàn)行法上的土地征收開始出現(xiàn)兩種類型：第一種為基于公共利益的需要，國(guó)家機(jī)關(guān)依職權(quán)取得土地所有權(quán)，憲法的土地征收補(bǔ)償條款以及財(cái)產(chǎn)征收補(bǔ)償條款被視為直接且最高法律效力的依據(jù);另一種土地征收的類型為基于商業(yè)利益等非社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法取得財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為[8]。學(xué)者的視角大都集中在基于商業(yè)利益需求等非社會(huì)公共利益原因征收集體土地的正當(dāng)性詰問上。但事實(shí)上，長(zhǎng)期以來，建立在建設(shè)用地國(guó)有化邏輯下，“基于公共利益”的土地征收制度的公益性解讀，片面地將本應(yīng)屬城鄉(xiāng)居民平等享有的社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)狹隘地解釋為城市區(qū)域的社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)需要，而忽略了農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)對(duì)建設(shè)用地的正當(dāng)性需求，使得本應(yīng)屬政府承擔(dān)的農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的原權(quán)益人補(bǔ)償責(zé)任由集體經(jīng)濟(jì)組織予以承擔(dān)，亦使得農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的原權(quán)益人無(wú)法獲得與城市文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的原權(quán)益人相對(duì)等的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地公眾共用物屬性定位模糊

1.法律規(guī)定上的空白

有學(xué)者認(rèn)為，公眾共用物的個(gè)人使用權(quán)為一種自然權(quán)利。即便在法無(wú)明文規(guī)定時(shí)，這種權(quán)利依舊為包括憲法在內(nèi)的法律所默認(rèn)或保留的權(quán)利[3]，但我國(guó)對(duì)于公眾共用物的法律保護(hù)幾乎處于嚴(yán)重不足乃至空白的狀態(tài)：一方面，面對(duì)日常生活中數(shù)量眾多的公眾共用物，我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范處于嚴(yán)重供給不足的狀態(tài)。例如，沙灘、濕地、湖泊等大量自然公眾共用物的法律保障處于相對(duì)空白的狀態(tài)，而水庫(kù)、城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)等人工公眾共用物的法律供給亦處于相對(duì)空白的情形;另一方面，有關(guān)專門性立法并未突出客體公眾共用物使用權(quán)的價(jià)值取向。而對(duì)于農(nóng)村文體廣場(chǎng)而言，其處于既無(wú)專門性立法進(jìn)行保障，亦無(wú)相關(guān)規(guī)范保障其公眾共用物使用權(quán)的尷尬境地。

2.農(nóng)村文體廣場(chǎng)公眾共用物使用權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)混亂

由于我國(guó)當(dāng)前并無(wú)法律明文規(guī)定農(nóng)村文體廣場(chǎng)公眾共用物使用權(quán)的法律保障，而集體公益性建設(shè)用地“鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng)村建設(shè)”的功能定位使得不少村集體、地方基層政府默認(rèn)為農(nóng)村文體廣場(chǎng)為集體私有財(cái)產(chǎn)或者側(cè)重于開發(fā)農(nóng)村文體廣場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)性功能。盡管在多數(shù)情況下絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村文體廣場(chǎng)對(duì)所有人進(jìn)行開放，但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村文體廣場(chǎng)被排他性占用、收費(fèi)使用的案例層出不窮[9]。如在部分農(nóng)村地區(qū)以建設(shè)文體廣場(chǎng)的形式開展鄉(xiāng)村旅游，使得農(nóng)村文體廣場(chǎng)的使用時(shí)間被大幅度排他性占用。[10]模糊的屬性定位使得現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村文體廣場(chǎng)公眾共用物性質(zhì)的使用權(quán)被侵犯的現(xiàn)象層出不窮，亟待法律保障。

三、完善城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地法律保障的路徑

（一）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地來源路徑的“一元化”

1.關(guān)于城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)設(shè)施建設(shè)用地來源路徑二元化的正當(dāng)性詰問

以物權(quán)基本理論審視，物權(quán)具有絕對(duì)排他性、直接支配性的特征，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理應(yīng)獲得集體建設(shè)用地的全面、排他支配權(quán)。但事實(shí)上，鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地在具體建設(shè)用途亦存在供不特定多數(shù)人非排他性使用的人工公眾共用物、以實(shí)現(xiàn)村集體自我管理為目的的村委會(huì)辦公設(shè)施以及為保障村集體福利為目的的村級(jí)公共食堂、幼兒園等在排他性使用方面差別極大的公共設(shè)施建設(shè)任務(wù)的區(qū)別。以農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)供不特定多數(shù)人使用的農(nóng)村文體廣場(chǎng)既與物權(quán)主體對(duì)物具有排他性使用、收益的權(quán)能所不符，又與長(zhǎng)期以來集體公益性用地承擔(dān)著村集體福利實(shí)現(xiàn)、自我管理價(jià)值實(shí)現(xiàn)的定位相沖突。

從農(nóng)村文體廣場(chǎng)的人工公眾共用物屬性的視角分析，公眾共用物使用權(quán)兼具應(yīng)然性、法定性與實(shí)然性三大特征，采取積極措施保障公眾共用物使用權(quán)從應(yīng)然到實(shí)然、再至人民實(shí)際享有的過程屬于國(guó)家應(yīng)然義務(wù)。城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地來源路徑的“二元化”更屬于對(duì)政府作為人工公眾共用物供給主體地位的天然背離。

2.城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地來源路徑“一元化”的制度構(gòu)建思路

用地成本的“同一化”，在城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)皆屬人工公眾公用物的前提下，城市居民獲得城市文體廣場(chǎng)使用權(quán)不用承擔(dān)任何用地成本，而農(nóng)村居民則必須以自行承擔(dān)用地成本作為獲得農(nóng)村文體廣場(chǎng)使用權(quán)的前提性條件。因此，一方面，為確保政府主動(dòng)承擔(dān)其作為城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)供給主體的應(yīng)然職責(zé)，發(fā)揮政府在公民公眾共用物使用權(quán)保障方面的應(yīng)然義務(wù);另一方面，為保障集體公益性用地的物權(quán)排他性屬性與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體公益性用地的排他性支配能力，將城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地皆納入政府公益性土地征收的范疇，回歸政府作為城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地供給主體的實(shí)然性地位。

建設(shè)用地審批形式的“同一化”，以“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地”的概念范疇取代《土地管理法》第五十四條第一款第二項(xiàng)以及《劃撥用地目錄》中的“城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地”，將“城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)”納入“城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施用地”中“城鄉(xiāng)公共廣場(chǎng)”的劃撥用地用途管制范疇，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地劃撥審批的“同一化”。

建設(shè)用地供給前土地性質(zhì)的“同一化”，改變農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目原本依據(jù)《土地管理法》第六十一條的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地被全面納入國(guó)有建設(shè)用地的供給范圍，即實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供給前土地性質(zhì)的“同一化”。

（二）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地征收補(bǔ)償?shù)摹巴换?/p>

1.征收補(bǔ)償主體的“同一化”

將城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的征收補(bǔ)償成本均等納入國(guó)家財(cái)政支出層面進(jìn)行統(tǒng)一籌劃，既屬于政府作為人工公眾共用物供給主體的地位重塑，又屬于財(cái)稅法回應(yīng)社會(huì)本位的思想觀念，促進(jìn)社會(huì)福利公平保障功能的重要實(shí)現(xiàn)[11]。因此，有必要在確立政府作為農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地供給主體的法定地位后，將城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的征收補(bǔ)償成本共同納入中央與地方各級(jí)政府的財(cái)政支出預(yù)算序列中，在充分考量各級(jí)政府的財(cái)政資金給付能力的基礎(chǔ)上，公平保障城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的征收補(bǔ)償成本。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“同一化”

首先，城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)秉持土地物權(quán)的平等原則，同時(shí)“平等”觀念亦在我國(guó)法律上得以貫徹，如我國(guó)憲法第33條第2款確立了人在法律上的平等地位，《物權(quán)法》第3條第3款以及第4條確立的物權(quán)平等原則[12];其次，從征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)正義視角審視，對(duì)于失地農(nóng)民而言，其就業(yè)、子女就學(xué)、養(yǎng)老等關(guān)鍵事項(xiàng)皆與集體土地密切關(guān)聯(lián)，若為予以妥善補(bǔ)償，將引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題，同城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化視角下的社會(huì)正義的價(jià)值目標(biāo)不符。因此，在構(gòu)建以貨幣補(bǔ)償為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地征收補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，要注重實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)“同一化”。[13]

（三）厘清農(nóng)村文體廣場(chǎng)公眾共有物屬性

1.人工公眾共用使用權(quán)的聚焦

目前，我國(guó)缺乏類似公物（公產(chǎn)）制度等與“公眾共用物”理論密切相關(guān)的制度安排，國(guó)家所有、全民所有的概念與內(nèi)涵仍處于不斷發(fā)展與研究之中。因此，在短期內(nèi)建立一套區(qū)別于物權(quán)制度的公共共用物所有權(quán)、使用權(quán)制度體系的愿望不切實(shí)際。對(duì)此，切實(shí)的做法應(yīng)為暫且擱置公眾共用物權(quán)屬層面的爭(zhēng)議，將法律制度的供給聚焦于公眾共用物使用權(quán)的法律保障層面。也就是說，解決農(nóng)村文體廣場(chǎng)公眾共用物屬性定位不清問題的關(guān)鍵在于建立健全農(nóng)村文體廣場(chǎng)人工公眾共用物使用權(quán)屬性的法律保障機(jī)制。

2.農(nóng)村文體廣場(chǎng)專門立法建議

鑒于我國(guó)立法實(shí)踐中并未針對(duì)公眾共用物進(jìn)行專門立法，而采取以具有公眾共用物性質(zhì)的客體進(jìn)行專門立法的方式加以保障，因此，對(duì)于農(nóng)村文體廣場(chǎng)此類具有人工公眾共用物特征的公共設(shè)施，可通過制定《文體廣場(chǎng)法》或者《公共廣場(chǎng)法》加以規(guī)定。一方面，在確定城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)應(yīng)明確立法保障不特定多數(shù)人對(duì)廣場(chǎng)的非排他性使用權(quán);另一方面，應(yīng)在專門性立法中建立健全保護(hù)、改善和治理文體廣場(chǎng)的舉措，嚴(yán)防城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)設(shè)施被人為占用的現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)在明確政府作為城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)供給主體基礎(chǔ)地位的前提下，鼓勵(lì)私人、企業(yè)、社會(huì)組織主動(dòng)提供、捐贈(zèng)文體廣場(chǎng)用地、場(chǎng)所的行為，必要時(shí)可引進(jìn)公共地役權(quán)制度，鼓勵(lì)私人、集體在其所有、所使用的土地上建設(shè)非排他使用的城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)。

3.農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地管理的規(guī)范化

從農(nóng)村文體廣場(chǎng)在現(xiàn)實(shí)中被排他性使用、占用問題的根源上看，在既沒有專門性立法加以規(guī)范，同時(shí)農(nóng)村文體廣場(chǎng)又建設(shè)于集體建設(shè)用地之上的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織自然會(huì)認(rèn)為農(nóng)村文體廣場(chǎng)屬于集體私有物，地方政府也會(huì)認(rèn)為可利用農(nóng)村文體廣場(chǎng)以進(jìn)行旅游開發(fā)等排他性使用，從而獲得經(jīng)濟(jì)收益。因此，有必要探索農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地管理的規(guī)范化治理思路：一方面，在《公共廣場(chǎng)法》《文體廣場(chǎng)法》等專門性立法中應(yīng)對(duì)文體廣場(chǎng)非排他性使用的特征及違反相關(guān)使用規(guī)定之法律后果進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定;另一方面，應(yīng)賦予基層自治組織、基層政府部門對(duì)農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地進(jìn)行專門化管理的職權(quán)，以保障其非排他性使用的特性。

四、結(jié)語(yǔ)

在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，破解農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地相關(guān)法律問題關(guān)鍵在于圍繞城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)建設(shè)用地來源路徑的“一元化”、城鄉(xiāng)文體廣場(chǎng)征收補(bǔ)償?shù)摹巴换币约袄迩遛r(nóng)村文體廣場(chǎng)公眾共用物屬性的三個(gè)層面依次研討，才能從根本上破解農(nóng)村文體廣場(chǎng)建設(shè)用地在現(xiàn)實(shí)中面臨的種種法律問題。在城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙向發(fā)展，相輔相成、相得益彰的全面深化改革的時(shí)代語(yǔ)境下，城鄉(xiāng)體育文化公共服務(wù)供給將進(jìn)一步合理化、同一化。

基金項(xiàng)目：甘肅政法大學(xué)2020年校級(jí)科研創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)‘三農(nóng)法律問題研究-以城鎮(zhèn)戶籍子女的農(nóng)村宅基地繼承為視角”（項(xiàng)目編號(hào)：GZF2020XZD02）;甘肅省教育廳創(chuàng)新基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視野下農(nóng)村宅基地使用權(quán)糾紛案例研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2021A-090）。

參考文獻(xiàn)：

[1]潘恩.鄉(xiāng)村振興 體育大有可為[N].中國(guó)體育報(bào)，2018-3-27（6）.

[2]蔡守秋.論公眾公用物的法律保護(hù)[J].河北法學(xué)，2012（4）：9-24.

[3]張富利.農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的法理闡析與路徑選擇[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（4）：1-11

[4]朱列玉.農(nóng)村集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律問題[J].法學(xué)，2009（8）：96-105.

[5]張國(guó)清.分配正義與社會(huì)應(yīng)得[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2015（5）：21-39.

[6]王克穩(wěn).我國(guó)集體土地征收制度的構(gòu)建[J].法學(xué)研究，2016（1）：56-72.

[7]徐鍵.建設(shè)用地國(guó)有制的邏輯、挑戰(zhàn)及變革[J].法學(xué)研究，2017（5）：93-112.

[8]崔建遠(yuǎn).征收制度的調(diào)整及體系效應(yīng)[J].法學(xué)研究，2014（4）：63-75.

[9]人民網(wǎng).貴州加強(qiáng)老年體育工作意見出臺(tái)，5年內(nèi)建成村級(jí)老年體育場(chǎng)[EB/OL][2020-06-13]（2015-10-28）http：//gz.people.com.cn/n/2015/1028/c194827-26946979.html.

[10]鳳凰網(wǎng).銅陵：鄉(xiāng)村旅游接待項(xiàng)目建設(shè)忙[EB/OL][2020-06-13]（2018-05-28）http：//ah.ifeng.com/a/20180528/6610249_0.shtml.

[11]劉劍文.財(cái)稅法功能的定位及其當(dāng)代變遷[J].中國(guó)法學(xué)，2015（4）：162-180.

[12]葉必豐.城鎮(zhèn)化中土地征收補(bǔ)償?shù)钠降仍瓌t[J].中國(guó)法學(xué)，2014（3）：126-137.

[13]劉靈輝.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與征地補(bǔ)償制度關(guān)聯(lián)互動(dòng)改革[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（1）：27-33.

作? 者：白云志，甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生

陶弈成，浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士研究生

龍圣錦，甘肅政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師

責(zé)任編輯：劉小僑