李清彬 宋立義 申現(xiàn)杰

摘? ?要：國(guó)家應(yīng)急管理體系是由目標(biāo)體系、組織體系、防控體系和支撐保障體系構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)。我國(guó)應(yīng)急管理體系既具有黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)大的制造能力和資源調(diào)配能力、新技術(shù)新工具廣泛滲透應(yīng)用等顯著優(yōu)勢(shì)，也存在“兩個(gè)不協(xié)調(diào)”“三個(gè)不平衡”“四個(gè)不適應(yīng)”等問題。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，重視程度空前提升、科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進(jìn)等提供了有利機(jī)遇，但突發(fā)事件發(fā)生頻率加快，復(fù)雜性、危害性加大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出更高要求等構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。應(yīng)在總體國(guó)家安全觀、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化框架下，以科學(xué)正確的理念引導(dǎo)行動(dòng)，通過制度改革創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)應(yīng)用兩條路徑，加快健全組織體系、完善全鏈條防控體系、夯實(shí)支撐保障體系，積極推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全發(fā)展、全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力保障。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理體系;國(guó)家治理體系;國(guó)家治理能力

中圖分類號(hào)：D63? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ?文章編號(hào)：1003-7543（2021）08-0012-13

國(guó)家應(yīng)急管理體系是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)著防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)著保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命，是踐行總體國(guó)家安全觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全發(fā)展的重要保障。新冠肺炎疫情是對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體系的一次大考，抗疫成功實(shí)踐再次彰顯出黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等制度優(yōu)勢(shì)，但也暴露出不協(xié)調(diào)、不平衡、不適應(yīng)等多方面的短板和弱項(xiàng)。應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，賦予國(guó)家應(yīng)急管理體系更高層次、更豐富功能的定位，堅(jiān)持科學(xué)理念，合理確立建設(shè)目標(biāo)，一手抓制度改革創(chuàng)新，一手抓技術(shù)進(jìn)步及應(yīng)用，立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)更為安全的發(fā)展。

一、國(guó)家應(yīng)急管理體系的理論分析

應(yīng)急管理體系是一個(gè)涉及多學(xué)科、多知識(shí)領(lǐng)域的綜合性話題，大量相關(guān)研究成果為我國(guó)應(yīng)急管理制度完善和政策制定提供了堅(jiān)實(shí)的支撐，但從不同視角分析，相關(guān)認(rèn)識(shí)和政策建議的方向與側(cè)重點(diǎn)也會(huì)有明顯差異。這里基于系統(tǒng)生態(tài)理念提出新的分析框架，在梳理相關(guān)理論基礎(chǔ)上，得到一些基本認(rèn)識(shí)，為謀劃完善應(yīng)急管理體系的思路和建議打下基礎(chǔ)。

現(xiàn)有研究對(duì)應(yīng)急管理概念的認(rèn)知雖有一些視角方面的差異，但大體形成了共識(shí)。我們沿循李雪峰等“剝洋蔥式”的方法對(duì)應(yīng)急管理體系予以界定[1]。所謂“急”就是指突發(fā)事件，通常是突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！皯?yīng)急”就是對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，包括預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建等全鏈條和全過程活動(dòng)?！皯?yīng)急管理”就是對(duì)“應(yīng)急”的管理，即政府及其他主體通過有效組織協(xié)調(diào)，合理配置人、財(cái)、物、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)以及宣傳教育等方面資源，對(duì)全鏈條、全過程防控活動(dòng)的管理，旨在避免或減少因突發(fā)事件造成的生命、財(cái)產(chǎn)損失和社會(huì)失序，保障公共安全。

基于系統(tǒng)生態(tài)理念，應(yīng)急管理體系應(yīng)是由應(yīng)急管理活動(dòng)各要素構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)。應(yīng)急管理活動(dòng)的要素包括目標(biāo)體系（愿景）、組織體系（主體）、防控體系（手段）、支撐保障體系（條件）等，各要素通過相關(guān)體制機(jī)制融合為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，進(jìn)而發(fā)揮出整體效應(yīng)。

一是目標(biāo)體系。這是應(yīng)急管理體系的努力方向和愿景。國(guó)家應(yīng)急管理體系的總目標(biāo)是要保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全、實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體安全，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康安全發(fā)展創(chuàng)造良好條件。具體到應(yīng)急管理活動(dòng)中，則是要通過組織動(dòng)員各相關(guān)主體、綜合運(yùn)用多種手段，實(shí)現(xiàn)快速高效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件、消除或削弱突發(fā)事件負(fù)面影響等具體目標(biāo)。

二是組織體系。這是應(yīng)急管理體系的實(shí)施主體。這一組織體系是以政府系統(tǒng)為主導(dǎo)，政府、軍隊(duì)、市場(chǎng)、社會(huì)等多主體協(xié)同參與的有機(jī)系統(tǒng)，其中的核心問題是責(zé)、權(quán)、利的科學(xué)合理分配，集中表現(xiàn)為組織架構(gòu)的搭建和多主體協(xié)同機(jī)制的設(shè)計(jì)。

三是防控體系。這是應(yīng)急管理體系的應(yīng)對(duì)手段，包括預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建等覆蓋事前、事中、事后全鏈條的突發(fā)事件防控活動(dòng)。防控體系最關(guān)鍵的要義是建立相應(yīng)的機(jī)制安排，使各類手段能夠協(xié)同高效發(fā)揮作用，使各環(huán)節(jié)工作相互聯(lián)系、相互銜接、相互支撐，形成良性循環(huán)。

四是支撐保障體系。這是應(yīng)急管理體系的環(huán)境條件，包括法制規(guī)范、隊(duì)伍建設(shè)、資金保障、物資儲(chǔ)備調(diào)配、技術(shù)支撐、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。通過不斷健全支撐保障體系，應(yīng)急管理能力可以突破原有可能性邊界，實(shí)現(xiàn)總體提升。

與不少研究的觀點(diǎn)一致，本文認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)急管理體系應(yīng)被視為一種公共或準(zhǔn)公共物品，具有明顯的非獨(dú)占性、非排他性特征，具有較強(qiáng)外部性。基于經(jīng)濟(jì)學(xué)供需分析框架及相關(guān)理論，得到以下基本認(rèn)識(shí)：

從主體來看，以政府為主導(dǎo)采取多元協(xié)同供給可更好滿足需求。對(duì)應(yīng)急管理體系這類公共物品的需求普遍存在，但具有不穩(wěn)定和多層次特征，不同群體、不同時(shí)刻的需求差異較大。若單純由政府提供，則很難有效滿足多層次需求;若由純市場(chǎng)機(jī)制來提供這類公共產(chǎn)品，基于私人成本（私人收益）與社會(huì)性成本（社會(huì)性收益）的不一致特征，往往又會(huì)產(chǎn)生供給不足、分配不合理、價(jià)格失效等典型問題。為此，在市場(chǎng)失靈條件下，由以政府為代表的公共機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)，構(gòu)建多元應(yīng)急管理機(jī)制，統(tǒng)籌市場(chǎng)、社會(huì)乃至國(guó)際資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)協(xié)同行動(dòng)，更有利于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)供給和高效供給，更好滿足多層次需求。

從力度來看，應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)—成本—收益匹配的原則適度供給，更多采取“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”策略。強(qiáng)化應(yīng)急管理體系建設(shè)固然能夠提升社會(huì)福利，但在預(yù)算約束條件下，在應(yīng)急管理體系方面投入過多會(huì)減少其他方面的投入，進(jìn)而影響社會(huì)總福利。因此，必須做好權(quán)衡，既不能供給不足，又不能供給過度，這樣才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)總福利最大化。在救援處置時(shí)，在保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全前提下，充分考慮突發(fā)事件的不確定性和概率分布特征，按照風(fēng)險(xiǎn)—成本—收益匹配的原則來確定供給力度，謀劃利用好“平戰(zhàn)快速轉(zhuǎn)換”策略[2]，將平時(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急支撐緊密結(jié)合起來，提升資源利用效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益與安全效益的統(tǒng)一。

從方式來看，應(yīng)將體系化與靈活度緊密結(jié)合，設(shè)計(jì)激勵(lì)相容機(jī)制調(diào)動(dòng)各方積極性。應(yīng)急管理面對(duì)的是突發(fā)事件，從發(fā)生、演變到影響全過程都具有較大不確定性。通過理論、數(shù)據(jù)的分析和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，制定出體系化的制度規(guī)則十分必要，但也應(yīng)保留適當(dāng)靈活性以更好應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的新情況、新問題。其中的關(guān)鍵是要消除既往工作思維慣性，運(yùn)用制度和政策的約束與激勵(lì)作用[3]，充分發(fā)揮各自資源力量和主觀能動(dòng)性，更好協(xié)同配合，在體系化規(guī)則和靈活裁量空間下釋放出最佳效能。

二、對(duì)我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急管理體系的診斷分析

1949年后，我國(guó)應(yīng)急管理體系不斷調(diào)整和完善，應(yīng)急管理能力不斷提高，成功應(yīng)對(duì)了一次又一次重大突發(fā)事件，有效化解了一個(gè)又一個(gè)重大安全風(fēng)險(xiǎn)。以下在勾勒建設(shè)現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理體系進(jìn)行診斷分析。

（一）我國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)狀況

1949年以來，我國(guó)應(yīng)急管理體系經(jīng)歷了分災(zāi)種管理、綜合化應(yīng)急管理、職能化應(yīng)急管理三個(gè)階段。在分災(zāi)種管理階段（1949—2003年），應(yīng)急管理主要采取單部門負(fù)責(zé)制，同時(shí)根據(jù)突發(fā)事件形勢(shì)和具體事件處置需要，成立一系列跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)性的應(yīng)急指揮部。在這一時(shí)期“應(yīng)急管理”表述較少使用，主要以“災(zāi)害管理”來表達(dá)[4]。鑒于分災(zāi)種應(yīng)急管理體制越來越無(wú)法有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，特別是2003年“非典”暴露出的問題使應(yīng)急管理體制改革更加迫切，我國(guó)應(yīng)急管理逐步進(jìn)入綜合化應(yīng)急管理階段（2004—2017年），建立起“一案三制”的應(yīng)急管理框架，即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制。當(dāng)前，我國(guó)正處于綜合化應(yīng)急管理向職能化應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換階段。這里按照目標(biāo)體系、組織體系、防控體系和支撐保障體系的框架來分析我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)狀況。

就目標(biāo)體系而言，我國(guó)提出提升應(yīng)急管理能力和水平是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，將其包括在總體國(guó)家安全觀總體框架內(nèi)，以保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全為目標(biāo)。

就組織體系而言，我國(guó)建立了以應(yīng)急管理部為中心的新體制，形成了多元主體協(xié)同參與新格局。在總體國(guó)家安全觀框架下，組建了應(yīng)急管理部，以專業(yè)化、職業(yè)化的方式重組與規(guī)范了之前多個(gè)跨部門的災(zāi)害應(yīng)對(duì)職能，主要負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩種類型事件的應(yīng)急管理，公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件仍分別由衛(wèi)生和公安等職能部門負(fù)責(zé)。各主體參與積極性有所提升，初步建成軍地一體應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)體系，企業(yè)更加積極參與應(yīng)急物資產(chǎn)品研發(fā)制造、應(yīng)急教育培訓(xùn)等，國(guó)際間的交流研討、現(xiàn)場(chǎng)演練、救援合作更加頻繁。志愿者組織表現(xiàn)突出，已有多個(gè)省份進(jìn)行志愿服務(wù)地方立法，志愿者組織及其服務(wù)的規(guī)范化和科學(xué)化程度也在不斷提高。

就防控體系而言，我國(guó)從預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建四個(gè)環(huán)節(jié)持續(xù)完善防控體系（見圖1，下頁(yè)）。在預(yù)防與準(zhǔn)備階段，積極落實(shí)部門主體責(zé)任，將突發(fā)事件按照一些客觀指標(biāo)劃分為四個(gè)等級(jí)，在修訂完善應(yīng)急預(yù)案體系、強(qiáng)化多領(lǐng)域的應(yīng)急演練、開展全國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查、加強(qiáng)應(yīng)急宣傳教育培訓(xùn)等方面采取了多項(xiàng)措施。在監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段，相繼成立了國(guó)家應(yīng)急廣播中心平臺(tái)、國(guó)家預(yù)警信息發(fā)布中心平臺(tái)、國(guó)家傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)等，并逐步加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)在各類型突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警中的應(yīng)用，不斷完善網(wǎng)絡(luò)輿情和各類突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)。在處置與救援階段，按照“屬地為主”的處置原則，堅(jiān)持發(fā)揮地方政府的主體應(yīng)對(duì)作用，應(yīng)急管理部及相關(guān)部委根據(jù)情況迅速啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，派出救援隊(duì)伍，調(diào)配救援物資。對(duì)于特別重大的突發(fā)事件建立區(qū)域間幫扶機(jī)制，如新冠肺炎疫情暴發(fā)后全國(guó)各省市對(duì)口支援湖北各地抗疫。在恢復(fù)與重建階段，對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建越來越重視，全方位幫助受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，對(duì)災(zāi)害影響嚴(yán)重的地區(qū)給予一定補(bǔ)償，出臺(tái)一系列扶持優(yōu)惠政策，加強(qiáng)了對(duì)突發(fā)事件原因的調(diào)查與相關(guān)人員的問責(zé)，同時(shí)也更加關(guān)注受災(zāi)人員的心理健康。

就支撐保障體系而言，我國(guó)在法律法規(guī)、人、財(cái)、物、科技、產(chǎn)業(yè)和宣傳教育等方面持續(xù)完善。在法律法規(guī)體系建設(shè)方面，不斷完善突發(fā)事件的相關(guān)立法，出臺(tái)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》等，新冠肺炎疫情的暴發(fā)促使立法機(jī)關(guān)加快推進(jìn)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》修訂。在人才保障方面，包括各類武裝力量、專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍及大量志愿隊(duì)伍在內(nèi)的應(yīng)急管理隊(duì)伍不斷壯大，在人才培養(yǎng)上已有多所學(xué)校設(shè)置應(yīng)急管理專業(yè)方向，各大學(xué)紛紛成立應(yīng)急管理學(xué)院，增設(shè)應(yīng)急管理專業(yè)。在資金保障方面，我國(guó)應(yīng)急管理的財(cái)政資金來源包括常規(guī)儲(chǔ)備資金、年度預(yù)算安排、突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的財(cái)政專項(xiàng)撥款等。在物資儲(chǔ)備調(diào)度方面，已初步形成國(guó)家、省、市三級(jí)政府應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，由應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)制定應(yīng)急物資儲(chǔ)備和應(yīng)急救援裝備規(guī)劃并組織實(shí)施，會(huì)同國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局等部門建立健全應(yīng)急物資信息平臺(tái)和調(diào)撥制度。在科技支撐方面，已開始深度應(yīng)用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，構(gòu)建多類型多層次的平臺(tái)體系，推動(dòng)應(yīng)急管理平臺(tái)之間互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)交換、系統(tǒng)對(duì)接、信息資源共享。在應(yīng)急產(chǎn)業(yè)支撐方面，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展得到政策扶持，國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、應(yīng)急管理部等出臺(tái)了一系列支持應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，各類應(yīng)急產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體和非營(yíng)利性組織相繼成立。在宣傳教育方面，在社區(qū)、學(xué)校、社會(huì)等以多種方式進(jìn)行系統(tǒng)化應(yīng)急宣傳教育，利用廣播、電視、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等各類媒介，向居民加強(qiáng)應(yīng)急知識(shí)的科普和宣傳，推進(jìn)應(yīng)急知識(shí)進(jìn)教材、進(jìn)課堂，普及推廣全民防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)和避災(zāi)自救技能。

（二）我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急管理體系的優(yōu)勢(shì)和短板

在一次次應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的成功實(shí)踐中，我國(guó)應(yīng)急管理體系充分展示出自己的特色和優(yōu)勢(shì)。一是中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)明顯。中國(guó)共產(chǎn)黨在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，覆蓋面廣、權(quán)威性強(qiáng)、適應(yīng)性強(qiáng)，是我國(guó)應(yīng)急管理體系最大的優(yōu)勢(shì)所在。黨的領(lǐng)導(dǎo)的全面性保證了其能有效協(xié)調(diào)應(yīng)急管理各主體，有效克服機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的不足;黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性保證了其能形成強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，快速完成資源調(diào)配;黨的領(lǐng)導(dǎo)的適應(yīng)性保證了其應(yīng)對(duì)的彈性，更適合突發(fā)事件的不確定性和多變特征。二是強(qiáng)大的制造能力和資源調(diào)配能力。我國(guó)是全世界唯一擁有聯(lián)合國(guó)產(chǎn)業(yè)分類中所列全部工業(yè)門類的國(guó)家。應(yīng)急管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速且區(qū)域布局日趨合理。同時(shí)，我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，全國(guó)各區(qū)域間聯(lián)通性大大提升，高鐵、航空等高速運(yùn)輸方式快速發(fā)展，大大提升了應(yīng)急反應(yīng)和調(diào)度能力。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過程中，我國(guó)在較短時(shí)間內(nèi)迅速組織擴(kuò)大抗疫物資生產(chǎn)，背后依靠的正是這種強(qiáng)大制造能力和調(diào)配能力。三是新技術(shù)、新工具的廣泛滲透應(yīng)用。物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)不僅提高了應(yīng)急管理效率，而且通過新技術(shù)的采用突破原有情況下難以有效解決的難題，通過大數(shù)據(jù)和智慧平臺(tái)系統(tǒng)能有效實(shí)現(xiàn)各部門的融合和數(shù)據(jù)共享。

我國(guó)應(yīng)急管理體系中仍存在一些短板弱項(xiàng)，集中表現(xiàn)在“兩個(gè)不協(xié)調(diào)、三個(gè)不平衡、四個(gè)不適應(yīng)”，具體體現(xiàn)在如下方面：

一是“兩個(gè)不協(xié)調(diào)”。主要體現(xiàn)為組織體系不協(xié)調(diào)，包括府際關(guān)系不協(xié)調(diào)、政府與多主體關(guān)系不協(xié)調(diào)兩方面。一方面，應(yīng)急管理法律法規(guī)多是原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。從縱向來看，應(yīng)急管理部門上級(jí)對(duì)下級(jí)指揮權(quán)威不足，政府條塊分割管理體制、避責(zé)和利益最大化等導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)“上下聯(lián)動(dòng)”高效協(xié)同應(yīng)對(duì)[5-6];從橫向來看，應(yīng)急管理部門在跨災(zāi)種協(xié)作、日常管理與專業(yè)應(yīng)急處置等方面銜接不暢，同級(jí)政府間協(xié)調(diào)難度大，同級(jí)政府部門之間也存在信息共享、協(xié)同協(xié)調(diào)等障礙[7]。另一方面，我國(guó)應(yīng)急管理事務(wù)仍由政府絕對(duì)主導(dǎo)，尚未建立起有效協(xié)同機(jī)制以更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)主體力量參與。缺乏法律法規(guī)和政策支持是多元主體參與格局未形成的重要原因[5]。

二是“三個(gè)不平衡”。主要表現(xiàn)在資源應(yīng)對(duì)過程配置不平衡、資源層級(jí)配置不平衡、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡。首先，“重處置、輕預(yù)防”現(xiàn)象突出，“預(yù)防為主”的基礎(chǔ)理念仍未真正貫徹[8]，監(jiān)測(cè)預(yù)警信息整合不足，協(xié)調(diào)難度大[7-9]，未能實(shí)現(xiàn)有效預(yù)防。其次，應(yīng)急資源分配“頭重腳輕”，對(duì)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)重視不夠、投入嚴(yán)重不足[8]，不少地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)的應(yīng)急管理體制、機(jī)制建設(shè)和應(yīng)急設(shè)施設(shè)備配置還較為薄弱。最后，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡，主要表現(xiàn)在應(yīng)急服務(wù)產(chǎn)品少、高端應(yīng)急產(chǎn)品少，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)“簡(jiǎn)單”多元化特征，政策工具選擇上供給型政策工具使用過度，在創(chuàng)新價(jià)值鏈維度上研發(fā)階段政策供給過度[10]，應(yīng)急技術(shù)和裝備自主創(chuàng)新能力較弱，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力低。

三是“四個(gè)不適應(yīng)”。在突發(fā)事件形勢(shì)日趨復(fù)雜、群眾安全要求越來越高的背景下，應(yīng)急管理體系存在諸多不適應(yīng)新要求的地方，主要表現(xiàn)在應(yīng)急法制、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急資源投入、應(yīng)急管理宣傳教育四個(gè)方面。首先，我國(guó)應(yīng)急管理法制在自由裁量權(quán)的把控、權(quán)力保障與規(guī)制、常態(tài)管理與非常態(tài)管理的區(qū)分、法律法規(guī)的系統(tǒng)性、預(yù)留充足制度空間等方面還有一定欠缺?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)應(yīng)急主體界定不明確、責(zé)任規(guī)定剛性不足，機(jī)構(gòu)改革后法律法規(guī)等銜接配合滯后[3]，不能有效適應(yīng)新時(shí)代日益復(fù)雜的突發(fā)事件形勢(shì)。其次，應(yīng)急預(yù)案編制人才少且專業(yè)性不足、部門間缺乏合作，預(yù)案編制與實(shí)際脫節(jié)，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重[9]，而且多數(shù)預(yù)案修訂不及時(shí)、實(shí)戰(zhàn)演練少[11]，缺失評(píng)估和檢驗(yàn)等環(huán)節(jié)[12]。再次，應(yīng)急資源投入不適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)任務(wù)加重的需要，地方應(yīng)急管理人員投入不足[5]，部分政府工作人員難以有效區(qū)分應(yīng)急管理和常態(tài)管理[6]，各類應(yīng)急專業(yè)人才均有較大缺口，應(yīng)急管理財(cái)政保障制度性保障不足[11]、資金使用效率低[13]，物資儲(chǔ)備方式單一且管理水平低，調(diào)配難度大[3]。最后，應(yīng)急宣傳教育知識(shí)體系、組織體系、時(shí)間安排均呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)[12]，應(yīng)急管理宣傳教育效果不明顯，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理理念和認(rèn)識(shí)水平有待提升。

（三）我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，應(yīng)急管理面臨的形勢(shì)更為復(fù)雜，既存在重視程度空前提升以及科技和產(chǎn)業(yè)革命等有利機(jī)遇，也面臨突發(fā)事件發(fā)生頻率加快、復(fù)雜性和危害性加大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)應(yīng)急管理提出更高要求等挑戰(zhàn)。

從機(jī)遇來看，表現(xiàn)在如下方面：一是我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)得到空前重視。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的形勢(shì)日益復(fù)雜多變，實(shí)現(xiàn)更為安全的發(fā)展成為新的發(fā)展要求。習(xí)近平總書記提出總體國(guó)家安全觀，多次強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，將應(yīng)急管理體系建設(shè)提升到十分重要的地位。同時(shí)，受新冠肺炎疫情沖擊，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)成為全民共識(shí)，相關(guān)工作已經(jīng)緊鑼密鼓展開。展望“十四五”時(shí)期，我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)工作將迎來強(qiáng)化建設(shè)的黃金機(jī)遇期。二是科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進(jìn)。以5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等為代表的新科技革命將實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)突破，新的生產(chǎn)方式、組織形態(tài)和商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，推動(dòng)著產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化、智能化和柔性化變革。在科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入推進(jìn)的影響下，應(yīng)急技術(shù)和產(chǎn)業(yè)也將實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足進(jìn)步，支撐應(yīng)急管理應(yīng)對(duì)手段更加智能化、高效化[14-15]，政府部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會(huì)民眾之間“深度整合、協(xié)同運(yùn)作”，可實(shí)現(xiàn)以更少的資源投入達(dá)到應(yīng)對(duì)更快、處置效果更好的狀態(tài)，甚至可以預(yù)期應(yīng)急管理體系中現(xiàn)存的體制機(jī)制障礙，也可能基于新技術(shù)手段的應(yīng)用而得到緩解和解決。

從挑戰(zhàn)來看，表現(xiàn)在如下方面：一是突發(fā)事件發(fā)生頻率加快，復(fù)雜性和危害性加大。隨著人類生產(chǎn)活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)、新技術(shù)不斷應(yīng)用等因素持續(xù)作用，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入突發(fā)事件易發(fā)多發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期。單個(gè)突發(fā)事件影響程度日益加深、同一災(zāi)害損害程度不斷加大，突發(fā)事件影響愈發(fā)深遠(yuǎn)、范圍愈加擴(kuò)大[5]。在突發(fā)事件關(guān)聯(lián)性、耦合性不斷增強(qiáng)的情況下，各類突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的交織疊加增加了應(yīng)急處置的復(fù)雜性[7]，以往突發(fā)事件應(yīng)對(duì)模式和手段的有效性下降，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)面臨巨大挑戰(zhàn)。二是新時(shí)代安全發(fā)展對(duì)應(yīng)急管理提出更嚴(yán)格要求。安全發(fā)展成為保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、保障我國(guó)在國(guó)內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)下行穩(wěn)致遠(yuǎn)的必然要求。從國(guó)內(nèi)來看，人民群眾對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的容忍度顯著下降，對(duì)安全的需求內(nèi)容更豐富、層次更高;從國(guó)際來看，在恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)安全、重大傳染性疾病、氣候變化等非傳統(tǒng)安全威脅持續(xù)蔓延的背景下，我國(guó)在國(guó)際地位提升的同時(shí)必然要在國(guó)際公共安全上承擔(dān)更多責(zé)任，海外人員和投資逐漸增多也需要更有力的保護(hù)和支持。如何綜合運(yùn)用各類資源和技術(shù)手段來滿足這些更高要求，成為新時(shí)代加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)。

三、加強(qiáng)我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的總體思路

我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)放在貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀中來思考，放在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中來把握。應(yīng)切實(shí)做好整體謀劃、頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，通過制度改革創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，持續(xù)完善應(yīng)急管理體系、提升應(yīng)急管理能力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全發(fā)展、全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供有力保障。

（一）我國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，加強(qiáng)國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)必須堅(jiān)持科學(xué)的建設(shè)理念，朝著正確方向改革完善現(xiàn)有體系。

一是堅(jiān)持生命至上和底線思維。發(fā)展不能以犧牲人的生命為代價(jià)，要始終把人民群眾生命安全放在第一位，將生命至上理念作為成本、收益、效率等理性計(jì)算的前提。同時(shí)，時(shí)刻保持清醒頭腦、強(qiáng)化底線思維，做好隨時(shí)應(yīng)對(duì)各類甚至同時(shí)應(yīng)對(duì)多場(chǎng)重特大突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全發(fā)展。

二是堅(jiān)持多元協(xié)同和適度供給。要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系，堅(jiān)持以政府盡職履責(zé)為主導(dǎo)，統(tǒng)籌組織協(xié)同市場(chǎng)、社會(huì)及國(guó)際力量和資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。從成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)相匹配的視角出發(fā)，依據(jù)突發(fā)事件發(fā)生和造成損害的概率分布進(jìn)行“精算”，保持適度和常態(tài)化穩(wěn)定供給狀態(tài)。

三是堅(jiān)持抓早抓小和專業(yè)化、精細(xì)化應(yīng)對(duì)。要針對(duì)突發(fā)事件的規(guī)律特點(diǎn)，堅(jiān)持關(guān)口前移，做好系統(tǒng)性預(yù)防準(zhǔn)備，以大概率思維應(yīng)對(duì)小概率事件，實(shí)施全過程風(fēng)險(xiǎn)管理，抓早抓小抓苗頭，全面排查、及早化解。同時(shí)，要運(yùn)用專業(yè)知識(shí)、建設(shè)專業(yè)隊(duì)伍、培養(yǎng)專業(yè)人才，注重從理論上研究和實(shí)踐中總結(jié)，深入研究突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的動(dòng)態(tài)演化規(guī)律，尊重專業(yè)、精細(xì)應(yīng)對(duì)，避免憑大而化之的經(jīng)驗(yàn)感覺進(jìn)行操作。

四是堅(jiān)持差異化建制與靈活機(jī)變調(diào)整并重。一方面，在全國(guó)基本體系保持統(tǒng)一的條件下，針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域間各方面差異明顯的實(shí)際，注重分類建章立制。另一方面，必須設(shè)置在緊急狀態(tài)下因時(shí)因地處置事件的彈性條款，還要依據(jù)突發(fā)事件發(fā)展趨勢(shì)、對(duì)規(guī)律的認(rèn)知、技術(shù)手段變革等進(jìn)一步改革完善制度框架和操作細(xì)節(jié)，保持較強(qiáng)的靈活性、動(dòng)態(tài)適應(yīng)性和有效性。

（二）我國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)模式

要以挖掘應(yīng)急管理最大效能為導(dǎo)向，統(tǒng)籌基本建設(shè)模式和差異化建設(shè)模式，形成規(guī)范、有效的應(yīng)急管理格局。

一方面，宜采取“大行政主體主導(dǎo)、多元參與”的基本建設(shè)模式。大行政主體包括黨政軍等全體公共力量，建立國(guó)家、省、市、縣、社區(qū)（村）的五級(jí)應(yīng)急管理體系，依托現(xiàn)行各級(jí)行政體制發(fā)揮作用;多元參與是指建立多元主體參與應(yīng)急管理的有效機(jī)制，鼓勵(lì)支持包括國(guó)際力量在內(nèi)的各類有意愿、有能力的主體參與進(jìn)來。

另一方面，充分考慮城鄉(xiāng)區(qū)域差異，因地制宜推進(jìn)差異化建設(shè)。城市特別是大中城市適宜采取“集中統(tǒng)一指揮+街道社區(qū)精細(xì)化操作”的建章立制模式，鄉(xiāng)村適宜采取“確定明確方向+基層動(dòng)員”的靈活機(jī)動(dòng)模式。發(fā)達(dá)地區(qū)、集聚程度較高區(qū)域，適宜采取一體化指揮和標(biāo)準(zhǔn)流程操作的建設(shè)模式，欠發(fā)達(dá)地區(qū)、地域較廣區(qū)域更適宜層層放權(quán)和靈活機(jī)動(dòng)操作的建設(shè)模式。

（三）我國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)目標(biāo)

到2025年，建成與安全發(fā)展要求相匹配、能夠有效管控各類型突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系，應(yīng)急管理現(xiàn)代化水平顯著提升。應(yīng)急管理行政組織新架構(gòu)基本搭建起來，政府、軍隊(duì)、市場(chǎng)、社會(huì)和國(guó)際力量共同參與的體制機(jī)制進(jìn)一步理順，多主體協(xié)同應(yīng)急管理格局初步形成，應(yīng)急管理的組織動(dòng)員能力顯著提升;覆蓋防抗救的防控體系新框架初步構(gòu)建，全鏈條防控體系運(yùn)轉(zhuǎn)更加順暢、功能有效發(fā)揮;法律法規(guī)、人、財(cái)、物、科技、產(chǎn)業(yè)和宣傳教育等支撐保障條件顯著改善，綜合應(yīng)急保障能力大幅提升。

到2035年，建成與基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)相適應(yīng)、具備現(xiàn)代化水準(zhǔn)的應(yīng)急管理體系，應(yīng)急管理理念和行動(dòng)深度融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程，組織體系、防控體系、支撐保障體系進(jìn)一步完善，組織動(dòng)員能力、全鏈條防控能力、綜合保障能力顯著增強(qiáng)，基本達(dá)到總體國(guó)家安全觀、治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)要求。

（四）我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的基本路徑

加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)，要樹立災(zāi)害危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)可管理的理念，一手抓制度改革創(chuàng)新，一手抓技術(shù)進(jìn)步及應(yīng)用，兩手都要硬，形成制度與技術(shù)相互促進(jìn)的良性運(yùn)行狀態(tài)。

一是推進(jìn)制度體系改革創(chuàng)新。制度建設(shè)的關(guān)鍵在于做好“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”和“激勵(lì)”。具體而言，要完善組織制度，堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善政府部門間縱橫聯(lián)動(dòng)的分工協(xié)作機(jī)制，建立健全市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、國(guó)際力量積極參與應(yīng)急管理的有效協(xié)調(diào)機(jī)制，形成多元共治格局[16]。健全從預(yù)防準(zhǔn)備到恢復(fù)重建的全鏈條防控制度，促進(jìn)人、財(cái)、物、技術(shù)、信息等要素在應(yīng)急管理過程中有序流動(dòng)、合理高效配置。構(gòu)建有助于不斷提升支撐保障條件的制度，不斷優(yōu)化應(yīng)急隊(duì)伍，強(qiáng)化資金保障，提升物資生產(chǎn)儲(chǔ)備和調(diào)配能力，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，增強(qiáng)信息收集和處理能力。

二是推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步及廣泛深度運(yùn)用。技術(shù)進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不竭動(dòng)力，要加大資源投入和優(yōu)化整合，推進(jìn)應(yīng)急管理科技自主創(chuàng)新。充分發(fā)揮科技賦能的作用，強(qiáng)化應(yīng)急管理裝備技術(shù)支撐，全面提升應(yīng)急管理信息化水平。深化科研人才發(fā)展體制機(jī)制改革，完善戰(zhàn)略科學(xué)家和創(chuàng)新型科技人才發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、激勵(lì)機(jī)制，吸引更多優(yōu)秀人才進(jìn)入科研隊(duì)伍。改革創(chuàng)新相關(guān)機(jī)制，促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)手段及時(shí)、恰當(dāng)?shù)貞?yīng)用到應(yīng)急管理活動(dòng)中去。

四、優(yōu)化我國(guó)應(yīng)急管理體系的政策建議

要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，加快健全組織體系、完善全鏈條防控體系、夯實(shí)支撐保障體系，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

（一）健全組織體系

按照統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的要求，加快改革完善應(yīng)急管理組織體系，進(jìn)一步優(yōu)化組織布局與分工，提升應(yīng)急管理核心部門災(zāi)前預(yù)防與事后應(yīng)急技術(shù)能力，增強(qiáng)基層應(yīng)急組織力量，提升組織戰(zhàn)時(shí)快速聯(lián)動(dòng)性和平時(shí)聯(lián)合性，增強(qiáng)綜合應(yīng)急管理水平和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

1.重塑行政組織架構(gòu)

就領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)整合應(yīng)急議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，成立中央應(yīng)急管理委員會(huì)。在應(yīng)急管理部設(shè)立中央應(yīng)急管理委員會(huì)辦公室（掛牌中央應(yīng)急管理辦公室），作為日常辦事機(jī)構(gòu);在國(guó)家衛(wèi)健委和公安部分別設(shè)立衛(wèi)生、公共安全應(yīng)急工作辦公室，作為專業(yè)職能辦事機(jī)構(gòu)。就專業(yè)職能機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急管理部綜合協(xié)調(diào)功能與防抗救專業(yè)職能，建立健全以地方政府為主、上級(jí)應(yīng)急管理部門為輔的管理體制。增強(qiáng)應(yīng)急管理部門常規(guī)性防治職能，提升國(guó)家衛(wèi)健委衛(wèi)生應(yīng)急綜合協(xié)調(diào)功能，完善公安部門公共安全應(yīng)急機(jī)制與綜合應(yīng)急輔助支撐功能。就協(xié)助參與機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)加強(qiáng)自然資源部、水利部等重要單災(zāi)種應(yīng)對(duì)部門的專業(yè)職能，發(fā)揮好國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部等部門的專業(yè)職能優(yōu)勢(shì)，處理好應(yīng)急管理部門綜合協(xié)調(diào)與參與機(jī)構(gòu)專業(yè)處置的分工協(xié)作關(guān)系。

2.健全多元主體協(xié)同機(jī)制

健全應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮中央應(yīng)急管理辦公室的綜合協(xié)調(diào)功能，共同應(yīng)對(duì)重大應(yīng)急事件;建立健全部門間事前預(yù)防機(jī)制與應(yīng)急演練機(jī)制，強(qiáng)化日常督導(dǎo)稽查能力。健全軍地應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)應(yīng)急管理部門與轄區(qū)武裝部門建立聯(lián)席會(huì)議制度，探索特定情況下應(yīng)急管理部門與軍隊(duì)建立聯(lián)合救援指揮部。健全市場(chǎng)主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，修改完善支持企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)應(yīng)急物資的應(yīng)急預(yù)案，建立合理的價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制和相關(guān)企業(yè)的補(bǔ)償性支持機(jī)制，支持企業(yè)以市場(chǎng)化方式參與應(yīng)急物資保障分撥體系建設(shè)，豐富政府購(gòu)買應(yīng)急救災(zāi)服務(wù)的模式，建立過剩產(chǎn)能事后收儲(chǔ)制度[17]。健全社會(huì)團(tuán)體動(dòng)員參與機(jī)制，積極支持應(yīng)急管理領(lǐng)域社會(huì)組織和志愿團(tuán)體的發(fā)展，對(duì)社會(huì)力量參與減災(zāi)救災(zāi)建立通暢機(jī)制、提出規(guī)范性要求，增設(shè)專門協(xié)調(diào)志愿者與公益性團(tuán)體參與應(yīng)急活動(dòng)的部門。健全國(guó)際應(yīng)急管理多邊合作機(jī)制，推動(dòng)信息互通、應(yīng)急物資相互支援，在聯(lián)合國(guó)框架下設(shè)立應(yīng)急管理指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。支持建立各國(guó)、國(guó)際組織和非政府組織間的應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立危機(jī)信息管理平臺(tái)。

（二）完善全鏈條防控體系

應(yīng)在堅(jiān)持源頭治理和過程管理相結(jié)合、以防為主與防抗救相結(jié)合的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓“全流程改造”和“全領(lǐng)域落地”，構(gòu)建突發(fā)事件全鏈條防控體系新框架，實(shí)現(xiàn)在不同領(lǐng)域的全方位落地，使體系運(yùn)轉(zhuǎn)更加順暢、體系功能充分發(fā)揮。

1.加快構(gòu)建以“6+2+5”為主要架構(gòu)，涵蓋流程、循環(huán)和配套三類機(jī)制的全鏈條防控體系新框架

在“6+2+5”的架構(gòu)中，“6”為預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、救援處置、恢復(fù)重建、應(yīng)急退出和回溯學(xué)習(xí)，按發(fā)生順序構(gòu)成繼起關(guān)系;“2”為評(píng)估和響應(yīng)，反復(fù)貫穿于鏈條全過程;“5”為合作協(xié)同、輿論引導(dǎo)、資源共享、激勵(lì)問責(zé)、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，屬于確保全鏈條防控機(jī)制發(fā)揮作用的配套機(jī)制（見圖2）。

第一，構(gòu)建包括六大環(huán)節(jié)的流程機(jī)制。在原有的預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置救援和恢復(fù)重建四環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上新增兩個(gè)環(huán)節(jié)——應(yīng)急退出和回溯學(xué)習(xí)。應(yīng)急退出是指突發(fā)事件應(yīng)對(duì)從“戰(zhàn)時(shí)”向“平時(shí)”轉(zhuǎn)換過渡，回溯學(xué)習(xí)是指對(duì)事件的產(chǎn)生和處置全過程進(jìn)行全面檢視。新增兩個(gè)環(huán)節(jié)的意義和價(jià)值在于，前者有利于在退出的時(shí)機(jī)選擇、步驟程序和后續(xù)銜接等方面提供相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則，后者在形式、內(nèi)容、程序方面為回溯學(xué)習(xí)提供客觀性標(biāo)準(zhǔn)，使突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)真正內(nèi)化到未來的突發(fā)事件預(yù)防過程中。

第二，構(gòu)建包括兩大步驟的循環(huán)機(jī)制。循環(huán)機(jī)制主要包括響應(yīng)和評(píng)估兩大步驟，前者指環(huán)節(jié)受到某種條件的觸發(fā)而被“啟動(dòng)”或“激活”，后者指對(duì)環(huán)節(jié)本身執(zhí)行進(jìn)展和有效性及時(shí)進(jìn)行評(píng)估。循環(huán)機(jī)制在兩個(gè)層面予以保證，在每個(gè)環(huán)節(jié)內(nèi)部進(jìn)行“響應(yīng)—評(píng)估”，在整個(gè)流程由“回溯學(xué)習(xí)”這一流程機(jī)制來發(fā)揮作用。

第三，構(gòu)建包括五大構(gòu)成的配套機(jī)制。配套機(jī)制包括合作協(xié)同、輿論引導(dǎo)、資源共享、激勵(lì)問責(zé)和平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換。合作協(xié)同，即跨部門跨地區(qū)的合作協(xié)同機(jī)制;輿論引導(dǎo)，即對(duì)突發(fā)事件的信息傳播予以正向引導(dǎo)和管控;資源共享，即在各類突發(fā)事件中做到重要信息數(shù)據(jù)、關(guān)鍵人力物力的互通共用;激勵(lì)問責(zé)，即在全鏈條防控體系的各個(gè)環(huán)節(jié)開展正向激勵(lì)和及時(shí)問責(zé);平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，即對(duì)各環(huán)節(jié)依據(jù)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度開啟“平時(shí)”和“戰(zhàn)時(shí)”的轉(zhuǎn)換。

2.做實(shí)做強(qiáng)全鏈條防控體系

應(yīng)在全鏈條防控新框架下，做實(shí)各環(huán)節(jié)流程工作、做強(qiáng)運(yùn)轉(zhuǎn)配套機(jī)制和循環(huán)機(jī)制，大力提升防控全過程的效率和成效（見表1，下頁(yè)）。

第一，做實(shí)預(yù)防準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。將制定應(yīng)急預(yù)案、開展應(yīng)急演練、加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)、提供各項(xiàng)保障、強(qiáng)化效果評(píng)估等相關(guān)內(nèi)容納入國(guó)家和地方“十四五”規(guī)劃，原則上地市級(jí)以上應(yīng)編制專項(xiàng)規(guī)劃予以細(xì)化明確。持續(xù)推動(dòng)應(yīng)急管理“關(guān)口前移”，落實(shí)各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施，更加重視對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)與分析，建立健全對(duì)不同類別風(fēng)險(xiǎn)源實(shí)行差異化監(jiān)控與響應(yīng)的機(jī)制。

第二，強(qiáng)化預(yù)警監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)。把“屬地管理”和“屬地負(fù)責(zé)”有機(jī)統(tǒng)一起來，依據(jù)“屬地管理為主”原則自主確定突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別。通過及時(shí)發(fā)布官方指引、專業(yè)指南等方式為地方自主決策提供參考依據(jù)。在確有必要直接干預(yù)的情況下，強(qiáng)化權(quán)力與責(zé)任的協(xié)調(diào)匹配。建立多渠道監(jiān)測(cè)預(yù)警、智慧化預(yù)警多點(diǎn)觸發(fā)機(jī)制，提升多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別和預(yù)報(bào)預(yù)警能力。

第三，優(yōu)化處置救援環(huán)節(jié)。細(xì)化落實(shí)應(yīng)急處置主體責(zé)任，強(qiáng)化地方政府在及時(shí)確定響應(yīng)級(jí)別、上報(bào)求助、轄區(qū)內(nèi)居民安撫方面的責(zé)任。組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液椭薪榻M織共同參與，及時(shí)修訂搶救傷員、控制危險(xiǎn)源、提供避難、保障供應(yīng)等方面的程序規(guī)程。進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)組織參與治理處置環(huán)節(jié)的現(xiàn)實(shí)途徑和管理辦法。

第四，完善恢復(fù)重建環(huán)節(jié)。推動(dòng)事后恢復(fù)與重建、災(zāi)后評(píng)估和救助工作的長(zhǎng)效化，進(jìn)一步創(chuàng)新對(duì)口支援方式，在現(xiàn)有的資金投入、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方式基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索渠道共享、發(fā)展區(qū)域托管等新模式。強(qiáng)化恢復(fù)重建規(guī)劃的科學(xué)編制與穩(wěn)步實(shí)施，大幅提升恢復(fù)重建規(guī)劃工作的系統(tǒng)性和科學(xué)性。

第五，補(bǔ)齊應(yīng)急退出環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有應(yīng)急管理主要法律和部門規(guī)章中強(qiáng)化關(guān)于應(yīng)急措施退出的內(nèi)容。在退出的時(shí)機(jī)選擇、步驟程序和后續(xù)銜接等方面明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和操作細(xì)則，推動(dòng)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換和常態(tài)化防控。

第六，規(guī)范回溯學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)。建立健全回溯學(xué)習(xí)在形式、內(nèi)容、程序方面的客觀性標(biāo)準(zhǔn)，充分融入上級(jí)問責(zé)程序、政府文件傳達(dá)、總結(jié)研討經(jīng)驗(yàn)。有機(jī)結(jié)合回溯學(xué)習(xí)與公眾咨詢、專家咨詢等方式，加快建立全面立體的回溯學(xué)習(xí)響應(yīng)機(jī)制和鞏固校驗(yàn)回溯學(xué)習(xí)成果的評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化應(yīng)急管理評(píng)估與問責(zé)機(jī)制。

第七，優(yōu)化配套機(jī)制五大構(gòu)成。加快建立適應(yīng)不同領(lǐng)域突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的跨部門跨地區(qū)跨國(guó)界的合作協(xié)同機(jī)制，制定四大類突發(fā)應(yīng)急事件協(xié)同預(yù)案。及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息、大力傳播社會(huì)正能量、積極反映民眾訴求，充分發(fā)揮輿論引導(dǎo)和有效管控在突發(fā)事件全鏈條防控體系中的作用，重視特殊時(shí)期的輿論引導(dǎo)和正本清源。創(chuàng)新協(xié)同機(jī)制，賦予地方在信息發(fā)布、資源統(tǒng)籌、方案設(shè)置方面更大的靈活自主權(quán)。推動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)正向激勵(lì)和負(fù)向懲處更加平衡，分類對(duì)待被問責(zé)干部，建立視情況重新啟用的新機(jī)制。把“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”落實(shí)到全鏈條環(huán)節(jié)，增強(qiáng)全鏈條防控的及時(shí)性、針對(duì)性和有效性。

（三）夯實(shí)支撐保障體系

針對(duì)法治、人才隊(duì)伍、資金、物資儲(chǔ)備和調(diào)度、應(yīng)急科技、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、應(yīng)急宣傳教育等方面存在的問題，全方位、有重點(diǎn)地改善支撐保障條件，助力應(yīng)急管理能力提升。

1.著力提升應(yīng)急管理法治化、規(guī)范化水平

加快制定出臺(tái)《應(yīng)急管理法》。明晰權(quán)限和職責(zé)，推動(dòng)建立功能完備、激勵(lì)相容、協(xié)同配合的組織架構(gòu);將流程機(jī)制和配套機(jī)制、循環(huán)機(jī)制等寫入文本，對(duì)全鏈條防控活動(dòng)中應(yīng)遵循的通用原則、制度、程序提出規(guī)范性要求;對(duì)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、資金投入、應(yīng)急物資等支撐保障體系作出一般性部署[18]。制定出臺(tái)《緊急狀態(tài)法》。針對(duì)重特大、非常規(guī)突發(fā)事件，建立特殊法律秩序。確立緊急狀態(tài)的概念和標(biāo)準(zhǔn)，明確緊急狀態(tài)的啟動(dòng)、終止、分類與分級(jí)。明確緊急權(quán)力的種類、適用范圍和條件、行使期限、行使程序和方式。明確企事業(yè)單位和個(gè)人的服從、協(xié)助等責(zé)任義務(wù)。明確建立統(tǒng)一的預(yù)警和緊急狀態(tài)宣告制度。明確保障公民基本權(quán)利的原則和邊界，建立相關(guān)補(bǔ)償、賠償制度。明確建立應(yīng)急處置措施的容錯(cuò)和追認(rèn)機(jī)制，對(duì)在特殊情況下采取形式上違法、實(shí)質(zhì)上必要的措施免于或減輕處罰。

2.著力提升應(yīng)急管理人、財(cái)、物保障水平

第一，加強(qiáng)應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)國(guó)家綜合性救援力量建設(shè)，強(qiáng)化應(yīng)急救援隊(duì)伍戰(zhàn)斗力建設(shè)。按照就近調(diào)配、快速行動(dòng)、有序救援原則建設(shè)區(qū)域應(yīng)急救援中心。加強(qiáng)航空應(yīng)急救援能力建設(shè)，完善應(yīng)急救援空域保障機(jī)制，發(fā)揮高鐵優(yōu)勢(shì)構(gòu)建快速輸送系統(tǒng)。改革完善相關(guān)體制機(jī)制，提高應(yīng)急隊(duì)伍待遇，提升職業(yè)榮譽(yù)感和吸引力。加強(qiáng)應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)，在公共管理一級(jí)學(xué)科下設(shè)置“應(yīng)急管理”二級(jí)學(xué)科。推廣校企融合、產(chǎn)教融合培養(yǎng)模式。

第二，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)多方協(xié)作的應(yīng)急財(cái)力保障體系?？茖W(xué)、合理、精準(zhǔn)地編制應(yīng)急管理預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行;建立應(yīng)急管理資金準(zhǔn)備制度，按照規(guī)定上限足額提取預(yù)備費(fèi)，研究提高預(yù)備費(fèi)提取比率上限，將超預(yù)算財(cái)政收入納入預(yù)備費(fèi)提取基數(shù)范圍;設(shè)立國(guó)家應(yīng)急管理基金，從每年財(cái)政收入增量中按比例劃撥，引入社會(huì)資本入股設(shè)立組建基金管理公司進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作;嚴(yán)格資金監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告制度，健全重大應(yīng)急管理項(xiàng)目支出績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制和終身責(zé)任追究機(jī)制。建立金融應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，保持突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中流動(dòng)性合理充裕，多措并舉支持金融機(jī)構(gòu)對(duì)特殊地區(qū)及企業(yè)、應(yīng)急防控重點(diǎn)領(lǐng)域加大支持力度，靈活調(diào)整資本市場(chǎng)信息披露、業(yè)務(wù)辦理時(shí)限等監(jiān)管事項(xiàng)等，開發(fā)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品，建立突發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)多元分擔(dān)機(jī)制。

第三，健全應(yīng)急物資常態(tài)化儲(chǔ)備體系。明確應(yīng)急物資儲(chǔ)備思路，解決“誰(shuí)來儲(chǔ)備、儲(chǔ)備什么、儲(chǔ)備多少、在哪儲(chǔ)備、如何管理”等五方面問題。加快推動(dòng)形成多元化主體儲(chǔ)備模式，建立應(yīng)急物資目錄和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，科學(xué)合理確定不同物資品類的儲(chǔ)備規(guī)模，合理網(wǎng)絡(luò)化布局應(yīng)急物資保障基地，利用新技術(shù)、新手段提升效率，堅(jiān)持平戰(zhàn)結(jié)合和分級(jí)分類管理;大力發(fā)展市場(chǎng)主體代儲(chǔ)模式，以技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范確定代儲(chǔ)主體、代儲(chǔ)內(nèi)容和代儲(chǔ)布局，實(shí)施獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)考核制度;健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理制度，實(shí)施動(dòng)態(tài)清單管理制度，合理布局建設(shè)國(guó)家級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)村三級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，建立健全縱向管理和分級(jí)調(diào)度機(jī)制、橫向會(huì)商協(xié)作機(jī)制，考慮引入阿里、京東等大型市場(chǎng)主體實(shí)施現(xiàn)代物流管理;建立全國(guó)統(tǒng)一的應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理平臺(tái)和應(yīng)急物資儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫(kù)。

第四，加快提升應(yīng)急管理科技支撐能力。健全新型舉國(guó)體制下的應(yīng)急科技攻關(guān)體系建設(shè)，設(shè)立應(yīng)急科技研發(fā)類型的國(guó)家實(shí)驗(yàn)室，集中力量突破一批關(guān)鍵共性核心技術(shù);建立應(yīng)急科技研發(fā)資源儲(chǔ)備中心和信息共享平臺(tái);建立應(yīng)急科研綠色通道，在應(yīng)急狀態(tài)下立刻啟動(dòng)特事特辦機(jī)制。推動(dòng)信息技術(shù)手段深度應(yīng)用，實(shí)施應(yīng)急管理體系全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動(dòng)。

第五，大力推動(dòng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。明確重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，重點(diǎn)發(fā)展應(yīng)急預(yù)測(cè)預(yù)警裝備產(chǎn)業(yè)、緊急醫(yī)學(xué)救援裝備和產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)防控與安全防護(hù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)、應(yīng)急通信指揮裝備產(chǎn)業(yè)、搶險(xiǎn)救援技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)、交通應(yīng)急保障技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)、智能無(wú)人應(yīng)急救援技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)和新型應(yīng)急服務(wù)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè);整合優(yōu)化提升發(fā)展能級(jí)，大力推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè);引導(dǎo)培育一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)集團(tuán);加快制（修）訂應(yīng)急產(chǎn)品和應(yīng)急服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，依托領(lǐng)頭企業(yè)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái);強(qiáng)化政策支持，制定出臺(tái)國(guó)家應(yīng)急產(chǎn)業(yè)政府采購(gòu)條例，加大稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼力度;鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目支持力度，探索應(yīng)急產(chǎn)業(yè)PPP模式。

3.強(qiáng)化應(yīng)急安全宣傳教育

做好應(yīng)急安全的常態(tài)化宣傳教育工作，提升全民應(yīng)急安全基本素養(yǎng)，在宣傳教育中錘煉組織動(dòng)員協(xié)同能力。

第一，強(qiáng)化應(yīng)急安全宣傳。堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，堅(jiān)持社會(huì)共治，完善公民應(yīng)急教育體系，推動(dòng)應(yīng)急安全宣傳進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭，加強(qiáng)公益宣傳，普及安全知識(shí)，培育安全文化，開展常態(tài)化應(yīng)急疏散演練，支持引導(dǎo)社區(qū)居民開展風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和治理，積極推進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)格化管理，筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線。

第二，深化應(yīng)急安全教育。立足街道、社區(qū)，常態(tài)化開展公共安全教育和培訓(xùn)。整合政府、學(xué)校、企業(yè)等各方面應(yīng)急安全教育資源，充分發(fā)揮安全風(fēng)險(xiǎn)防控服務(wù)專業(yè)化社會(huì)組織、應(yīng)急安全教育產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟（協(xié)會(huì)）等平臺(tái)的溝通協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與教育的互動(dòng)互贏和共建共享，打造應(yīng)急安全教育各方積極參與、產(chǎn)教融合、協(xié)同育人的應(yīng)急教育發(fā)展新格局，促進(jìn)應(yīng)急安全“產(chǎn)業(yè)鏈”和“教育鏈”的無(wú)縫銜接。有序建設(shè)應(yīng)急安全文化公園、應(yīng)急安全體驗(yàn)教育基地（場(chǎng)館） 等設(shè)施建設(shè)，大力開展應(yīng)急培訓(xùn)和體驗(yàn)，豐富應(yīng)急安全教育形式，拓展應(yīng)急安全教育空間。鼓勵(lì)具有創(chuàng)新能力和特定資質(zhì)的企業(yè)，協(xié)助教育部門制定、審核學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控方案和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，組織、指導(dǎo)學(xué)校有針對(duì)性地開展專項(xiàng)安全演練、預(yù)防和安全風(fēng)險(xiǎn)教育。鼓勵(lì)企業(yè)從安全生產(chǎn)、消防安全、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等方面組織專業(yè)力量精心創(chuàng)作應(yīng)急安全文化產(chǎn)品。

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The Construction Status and Improvement Suggestions of National Emergency Management System

LI Qing-bin? SONG Li-yi? SHEN Xian-jie

Abstract： The national emergency management system is an organic system composed of a target system， an organization system， a prevention and control system， and a support and guarantee system. China's emergency management system has significant advantages， such as the CPC's centralized and unified leadership， strong manufacturing and resource allocation capabilities， and widespread penetration and application of new technologies and tools， and also has a series of shortcomings， "two incoordinations" "three imbalances" and "four problems". At present and in the future， the unprecedented increase in emphasis， the in-depth advancement of scientific and technological revolutions and industrial reforms have provided favorable opportunities. However， the frequency， complexity， and harm of emergencies have increased， and higher new requirements for economic and social development also pose challenges. Under the framework of the overall national security concept， national governance system and governance capability modernization， we must use scientific and correct concepts to guide actions， and through two fundamental paths of institutional reform and technology innovation， accelerate the improvement of the organizational system， improve the entire chain of prevention and control systems， consolidate the support and guarantee system， and actively promote the modernization of the emergency management system and capabilities.

Key words： emergency management system; national governance system; national governance capacity