潘建利

完善法人治理結(jié)構(gòu)是國(guó)企改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革存在著出資人監(jiān)管方式未轉(zhuǎn)變，董事會(huì)未發(fā)揮作用，流于形式，監(jiān)督體系不健全，國(guó)有企業(yè)黨組織法定地位不明確等問(wèn)題，本文探討我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題及對(duì)策。

一、引言

國(guó)有企業(yè)屬于全民所有，是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，改革開放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展取得較好進(jìn)展，總體上營(yíng)運(yùn)水平和經(jīng)濟(jì)效益取得較為明顯提升，出現(xiàn)了一批擁有核心競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民生改善等方面作出了重大貢獻(xiàn)。中央一直高度重視國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展問(wèn)題，歷年來(lái)，出臺(tái)了一系列政策，主要有：2000年2月，《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》，2010年，《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》，2015年8月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》， 2016年10月，召開全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議。2017年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（2019年12月30日中共中央發(fā)布），2021年，《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》等。

公司法人治理結(jié)構(gòu)（Corporate Governance Structure）一詞起源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，是指由一套組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的自然人來(lái)治理貴公司而形成的組織結(jié)構(gòu)體系。完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是全面推進(jìn)依法治企、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是新一輪國(guó)有企業(yè)改革的重要任務(wù)。在國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，一些企業(yè)建立了較為規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，形成了科學(xué)決策機(jī)構(gòu)。但也有不少企業(yè)存在一些亟待解決的問(wèn)題，比如現(xiàn)代企業(yè)制度仍不完善，部分企業(yè)尚未形成有效的法人治理結(jié)構(gòu)，權(quán)責(zé)不清、約束不夠、缺乏制衡，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有作用，企業(yè)黨組織管黨治黨責(zé)任不落實(shí)、領(lǐng)導(dǎo)作用被弱化等問(wèn)題。

二、國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的不足

1.董事會(huì)建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，避免流于形式。董事會(huì)是公司的決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)執(zhí)行股東會(huì)的決定，對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，董事會(huì)要依照法定程序和公司章程權(quán)限決定公司三重一大事項(xiàng)。目前一些國(guó)有企業(yè)董事會(huì)存在以下問(wèn)題：一是董事會(huì)未設(shè)立或流于形式，未能有效發(fā)揮應(yīng)有作用。主要表現(xiàn)為部分集團(tuán)下屬單位未設(shè)董事會(huì)、公司決策層與經(jīng)理層重疊。董事會(huì)人數(shù)長(zhǎng)期未達(dá)到公司章程規(guī)定人數(shù)。董事會(huì)未按規(guī)定定期召開會(huì)議，未按規(guī)定換屆。未設(shè)立戰(zhàn)略投資委員會(huì)、提名委員會(huì)、薪酬考核委員會(huì)、審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)控制委員會(huì)等專門委員會(huì)，無(wú)法對(duì)決策事項(xiàng)事前審核把關(guān)并提供意見、建議，影響決策科學(xué)性。二是未完成由總經(jīng)理負(fù)責(zé)制向以董事會(huì)為核心的公司治理機(jī)制轉(zhuǎn)變。一些三重一大事項(xiàng)董事會(huì)未按照章程及股東會(huì)的授權(quán)的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行決策，存在未經(jīng)董事會(huì)決策進(jìn)行房地產(chǎn)投資、證券風(fēng)險(xiǎn)投資、對(duì)外委托貸款、對(duì)外擔(dān)保、處置重大資產(chǎn)、對(duì)投資單位增資、組織架構(gòu)調(diào)整、審定基本管理制度等常見現(xiàn)象。三是董事會(huì)議事規(guī)則有待進(jìn)一步規(guī)范。一些國(guó)有企業(yè)董事會(huì)議案未按規(guī)定提交黨委會(huì)審議。董事會(huì)對(duì)有關(guān)重大事項(xiàng)全部實(shí)行通訊表決方式，且未按規(guī)定對(duì)采取通訊表決方式的理由作出說(shuō)明。未嚴(yán)格執(zhí)行外部董事股東報(bào)告工作制度。董事會(huì)會(huì)議記錄和提案資料不完整。未執(zhí)行董事會(huì)決議跟蹤落實(shí)以及后評(píng)估制度。

2.未發(fā)揮國(guó)有企業(yè)黨組織政治核心作用，黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理未能夠統(tǒng)一起來(lái)。目前，一些國(guó)有企業(yè)黨組織把方向、管大局、保落實(shí)不到位，仍未將黨建工作總體要求納入國(guó)有企業(yè)章程，未按照規(guī)定按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層黨組織工作條例（試行）》的有關(guān)規(guī)定，寫明黨組織的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制等重要事項(xiàng)，未明確黨組織研究討論是董事會(huì)、經(jīng)理層重大問(wèn)題的前置程序，未制定《前置研究討論事項(xiàng)清單》，未參與國(guó)有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)決策。未明確國(guó)有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。在國(guó)有企業(yè)改革中還未做到“四同步”、“四對(duì)接”，未執(zhí)行“雙向進(jìn)入、交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)體制，國(guó)有企業(yè)黨委書記、董事長(zhǎng)未執(zhí)行“一肩挑”，企業(yè)行政正職未兼任黨組織副書記，導(dǎo)致黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化。國(guó)有企業(yè)黨組織管黨治黨不嚴(yán)，主體責(zé)任落實(shí)不夠有力。

3.監(jiān)督作用未發(fā)揮，問(wèn)責(zé)機(jī)制有待完善。國(guó)有企業(yè)依照有關(guān)法律法規(guī)和公司章程設(shè)立監(jiān)事會(huì)，對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層成員的履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。負(fù)責(zé)檢查企業(yè)財(cái)務(wù)，監(jiān)督企業(yè)重大決策和關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及董事會(huì)、經(jīng)理層履職情況，定期向股東會(huì)報(bào)告。支持和保證職工代表大會(huì)依法行使職權(quán)是國(guó)有企業(yè)民主管理與監(jiān)督，維護(hù)職工合法權(quán)益的重要體現(xiàn)。目前，一些國(guó)有企業(yè)未設(shè)立監(jiān)事會(huì)。監(jiān)事會(huì)未召開過(guò)會(huì)議或流于形式，未對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)、企業(yè)重大決策、重要領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)及董事會(huì)、經(jīng)理層履職情況進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)紀(jì)委未聚焦紀(jì)檢監(jiān)察主責(zé)主業(yè)，落實(shí)“三轉(zhuǎn)”要求未完全到位，基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量薄弱、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力不強(qiáng)。國(guó)有企業(yè)重大事項(xiàng)信息公開和對(duì)外披露制度執(zhí)行不夠到位，國(guó)有企業(yè)職工參與監(jiān)督不夠。針對(duì)董事、監(jiān)事、經(jīng)理層成員的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資，造成損失的，未嚴(yán)格按照《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》相關(guān)規(guī)定問(wèn)責(zé)。

4.國(guó)有企業(yè)黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)等決策機(jī)構(gòu)議事決策有待一進(jìn)步規(guī)范。一些國(guó)有企業(yè)未按照《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》要求制定具體的實(shí)施辦法。各決策機(jī)構(gòu)未按照各自的職責(zé)、權(quán)限明確議事決策范圍，未列明決策事項(xiàng)目錄清單，大額資金使用標(biāo)準(zhǔn)，未厘清各自的責(zé)權(quán)邊界。各決策機(jī)構(gòu)未制定議事規(guī)則，導(dǎo)致決策過(guò)程較隨意，不嚴(yán)肅。決策過(guò)程不夠規(guī)范，未嚴(yán)格執(zhí)行基本程序。在決策醞釀階段，決策議題審定審批不規(guī)范，“三重一大”事項(xiàng)提交會(huì)議集體決策前未做認(rèn)真調(diào)查研究，未經(jīng)過(guò)研究論證程序及充分吸收各方面意見。在決策形成階段，會(huì)議主持人未嚴(yán)格執(zhí)行末位表態(tài)制，決策人員未充分討論、發(fā)表意見。原始會(huì)議記錄不規(guī)范，沒(méi)有原汁原味記錄決策人員發(fā)言。未以會(huì)議的形式，而以個(gè)別征求意見等方式作出決策。參會(huì)人數(shù)不符合規(guī)定也召開會(huì)議決策。存在以黨政聯(lián)席會(huì)代替黨委會(huì)、董事會(huì)決策的情況。在決策執(zhí)行階段，重大事項(xiàng)組織實(shí)施時(shí)未明確落實(shí)部門和責(zé)任人等常見問(wèn)題。

三、國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化策略

1.加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮董事會(huì)決策作用。國(guó)有企業(yè)董事會(huì)是公司的決策機(jī)構(gòu)，對(duì)股東會(huì)負(fù)責(zé)，執(zhí)行股東會(huì)決定，依照公司章程授權(quán)決定公司重大事項(xiàng)，規(guī)范董事會(huì)議事規(guī)則，設(shè)立董事會(huì)專門委員會(huì)，認(rèn)真履行決策把關(guān)、內(nèi)部管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、深化改革等職責(zé)，接受監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。按照規(guī)定召開董事會(huì)、規(guī)范董事會(huì)會(huì)議記錄和決策資料歸檔。建立董事會(huì)決議跟蹤落實(shí)及后評(píng)估制度，確保決策能夠有效落實(shí)執(zhí)行。

2.發(fā)揮國(guó)有企業(yè)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，與完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)。國(guó)有企業(yè)黨組織要把方向、管大局、保落實(shí)，要充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，按照相關(guān)規(guī)定將黨建工作納入國(guó)有企業(yè)章程，明確黨組織在公司法人治理機(jī)構(gòu)中的法定地位，制定前置研究討論事項(xiàng)清單，參與國(guó)有企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策，按照要求在國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持“四同步”、“四對(duì)接”，執(zhí)行“雙向進(jìn)入，交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)黨組織管黨治黨，黨組織要全面履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，班子成員要認(rèn)真落實(shí)“一崗雙責(zé)”。

3.整合監(jiān)督體系，發(fā)揮整體作用。強(qiáng)化監(jiān)督體系建設(shè)。監(jiān)事會(huì)要依照法律法規(guī)和公司章程的規(guī)定，對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行檢查、對(duì)董事會(huì)、經(jīng)理層履職情況及重要領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)紀(jì)委監(jiān)察要聚焦主責(zé)主業(yè)。推行監(jiān)事會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等部門定期會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)職工群眾參與監(jiān)督，國(guó)有企業(yè)重大事項(xiàng)信息公開。

4.規(guī)范決策機(jī)構(gòu)集體決策行為，確保合法合規(guī)。國(guó)有企業(yè)黨組織、董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)、監(jiān)事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)要明確各自的職責(zé)權(quán)限，明確議事范圍，列明決策事項(xiàng)清單，明確議事規(guī)則，嚴(yán)格按照決策基本程序進(jìn)行決策，規(guī)范決策醞釀、決策形成、決策執(zhí)行階段。

我國(guó)國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革是國(guó)企改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有結(jié)合中國(guó)特色，理順出資人職責(zé)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式。加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮決策作用。發(fā)揮監(jiān)督作用，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，才能確保國(guó)企改革的成功。

（作者單位：上海滬港金茂會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司）